導(dǎo)語(yǔ)：行政訴訟的二元標(biāo)準(zhǔn)綜述一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、行政訴訟被告逾期舉證效力認(rèn)定的一元標(biāo)準(zhǔn)

顧名思義，舉證期限是當(dāng)事人向法院提交證據(jù)的期限。民法中的期限是指法律關(guān)系發(fā)生、變更和消滅的時(shí)間，分為期間和期日。期日是時(shí)間的某一靜態(tài)的點(diǎn)，而期間是時(shí)間某一動(dòng)態(tài)的階段，即期日與期日之間的間隔時(shí)間段。期限可以由法律規(guī)定，也可以由人民法院指定，還可以由雙方當(dāng)事人約定。無(wú)論采用什么方式，期限一旦確定之后，對(duì)雙方當(dāng)事人都具有法律約束力，任何一方不得擅自變更。舉證期限規(guī)則不僅包括狹義的期限，還包括因違反舉證期限規(guī)則而產(chǎn)生的法律后果。一般來(lái)說(shuō)，關(guān)于期限的規(guī)定是一個(gè)技術(shù)性規(guī)定。不論規(guī)定10日也好，15日也好，大體合理即可。舉證期限規(guī)則最核心的內(nèi)容是法律后果，不同國(guó)家甚至同一個(gè)國(guó)家的不同時(shí)期，關(guān)于舉證期限法律后果的規(guī)定都有所不同，理論上關(guān)于舉證期限法律后果的認(rèn)識(shí)也不盡一致。正確理解我國(guó)行政訴訟被告舉證期限規(guī)則，應(yīng)首先回顧其歷史沿革。我國(guó)行政訴訟被告舉證期限規(guī)則首先規(guī)定在《行政訴訟法》第四十三條。根據(jù)該條規(guī)定，被告的舉證期限為10日，即被告自接到起訴狀副本之日起10日內(nèi)應(yīng)當(dāng)向法院提供被訴具體行政行為所依據(jù)的有關(guān)材料。這一規(guī)定明確了被告舉證的具體期限，但沒(méi)有明確逾期的法律后果，所以實(shí)施效果不甚理想。相比較《行政訴訟法》的規(guī)定而言，最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行行政訴訟若干問(wèn)題的意見》第三十條規(guī)定較為完整，增設(shè)了被告違反舉證期限規(guī)則的法律后果，即“判決撤銷被訴具體行政行為”。但是，這一規(guī)定同時(shí)也改變了被告的舉證期限，實(shí)際上將被告的舉證期限延長(zhǎng)到第一審?fù)徑Y(jié)束前?！度舾山忉尅返诙鶙l把舉證期限改回到《行政訴訟法》的規(guī)定，同時(shí)也重新規(guī)定了相應(yīng)法律后果，即“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)”。這一表述比“判決撤銷被訴具體行政行為”更為科學(xué)，因?yàn)椤罢J(rèn)定該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)”不一定“判決撤銷被訴具體行政行為”。“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)”表述更符合證據(jù)法原理，也更符合行政訴訟的審判原理?！蹲C據(jù)規(guī)定》第一條相對(duì)完整地確立了我國(guó)行政訴訟被告的舉證期限規(guī)則。具體來(lái)說(shuō)，包括三項(xiàng)內(nèi)容：一是被告提供證據(jù)的具體期限和提供證據(jù)的具體范圍；二是被告違反舉證期限規(guī)則的法律后果，即“視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)”；三是被告舉證期限規(guī)則的例外情形。單從法律后果的表述而言，本條的表述也更為科學(xué)。（1）取消了關(guān)于“依據(jù)”的規(guī)定。被告在舉證期限內(nèi)應(yīng)當(dāng)提交被訴具體行政行為的依據(jù)，但依據(jù)不屬于證據(jù)范疇，對(duì)于具體行政行為的法律適用和合法性判斷，法院不能完全依賴行政機(jī)關(guān)。即使被告沒(méi)有提供具體行政行為的依據(jù)，法院也應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行判斷。（2）改用推定規(guī)則。從證據(jù)學(xué)角度來(lái)看，被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，不等于具體行政行為無(wú)證據(jù)?！皯?yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)”表述表明法院在這一問(wèn)題上沒(méi)有裁量權(quán)，必須認(rèn)定。但“視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)”這一表述表明法院在這一問(wèn)題上有一定的裁量權(quán)，可以根據(jù)案件實(shí)際情況推定被訴具體行政行為是否有相應(yīng)的證據(jù)。至此，我國(guó)行政訴訟被告的舉證期限規(guī)則已基本建立。一般認(rèn)為，為被告設(shè)置舉證期限規(guī)則，（1）為了提高審判效率，避免因當(dāng)事人遲延提交證據(jù)拖延審判活動(dòng)的進(jìn)行；（2）為了防止當(dāng)事人利用訴訟技巧，采取訴訟突襲的方式，導(dǎo)致當(dāng)事人訴訟地位不平等的情況發(fā)生，保證訴訟的公平；（3）為了減少開庭次數(shù)，降低訴訟成本［2］。為被告設(shè)置舉證期限規(guī)則，還基于被告有舉證能力的考慮。被告在行政程序中，應(yīng)當(dāng)遵循“先取證、后裁決”的原則。因此，在行政訴訟過(guò)程中，被告完全有能力把所有證據(jù)提交給法院。既然行政行為的證據(jù)由被告收集，并且完全由被告掌控，那么由被告進(jìn)行舉證最有效率，原告、第三人或法院也沒(méi)有必要再花費(fèi)精力收集證據(jù)?，F(xiàn)行被告舉證期限規(guī)則下，關(guān)于被告逾期舉證效力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是一元的，即期限。具體來(lái)說(shuō)，法院在判斷是否接納證據(jù)時(shí)，以被告是否逾期作為唯一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。被告若無(wú)正當(dāng)理由不提供或逾期提供證據(jù)，法院則推定具體行政行為沒(méi)有證據(jù)，進(jìn)而判決撤銷。①

