導(dǎo)語：行政訴訟案件撤訴申請審查制度研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】：對行政訴訟撤訴申請予以司法審查是達(dá)致行政訴訟宗旨、塑造行政審判權(quán)威、保障訴訟程序公開公平、力避非正常撤訴現(xiàn)象的必然要求；一元化僵硬的撤訴申請審查規(guī)則，不具有司法實務(wù)可操作性，虛置了撤訴申請審查規(guī)則，代之以多元化靈活的審查規(guī)則是必要的；多元撤訴申請審查規(guī)則之建構(gòu)應(yīng)考量諸種因素，對實務(wù)中存在的種種申請撤訴情形認(rèn)真分析、歸納總結(jié)，予以妥當(dāng)設(shè)計。

【關(guān)鍵詞】：行政訴訟撤訴審查規(guī)則多元

行政訴訟申請撤訴審查規(guī)則設(shè)計得是否科學(xué)、實用是行政訴訟撤訴制度完善與否的根本標(biāo)志。同時，撤訴審查規(guī)則牽涉行政審判權(quán)、相對人訴權(quán)、行政權(quán)力三者間的相互關(guān)系，關(guān)乎公、私權(quán)益的平衡協(xié)調(diào)?？梢院敛贿^分地說，撤訴審查規(guī)則既是行政法學(xué)理論界必須認(rèn)真對待的一個重大課題，又是行政審判實務(wù)不得不經(jīng)常面臨的十分具體的操作性難題，確有深入研討之價值。

一、行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則之正當(dāng)性

行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則之法條依據(jù)是現(xiàn)行《行政訴訟法》第51條和2008年《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》（下稱《若干規(guī)定》）第2條。

分析我國的行政撤訴申請審查規(guī)則，其鮮明特色有二：其一，行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則是一元化的。表現(xiàn)為無論何種情形下的撤訴申請必須經(jīng)過人民法院的司法審查，由人民法院裁定是否準(zhǔn)予，絕無任何例外；其二，行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則是僵硬的。表現(xiàn)為種種情形下的撤訴申請必須歷經(jīng)人民法院形式性和實質(zhì)性相結(jié)合的全面而嚴(yán)格的司法審查，絕不允許法院有任何靈活的操作空間。該一元化僵硬的行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則既導(dǎo)致了實踐困境，又引發(fā)了學(xué)界爭論：

一元化、僵硬的撤訴申請審查規(guī)則缺失必要的靈活性、可操作性，直接導(dǎo)致了司法實踐的困窘：盡管《行政訴訟法》和《若干規(guī)定》明文規(guī)定，對行政撤訴申請，法院應(yīng)予以形式與實質(zhì)相結(jié)合的全面而嚴(yán)格的司法審查，進(jìn)而以裁定之法律文書形式作出是否準(zhǔn)允，但司法實踐中，法院對所有的撤訴申請一律放行，大開綠燈，行政審判實務(wù)中毫無一例不準(zhǔn)許撤訴申請裁定作出，撤訴審查規(guī)則在行政審判現(xiàn)實上處于被虛置的尷尬境地。造成此困窘的原因是多方面的，其間有行政審判權(quán)與行政權(quán)憲政設(shè)置方面的原因，也有行政審判人員職業(yè)素養(yǎng)和道德方面的原因。在行政審判權(quán)與行政權(quán)力二者的關(guān)系上，行政審判權(quán)天生幼弱，如今仍尚未成年，面對強(qiáng)大的行政權(quán)力，行政審判權(quán)往往唯唯諾諾，盡量避讓，不敢碰硬，有了相對人的申請撤訴，正好借機(jī)下臺，全身而退，何樂而不為。這兩個方面問題的解決，一方面需要憲政上權(quán)力格局的重新調(diào)整，需要強(qiáng)化行政審判權(quán)，塑造行政審判權(quán)的權(quán)威；另一方面需要提升行政審判法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德水準(zhǔn)，需要行政審判法官的專業(yè)化和精英化。無疑這兩者均非一時半會可以成就的，它是一個牽一發(fā)動全身的艱巨系統(tǒng)工程。除上述原因外，筆者認(rèn)為行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則自身設(shè)計的刻板僵硬，也是被司法實務(wù)虛置的重要因由，該問題早已引起學(xué)界的重視，爭鳴一直不斷，主要爭論體現(xiàn)在兩大方面：

