導語：地區(qū)立法環(huán)境下依法行政研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】：在過去的30年中，我國依法行政的理論和行政法制得到了長足發(fā)展，歷史中的標志性事件可以將該發(fā)展階段分為相應的四個各具特色的階段。與此同時，深圳市經(jīng)濟的優(yōu)先發(fā)展促成了依法行政相對于全國其他地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展。深圳市在做好四個方面工作的基礎上，其依法行政會得到進一步發(fā)展。

【關鍵詞】：依法行政行政法制深圳特區(qū)立法

一、改革開放30年“依法行政”的理論與制度

（一）改革開放30年“依法行政”理論的發(fā)展歷程

回顧新中國改革開放30年行政法制的發(fā)展過程，筆者試圖以標志性的歷史事件為臨界點將其劃分為幾個階段：

1.1978年中共十一屆三中全會召開，會議確定“發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制”，依法行政理論開始萌發(fā)。中共十一屆三中全會標志著我國從政治層面選擇了民主與法制道路，使依法行政理論的萌發(fā)有了政治和思想基礎。1978年后，我國眾多高等院?；謴头▽W教育和研究，法學理論以馬克思主義的社會主義法學理論為主導，同時隨著改革開放，西方法學思想和理論也被介紹和研究。1983年后，作為我國法學重要部門學科的行政法學形成，[1]研究行政法的著述大量出現(xiàn)，[2]為依法行政理論的萌發(fā)奠定了堅實的基礎。這一時期，伴隨行政法理論，我國依法行政理論一方面著眼于重建行政法制，解決行政領域無法可依、行政行為沒有法律約束的問題。1982年頒布的《民事訴訟法（試行）》第3條第2款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”。行政行為自此納入司法審查，有了法律約束。此后國家的相關立法有1989年的《行政訴訟法》和1990年國務院通過的《行政復議條例》。另一方面，我國依法行政理論從行政法理論中開始破繭，依法行政的概念和理論初步提出，如有學者提出依法行政是指國家行政機關及其工作人員必須嚴格按照憲法、法律和法規(guī)實施行政管理，使國家行政管理制度化、法律化；[3]有學者提出依法行政包括依法定職權行政、依法定程序行政、依法定標準行政、依法定規(guī)范行政四個要素。[4]依法行政理論在萌發(fā)階段著重強調行政權應納入法制的軌道（有法可依），行政行為應受法律的約束（有法必依），違法行政行為應被糾正（違法必究）。

2.1993年中共十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出：“各級政府都要依法行政、依法辦事”，依法行政理論進入形成階段。此一階段，學者開始比較全面地研究和審視行政權的法理規(guī)范。提出行政權力本身必須具備合法性（職權法定）；對膨脹的行政權應予以控制（法律保留）；行政權的運作應當唯法律至尊，行政立法和其他法律規(guī)范應當服從和位次于法律（法律優(yōu)先）；行政行為必須合法（依據(jù)法律）；行政權行使的同時應當明確責任（職權與職責相統(tǒng)一）。此時依法行政的重要立法也相繼出臺，如1993年的《國家公務員暫行條例》、1994年的《國家賠償法》、199年的《行政處罰法》、1997年的《行政監(jiān)察法》、1999年的《行政復議法》。依法行政理論雖然仍離不開行政法理論支撐，但是依法行政理論已自立門戶，形成相對獨立的理論分枝。[5]

3.“依法治國，建設社會主義法治國家”于1999年被確立為國策后，隨著“法制”轉向“法治”，依法行政理論進人發(fā)展階段。依法行政理論在“法治”思想和理論的影響下進一步豐富和發(fā)展。依法行政理論從固守的“合法性”原則圍城之外，引入了行政合理原則、政府誠信與公民信賴利益保護原則。行政合理原則旨在約束行政自由裁量權，要求行政行為不僅應當符合法律，同時在法律允許的自由裁量權范圍內做到客觀、適度、符合理性。政府誠信與公民信賴利益保護原則強調政府誠實守信，公民對行政的信賴應受到保護，要求行政機關不得“出爾反爾”或“強人所難”，即便因法律規(guī)定變動或為了公共利益，公民對政府先前行為產(chǎn)生信賴而形成的利益應予保護。2003年的《行政許可法》第8條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關應當依法給予補償?！边@一規(guī)定明確體現(xiàn)了政府誠信與公民信賴利益保護原則。依法行政理論引入行政合理原則、政府誠信與公民信賴利益保護原則，標志著依法行政步向行政法治。依法行政理論將形式上的依法行政推向實質上的依法行政。