二、一元標(biāo)準(zhǔn)的主要適用方式及存在問(wèn)題

（一）被告舉證期限規(guī)則的主要適用方式

行政訴訟實(shí)踐中，對(duì)被告舉證規(guī)則的適用有兩種極端化的傾向：一是絕對(duì)的適用；一是絕對(duì)的不適用。所謂絕對(duì)適用，就是法院在判決時(shí)不考慮其他原因，只要被告無(wú)正當(dāng)理由未提供證據(jù)或逾期提供證據(jù)，法院就視為被訴行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)，進(jìn)而判決撤銷被訴行政行為。較為有影響的一個(gè)案例是“杭燚訴南京理工大學(xué)取消研究生入學(xué)資格案聲明案”，該案中，被告南京理工大學(xué)認(rèn)為該案不屬于行政訴訟受案范圍并在舉證期限內(nèi)沒(méi)有提供證據(jù)。一審法院南京市玄武區(qū)人民法院判決指出“：被告南京理工大學(xué)在法院通知其應(yīng)訴并告知舉證期限后，無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)和依據(jù)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十三條、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第二十六條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其作出的取消入學(xué)資格決定行為沒(méi)有證據(jù)和依據(jù)而予以撤銷?！倍彿ㄔ耗暇┦兄屑?jí)人民法院也認(rèn)可這一理由，遂判決維持原判。上述兩法院判決的適用邏輯較為簡(jiǎn)單，只要被告逾期舉證，就認(rèn)定被訴行政行為沒(méi)有證據(jù)。一個(gè)合理的推測(cè)是，被告南京理工大學(xué)作出南理工研字〔2002〕2號(hào)“關(guān)于取消杭燚碩士研究生入學(xué)資格的決定”時(shí)，應(yīng)當(dāng)有一定的證據(jù)。并且，這些證據(jù)應(yīng)當(dāng)可以證明該決定的合法性。但不論是出于部門工作銜接問(wèn)題還是被告對(duì)舉證期限不了解，被告作出的取消入學(xué)決定最終還是予以撤銷。對(duì)被告舉證規(guī)則采取絕對(duì)適用，致使法院判斷是否采納被告逾期所舉證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)較為單一，即期限。證據(jù)在舉證期限以內(nèi)提供則采納，逾期提供則不采納。絕對(duì)不適用的判決很多，并且較為隱蔽。實(shí)踐中被告逾期舉證的現(xiàn)象較為普遍，但因逾期舉證而判被告敗訴的案例很少。主要原因有三：一是法院接受證據(jù)登記工作不盡完善。行政訴訟實(shí)踐中，原告或第三人難以知曉被告何時(shí)舉證。即使被告逾期舉證，原告或第三人也很難向法院核實(shí)被告具體的舉證時(shí)間。二是被告延期舉證規(guī)則略顯粗疏漏，被告逾期舉證后，往往會(huì)和法院進(jìn)行溝通，事后補(bǔ)交一份延期舉證申請(qǐng)。并且，由于被告或法院對(duì)“不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由”的解釋過(guò)于寬泛，被告逾期舉證很容易被解釋為存在正當(dāng)理由。三是法院過(guò)于強(qiáng)調(diào)“以事實(shí)為根據(jù)”的原則，認(rèn)為只要有利于查清案件事實(shí)，不論什么時(shí)候提供的證據(jù)，法院均予以認(rèn)定。值得注意的是，也有些法院判決不固守舉證期限規(guī)則的嚴(yán)格限定，對(duì)于被告無(wú)正當(dāng)理由逾期所舉證據(jù)采取相對(duì)靈活的態(tài)度，既不絕對(duì)采納，也不絕對(duì)不采納。法院在決定是否采納時(shí)另外增加一個(gè)判斷的標(biāo)準(zhǔn)，即該證據(jù)是否是在行政行為作出時(shí)所收集?！芭礤a英訴長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)房屋產(chǎn)權(quán)管理局房屋管理行政決定糾紛案”中，湖南省長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)人民法院對(duì)被告長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)房屋產(chǎn)權(quán)管理局逾期所舉證據(jù)作出同時(shí)適用兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，即“被告提交的證據(jù)系被告在行政訴訟舉證期限界滿后提供且非被告在作出《撤銷決定》認(rèn)定事實(shí)時(shí)所依據(jù)的證據(jù)，不具備行政訴訟證據(jù)的合法性，對(duì)上述證據(jù)材料本院不作為證據(jù)采納?！惫P者認(rèn)為，該判決關(guān)于被告逾期所舉證據(jù)的效力認(rèn)定較具說(shuō)服力，其沒(méi)有單純以是否超過(guò)舉證期限為標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還考慮到了證據(jù)的收集時(shí)間。