其一，要不要司法審查。國內(nèi)大多數(shù)行政訴訟法學(xué)者，鑒于行政案件的公益性，在行政訴訟中職權(quán)主義和職權(quán)探知主義占支配地位，和當(dāng)事人處分主義支配的民事訴訟具有不同的特殊性質(zhì)，所以主張對行政撤訴申請應(yīng)該予以司法審查。[1]也有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為，按照訴訟構(gòu)造原理，法院應(yīng)當(dāng)是中立的、被動的裁判者，法官不應(yīng)主動追訴，根據(jù)行政訴訟法律的規(guī)定，在法院裁定不允許撤訴的情形下，法院不但成了裁判者，還擔(dān)當(dāng)了追訴者的角色，即一旦上了法庭，不管你愿不愿意，只要行政行為違法，就要繼續(xù)審下去。這種制度體現(xiàn)了濃厚的職權(quán)主義色彩，但在現(xiàn)實中是失效的，司法實踐從來沒出現(xiàn)過不準(zhǔn)撤訴的情況，所以主張行政撤訴申請審查規(guī)則完全沒有必要，理應(yīng)廢除。[2]

其二，如何進(jìn)行司法審查。贊同對行政撤訴申請予以司法審查的學(xué)者，在對如何進(jìn)行撤訴審查問題上沒能達(dá)成共識。多數(shù)學(xué)者基于法規(guī)出發(fā)，認(rèn)為對行政撤訴的申請應(yīng)進(jìn)行全面的司法審查，既要從形式方面進(jìn)行審查，同時也還必須從實質(zhì)角度予以司法審查，包括審查原告申請撤訴是否自愿，被訴行政行為或變更后的行政行為是否合法，撤訴是否會給國家、集體、社會公共利益及他人合法權(quán)益帶來損害等實質(zhì)性問題。也有學(xué)者認(rèn)為，人民法院對撤訴申請，只需進(jìn)行形式性的司法審查，包括申請撤訴的主體是否適格、申請的時間是否合法、是否采用書面申請的形式等方面。[3]

筆者認(rèn)為，必須把當(dāng)事人的撤訴申請納入司法審查的范圍，這是個原則問題，絕不可放棄和動搖。行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則具有充足的正當(dāng)性：

(1)對撤訴申請予以審查是達(dá)致行政訴訟宗旨的必然要求?！缎姓V訟法》的立法宗旨表現(xiàn)為互相關(guān)聯(lián)的三個方面：保證人民法院正確、及時審理行政案件；保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。其中，除“保證人民法院正確、及時審理行政案件”外，“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”與“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”的立法宗旨是一個問題的兩個方面，要實現(xiàn)保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的立法宗旨，必須對行政機(jī)關(guān)是否依法行政進(jìn)行監(jiān)督，并通過行政訴訟程序糾正違法的行政行為。而要達(dá)致監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的目的，也必須通過保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益之手段來實現(xiàn)。在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政和保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益這兩項宗旨的比較上，筆者認(rèn)為是互為手段與目的的關(guān)系，不可輕言孰輕孰重，不論是哪一宗旨的實現(xiàn)，均離不開對行政行為的合法性審查，對行政行為的合法性司法審查無疑是監(jiān)督與保護(hù)宗旨達(dá)致的惟一路徑。因此，《行政訴訟法》確立了對行政行為合法性審查之基本原則。人民法院作為依法行使審判權(quán)的國家機(jī)關(guān)，其權(quán)力運作模式具有消極、被動的特點。不告不理是司法權(quán)運作的普遍原則。在行政訴訟活動中，這一原則表現(xiàn)為行政行為所侵害的相對人或利害關(guān)系人的合法權(quán)益是否能得到司法救濟(jì)，首先取決于該行政行為的相對人或利害關(guān)系人是否主動行使起訴這一程序性權(quán)利，如果無人向人民法院起訴，即使人民法院發(fā)現(xiàn)了或了解到行政機(jī)關(guān)的行政行為違法，侵犯了公民、法人或和其他組織的合法權(quán)益，也不得主動啟動行政訴訟程序?qū)π姓C(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行合法性審查。行政訴訟程序是否啟動，完全決定于與行政機(jī)關(guān)行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織的自由意志，人民法院無權(quán)干預(yù)。但是，行政訴訟程序一旦因起訴而啟動，法院就獲得了對相對人合法權(quán)益的保護(hù)權(quán)，同時也擁有了對行政行為的監(jiān)督權(quán)，若對當(dāng)事人的撤訴申請不作司法審查，完全取決于當(dāng)事人的自由意志，法院就無從對行政行為施以監(jiān)督，《行政訴訟法》所確定的對行政機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督宗旨就無法達(dá)致，也就無法維護(hù)公民、法人或其它組織的合法權(quán)益。公務(wù)員之家