4.2004年，國務院《全面推進依法行政實施綱要》，依法行政理論趨向完善。綱要確立了建設法治政府的目標，明確了今后10年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施。依法行政上升到法治政府的高度，依法行政理論內涵開始呈現(xiàn)二元化結構的發(fā)展和完善趨勢，即政府依法行政和以法治理政府并行不悖。法治政府建設對政府依法行政提出了更高要求：(1)合法行政，包括法律優(yōu)先原則、法律保留原則；(2)合理行政，包括公平和公正原則、平等對待原則、正當裁量原則、比例原則；(3）程序正當，包括行政公開、聽取意見、保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權、回避；(4)高效便民、權責統(tǒng)一；(5)誠實守信?？芍獙嵸|主義法治應成為核心內容。依法行政理論的更高境界將是引導和推動法治政府建設朝向“良法之治”。

（二）全國行政法制30年的發(fā)展

與“依法行政”理論并進的是行政法制的發(fā)展。30年來，一系列基本制度相繼建立。

1．行政組織法律制度。在我國依法行政基本制度中，行政組織法律制度最先建立。1979年，制定了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，[6]對地方各級人民政府的性質、地位、組成、任期、職權、議事制度、機構設置等作出了規(guī)定，并特別強調“地方各級人民政府必須依法行使行政職權”。[7]1982年，頒布《憲法》（后于1988年、1993年、1999年、2004年四次修正）和《國務院組織法》，對作為最高國家行政機關的國務院的性質、地位、組成、任期、職權、議事制度、機構設置等作出了規(guī)定。1984年，頒布《民族區(qū)域自治法》。[8]另外，公務員制度也逐漸成形。1984年，開始國家公務員制度立法，1993年國務院頒布《國家公務員暫行條例》。[9]《國家公務員暫行條例》的頒布，標志著我國國家公務員制度正式確立。2005年，在總結《國家公務員暫行條例》實施經(jīng)驗的基礎上，制定了《國家公務員法》。

2．行政立法制度。行政立法主要指政府制定行政法規(guī)和規(guī)章。2000年制定了《立法法》。國務院于2001年分別制定了《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》。至2008年，全國人民代表大會及其常務委員會制定了229件現(xiàn)行有效的法律，而國務院制定了近600件現(xiàn)行有效的行政法規(guī)，國務院有關部門以及省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府還制定了大量規(guī)章。[10]

3．行政行為制度。近30年來，為規(guī)范行政行為，頒布了包括《行政處罰法》、《行政許可法》在內的法律規(guī)范行政行為。199年，《行政處罰法》頒布，確立了行政處罰的基本原則，如包括處罰法定、公開、公正原則等；規(guī)范了行政處罰的設定，行政處罰分別由法律、法規(guī)和規(guī)章在其權限內設定，規(guī)范性文件不得設定；規(guī)定了行政處罰應當遵循的程序，行政處罰根據(jù)具體情況分別適用簡易程序、一般程序和聽證程序。[11]2003年，《行政許可法》頒布，對行政許可的設定、實施、收費和監(jiān)督檢查等作了明確規(guī)定，確立了行政許可法定原則；公開、公平和公正原則；便民原則；程序正當原則，以及信賴保護原則。

4．行政救濟制度。目前我國建立的行政救濟制度主要包括行政復議、行政訴訟與行政賠償制度。1980年以后，行政復議制度逐漸得以恢復和發(fā)展，至1990年，有100多個法律、法規(guī)規(guī)定了行政復議的內容。[12]1990年，國務院《行政復議條例》，標志著我國行政復議制度正式建立，行政復議工作走向法制化道路。《行政復議條例》規(guī)定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，可以申請復議。1994年，國務院修改《行政復議條例》，擴大行政復議范圍。1999年，《行政復議法》頒布，抽象行政行為被納入復議審查，[13]行政復議制度更加完善。

上世紀80年代初，我國開始建立行政訴訟制度。1980年的《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》和《個人所得稅法》中規(guī)定，合營企業(yè)或者扣繳義務人、納稅人同稅務機關在納稅問題上發(fā)生爭議，可就復議決定向法院起訴。[14]立法上首次規(guī)定行政行為可訴。1982年頒布的《民事訴訟法（試行）》規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”。[15]行政訴訟制度雛形形成。1986年，武漢市中級人民法院建立了全國第一個行政審判庭。[16]1989年，《行政訴訟法》頒布，行政訴訟制度正式確立。

1982年，《憲法》確立了國家賠償原則。[17]1986年，《民法通則》規(guī)定：國家機關或其工作人員在執(zhí)行職務中，侵犯公民、法人的合法權益造成損害的，應當承擔民事責任。[18]1989年，《行政訴訟法》不僅規(guī)定了因違法具體行政行為受到損害的人有取得國家賠償?shù)臋嗬覍π姓r償責任的構成要件、賠償義務主體、賠償程序、追償及賠償費用來源等作了較為全面的規(guī)定，是我國建立健全國家賠償制度，特別是行政賠償制度的又一重要步驟。[19]1994年，《國家賠償法》頒布，具體規(guī)定了行政賠償?shù)姆秶?、賠償請求人和賠償義務機關、賠償程序、賠償方式和計算標準等，行政賠償制度基本上全面建立起來。