（二）一元標(biāo)準(zhǔn)適用過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

現(xiàn)行舉證期限規(guī)則將“視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)”作為法律后果，試圖通過(guò)撤銷行政行為給被告以制裁。之所以作出這種規(guī)定，是因?yàn)榱⒎ㄕ甙研姓袨槔斫鉃樾姓C(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間的關(guān)系，并且認(rèn)為，撤銷行政行為是對(duì)被告最有力的制裁。筆者認(rèn)為，這是對(duì)行政行為及其產(chǎn)生的法律關(guān)系的誤解。撤銷行政行為有時(shí)并非是對(duì)被告最有力的制裁。最主要的是，僅以被告逾期舉證為由撤銷被訴行政行為，還可能損及公共利益或第三人合法權(quán)益。從利益的角度來(lái)看，行政行為的本質(zhì)是利益的再調(diào)整。在純粹的民事領(lǐng)域，民事主體之間通過(guò)意思自治的方式調(diào)整各自的利益。但是，在有些情況下，單純通過(guò)意思自治的方式難以實(shí)現(xiàn)民事主體間利益平衡或私人利益與公共利益間的平衡。此時(shí)需要行政權(quán)力的介入。行政權(quán)力的介入應(yīng)當(dāng)以公共利益為本位，并且一旦行政權(quán)力介入，民事主體間利益分配方式必將進(jìn)行再調(diào)整。因此，行政行為既關(guān)乎公共利益，也關(guān)乎行政行為相對(duì)人以外的第三人的利益。行政行為若因被告逾期舉證等原因被撤銷，那么公共利益或第三人利益也將因行政行為的撤銷而增加或減少。因此，僅以被告違反舉證期限規(guī)則為由撤銷被訴行政行為，意味著公共利益的犧牲或者第三人代為承擔(dān)被告自身過(guò)錯(cuò)所帶來(lái)的后果，這違反“責(zé)任自負(fù)”的基本法理。典型的案例是工傷認(rèn)定行政訴訟。通常情況下，行政機(jī)關(guān)作出工傷認(rèn)定后，用人單位不服，會(huì)提起行政訴訟。假如行政機(jī)關(guān)怠于舉證，按照現(xiàn)行舉證期限規(guī)則，顯然應(yīng)當(dāng)視為工傷認(rèn)定沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)，進(jìn)而應(yīng)當(dāng)予以撤銷。但工傷認(rèn)定的撤銷，會(huì)直接影響到勞動(dòng)者的利益。在勞動(dòng)者的確符合工傷的情況下，僅以行政機(jī)關(guān)怠于舉證的過(guò)錯(cuò)撤銷工傷認(rèn)定，這對(duì)勞動(dòng)者無(wú)疑是非常不公的。事實(shí)上，幾乎所有的行政行為都會(huì)涉及第三人利益或公共利益，這在授益性行政行為中表現(xiàn)尤其突出，比如行政許可、行政確認(rèn)等。值得慶幸的是，針對(duì)行政期限規(guī)則在行政許可訴訟中的適用問(wèn)題，最高人民法院通過(guò)司法解釋的方式作了不同于《證據(jù)規(guī)定》的規(guī)定。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第八條規(guī)定，被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，行政許可行為并非一概視為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)。與被訴行政許可行為有利害關(guān)系的第三人可以提供證據(jù)，人民法院也可以調(diào)取相關(guān)證據(jù)。這些證據(jù)也可以用于行政許可行為合法性的判斷。相比較《證據(jù)規(guī)定》而言，這一規(guī)定關(guān)于證據(jù)的處理無(wú)疑更為科學(xué)。①