(2)對撤訴申請予以審查是塑造行政審判權(quán)威的必然要求。司法具有足夠的權(quán)威性，是訴訟作為糾紛解決方式存在的根基。依法治國方略的確立與踐行，審判體制的改革及深入，使得法院權(quán)威得到了大幅提高。但是訴訟尤其是行政訴訟中，司法的權(quán)威仍不足?！缎姓V訟法》首次將公民與政府放在了平等的位置，其對中國公民人權(quán)的保障以及對政府的監(jiān)督和促進(jìn)作用，無論如何強(qiáng)調(diào)也不過分。

行政審判體制的建立，開啟了中國的歷史，是中國行憲史上一個重要的里程碑。[4]但是，隨著法治國家建設(shè)的推進(jìn)，公民法治意識的不斷增強(qiáng)，行政審判的實踐也不斷走向深入，行政審判涉及的領(lǐng)域越來越廣，現(xiàn)行行政審判體制引發(fā)的問題也越來越多，難度越來越大。現(xiàn)行行政審判體制已經(jīng)成為制約行政訴訟制度發(fā)展的重要因素。有學(xué)者認(rèn)為，我國現(xiàn)行行政審判體制面臨的是全面性危機(jī)，存在問題的突出表現(xiàn)之一是：法院在行政審判中的權(quán)威性嚴(yán)重缺乏。[5]法院在行政審判活動中權(quán)威的確立，是一個宏觀而艱巨的系統(tǒng)工程，需從多方面著手，但對既有的行政審判權(quán)予以強(qiáng)化，或通過重新構(gòu)建以增加權(quán)力運行的可操作性，是塑造行政審判權(quán)權(quán)威的方面之一。筆者認(rèn)為，通過對人民法院撤訴申請的司法審查權(quán)予以精細(xì)化設(shè)計，增強(qiáng)其可操作性，是可以求得該權(quán)力新生的。相反，若果當(dāng)事人一旦申請撤訴，訴訟程序必須終止，無論人民法院此前進(jìn)行了多么充分的準(zhǔn)備工作，投入了多少時間、人力、物力等司法資源均須化為烏有，法院的行政審判權(quán)完全取決于當(dāng)事人的訴權(quán)，行政審判權(quán)顯然是無威可言的，相反，有受當(dāng)事人訴權(quán)牽制、戲弄之嫌。