二、30年圖景下深圳特區(qū)立法的演進

（一）深圳特區(qū)立法概觀

深圳經(jīng)濟特區(qū)立法是中國立法體制和立法實踐中的一種獨特和鮮活的立法存在。深圳經(jīng)濟特區(qū)基于中國改革開放的需要，由鄧小平倡導，于1980年成立，[20]它隸屬于中國廣東省深圳市，毗鄰香港，面積只有400多平方公里。在2000年以前，根據(jù)中國劃分立法權的《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，深圳經(jīng)濟特區(qū)沒有立法權，其所在地的深圳市也沒有立法權。[21]深圳經(jīng)濟特區(qū)成立之初，百業(yè)待興，立法更是一片空白。為了保證經(jīng)濟特區(qū)建設的順利進行，促進經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展壯大，第五屆全國人民代表大會常務委員會于1981年11月26日通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權廣東省、福建省人民代表大會及其常務委員會制定所屬經(jīng)濟特區(qū)的各項單行經(jīng)濟法規(guī)的決議》。[22]1992年前，廣東省人民代表大會及其常務委員會根據(jù)該授權，為深圳經(jīng)濟特區(qū)共制定了19件法規(guī)。這些法規(guī)對深圳經(jīng)濟特區(qū)的建設和發(fā)展起著一定的保障和促進作用，但是隨著深圳經(jīng)濟特區(qū)的超常規(guī)迅速發(fā)展，改革開放、經(jīng)濟建設、城市管理等眾多方面需要更多的立法予以規(guī)范、引導和促進，而國家和廣東省在這一時期的立法遠不能適應和滿足深圳經(jīng)濟特區(qū)的實際需要。

為解決立法的嚴重滯后問題，特區(qū)人憑著敢闖、敢試的銳氣，積極爭取自主立法權。深圳市于1988年1月向國家提交了《關于請求全國人民代表大會常務委員會授予深圳市人民政府制定深圳經(jīng)濟特區(qū)行政法規(guī)的權力的報告》。1989年3月17日，國務院向第七屆全國人民代表大會提出了《國務院關于提請授權深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市人民政府分別制定深圳經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)和深圳經(jīng)濟特區(qū)規(guī)章的議案》。1989年4月4日，第七屆全國人民代表大會第二次會議通過了《全國人民代表大會關于國務院提請審議授權深圳市制定深圳經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)和規(guī)章的議案的決定》，決定授權全國人民代表大會常務委員會在深圳市依法選舉產(chǎn)生市人民代表大會及其常務委員會后，對國務院提出的上述議案進行審議，作出相應決定。[23]1990年12月22日，深圳市依法選舉產(chǎn)生了第一屆人民代表大會及其常務委員會，并為全國人民代表大會常務委員會授權立法做好了各項準備。

1992年7月1日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十六次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟特區(qū)實施的決定》，決定授權深圳市人民代表大會及其常務委員會根據(jù)具體情況和實際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)，在深圳經(jīng)濟特區(qū)實施，并報全國人民代表大會常務委員會、國務院和廣東省人民代表大會常務委員會備案；授權深圳市人民政府制定規(guī)章并在深圳經(jīng)濟特區(qū)組織實施。[24]自此，深圳經(jīng)濟特區(qū)立法權[25]誕生了。在中國的立法體制中，深圳經(jīng)濟特區(qū)擁有了一種嶄新而又具有靈活性的立法權。深圳經(jīng)濟特區(qū)的立法，注定為中國立法帶來新鮮活力。于2000年制定的《立法法》對經(jīng)濟特區(qū)立法權又予以了明確規(guī)定。[26]

（二）地方立法權的創(chuàng)造式實踐

回顧深圳經(jīng)濟特區(qū)近14年的立法過程，其立法主要集中在市場經(jīng)濟、社會公共事務和城市管理三大領域，也是深圳經(jīng)濟特區(qū)立法成就體現(xiàn)所在。

1．建立和規(guī)范市場經(jīng)濟的民商事立法。這方面立法是深圳經(jīng)濟特區(qū)早期立法的重點。其中在規(guī)范市場經(jīng)濟主體和經(jīng)濟交往方面有商事、公司、合伙、國有企業(yè)、私營企業(yè)、破產(chǎn)、清算、典當?shù)攘⒎?；在?guī)范基礎市場方面有房地產(chǎn)、建筑、交通運輸、物流市場、旅游等立法；在培育和規(guī)范中介服務方面有律師、公證、會計、審計、經(jīng)紀、評估、職業(yè)介紹等立法；在維護公平競爭方面有計量、價格管理、產(chǎn)品質量管理、廣告管理、打假、反不正當競爭、取締非法經(jīng)營、政府采購、格式合同管理等立法；在涉外經(jīng)濟方面有外貿、保稅區(qū)、公用事業(yè)特許經(jīng)營等立法。