三、一元標(biāo)準(zhǔn)適用困境的原因探析

單從規(guī)定本身來(lái)看，以“視為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)”為核心的舉證期限規(guī)則對(duì)被告來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)是比較嚴(yán)格的。這在一定程度上折射出立法者試圖最大限度地規(guī)范行政權(quán)力的努力。然而，這種良好的意圖未必能如愿。主要原因有如下幾點(diǎn)：

（一）沒(méi)有區(qū)分行為意義上的舉證責(zé)任抑或結(jié)果意義上的舉證責(zé)任

設(shè)置舉證期限及相應(yīng)的法律后果其前提是《行政訴訟法》第三十二條和第四十三條關(guān)于被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任的規(guī)定。現(xiàn)行舉證期限規(guī)則的邏輯在于：既然被告對(duì)其作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，那么被告應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)提供證據(jù)。若被告無(wú)正當(dāng)理由逾期舉證，那么被告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利后果，也即行政行為因“視為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)”而被撤銷。這一邏輯乍一看是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模瑢?shí)則混淆了一對(duì)重要的概念，即行為意義上的舉證責(zé)任和結(jié)果意義上的舉證責(zé)任。關(guān)于舉證責(zé)任概念的爭(zhēng)論由來(lái)已久，并且眾說(shuō)紛紜。但一個(gè)基本的共識(shí)是，舉證責(zé)任可以分為行為意義上的舉證責(zé)任和結(jié)果意義上的舉證責(zé)任，前者是指當(dāng)事人就其主張有提供證據(jù)加以證明的義務(wù)和責(zé)任，后者是指事實(shí)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)不利后果的分擔(dān)。就行政行為的合法性而言，被告承擔(dān)的行為意義上的舉證責(zé)任是指被告應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明行政行為合法。被告承擔(dān)的結(jié)果意義上的舉證責(zé)任是指，綜合全案證據(jù)，行政行為合法性既不能證明為真，也不能證明為假，此時(shí)被告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利后果。按照這一區(qū)分，行政訴訟被告違反舉證期限規(guī)則，其承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)是行為意義上的舉證責(zé)任。但被告僅違反行為意義上的舉證責(zé)任，并不一定導(dǎo)致行政行為的合法性真?zhèn)尾幻?。換言之，被告如若僅違反舉證期限規(guī)則，不一定承擔(dān)結(jié)果意義上的舉證責(zé)任?，F(xiàn)行規(guī)則的邏輯錯(cuò)誤在于，被告本應(yīng)承擔(dān)的是行為意義上的舉證責(zé)任，但現(xiàn)行規(guī)則賦予的卻是結(jié)果意義上的舉證責(zé)任。因?yàn)?，即使被告違反舉證期限規(guī)則，但行政行為的合法性未必得不到證明。假如被告提供的證據(jù)可以采納或者假如原告或第三人提供了證據(jù)等可以證明行政行為的合法性，那么就不存在事實(shí)真?zhèn)尾幻鞯那樾?，被告也因此不必要承?dān)結(jié)果意義上的舉證責(zé)任。