(3)對撤訴申請予以審查是保障訴訟程序公開、公平的必然要求。原告的撤訴行為除影響到法院的行政審判權(quán)外，還影響到被告的訴權(quán)，它絕不是原告一方的無法律后果行為。其實，在行政訴訟法律關(guān)系中，原告、被告都是行政訴訟的主體，都享有訴權(quán)。處于與原告對抗?fàn)顟B(tài)的被告，最直接的實際需要是在訴訟過程中，能動地、積極地反映和證明其行政行為的合法性，從而獲得利己的判決。如果撤訴只取決于原告，實際上就造成了原告、被告之間的訴訟權(quán)利失衡，使被告的訴權(quán)部分地依附于原告的訴權(quán)，被告追求勝訴的權(quán)利就成了一種不確定的權(quán)利，而被告積極獲得利己判決的努力也隨時可能因原告的撤訴化為泡影。另外，原、被告平等的訴訟地位要求他們有平等的、對應(yīng)的訴訟權(quán)利，對應(yīng)于原告的撤訴權(quán)，被告也應(yīng)該享有一種對抗撤訴的權(quán)利?？傊?，針對原告的撤訴權(quán)，被告也有權(quán)與之爭執(zhí)，有爭執(zhí)當(dāng)然需要中立的法院主體施以決斷，通過法院的司法審查，一者保障了爭執(zhí)的公開處理，再者也踐行了原、被告訴權(quán)平等對應(yīng)之基本訴訟原則。

(4)對撤訴申請予以審查是力避非正常撤訴現(xiàn)象的必然要求。行政案件的撤訴分為正常撤訴和非正常撤訴兩種。正常的撤訴是指真正基于原告的自愿并且符合法律規(guī)定的撤訴。正常的撤訴有利于降低訴訟損耗、節(jié)約司法資源、減少當(dāng)事人的訴累，它是一種為法律所認(rèn)可和支持的適法行為。學(xué)者們認(rèn)為非正常撤訴是指“在行政訴訟中，原告在自己的合法權(quán)益未能充分得到保護(hù)的情況下，因受外界的影響或不當(dāng)干預(yù)，被迫放棄自己的訴訟權(quán)利而撤回起訴?！盵6]筆者認(rèn)為，除此之外，非正常撤訴還包括極個別相對人出自不良目的動機(jī)，有意利用法律賦予的起訴權(quán)，挑戰(zhàn)行政權(quán)力的權(quán)威，故意妨害行政管理的正常秩序，然后侍時機(jī)成熟而撤訴退卻的情況。對諸種非正常撤訴，若果人民法院無權(quán)進(jìn)行司法審查，那么，就使違反法律、法規(guī)的違法行為，受不到應(yīng)得的處罰，錯誤的行政行為得不到糾正，恣意的訴權(quán)濫用行為無法警戒、制止。

二、確立多元化的靈活的行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則之必要性

一元化僵硬的撤訴申請審查規(guī)則存有弊端，應(yīng)采多元化靈活的行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則。

(1)法律規(guī)則原則性與靈活性的要求。法律規(guī)則的一元化、剛性設(shè)計，具有確定性、可預(yù)測性之優(yōu)點，但也有著嚴(yán)重致命的缺陷，其形式的機(jī)械、呆板、缺乏彈性，使法官難以根據(jù)具體情況作出適當(dāng)調(diào)整，因此難以保證對具體問題的公正處理?！八袊业姆芍贫却嬖诓⒂肋h(yuǎn)存在兩種司法要求間的矛盾：法律一方面必須具有確定性和可預(yù)見性，另一方面又必須具有靈活性，能夠根據(jù)情況適當(dāng)調(diào)整?！盵7]行政訴訟撤訴審查法律規(guī)則也同樣受此種矛盾困擾，并努力在這兩個相互沖突卻又必須追求的目標(biāo)之間尋求平衡點，即是說，行政訴訟撤訴審查規(guī)則必須具有原則性，同時也還須擁有一定程度的靈活性，不可齊整劃一、簡單處理，而需要根據(jù)行政訴訟實踐中可能產(chǎn)生的種種撤訴申請情況，在堅持必須予以司法審查原則的基礎(chǔ)上，具體設(shè)計多元的撤訴申請審查規(guī)則，才可滿足不同情形下撤訴申請審查的訴求，使撤訴審查規(guī)則在司法實踐中得以適用，獲得生機(jī)。

