導(dǎo)語：建筑垃圾處理的法律的改善一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：吳勝利工作單位：西安建筑科技大學(xué)

1問題的提出

城市化進程中，我國建筑業(yè)在飛速發(fā)展的同時，產(chǎn)生大量建筑垃圾。為規(guī)范建筑垃圾的管理，我國2004年修訂通過的《固體廢物污染環(huán)境防治法》、2009年實施的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、1992年頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等法律、法規(guī)都有關(guān)于建筑垃圾處理的相關(guān)條款，2005年建設(shè)部出臺的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》是專門規(guī)范建筑垃圾處理的部門規(guī)章，地方亦出臺相關(guān)城市建筑垃圾處置的規(guī)定。不過檢討我國現(xiàn)行對建筑垃圾處理的法律規(guī)制，仍存在以下問題:在規(guī)制目的上到底應(yīng)該偏重維護城市的市容市貌，還是資源的循環(huán)利用?建筑垃圾的處理是否仍遵循城鄉(xiāng)分而治之的制度架構(gòu)?誰應(yīng)承擔(dān)建筑垃圾的處理義務(wù)?經(jīng)濟激勵性的規(guī)制方式在建筑垃圾處理法律規(guī)制中如何體現(xiàn)?建筑垃圾處理的行政主管部門與其他部門間的職責(zé)如何協(xié)調(diào)?在法律責(zé)任設(shè)定上應(yīng)該如何優(yōu)化?既有研究對上述問題關(guān)注偏少，基于此，本文嘗試探究發(fā)達國家建筑垃圾處理法律規(guī)制的轉(zhuǎn)型趨勢，提出當(dāng)下建筑垃圾處理法律規(guī)制正在出現(xiàn)范式轉(zhuǎn)型，繼而分析我國現(xiàn)行建筑垃圾處理法律規(guī)制的不足，最后，結(jié)合我國實際，提出完善我國建筑垃圾處理法律制度的建議。

2建筑垃圾處理法律規(guī)制的轉(zhuǎn)型趨勢

2.1由建筑垃圾末端治理到產(chǎn)生、清運、中間處理以及回收再利用全過程治理

傳統(tǒng)建筑垃圾處理側(cè)重建筑垃圾的末端治理，僅防患于已然，對于建筑垃圾處理全過程缺少分階段規(guī)制，當(dāng)今不少國家實行建筑垃圾的全過程治理，防患于未然，把建筑垃圾處理的全過程分為“產(chǎn)生”、“清運”、“中間處理”與“回收再利用”四個階段，建筑垃圾處理從“大量生產(chǎn)———大量消費———大量廢棄”經(jīng)濟形態(tài)邁向“循環(huán)經(jīng)濟形態(tài)”［1］。在建筑垃圾的產(chǎn)生階段，日本、加拿大等國要求施工單位在興建拆除一定面積以上的工程前，要對建筑垃圾處理進行事前的規(guī)劃，并提交主管機關(guān)備查。美國在申請建筑或拆除執(zhí)照時要先估算該工程所產(chǎn)生的建筑垃圾數(shù)量和可回收量，繳納一定的押金，工程完工時進行核查，達成則退還押金，未達成則扣留部分押金。在建筑垃圾的清運階段，實行運送流向管制方式，確保建筑垃圾運送至合法指定場所。我國香港地區(qū)從1999年7月起，在所有政府工程的合同中，加入運載記錄制度，以有效管制建筑垃圾的流向。在建筑垃圾中間處理階段，日本對從事再生資源有效利用者、垃圾處理者、建筑剩余土石方交換廠商及瀝青回收處理廠等皆提供融資方面的優(yōu)惠措施，鼓勵更多市場主體投入建筑垃圾處理［2］。在建筑垃圾回收再利用階段，國外目前正積極開發(fā)再生建材的回收市場，日本已明確規(guī)定公共工程應(yīng)使用一定比例的再生建材，輔助回收再利用市場的成長。此外，丹麥、荷蘭、比利時等歐洲國家，亦皆于建筑法中規(guī)定工程建設(shè)須優(yōu)先使用回收建材，甚至規(guī)定使用回收建材的比例，促使建筑廢棄物回收率可達80%以上［3］。從上述國家對建筑垃圾法律規(guī)制來看，并不局限于末端治理，而是實行從建筑垃圾的產(chǎn)生、清運以及中間處理到循環(huán)再利用全過程的法律規(guī)制，有效促進建筑垃圾減量化生產(chǎn)、資源化利用以及無害化處置。