2．加強和促進社會穩(wěn)定、和諧發(fā)展的公共事務立法。其中在勞動和社會保障方面有促進就業(yè)、職業(yè)培訓、勞務工、勞動合同、工資支付、最低工資、欠薪保障、工傷保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險等立法；在文化教育方面有文化市場、成人教育、圖書館、教育督導、校園安全等立法；在醫(yī)療衛(wèi)生方面有醫(yī)療機構管理、鼓勵獻血、器官捐獻移植、計劃生育等立法；在社會安全方面有安全管理、社會治安綜合治理、鼓勵見義勇為、消防、警察巡察等立法；在社團管理、宗教事務等方面也有相應的立法。

3．保障安居樂業(yè)、維護城市秩序和保護環(huán)境的城市管理立法。深圳經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)過開發(fā)建設，迅速城市化，城市規(guī)模和人口已位于中國大城市前列。深圳經(jīng)濟特區(qū)在城市管理領域的立法比較完善，主要體現(xiàn)在：第一，維護和發(fā)展城市功能的立法，如道路交通、市政建設、水務、燃氣、暫住人口管理、出租房屋管理、營運車輛管理等。第二，保護城市環(huán)境的立法，如噪聲污染防治、控制吸煙、市容和環(huán)境衛(wèi)生管理、機動車輛排氣污染防治、園林綠化、自然保護區(qū)管理、物業(yè)管理、城市雕塑管理等等。

（三）深圳特區(qū)“依法行政”的推進

特區(qū)立法在內容上涵蓋了如上三方面，但從位階上而言，特區(qū)立法應歸人地方性法規(guī)和政府規(guī)章的行列，展現(xiàn)出深圳推進依法行政理論和制度的重要脈絡。以下選取一些有代表性的立法予以闡述。

1.1999年1月，深圳市作了《關于加強依法治市工作，加快建設社會主義法治城市的決定》，提出在九個方面實行政府機構和行為法定化。包括組織機構、職能、編制法定化；行政程序法定化；行政審批法定化；行政收費法定化；行政處罰法定化；政府招標采購法定化；政府投資行為法定化；行政執(zhí)法責任法定化；政府內部管理法定化。圍繞這九個法定化，深圳市先后制定了《行政處罰聽證辦法》、《審批制度改革若干規(guī)定》、《行政事業(yè)性收費管理若干規(guī)定》、《政府投資項目管理條例》、《政府采購條例》等法規(guī)、規(guī)章，有力地規(guī)范了政府行為?？梢哉f，上述立法從組織法、行為法和救濟法三方面實現(xiàn)了國家法的落實，根據(jù)本地的實際需要和立法需求，在上位法框架內實施了具體的行政法治。

2．尤其值得注意的是在行政許可的實施方面，深圳創(chuàng)造性地將《行政許可法》的規(guī)定進一步細化，并通過制定《深圳市實施行政許可若干規(guī)定》予以法定化。在中國，大量的行政審批在行政行為中長期權力化，并導致腐敗等垢病。中國《行政許可法》頒布前，深圳進行了三次行政審批制度改革，大量減少了行政審批項目。《行政許可法》頒布后，深圳依法對全市701項行政審批進行清理，取消了265項，作行政許可保留的僅有239項。行政許可實施的法定化實現(xiàn)了行政許可的公正、公平和透明，不僅方便了人民群眾，而且也制約了行政行為，防止政府官員濫用許可權力。

3．另外，深圳市在全國率先實行政府規(guī)范性文件前置審查和公告制度。在中國，行政機關在管理事務時常常樂于制定部門規(guī)范性文件，因冠以紅色字體的行政機關名稱，俗稱“紅頭文件”。紅頭文件有及時和簡便的優(yōu)點，但也有隨意性、不透明性，甚至不合法的缺點。為保持規(guī)范性文件的優(yōu)點，防范缺點，深圳市于2000年了《深圳市行政機關規(guī)范性文件管理規(guī)定》和《深圳市人民政府公告管理規(guī)定》，這兩個規(guī)章確立了規(guī)范性文件“統(tǒng)一要求、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一”的原則，對市政府工作部門和區(qū)政府制定規(guī)范性文件提出了具體要求，規(guī)定了市政府工作部門制定、修改或者廢止規(guī)范性文件應在前報市法制工作機構對其合法性和文字技術進行審查，然后公布于《深圳市人民政府公報》。

