導(dǎo)語：新時(shí)期水資源管理法律的改善一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：李秀龍章建文工作單位：中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院

湘江是湖南人的母親河，湘江流域的水資源對(duì)湖南來說意義非凡。近年來，湘江流域水資源緊缺和水資源污染問題日益嚴(yán)重，多次出現(xiàn)江水?dāng)嗔骱退廴緮U(kuò)散的現(xiàn)象，湘江水資源的非法開發(fā)利用與湘江水資源的保護(hù)展開了一場隱形的博弈。湘江水資源出現(xiàn)的這些問題與當(dāng)前的湘江水資源管理有密不可分的關(guān)系。目前，湘江水資源管理的“條塊分割、部門分割”管理體制導(dǎo)致多龍治水，水資源管理的協(xié)調(diào)難度加大。再加大主管部門治標(biāo)不治本，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，管理法律機(jī)制不健全，致使湘江生態(tài)功能不斷弱化。為了保證湘江水資源的合理開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)一個(gè)生態(tài)環(huán)保的魚米之鄉(xiāng)，湘江流域水資源統(tǒng)一管理迫在眉睫。

一、湘江水資源統(tǒng)一管理的意義

根據(jù)聯(lián)合國2006年的《世界水資源開發(fā)報(bào)告》[1]，全球用水量在20世紀(jì)增長了6倍，其增長速度是人口增速的兩倍。報(bào)告中提出了9個(gè)值得重視的問題，位列首位的即是“水資源的管理、制度建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均不足?！笨梢?，水資源的管理、制度建設(shè)對(duì)水資源的保護(hù)和可持續(xù)利用具有特別重要的意義。提高管理效率，有利于保護(hù)、節(jié)約水資源。水是生命之源，水利是農(nóng)業(yè)的命脈。發(fā)揮政府對(duì)水利建設(shè)的主導(dǎo)作用，建立多元、穩(wěn)定的水利投入和管理機(jī)制。水資源統(tǒng)一管理符合湘江河流的自然屬性，可以避免“政出多門”造成的矛盾。提高用水效率，實(shí)現(xiàn)水資源配置的公平、公正、合理、有序。用水效率與水資源配置有著密切關(guān)系，水資源配置的效率是最大的用水效率。在統(tǒng)一管理的機(jī)制下，可實(shí)現(xiàn)湘江水資源的最佳配置，保證沿岸各區(qū)域在總量一定的條件下獲得符合區(qū)域發(fā)展需要的水資源。保持湘江水功能的完整，實(shí)現(xiàn)水資源管理的多個(gè)目標(biāo)。水資源不同于其他自然資源的特征之一是水功能多樣，水可用于滿足生活、生產(chǎn)，旅游、航運(yùn)、發(fā)電等。分部門管理不利于保持水功能的完整，只有采取統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配的方式，才能最大限度保持水功能的完整，發(fā)揮水資源效益。貫徹最嚴(yán)格的水資源管理制度，使水資源優(yōu)先滿足生活、生態(tài)需要。水利部提出要實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，但是這一制度的貫徹執(zhí)行有賴于各相關(guān)管理部門和各有關(guān)區(qū)域的支持與配合。采取統(tǒng)一管理，最嚴(yán)格的水資源管理制度才能落到實(shí)處，并且應(yīng)扭轉(zhuǎn)水資源首先滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的思路和做法，促使水資源優(yōu)先滿足生活、生態(tài)的需要。

二、符合湘江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的管理制度構(gòu)建

當(dāng)前我國流域治理基本上處于行政分割、部門間信任度低等狀況，只有賦予流域管理機(jī)構(gòu)全面規(guī)劃和管理整個(gè)流域的權(quán)力，從法律上確定流域管理機(jī)構(gòu)的地位和工作職責(zé)，為流域管理提供法律保障，才能保證流域內(nèi)水事管理的順利進(jìn)行。

1、明確湘江水資源管理委員會(huì)的法律地位

湖南省政府于2008年5月9日成立湘江流域水污染綜合整治委員會(huì)，但由于其主體地位和行政執(zhí)法權(quán)沒有得到法律法規(guī)的確認(rèn)，缺少權(quán)威性，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)流域的統(tǒng)一管理，導(dǎo)致部門之間出現(xiàn)相互爭奪或推誘的局面。因此，湖南省應(yīng)借鑒長江水利委員會(huì)、黃河水利委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，在即將出臺(tái)的《湘江流域管理?xiàng)l例》中建立并明確湘江流域管理委員會(huì)的水行政管理權(quán)限和執(zhí)法地位，在機(jī)構(gòu)運(yùn)行與協(xié)調(diào)問題上，建立完善的協(xié)調(diào)和仲裁機(jī)制，及時(shí)解決流域管理機(jī)構(gòu)和其他有關(guān)水利管理部門的矛盾。為湘江水資源的整體環(huán)境規(guī)劃和重大問題作出決策，協(xié)調(diào)流域內(nèi)水資源供需矛盾，實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理。此外，建議湘江水資源管理委員會(huì)下設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)湘江流域水資源管理局。湘江流域水資源管理局在業(yè)務(wù)上受省水利行政主管部門的指導(dǎo)，但人員和經(jīng)費(fèi)必須具有一定的獨(dú)立性，管理局對(duì)湘江流域管理委員會(huì)做出的決定，必須執(zhí)行。湘江流域管理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)建立管理和調(diào)配水資源的議事規(guī)則，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使管理權(quán)。其中水資源的管理和調(diào)配要以水權(quán)為核心充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。