2.2規(guī)制方式由直接行為管制到直接行為管制與間接誘導(dǎo)性管制相結(jié)合

傳統(tǒng)建筑垃圾處理法律規(guī)制主要運用直接行為的管制方式，在實現(xiàn)管制目標(biāo)過程中，主管部門要求建筑垃圾處理義務(wù)人為特定的行為，通過對違反義務(wù)者施加行政處罰的方式達到行政目標(biāo)，此種管制方式具有明確性的特點，但需要極大的行政成本，加之建筑垃圾資源化利用難以監(jiān)督，傳統(tǒng)管制方式效率低下。間接誘導(dǎo)性的管制方式，改變了傳統(tǒng)僵硬的規(guī)制方式，更注重柔性的規(guī)制方式。通過利益的誘導(dǎo)，期待相對人朝著有益環(huán)境保護和資源節(jié)約方向努力。間接誘導(dǎo)性管制的具體措施包括政府補貼、稅收優(yōu)惠、押金返還、獎勵等。如日本采用再生或再使用制品的集合住宅，可以獲得政府的優(yōu)惠貸款。新加坡將建筑廢棄物無償給予承包商使用。丹麥規(guī)定建筑廢棄物回收利用所產(chǎn)生的利益所得可不在征稅范圍內(nèi)。通過這些鼓勵措施，無形中促進了建筑廢棄物的資源化。當(dāng)然，間接誘導(dǎo)措施缺乏強制性，從性質(zhì)上是一種填補的作用，對強制性措施的不足予以補充，但無法取代強制性措施［4］。所以間接誘導(dǎo)性的管制和直接行為的管制應(yīng)協(xié)調(diào)起來，共同達到法律規(guī)制的目標(biāo)。

2.3由政府管制到公私協(xié)力和社會自主規(guī)制

傳統(tǒng)建筑垃圾處理多由政府管制，甚至政府參與建立建筑垃圾消納場所。政府根據(jù)污染者負擔(dān)責(zé)任原則，向義務(wù)主體收取建筑垃圾處理費或稅收，讓制造污染者承擔(dān)相應(yīng)的代價。不過建筑垃圾主要在私人主體之間流動，透過私人機制處理，所獲成效將優(yōu)于國家強制管制。適應(yīng)公私協(xié)力完成行政任務(wù)的趨勢和建筑垃圾循環(huán)利用的需要，出現(xiàn)了專業(yè)提供建筑垃圾處置服務(wù)的企業(yè)。為鼓勵建筑垃圾的循環(huán)利用，建筑垃圾處理企業(yè)有權(quán)享受稅收的優(yōu)惠或者財政的扶持，同時，政府對于建筑垃圾再生制品，采取一定的扶持措施。比如政府采購時優(yōu)先采購建筑垃圾再生制品等。日本明確規(guī)定公共工程應(yīng)使用一定比例的再生建筑材料，輔助回收再利用市場的成長。我國香港地區(qū)以D．B．O(designbuildoperate)方式建設(shè)廢棄物堆填區(qū)，政府提供并支付建造資本及營運費用，而由民間承包商進行設(shè)計、建造、營運、修復(fù)與善后，若干年后歸還政府，借助民間單位力量解決建筑廢棄物問題［5］。德國《循環(huán)經(jīng)濟廢棄物法》第二十五條第二項規(guī)定，如制造者與販?zhǔn)壅咦栽富厥諒U棄物者，則無須再依第四十九條規(guī)定申請廢棄物運送許可，并可免除清除或利用“須特別加以監(jiān)督類型”廢棄物之證明程序。從該規(guī)定可以看出，通過免除一定行為的義務(wù)，以利益誘導(dǎo)制造者與販?zhǔn)壅咦栽富厥諒U棄物，可以達成自然資源循環(huán)利用和廢棄物無污染清除的管制目標(biāo)［6］。運用公私協(xié)力和社會自主規(guī)制的運行機制，既可以減輕行政機關(guān)管制成本，提高行政效率，充分發(fā)揮社會主體參與建筑垃圾循環(huán)利用的積極性，更好形成建筑垃圾循環(huán)利用的長效機制。