多年來，市政府各部門提請市法制辦審查的規(guī)范性文件800多件。政府規(guī)范性文件前置審查制度在全國產(chǎn)生了廣泛的影響，現(xiàn)已有不少省市參考深圳市的做法，開展了規(guī)范性文件的前置審查工作。

三、深圳經(jīng)濟發(fā)展的領先與其超前的“依法行政”之間良性互動關系

如前所述，自深圳1992年取得經(jīng)濟特區(qū)立法權之后，其推進“依法行政”進程的步伐一直走在全國的前列。這樣的發(fā)展態(tài)勢，不單單源自于特區(qū)人的遠見卓識、魄力勇氣及其自覺主動的努力，深圳“依法行政”相對于全國其他地區(qū)超前的發(fā)展，更是為了滿足特區(qū)進一步深化改革，保障并引領經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展所產(chǎn)生的對于政府行為所提出的結構性需求。

（一）經(jīng)濟學中對于經(jīng)濟發(fā)展驅動力的討論

在關于經(jīng)濟增長的研究中，最一般也是最重要的問題一直是為什么有些國家比另外一些國家貧窮？以Solow,[27]Cass[28]與Koopmans[29]為代表的傳統(tǒng)新古典增長模型認為不同國家地區(qū)之間，不同的要素積累途徑，是人均收入差異的基本原因。在這些模型中，國家之間要素積累的不同結果，或是源于儲蓄率的不同（Solow)，或是因為不同國家人民不同的偏好（Cass-Koopmans)，或是因為各種其他外生的變量，如全要素生產(chǎn)率的增長。新近出現(xiàn)的經(jīng)濟增長模型出現(xiàn)了兩種趨勢，第一種以Romer[30]和Lucas[31]為代表的學者認為在物質和人力資本積累的過程中產(chǎn)生的外部影響可以誘使經(jīng)濟的持續(xù)增長，然后他們的模型還是遵循新古典主義的進路，主要通過偏好和稟賦的不同來解釋增長率的不同；第二種趨勢中，Romer,[32]Grossman和Helpman,[33]以及Aghion和Howitt,[34]將技術進步做了內生化的處理，但他們對于入均收入差異的解釋，同樣遵循了新古典主義的傳統(tǒng)。例如，Romer[35]的模型中，國家在創(chuàng)新活動中投入更多的資源，可能變得比另外一個國家更繁榮。這實際上還是通過同樣的套路來解釋國家發(fā)展差異，即認為某個國家對于技術創(chuàng)新的“偏好”導致了其投資行為，進而引領這個國家經(jīng)濟發(fā)展以及人均收入的提高。

雖然這種以要素積累率和偏好不同來解釋人均收入差異的進路，在現(xiàn)今的經(jīng)濟學中還是充滿活力的，而且確實這種進路為我們提供了對于經(jīng)濟增長機制的很多有益的見解。但是很長時間以來，許多學者認為，這種進路并不能為我們提供關于經(jīng)濟增長的基本解釋（fundamentalexplanation)。例如North和Thomas的著作認為：“我們例舉的各種要素（創(chuàng)新，經(jīng)濟規(guī)模，教育，資本積累等）并不是經(jīng)濟增長的原因；它們是經(jīng)濟增長本身”。[36]在North和Thomas看來，要素積累以及創(chuàng)新只是經(jīng)濟增長的近似原因(proximatecauses)，對于經(jīng)濟增長差異的基本解釋關鍵在于各國制度上的差異。

（二）制度是解釋經(jīng)濟發(fā)展最為重要的因素

到底制度是什么？North為我們提供了以下定義：“制度是一個社會中的游戲規(guī)則（therulesofthegameinasociety)，或者用更正式的說法，是人為設計的用于形塑人類交往的制約措施（thehumanlydevisedconstraintsthatshapehumaninteraction)”。[37]制度之所以重要，在North看來，在于制度構建了人類交換中的動機，無論是在政治領域、社會領域或者經(jīng)濟領域（Institutionsstructureincentivesinhumanexchange，whetherpolitical，social，oreconomic)。

對于經(jīng)濟發(fā)展來說，最為重要的經(jīng)濟制度是產(chǎn)權結構和完善的市場。沒有產(chǎn)權，個人就沒有激勵動因去投入物質或者人力資本或者采用更有效率的技術。同時，產(chǎn)權的保護必須惠及社會中廣泛的群體，這樣才能激勵每一個個人去投資、創(chuàng)新，參與到經(jīng)濟活動中去。并且，社會必須保障一定程度的機會平等，例如在法律面前的平等，如此一來，那些看到好的投資機會的人們，才能有效地利用這樣的機會。[38]而沒有完善的市場機制，資源和收人就得不到有效的調配和分配。例如Banerjee和Newman[39]以及Galor和Zeira[40]均撰文論證不完善的資本市場是如何阻礙經(jīng)濟發(fā)展的。同樣地，不完善的勞動力市場、[41]工業(yè)組織、市場結構以及競爭的形式，[42]均構成阻礙市場發(fā)展的原因。公務員之家