（二）制裁方式選擇的價(jià)值取向有誤

關(guān)于逾期舉證的法律后果，主要有兩種模式：證據(jù)失權(quán)和證據(jù)失效。前者意味著被告逾期舉證將喪失舉證的權(quán)利［3］，后者則意味著證據(jù)本身失效［4］。我國(guó)行政訴訟被告舉證期限規(guī)則更接近“證據(jù)失效說(shuō)”“，視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)”表明案件并非沒(méi)有證據(jù)，而是推定沒(méi)有。推定沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)，意味著否定了證據(jù)的效力，證據(jù)不能作為定案的根據(jù)。事實(shí)上，違反舉證期限規(guī)則應(yīng)承擔(dān)的法律后果類型多樣，不僅僅是證據(jù)失權(quán)或失效，比如新修訂的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》）第六十五條就增加了訓(xùn)誡、罰款等形式。不論立法選擇證據(jù)失權(quán)抑或證據(jù)失效，一定程度上都是以犧牲案件事實(shí)真相為代價(jià)的。但是，很難說(shuō)立法選擇的對(duì)與錯(cuò)，因?yàn)檫@是程序公正和實(shí)體公正不同價(jià)值取向的選擇。如果認(rèn)為程序是一種獨(dú)立的價(jià)值甚至認(rèn)為“程序是實(shí)體之母”，選擇證據(jù)失權(quán)或證據(jù)失效并不為錯(cuò)。但任何制度都有其獨(dú)特的生存環(huán)境，舉證期限是舶來(lái)品，過(guò)于強(qiáng)調(diào)其程序價(jià)值未必適合我國(guó)的訴訟理念。這恐怕也是《民事訴訟法》修訂舉證期限規(guī)則的原因所在。以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。這也是我國(guó)行政訴訟法的原則。如若為強(qiáng)調(diào)程序價(jià)值而犧牲事實(shí)真相，不僅有違這一原則，而且當(dāng)事人也難以接受，更不利于行政訴訟和民事訴訟進(jìn)行有效銜接。

（三）采用推定方式不盡合適

推定是一個(gè)重要的證據(jù)法規(guī)則。按照推定理論“，視為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)”是一種法律推定、直接推定。我國(guó)《行政訴訟法》以及相關(guān)司法解釋為什么如此規(guī)定，最高人民法院蔡小雪法官作了很好的詮釋“：法律中規(guī)定的直接推定往往是基于一種價(jià)值選擇，為司法正義和社會(huì)安定的需要，在權(quán)衡利弊后，犧牲某些客觀真實(shí)，而決定推定為不可反駁的。”［5］法律推定需要在不同層級(jí)價(jià)值間進(jìn)行必要的衡量。就“視為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)”而言，法律衡量的是客觀真實(shí)和程序公正。但如果從實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的角度來(lái)看，僅為了程序公正而犧牲客觀真實(shí)顯然是不夠的。眾所周知，服判息訴率低、申訴上訪率高一直是我國(guó)行政審判所面臨的突出問(wèn)題之一。據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，法院三大訴訟一審的1000多萬(wàn)案件中，行政案件不足2％，但行政申訴案件卻已占全部申訴案件的18％左右，行政案件申訴率比平均申訴率至少要高出8倍。從世界范圍來(lái)看，強(qiáng)調(diào)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決，是順應(yīng)世界法治發(fā)展潮流，遵循由形式法治主義向?qū)嵸|(zhì)法治主義轉(zhuǎn)變的內(nèi)在規(guī)律的需要。注重行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決，也是近幾年我國(guó)行政訴訟的一個(gè)主要價(jià)值取向。最高人民法院為此部署開展了行政案件申訴上訪專項(xiàng)治理活動(dòng)，并且在2012年工作報(bào)告中提出要建立行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制。行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)公正，為此，需要以案件的客觀真實(shí)為基礎(chǔ)?！耙暈闆](méi)有相應(yīng)的證據(jù)”也不符合推定的要件。法律推定是由法律明文規(guī)定的推定，具體是指，當(dāng)某法律規(guī)定（A）的要件事實(shí)（甲）有待證明時(shí)，立法者為避免舉證困難或舉證不能的現(xiàn)象發(fā)生，乃明文規(guī)定只須就較易證明的其他事實(shí)（乙）獲得證明時(shí)，如無(wú)相反的證明（即甲事實(shí)不存在），則認(rèn)為甲事實(shí)因其他法律規(guī)范（B）的規(guī)定而獲得證明。法律推定的本質(zhì)在于，通過(guò)證明前提事實(shí)的存在，來(lái)使某法律效果的要件事實(shí)之一（推定事實(shí)）也獲得證明［6］。法律推定中存在兩個(gè)事實(shí)，一是前提事實(shí)，二是推定事實(shí)。如果前提事實(shí)存在，法律則明確規(guī)定推定事實(shí)的存在，當(dāng)事人免除對(duì)推定事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。值得注意的是，法律推定中的前提事實(shí)和推定事實(shí)有一定的因果關(guān)系，否則不適宜進(jìn)行法律推定。《證據(jù)規(guī)定》第一條中的推定，其前提事實(shí)是被告逾期舉證，但推定事實(shí)卻是行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)進(jìn)而承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，二者并無(wú)因果關(guān)系。因?yàn)楹捅桓娉袚?dān)相應(yīng)法律責(zé)任有因果關(guān)系的是被告是否收集相關(guān)的證據(jù)，而非是否按時(shí)提供相關(guān)證據(jù)。