3我國現(xiàn)行建筑垃圾處理的法律規(guī)制及不足

3.1建筑垃圾處理法律規(guī)制的目的

我國現(xiàn)行建筑垃圾處理法律規(guī)制的目的主要是為防治建筑垃圾所造成的環(huán)境污染，維護城市的市容市貌?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》第四十六條要求工程施工單位及時清運工程施工過程中產(chǎn)生的固體廢物，并按照環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門的規(guī)定進行利用或者處置，其主要目的在于防止建筑垃圾污染環(huán)境，危害人體健康和生態(tài)安全?！督ㄖā返谒氖粭l規(guī)定建筑施工企業(yè)有義務(wù)采取控制和處理施工現(xiàn)場的固體廢物等對環(huán)境污染和危害的措施，目的也是預(yù)防建筑垃圾對環(huán)境的污染和危害?！冻鞘薪ㄖ芾硪?guī)定》第一條的立法目的表明該規(guī)章意在加強對城市建筑垃圾的管理，保障城市市容和環(huán)境衛(wèi)生。從現(xiàn)行建筑垃圾處理法律規(guī)制的目的來看，我國現(xiàn)行法律規(guī)制的重點仍是防治建筑垃圾所造成的環(huán)境污染，維護城市的市容市貌。這固然是建筑垃圾處理的關(guān)注之所在，但建筑垃圾處理是包括產(chǎn)生、收集、分類、再利用及最終處置的系統(tǒng)工程，法律規(guī)制不能僅局限于預(yù)防環(huán)境污染之一環(huán)，未延伸至建筑垃圾處理的全過程，無法達到環(huán)境保護和自然資源節(jié)約的目的。

3.2建筑垃圾處理的義務(wù)主體

現(xiàn)行建筑垃圾處理的義務(wù)主要由工程施工單位承擔(dān)?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》第四十六條規(guī)定工程施工單位為建筑垃圾清運、處置的義務(wù)主體?！冻鞘惺腥莺铜h(huán)境衛(wèi)生管理條例》雖未明確承擔(dān)建筑垃圾處理的主體，但從第十六條的規(guī)定內(nèi)容來看，義務(wù)主體應(yīng)為施工單位。《城市建筑垃圾管理規(guī)定》規(guī)范了建筑垃圾的傾倒、運輸、中轉(zhuǎn)、回填、消納、利用等處置活動，規(guī)范對象進一步擴大。根據(jù)建筑垃圾處理不同過程，承擔(dān)建筑垃圾處理的義務(wù)主體分別為施工單位、處置建筑垃圾的單位、建筑垃圾儲運消納場、裝飾裝修房屋的居民等。《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第三十三條規(guī)定“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)對工程施工中產(chǎn)生的建筑廢物進行綜合利用”。從上述法律設(shè)定的義務(wù)主體來看，建筑垃圾處理的義務(wù)主要由工程施工單位承擔(dān)，這符合“污染者依法負責(zé)”和“誰產(chǎn)生、誰承擔(dān)處置責(zé)任”的原則，對工程施工過程中產(chǎn)生的建筑廢物，工程施工單位應(yīng)負有法定的義務(wù)采取措施防治污染環(huán)境和進行循環(huán)利用。不過在《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中對建筑垃圾綜合利用的義務(wù)主體設(shè)定為建設(shè)單位，要求建設(shè)單位自行或者委托具備條件的生產(chǎn)經(jīng)營者對建筑垃圾綜合利用或者無害化處置。建設(shè)單位通過發(fā)包將建設(shè)項目交由施工單位完成，竣工后才由建設(shè)單位使用，在施工過程中，建設(shè)單位根本無法控制建筑垃圾的處理，其承擔(dān)義務(wù)的合理性和可行性值得商榷。