事實上，無需贅述，絕大多數(shù)人也都認為制度對于經(jīng)濟發(fā)展的重要性。相對于地理位置氣候、[43]文化[44]等其他“自然”因素來說，制度之所以是不同的經(jīng)濟發(fā)展格局的最基本原因，基于這樣一個事實，即是人本身決定了社會的組織方式。一些組織方式能夠鼓勵人們去創(chuàng)新，勇敢地承擔風險，為了未來儲蓄，改進生產(chǎn)的方式，促進人們去學習新的知識，以及解決集體行動中的協(xié)調問題，并提供公共產(chǎn)品。而另外一些組織方式則起不到這樣的效果。

為了更加清楚地區(qū)分制度這個“人為”因素與地理氣候文化等“自然”因素在經(jīng)濟發(fā)展中起到的不同權重的作用，經(jīng)濟學家采用了各種方法進行研究。[45]首先，學者研究經(jīng)濟制度與人均收入的關系，發(fā)現(xiàn)好的經(jīng)濟制度確實與人均收入呈正比關系，但是這僅僅是表明這兩個變量有相關的關系，可是不能完全表明是好的經(jīng)濟制度導致了較高的人均收入，即兩個變量之間的因果性在此階段無法證成，因為這其中可能混雜了地理氣候文化等因素對于經(jīng)濟發(fā)展的作用。

為了將其他因素“排除”出去，學者們進而采取“自然試驗”(Naturalexperiment)的方式進行研究。第一個例子是朝鮮半島分裂之后，南北兩地有著不同的經(jīng)濟發(fā)展進程。兩地有極其類似的文化、地理和氣候條件，在分裂之前，這兩個地區(qū)的政治體制、社會制度等各種“人為”因素也大致類似?？墒窃诮裉?，兩個國家的經(jīng)濟表現(xiàn)—人均收入?yún)s差距巨大。而解釋這樣的差異，只能是這兩個國家截然不同的政治體制和經(jīng)濟制度。但是，這樣一個單獨的例子卻也不能完全令人信服地建立“制度上的差異好壞導致了人均收入的高低”這樣一個因果關系，因為因果關系的建立需要大量的樣本來支撐，其次是，朝鮮半島這個例子是極端的狀況，一邊是獨裁式的統(tǒng)治，一邊是資本主義制度，而因果關系不僅要在極端的情況下成立，更要在一般情況下也要有說服力，而此處一般情況是指，在資本主義范疇之內，制度好壞也應該能接受各個資本主義國家不同的經(jīng)濟表現(xiàn)。

進而，學者們以歐洲殖民地從1500年到1995年以來的經(jīng)濟表現(xiàn)為例，最終確立了制度決定經(jīng)濟表現(xiàn)的因果律。具體進路如下：從1500年到1995年，歐洲殖民地經(jīng)歷一次財富的逆轉（theReversalofFortune)，即殖民之前經(jīng)濟繁榮的地區(qū)在1995年時的經(jīng)濟表現(xiàn)很差，而殖民之前貧瘠的地區(qū)，在1995年時，經(jīng)濟表現(xiàn)卻很好。逆轉發(fā)生的時間，即原先經(jīng)濟貧瘠的地區(qū)是在18世紀末至19世紀初時超越原先經(jīng)濟繁榮的地區(qū)，這個時間正好是工業(yè)革命發(fā)生的時間。那么是什么因素導致了這樣一次逆轉？此時，地理天氣文化等“自然”因素均不能提供關于逆轉發(fā)生的原因和時間的令人滿意的解釋，而惟一的因素就是制度。制度是如何導致這次逆轉？其機理是：當歐洲殖民者征服一個國家或者民族時，如果這個地區(qū)或者民族比較富庶，那么歐洲殖民者傾向于建立剝削性質的制度，用于轉移財富到歐洲；而當歐洲殖民者到達一個貧瘠的區(qū)域時，他們自己必須參加生產(chǎn)，所以傾向于建立有著良好產(chǎn)權保護的制度。而當工業(yè)革命開始之際，良好的產(chǎn)權制度是進行投資、創(chuàng)新和經(jīng)濟分工等活動的前提條件，即從那時開始，財富開始了其逆轉的過程。