四、行政訴訟被告逾期舉證效力認(rèn)定的二元標(biāo)準(zhǔn)

（一）二元標(biāo)準(zhǔn)的基本內(nèi)涵

行政行為的作出是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定和法律適用的過(guò)程。事實(shí)認(rèn)定是基礎(chǔ)，根據(jù)行政法治的基本原理，行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循“先取證、后裁決”的原則。行政訴訟審查行政行為的合法性尤其是事實(shí)認(rèn)定的合法性，不是審查特定情形下行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)作出某種行政行為，而是審查行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的行政行為其認(rèn)定的事實(shí)是否正確，證據(jù)是否確實(shí)充分。因此，判斷證據(jù)是否失效的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)完全取決于行政機(jī)關(guān)是否超過(guò)舉證期限，還應(yīng)當(dāng)考慮該證據(jù)是否是在作出行政行為時(shí)收集。據(jù)此，筆者提出應(yīng)構(gòu)建行政訴訟被告逾期舉證效力認(rèn)定的二元標(biāo)準(zhǔn)，即法院在認(rèn)定證據(jù)效力時(shí)應(yīng)當(dāng)同時(shí)考慮被告舉證的期限和證據(jù)收集的時(shí)間。具體來(lái)說(shuō)，即使被告無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，但只要該證據(jù)是被告在作出行政行為時(shí)收集，法院就應(yīng)當(dāng)予以接納并以此作出判斷行政行為是否合法的根據(jù)。即使被告無(wú)正當(dāng)理由未提供證據(jù)，但通過(guò)原告、第三人舉證或法院調(diào)取且能查實(shí)該證據(jù)是行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)收集，法院也應(yīng)當(dāng)予以接納。二元標(biāo)準(zhǔn)同樣也適用于法院調(diào)取證據(jù)或第三人舉證，即法院調(diào)取的證據(jù)或第三人所舉證據(jù)的認(rèn)定也應(yīng)當(dāng)考慮該證據(jù)在行政程序中的收集時(shí)間。如被告在作出行政行為時(shí)沒(méi)有積極取證，致使無(wú)證據(jù)向法院提供，這種情況下法院毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)。但是否法院依職權(quán)調(diào)取的所有證據(jù)或第三人提供的所有證據(jù)均能用于證明行政行為的合法性呢？關(guān)于這一點(diǎn)，目前有不少學(xué)者認(rèn)為，如果基于公共利益或第三人合法權(quán)益的保護(hù)，法院依職權(quán)調(diào)取的所有證據(jù)或第三人提供的所有證據(jù)均可以用于證明行政行為的合法性。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)有所不妥，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待行政訴訟審查的對(duì)象行政行為的合法性。所謂行政行為的合法性，是指已經(jīng)作出的行政行為的合法性，包括作出行政行為時(shí)的事實(shí)認(rèn)定和法律適用。如果被告在作出行政行為時(shí)根本沒(méi)有調(diào)取任何證據(jù)，則說(shuō)明行政行為的作出缺乏事實(shí)依據(jù)。即使后來(lái)法院調(diào)取了或第三人提供了相關(guān)的證據(jù)，這只能證明假如被告調(diào)取這些證據(jù)的話行政行為是可能具備合法性的，但這并不能證明被告作出的行政行為具備合法性。因此，法院調(diào)取的證據(jù)或第三人提供的證據(jù)至多說(shuō)明行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出某一行政行為，不能說(shuō)明行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的行政行為是合法的。這也是《證據(jù)規(guī)定》第二十三條作出“人民法院不得為證明被訴具體行政行為的合法性調(diào)取被告在作出具體行政行為時(shí)未收集的證據(jù)”規(guī)定的原因所在。