2、建立流域管理責(zé)任制

為保障湘江流域管理工作的正常進(jìn)行，在劃分湘江流域職責(zé)權(quán)限范圍的過程中，要統(tǒng)籌大局，根據(jù)每個(gè)部門的特點(diǎn)以及湘江流域上中下游不同地域特點(diǎn)，實(shí)事求是，明確劃分職責(zé)范圍，實(shí)行責(zé)任落實(shí)制，明確每個(gè)參與管理的部門以及管理人員的職責(zé)，將工作做細(xì)，同時(shí)建立相關(guān)評(píng)估體系，實(shí)行獎(jiǎng)懲制度，提高管理者的積極性。首先，明確政府的環(huán)保責(zé)任。按照主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人、分管領(lǐng)導(dǎo)是直接責(zé)任人的要求，構(gòu)建政府的環(huán)保責(zé)任制度，進(jìn)一步完善水資源管理制度。其次，明確企業(yè)的主體責(zé)任。企業(yè)是治理水污染的主體，按照“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補(bǔ)償，誰排污、誰付費(fèi)”的原則，將企業(yè)的職責(zé)明確，企業(yè)之間相互監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行和遵守環(huán)保法律法規(guī)和各項(xiàng)監(jiān)管制度，自覺加大對(duì)治污的投入，改進(jìn)治污工藝，提高治污水平，確保治污設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，加強(qiáng)宣傳，嚴(yán)格實(shí)施各項(xiàng)環(huán)保監(jiān)管措施，嚴(yán)防污染反彈現(xiàn)象，杜絕違法超標(biāo)排污。第三，明確環(huán)保部門的監(jiān)管責(zé)任。環(huán)境執(zhí)法是法律賦予環(huán)保部門的一項(xiàng)基本職責(zé)，執(zhí)法監(jiān)督是環(huán)保部門的立足之本。湘江流域管理更要加強(qiáng)環(huán)保部門的執(zhí)法監(jiān)督力度，嚴(yán)格執(zhí)法程序，健全對(duì)執(zhí)法人員的各項(xiàng)監(jiān)督考核體系，督促其盡職盡責(zé)，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，確保水資源開發(fā)利用執(zhí)法監(jiān)督到位。

3、建立湘江水資源開發(fā)利用的相關(guān)制度

（1）建立水權(quán)交易制度

湘江水資源的配置之前是由行政主管部門獨(dú)自承擔(dān)，然而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及水資源供需矛盾的加劇，人們對(duì)水資源的數(shù)量、質(zhì)量都提出了更高的要求，僅僅依靠行政主管部門已經(jīng)不能達(dá)到這一要求，只有通過建立完善的水權(quán)交易制度，才能實(shí)現(xiàn)湘江水資源的高效配置。水權(quán)交易制度是在政府宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場對(duì)水資源的的優(yōu)化配置的制度。首先，最為關(guān)鍵的是湘江水資源的交易程序和規(guī)則，在即將出臺(tái)的《湘江流域管理?xiàng)l例》中，可以根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)水權(quán)交易的價(jià)格、程序、規(guī)則等作出明確的規(guī)定，為水權(quán)交易的順利進(jìn)行提供強(qiáng)有力的保障，達(dá)到水資源配置的最高效率。其次，水權(quán)交易市場的劃分。其次，湘江水權(quán)交易市場可以分為為三級(jí)，一級(jí)市場是湘江水資源的初始分配，即流經(jīng)的各地級(jí)市政府的水權(quán)分配；二級(jí)市場是擁有水權(quán)的各級(jí)政府之間水權(quán)的交易；三級(jí)市場是更為具體的水用戶之間的交易。這是水權(quán)交易市場的主體。由于各用水戶用水需求和效率的不同，通過水權(quán)交易可以實(shí)現(xiàn)水資源的高效配置。第三，完善水權(quán)交易的監(jiān)督機(jī)制。通過行政主管部門對(duì)水權(quán)交易進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，才能促進(jìn)水權(quán)交易的實(shí)現(xiàn)。通過水權(quán)交易制度的充分建立和水權(quán)交易市場相關(guān)規(guī)則制度的完善，政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)有機(jī)結(jié)合，才能促進(jìn)湘江水資源的有效配置。