（三）深圳保障“依法行政”的制度創(chuàng)新和設計，有效地保證了經(jīng)濟發(fā)展

深圳經(jīng)濟特區(qū)是中國改革開放的窗口和試驗田，是中國市場經(jīng)濟最早孕育的地方，也是社會轉型較快的地方，并且一直保持著全國范圍內經(jīng)濟發(fā)展的領導和示范作用。如上所述，立法以及相關機制設計，作為制度的內涵之一，是通過創(chuàng)制新法（新的規(guī)則）和變通國家立法（變通規(guī)則的理解和執(zhí)行）來實現(xiàn)鞏固改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，引導、推進改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展?？梢哉f，深圳各種推進“依法行政”的舉措是深圳經(jīng)濟發(fā)展的結構性驅動力。而當經(jīng)濟發(fā)展到達了一定的階段，其進一步的增長，需要有結構性的推動力，也正是這樣的需求，導致了國家和廣東省的立法在許多時期遠遠不能適應和滿足深圳經(jīng)濟特區(qū)的實際需要，而這也正是深圳人爭取立法權的緣由。

除了立法上的創(chuàng)新，以下筆者選取深圳政府一些立法之外的舉措為例進行進一步的闡述。

1．深圳市于1988年建立了市政府法律顧問室，政府法律顧問制度已成為深圳市依法行政工作的有效保障機制。市政府法律顧問室就深圳市政府的重大決策、改革措施、對外交往、合同談判、重大投資等事項提出法律咨詢意見和建議，供市政府參考，必要時有市政府法律顧問的參與。同時，市政府法律顧問室還市政府行政訴訟案件、市政府所屬部門重大行政訴訟案件等具體工作。長期來，深圳市政府不僅從本市和北京、香港等地的著名法律學者、律師中聘請法律顧問，而且還雇傭了一批法律專業(yè)人員，作為市政府法律顧問助理，處理日常事務。

2．設立行政服務大廳，建立了行政許可電子監(jiān)察系統(tǒng)?！缎姓S可法》頒布后，深圳市為推動統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理和集中辦理行政許可，為申請人提供“一站式”和“一條龍”服務，設立了市行政服務大廳。行政服務大廳遵循便民、高效、優(yōu)質的原則，初步構建了集中辦理行政審批和相關業(yè)務的運行模式。

深圳市于2004年11月1日建成了行政許可電子監(jiān)察系統(tǒng)，該系統(tǒng)利用現(xiàn)代信息技術手段，使用“電子眼”系統(tǒng)全程監(jiān)督全市37個部門239項行政許可項目的受理、承辦、批準和辦結出證等各個環(huán)節(jié)，使行政許可項目的辦理審批全過程“看得見，管得住”。

該系統(tǒng)由軟件核心系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)和行政許可網(wǎng)三大部分組成，具有實時監(jiān)控、預警糾錯、績效評估、信息服務等四大功能。2004年12月國家監(jiān)察部副部長李玉賦在視察深圳行政許可電子監(jiān)察系統(tǒng)時說，深圳市行政許可電子監(jiān)察系統(tǒng)，不但對全市37個部門239項行政許可項目實施監(jiān)督，而且將覆蓋197項非行政許可的其他審批事項，這種做法很到位。他評價該監(jiān)察系統(tǒng)是：行政監(jiān)察之創(chuàng)新，行政監(jiān)控之利器。

3．為增強公務員的法制觀念和依法辦事能力，配合依法行政在深圳的全面開展和推進，深圳市組織編寫了《公務員依法行政教程》，采取集中輪訓和自行培訓相結合的方式在全市公務員中廣泛開展了依法行政培訓，兩萬多名公務員參加了培訓和考試。

《行政許可法》頒布后，深圳市對全市公務員進行了培訓和考試。2005年深圳市還委托北京大學舉辦了“深圳市公務員依法行政高級研修班”。

（四）展望

深圳將在2010年前后基本建立法治政府，提前五年實現(xiàn)國務院《全面推進依法行政實施綱要》所提出的建設法治政府的各項目標和任務。為此，深圳今后幾年將著力開展一些工作：

(1）加強立法，促進依法行政：深圳將繼續(xù)結合依法行政的實際需要開展立法活動，促進依法行政。根據(jù)規(guī)劃，深圳今后每年將制定20個左右的法規(guī)和規(guī)章，進一步完善法律制度。

(2）開展對非行政許可類行政審批制度的改革；非行政許可審批是指不屬于行政許可法調整的行政審批。它主要包括以下審批：

行政機關內部審批，即《行政許可法》第3條第2款規(guī)定的“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務、外事等事項的審批”；政府行使產(chǎn)權人對有關資產(chǎn)管理的審批；政府財政優(yōu)惠待遇審批，主要是政府基金使用、稅費減免、進入政府產(chǎn)業(yè)園區(qū)等審批；授予榮譽稱號審批；宗教民族政策性事項審批。