（二）二元標(biāo)準(zhǔn)與被告違反舉證期限規(guī)則的法律后果

根據(jù)筆者主張的二元標(biāo)準(zhǔn)，如果被告作出行政行為時(shí)確已收集相關(guān)證據(jù)，但出于故意或過(guò)失不提供或逾期未提供，此種情況下法院不應(yīng)當(dāng)輕易認(rèn)定行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)。比如，有些情況下被告和當(dāng)事人惡意串通，故意不提供證據(jù)，意在使行政行為撤銷。但如果撤銷行政行為的話，則會(huì)嚴(yán)重影響第三人合法權(quán)益。這種情況下，法院應(yīng)根據(jù)調(diào)取的證據(jù)或第三人提供的證據(jù)，來(lái)認(rèn)定行政行為是否合法，不能僅以行政機(jī)關(guān)違反舉證期限為由，輕易撤銷行政行為。但隨之而來(lái)的一個(gè)問(wèn)題是，對(duì)被告的這種行為應(yīng)當(dāng)課以何種制裁？被告違反舉證期限規(guī)則后的證據(jù)效力認(rèn)定以及被告應(yīng)承擔(dān)的法律后果不完全相同。為正確界定行政訴訟被告違反舉證期限規(guī)則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果，應(yīng)當(dāng)首先明確被告違反舉證期限規(guī)則行為的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證以及作出具體行政行為是行政程序行為，行政機(jī)關(guān)向法院提供證據(jù)是行政訴訟行為?！耙暈闆](méi)有相應(yīng)的證據(jù)”是一種行政程序法上的責(zé)任，而非行政訴訟法上的責(zé)任?，F(xiàn)行規(guī)定把“視為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)”作為被告應(yīng)承擔(dān)的法律后果，其實(shí)質(zhì)是對(duì)被告的行政訴訟行為施以行政程序法上的責(zé)任。這種方式不符合證據(jù)本身的特性，也不利于保護(hù)公共利益和第三人利益。行政行為作為一種利益再調(diào)整機(jī)制，不單純是行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間的利益調(diào)整機(jī)制。如果因被告訴訟行為上的故意或過(guò)失讓其承擔(dān)行政程序法上的不利后果，一定程度上是忽略了行政程序相關(guān)利益人的利益。我國(guó)行政訴訟實(shí)行的是集中審理的程序結(jié)構(gòu)。集中審理要求訴訟盡可能一次性在開庭日期解決。為此，有必要在開庭日期以前，通過(guò)各種機(jī)制，讓所有爭(zhēng)議問(wèn)題梳理歸納完畢，其中包括當(dāng)事人提供各種證據(jù)材料。因此，行政訴訟設(shè)置舉證期限是有必要的。設(shè)置舉證期限的關(guān)鍵是設(shè)置什么樣的法律后果，法律后果設(shè)置不當(dāng)，該制度的實(shí)施效果就有可能落空。關(guān)于民事訴訟當(dāng)事人違反舉證期限的法律后果，有學(xué)者早已提出費(fèi)用制裁的方式［7］。但費(fèi)用制裁不適宜在行政訴訟中使用，因?yàn)閷?duì)被告而言，費(fèi)用不是其最為在意的東西。民事訴訟作為私主體之間的糾紛解決機(jī)制，以費(fèi)用制裁等為法律后果的模式是比較適當(dāng)?shù)?。而行政訴訟是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的判斷，是兩種國(guó)家權(quán)力間關(guān)系，民事訴訟的法律后果模式在行政訴訟中不能絕對(duì)照搬。筆者認(rèn)為，針對(duì)被告無(wú)正當(dāng)理由不提供證據(jù)或逾期提供證據(jù)，但若經(jīng)查明該證據(jù)系被告在作出行政行為時(shí)已經(jīng)收集，則法院應(yīng)當(dāng)采納該證據(jù)，可以用于作為判斷行政行為是否合法的根據(jù)。但是，針對(duì)被告這一行為，應(yīng)當(dāng)克以必要的制裁。最佳的制裁方式應(yīng)當(dāng)是在訓(xùn)誡、罰款等制裁方式以外增設(shè)司法建議。關(guān)于行政訴訟司法建議，我國(guó)有學(xué)者進(jìn)行了較為詳盡的研究［8］。就作為舉證期限法律后果的司法建議而言，其適用方式可以參照《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見》第四條規(guī)定，設(shè)置為“對(duì)于被告無(wú)正當(dāng)理由逾期舉證的，及時(shí)向行政機(jī)關(guān)提出改進(jìn)意見和建議，同時(shí)書面報(bào)送當(dāng)?shù)攸h委、人大和政府”。還有一種可以嘗試的方式是增設(shè)確認(rèn)舉證違法判決，即針對(duì)被告無(wú)正當(dāng)理由不提供證據(jù)或逾期提供證據(jù)的行為，在對(duì)行政行為合法性進(jìn)行判決的同時(shí)作出確認(rèn)被告舉證違法的判決。針對(duì)被告無(wú)正當(dāng)理由不提供證據(jù)或逾期提供證據(jù)的案件，法院盡管可以不撤銷行政行為，但決不縱容被告的舉證違法行為。在多數(shù)行政機(jī)關(guān)把確認(rèn)違法判決數(shù)量作為依法行政考核重要指標(biāo)的情況下，單獨(dú)就舉證行為是否合法作出判決，能夠倒逼行政機(jī)關(guān)積極舉證。這種方式的創(chuàng)新之處在于區(qū)別對(duì)待并分別處理關(guān)于舉證行為合法性的認(rèn)定和關(guān)于行政行為合法性的認(rèn)定，不把行政行為的合法性認(rèn)定完全建立在被告舉證行為的基礎(chǔ)之上。