（2）建立湘江流域補(bǔ)償機(jī)制

1986年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者布坎南說：“沒有合適的法律和制度，市場就不會(huì)產(chǎn)生任何體現(xiàn)價(jià)值最大化意義的效率?！盵2]流域生態(tài)補(bǔ)償是指為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正,通過行政手段和經(jīng)濟(jì)手段相結(jié)合的方式,對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者征收一定量的生態(tài)補(bǔ)償金,用于對(duì)流域生態(tài)服務(wù)提供者進(jìn)行補(bǔ)償。[3]流域生態(tài)效益補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)水資源開發(fā)利用公正性的重要法律制度，對(duì)于保護(hù)流域內(nèi)水環(huán)境具有重要的意義。湘江流域管理委員會(huì)可以下設(shè)湘江流域生態(tài)效益補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)，對(duì)流域生態(tài)效益補(bǔ)償工作進(jìn)行全面管理，建立健全水資源補(bǔ)償制度。同時(shí)，應(yīng)建立湘江流域生態(tài)效益補(bǔ)償基金為生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)於ɑA(chǔ)。首先，應(yīng)完善現(xiàn)有的流域財(cái)政收支制度，拓寬資金來源渠道。其次，湘江流域要發(fā)展生態(tài)資本市場，拓寬流域生態(tài)效益補(bǔ)償資金來源。主要有以下方式:水權(quán)交易市場化運(yùn)作、建立生態(tài)效益補(bǔ)償捐助機(jī)構(gòu)和積極利用國債資金、開發(fā)性貸款、生態(tài)效益補(bǔ)償彩票。按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與水資源建設(shè)、水資源污染整治的投資，努力形成多元化的資金格局。最后，企業(yè)必須在繳納能滿足治理所需全部費(fèi)用的保證金后，才能取得排污許可。若排污企業(yè)未按規(guī)定履行水資源補(bǔ)償義務(wù)，政府可動(dòng)用保證金進(jìn)行生態(tài)治理。

（3）確立流域水污染防治司法審查制度

湘江水資源由行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)管，既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，容易造成政府為了政績而破壞流域水環(huán)境的行為。行政權(quán)與司法權(quán)依法享有一定的職權(quán)和獨(dú)立處理某類特定的事務(wù)的權(quán)力，水污染防治司法審查制度目的通過司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約和監(jiān)督，防止行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。這已經(jīng)成為現(xiàn)代法治的核心。因此,湘江流域水資源管理應(yīng)重視水資源的司法保護(hù)。[4]首先，流域內(nèi)相關(guān)利益主體要對(duì)政府水污染防治的不力行為提起訴訟，維護(hù)自身的合法權(quán)益。其次，司法機(jī)關(guān)對(duì)流域環(huán)境規(guī)劃甚至流域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等政府抽象行政行為進(jìn)行司法審查，由法院來審查裁決流域水污染防治行為，防止政府為了地方利益而對(duì)湘江流域破壞。第三，檢察院應(yīng)嚴(yán)格司法，對(duì)于水污染承擔(dān)責(zé)任并構(gòu)成犯罪的行政人員提起公訴，追究其刑事責(zé)任。只有把管理和保護(hù)結(jié)合起來，才能實(shí)現(xiàn)湘江水資源的可持續(xù)利用。法律法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定司法權(quán)對(duì)政府水污染防治行為的制約,確立流域水污染防治司法審查制度，以糾正政府因短視行為而破壞流域可持續(xù)發(fā)展的行為。

結(jié)語

2004年全國政協(xié)委員吳中如提出“目前的水資源管理體制不僅使水資源難以綜合開發(fā)利用，發(fā)揮最優(yōu)效益，還容易引起有關(guān)管理部門或各地之間發(fā)生涉水糾紛。”[5]同時(shí)他建議，進(jìn)一步加強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)的職能，統(tǒng)一管理我國大江大河水資源和水能資源開發(fā)利用規(guī)劃。[6]2010年，水利部副部長胡四一指出“要切實(shí)加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，強(qiáng)化水資源配置與調(diào)控手段，充分發(fā)揮水資源在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益、降低消耗、保護(hù)環(huán)境上的基礎(chǔ)性、導(dǎo)向性作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變?！盵7]2010年12月水利部部長陳雷指出“把嚴(yán)格水資源管理作為加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略舉措，注重科學(xué)治水、依法治水?！盵8]流域水資源統(tǒng)一管理已成為我國水資源管理的一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措。湘江流域是湖南省經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)脈，其豐富的水資源承擔(dān)著飲用、漁業(yè)、旅游、灌溉、航運(yùn)等多種功能。然而伴隨經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，湘江流域不斷受到嚴(yán)重污染，制約著當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、和諧社會(huì)的建設(shè)。因此，必須推進(jìn)流域治理機(jī)制由政府單邊的科層治理機(jī)制向多元參與的網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制轉(zhuǎn)變，從科層機(jī)制走向流域網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制是長株潭城市群“兩型社會(huì)”建設(shè)中湘江治理新政的路徑選擇。流域統(tǒng)一管理機(jī)制的基本框架是中央地方多層級(jí)治理和政府企業(yè)社會(huì)伙伴治理的有機(jī)結(jié)合，這將有利于該區(qū)域“兩型社會(huì)”建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展，并為其他流域的科學(xué)管理提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。