(2)法官自由裁量權(quán)賦予與制約的要求。多元行政訴訟撤訴審查規(guī)則，一方面有利于發(fā)揮法官認(rèn)定事實的主觀能動性，以實現(xiàn)司法對社會正義的追求（因為多元化審查規(guī)則確定的因素中有法官自由裁量的成分，比如行政糾紛案件證明的難易程度、司法審查的可接近性等）；另一方面也限定了法官的武斷專橫（因為多元化審查規(guī)則確定的因素中有一些法官必須考量的因素，比如司法資源的消耗、行政行為公定力等）。多元行政訴訟撤訴審查規(guī)則中，有必須準(zhǔn)允撤訴申請和必須駁回撤訴申請法定情形的規(guī)定，對此兩類情形，法官不得籍自由裁量權(quán)任意處分，起到了對法官自由裁量權(quán)制約的功效；同時，多元行政訴訟撤訴審查規(guī)則中，也存有法官基于種種考量因素，綜合權(quán)衡后再作出準(zhǔn)允裁定的情形，此情景下，法官的自由裁量權(quán)有了用武之地。法治發(fā)達(dá)國家的司法實踐表明，賦予法官對涉訴事項處理的自由裁量權(quán)，同時又施以適度的制約，是實現(xiàn)訴訟實體公正和程序公正完美結(jié)合的途徑，[8]多元行政訴訟撤訴審查規(guī)則恰恰較好地實現(xiàn)了自由裁量權(quán)賦予與制約的辯證統(tǒng)一。

(3）不同法益協(xié)調(diào)與平衡的要求。任何法律的制定和實施過程都是一個各種法益發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)和最大化實現(xiàn)的過程，資源的有限性決定了各種法益沖突的客觀實在性，法益的多元化決定了爭議解決方案的可選擇性和合意性，法益的發(fā)現(xiàn)、衡量、協(xié)調(diào)和最大化因此成為現(xiàn)代法律的一個基本原則。訴訟中的最大法益沖突是公正和效益的沖突。公正是人類社會所追求的首要價值目標(biāo)，是訴訟活動的靈魂。效益價值是隨著西方經(jīng)濟(jì)性分析法學(xué)的興起而逐漸受到人們的重視，并成為人們在設(shè)計法律制度時必須考慮的標(biāo)準(zhǔn)之一。實際上，司法審查規(guī)則的要求高低體現(xiàn)和反映了兩大價值目標(biāo)的實現(xiàn)程度。審查規(guī)則的要求高，其結(jié)果更接近了公正，但訴訟主體因此投入的成本就會相應(yīng)較高，離效益的價值目標(biāo)就會遠(yuǎn)些。相反，審查規(guī)則要求低，就會出現(xiàn)相反情況。其最佳結(jié)合點應(yīng)視案件進(jìn)展的程度、證明的難度，設(shè)計多元審查規(guī)則體系，在公正和效益之間求得平衡，實現(xiàn)公正和效益的最大化。

(4）審查規(guī)則可操作性的要求。審查規(guī)則應(yīng)當(dāng)是一種明確、具體的可操作性法律標(biāo)準(zhǔn)，訴訟中確立審查規(guī)則的目的就是為事實裁判者進(jìn)行相應(yīng)的裁判行為提供基準(zhǔn)和參考，因此將審查規(guī)則理解為一種應(yīng)然模式或理想狀態(tài)是不符合訴訟實踐需要的。[9]況且，相對人的撤訴申請堵塞了通過糾紛雙方的對抗、爭辯來查明案件事實真相之渠道。多元行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則，使法官明確了哪些情形下的撤訴申請必須準(zhǔn)允，哪些情形下的撤訴申請必須駁回，對除此兩類之外的撤訴申請，在施以司法審查時需要考量哪些因素，不同考量因素所涉及的法益為何，應(yīng)該怎樣平衡取舍。因此，相較于一元僵硬的撤訴申請審查規(guī)則，多元審查規(guī)則更具有可操作性，更合乎法律規(guī)則本質(zhì)屬性之要求。