(3）開展對行政許可實施的評估：《行政許可法》規(guī)定，行政許可的設定機關應當定期對其設定的行政許可進行評價?！渡钲谑袑嵤┬姓S可若干規(guī)定》也規(guī)定，市政府法制機構可以委托專業(yè)機構對行政許可的設定和實施情況進行評價，并向市政府提出有關意見和建議。為此，今后深圳市將委托法制研究專業(yè)機構的法律專家，定期對深圳市行政許可項目的實施情況進行評價，提出行政許可項目是否保留或取消的意見，以及行政許可設定依據(jù)修改或廢止的意見。

(4）政府實行科學民主決策：“建立健全科學民主決策機制”是國務院《全面推進依法行政實施綱要》的重要內容和實現(xiàn)依法行政的目標之一。《深圳市人民政府關于貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的若干意見》也明確提出了“建立健全科學民主決策機制”的工作任務。深圳目前正在調研起草《深圳市人民政府常務會議決策程序規(guī)定》、《深圳市人民政府重大行政決策事項專家咨詢論證暫行辦法》和《深圳市人民政府重大行政決策事項公示辦法》。

這四個今后的工作重點中，筆者認為，政府實行科學民主決策將標志著“依法行政”工作進入一個新的階段。這是因為，以往的工作重心一直在于，在培育和健全市場機制，政府給予市場更大的空間這樣一種“政府退，市場進”的過程中，規(guī)范約束政府權力的運作。而現(xiàn)階段，面對全球化帶來的競爭、機會甚至于危機，政府一味地“退讓”，充當“守夜人”的角色，僅僅保障私有產(chǎn)權以及合約履行等經(jīng)濟領域中私人活動的有效實現(xiàn)，并不能保證經(jīng)濟持續(xù)良好的發(fā)展，在很多情況和領域中，政府應當承擔起類似于掌舵人或者領航人的職責，提供有助于公有部門、私有企業(yè)以及市民社會互通互謀的機制，并發(fā)揮其組織力量，有效地引領經(jīng)濟朝有利的方向發(fā)展。[46]而科學民主的決策機制，就是政府在此方面有效的嘗試。

注釋：

[1]1983年作為高等學校教材的《行政法概要》出版。[2]如：應松年和朱維究編著的《行政法學總論》、姜明安編著的《行政法概論》、葉必豐編著的《行政法原理》、羅豪才主編的《行政法學》等等。[3]姚廣云、鄭才法：《試論依法行政》，載《浙江社會科學》1989年第3期。[4]劉棟昌、蘇元華：《依法行政構成論》，載《法學論壇》1991年第4期。

[5]1993年，劉瀚等著的《依法行政論》由社會科學文獻出版社出版，為依法行政的系統(tǒng)性理論論著。

[6]后于1982年、1986年、1995年、2004年四次修正。

[7]第55條第3款。公務員之家

[8]后于2001年修正。[9]參見何海波編著：《法治的腳步聲—中國行政法大事記（1978-2004)》》，中國政法大學出版社2005年版，第124-125頁。[10]參見國務院新聞辦公室2008年2月28日發(fā)表的《中國的法治建設》白皮書。[11]參見何海波編著：《法治的腳步聲—中國行政法大事記（1978-2004)》），中國政法大學出版社2005年版，第161-162頁。[12]參見傅思明：《中國依法行政的理論與實踐》，中國檢察出版社2002年版，第219頁。[13]《中華人民共和國行政復議法》第7條。

[14]《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》第15條，《中華人民共和國個人所得稅法》第13條。

[15]第3條第2款。

[16]參見焦鳳君：《世紀之交的政府法制》，合肥工業(yè)大學出版社2007年版，第191頁。

[17]《中華人民共和國憲法》第41條。

[18]《中華人民共和國民法通則》第121條。

[19]參見應松年、楊偉東編：《中國行政法學20年研究報告》，中國政法大學出版社2008年版，第809頁。

[20]中國第五屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議于1980年8月26日批準了《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》，深圳經(jīng)濟特區(qū)正式成立。

[21]2000年，制定了《中華人民共和國立法法》，根據(jù)該法第63條的規(guī)定，深圳經(jīng)濟特區(qū)所在地的深圳市享有“較大市立法權”。

[22]參見國務院法制辦公室編：《法律法規(guī)全書》，中國法制出版社2005年版，第48頁。

[23]參見國務院法制辦公室編：《法律法規(guī)全書》，中國法制出版社2005年版，第49頁。

[24]參見《中華人民共和國法典》，法律出版社2002年版，第97頁。

[25]根據(jù)全國人大常委會授權深圳立法的決定，立法權雖由深圳市人大及其常委會和市政府行使，但制定的法規(guī)和規(guī)章只在特區(qū)內實施，因此，習慣上將這種立法權稱為深圳經(jīng)濟特區(qū)立法權，制定的法規(guī)和規(guī)章稱為深圳經(jīng)濟特區(qū)立法。

[26]參見《中華人民共和國立法法》第65條。

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