五、結(jié)語(yǔ)

以“視為被訴舉證行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)”為制裁內(nèi)容的被告舉證期限規(guī)則不僅理論上存在障礙，實(shí)踐中也產(chǎn)生了一些問(wèn)題。被告無(wú)正當(dāng)理由不提供證據(jù)或逾期提供證據(jù)，不能一概視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是確定無(wú)疑的。問(wèn)題的關(guān)鍵在于一方面如何認(rèn)定證據(jù)效力，另一方面又如何對(duì)被告這種違法行為設(shè)置合理的制裁。被告無(wú)正當(dāng)理由不提供證據(jù)或逾期提供證據(jù)是一種程序違法行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行為意義上的舉證責(zé)任。為此，不應(yīng)當(dāng)以犧牲案件客觀真實(shí)為代價(jià)，隨意撤銷被訴行政行為，而應(yīng)當(dāng)在尊重證據(jù)本身證明力的基礎(chǔ)上，讓證據(jù)進(jìn)入案件，同時(shí)對(duì)被告予以訓(xùn)誡、罰款，作出舉證違法判決，或向有關(guān)部門提出司法建議?；诖耍P者認(rèn)為，《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋關(guān)于被告違法舉證期限規(guī)則法律后果的部分應(yīng)當(dāng)修改如下：被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令其說(shuō)明理由；拒不說(shuō)明理由或者理由不成立的，人民法院根據(jù)不同情形可以不予接納該證據(jù)，或者接納該證據(jù)但予以訓(xùn)誡、罰款、作出確認(rèn)舉證違法判決或向有關(guān)機(jī)關(guān)提出司法建議。

本文作者：呂成工作單位：安徽省社會(huì)科學(xué)院