三、多元化靈活的行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則建構(gòu)之初步設(shè)想

多元行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則，意指，首先通過法律明文例舉的方式，規(guī)定一些絕對準(zhǔn)允和絕對駁回撤訴申請的法定情形，然后由法院對撤訴申請再進(jìn)行司法審查，面對原告的撤訴申請，法院在予以司法審查時需采取多種審查規(guī)則，對某些種類的撤訴申請僅需從程序的角度進(jìn)行審查，對有的撤訴申請必須從程序和實體兩方面予以全面的實質(zhì)性審查，在全面的實質(zhì)性審查規(guī)則的范疇內(nèi)，再精確設(shè)計審查規(guī)則，有時僅對原告的撤訴行為施以全面的、實質(zhì)性審查，有時僅需對被告的行政行為施以全面的實質(zhì)性審查，有時又須既審查原告的撤訴申請行為，也審查被告行政行為的合法性。

通過筆者對多元行政訴訟撤訴申請審查規(guī)則的描述，可以想像該多元規(guī)則的具體建構(gòu)，遠(yuǎn)非簡單的事情。它需要立法部門首先對實務(wù)中存在的種種申請撤訴情形認(rèn)真分析、歸納總結(jié)，然后對行政訴訟中所涉及的公共利益、國家利益、私人利益進(jìn)行輕重權(quán)衡，最后才予以妥當(dāng)設(shè)計。該龐大、復(fù)雜的工程絕不是憑借一篇論文所能成就的，也絕非筆者的力量所能及，在此，筆者僅談?wù)勛约簩Χ嘣姓V訟撤訴申請審查規(guī)則建構(gòu)的初步設(shè)想，不妥之處，敬請指正。在設(shè)計撤訴審查規(guī)則體系時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)下列因素綜合考量，予以權(quán)衡，進(jìn)而作出準(zhǔn)予還是駁回行政訴訟撤訴申請的裁定：

(1)行政訴訟的階段。我國現(xiàn)行行政訴訟法律并未考量不同訴訟階段對訴訟效益與公正價值的影響。筆者認(rèn)為此種規(guī)定不可取。實際上，訴訟階段不同，意味著投入訴訟成本的差異，也反映了距離糾紛公正解決的遠(yuǎn)近有別，一般而言，訴訟階段愈靠后，為訴訟投入的成本，包括法院投入的司法資源、被告為應(yīng)訴投入的成本、原告為起訴投入的成本消耗愈多，也表示距離糾紛的公正解決愈近。無疑，訴訟展開的階段是準(zhǔn)允撤訴與否需考量的因素之一。在被告實質(zhì)答辯（含答辯或提交行政行為作出的事實根據(jù)與規(guī)范性文件的依據(jù)）之前，若原告申請撤訴，以準(zhǔn)允為一般原則；在被告實質(zhì)答辯（含答辯或提交行政行為作出的事實根據(jù)與規(guī)范性文件的依據(jù)）后，至法庭辯論終結(jié)前，若原告申請撤訴，可準(zhǔn)許也可駁回撤訴申請；法庭辯論終結(jié)，合議庭開始評議后，以駁回撤訴申請為一般原則。

(2）當(dāng)事人的主觀意愿。撤訴申請是原告處分訴權(quán)的行為，當(dāng)然需要原告完全自愿，不得因受脅迫、威逼或利誘而申請撤訴，同時，正如上文所論，原告的撤訴權(quán)將對被告產(chǎn)生一定的法律后果，所以，在此問題上不可不考量被告的態(tài)度（當(dāng)然若法院尚未送達(dá)應(yīng)訴通知書，原告的起訴與撤訴行為均對被告無任何影響，此種情況下，無需征求被告的意見），法院在向原告告知撤訴對其訴權(quán)影響的利害關(guān)系后，若果原告仍申請撤訴，被告也無任何異議，以準(zhǔn)允為一般原則；若原告申請撤訴，被告拒不同意的，由法官基于考量因素，主觀裁量，可以駁回撤訴申請。

(3）行政行為違法的明顯程度。行政行為違法有嚴(yán)重違法、一般違法與輕微違法之程度的不同，有的行政行為緣于嚴(yán)重違法，評判起來相對較易，法官依據(jù)書面材料，乃至僅憑原告起訴時提交的起訴狀和一些基本的證據(jù)資料，倚仗行政審判職業(yè)經(jīng)驗，就足以斷定該行政行為是違法的或違法的概率極大，那么，對原告的撤訴申請以駁回為一般原則；相反行政行為違法與否并不明顯，行政糾紛案情比較復(fù)雜，牽涉到的事實問題專業(yè)性、技術(shù)性比較強(qiáng)，此時，對原告自愿申請撤訴的，以準(zhǔn)允為一般原則；對介于這兩種情形之間的行政撤訴申請，由法官基于考量因素，主觀裁量，可以準(zhǔn)允撤訴申請。

(4）行政糾紛的性質(zhì)。行政糾紛因行政權(quán)力的行使或不行使而引致，行政行為的多樣性決定了行政糾紛具有不同的性質(zhì)，有的行政糾紛是基于高權(quán)行政行為引發(fā)的，如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可；有的行政糾紛是由平權(quán)性、服務(wù)性行政行為引發(fā)的，如行政合同、行政救濟(jì)、行政指導(dǎo)。高權(quán)行政行為對相對人權(quán)益的影響相對較大，同時還關(guān)涉國家利益，因此原告申請撤訴的，人民法院應(yīng)該以實體性審查為原則，不僅需審查原告的撤訴行為，還要審查被告行政行為的合法性。平權(quán)性、服務(wù)性行政行為對相對人權(quán)益的損害相對較輕，理論上講，有的服務(wù)性行政行為（如行政指導(dǎo)）還談不上對相對人合法權(quán)益有何不利影響，因此，法院審查撤訴申請時，以程序性審查為原則。公務(wù)員之家

(5）行政行為作出的程序和所依據(jù)的規(guī)范性文件的效力層級。若被告的行政行為是依正式聽證程序作出的，法院在對撤訴申請進(jìn)行審查時可僅從聽證程序角度予以審查。行政行為的規(guī)范依據(jù)眾多，有的行政行為是依法律、法規(guī)、規(guī)章等法律文件作出的，有的是依據(jù)規(guī)章之下的其它規(guī)范性文件作出的，由于法院擔(dān)負(fù)著法制統(tǒng)一的重任，法官必應(yīng)是法律適用的專家。因此，若行政行為是依明文法文件為依據(jù)作出的，在對撤訴申請進(jìn)行審查時可從程序角度著手，相反，行政行為是以其它規(guī)范性文件為依據(jù)作出的，甚或，行政行為缺乏規(guī)范性文件依據(jù)的時候，一般應(yīng)從實體方面施以司法審查。

(6）行政行為改變與否。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，被告在一審程序中可以改變其作出的行政行為，緣于被告行政行為改變造成原告撤訴的情況較常見，行政行為的改變影響了行政管理秩序，一定程度地?fù)p害了行政主體的行政管理權(quán)威，有礙行政行為的公定力之法理，此種情況下，筆者認(rèn)為，代表國家監(jiān)督行政主體的法院必須認(rèn)真對待，對撤訴申請的審查須從程序和實體兩個角度進(jìn)行全面的、實質(zhì)性審查，但僅需對被告改變后的行政行為施以全面的實質(zhì)性審查。

注釋：

[1]參見劉善春：《行政審判實用理論與制度建構(gòu)》，中國法制出版社2008年版，第570頁。

[2]參見甘文：《行政訴訟司法解釋之評論》，中國法制出版社2000年版，第109頁。

[3]唐芬：《行政訴訟撤訴制度探析》，載《重慶師范大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2006年第6期。

[4]陳端洪：《中國行政法》，法律出版社1998年版，第126頁。

[5]馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第309頁。

[6]李海亮、羅文嵐：《關(guān)于非正常撤訴行政案件的法律因素》，載《行政法學(xué)研究》1997年第4期。

[7][美]卡多佐：《法律的成長》，董炯等譯，中國法制出版社2002年版，第212頁。

[8]謝文哲：《試論避免通過證明責(zé)任作出判決的對策》，載《法學(xué)家》2005年第5期。

[9][德]漢斯普維庭：《現(xiàn)代證明責(zé)任問題》，吳越譯，法律出版社2007年版，第9頁。