3.3建筑垃圾處理法律規(guī)制方式

現(xiàn)行建筑垃圾處理法律規(guī)制主要是運用行政處罰的方式?！冻鞘薪ㄖ芾硪?guī)定》對于施工單位未及時清運工程施工過程中產(chǎn)生的建筑垃圾，造成環(huán)境污染的，施工單位將建筑垃圾交給個人或者未經(jīng)核準(zhǔn)從事建筑垃圾運輸?shù)膯挝惶幹玫?，處置建筑垃圾的單位在運輸建筑垃圾過程中沿途丟棄、遺撒建筑垃圾的，未經(jīng)核準(zhǔn)擅自處置建筑垃圾或者處置超出核準(zhǔn)范圍的建筑垃圾的，單位和個人隨意傾倒、拋撒或者堆放建筑垃圾的，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門責(zé)令限期改正，給予警告，并處罰款?，F(xiàn)行法律責(zé)任主要賦加于違法處置建筑垃圾者，法律責(zé)任形式較為單一，懲罰力度偏小，違法者違法成本低，導(dǎo)致施工單位擅自處置建筑垃圾現(xiàn)象嚴重。同時在法律后果上缺乏激勵性，不利于促進建筑垃圾的循環(huán)利用。

3.4建筑垃圾處理主管部門

現(xiàn)行法律規(guī)定由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門負責(zé)建城市筑垃圾管理工作。《城市建筑垃圾管理規(guī)定》第三條規(guī)定“國務(wù)院建設(shè)主管部門負責(zé)全國城市建筑垃圾的管理工作。省、自治區(qū)建設(shè)主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市建筑垃圾的管理工作。城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)建筑垃圾的管理工作?！痹趯嵺`中，與建筑垃圾處理相關(guān)的行政機關(guān)還涉及到發(fā)展改革、財政、國土資源、環(huán)境保護、規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通、衛(wèi)生、工商、園林綠化、城管執(zhí)法等行政主管部門，如何協(xié)調(diào)不同部門的職責(zé)，現(xiàn)行法律需要予以明確規(guī)定，以避免執(zhí)法部門推諉責(zé)任，爭奪利益。

4完善我國建筑垃圾處理法律制度的建議

從我國現(xiàn)行建筑垃圾處理的法律規(guī)定來看，并不符合建筑垃圾處理法律規(guī)制的發(fā)展趨勢和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)的要求，因此，無論是在理念上，還是具體制度上需要進一步完善，亟需法律規(guī)制的轉(zhuǎn)型。結(jié)合我國的實際，應(yīng)從以下六方面完善建筑垃圾法律制度。

4.1立法目的宜規(guī)定為防治污染兼顧綜合利用

現(xiàn)行法律規(guī)定從防治污染出發(fā)，重在建筑垃圾管理，明顯與促進建筑垃圾綜合利用的發(fā)展趨勢不符?；谙冗M國家的經(jīng)驗，我國建筑垃圾法律規(guī)制從理念上，應(yīng)從基于建筑垃圾的清除轉(zhuǎn)向兼顧分類回收、減量及再利用的綜合管理?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》第三十三條確立了建筑廢物綜合利用的原則，積極推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，適應(yīng)了發(fā)展趨勢，但該條規(guī)定仍過于籠統(tǒng)，仍需要專門的行政法規(guī)進一步詳細規(guī)范建筑垃圾產(chǎn)生、清運、中間處理以及回收再利用各階段行為。未來建筑垃圾處理立法目的宜規(guī)定為“促進建筑垃圾循環(huán)利用，節(jié)約資源使用，并確保建筑垃圾處理符合環(huán)境保護的規(guī)定”。

4.2立法體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)一

現(xiàn)行的建筑垃圾處理的法律規(guī)定適用范圍為城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)建筑垃圾的處置活動。立法者考慮我國的大型建筑活動主要是在城市進行，為了保護城市市容衛(wèi)生有必要專門規(guī)范城市建筑垃圾處理，但隨著農(nóng)村新建建筑的增多和農(nóng)村房屋樓房化趨勢，農(nóng)村建筑垃圾處理問題亦日益嚴重，處理不當(dāng)，嚴重污染農(nóng)村生活生產(chǎn)環(huán)境，威脅農(nóng)產(chǎn)品安全。僅規(guī)范城市建筑垃圾處理的法律規(guī)范使農(nóng)村建筑垃圾管理和綜合利用缺乏法律依據(jù)，甚至不少違法企業(yè)將農(nóng)村作為非法傾倒建筑垃圾的場所。因此，從立法體系完善的角度，制定一部規(guī)范城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建筑垃圾處理法規(guī)非常必要。當(dāng)然，城市和農(nóng)村建筑垃圾在具體的管理體制上應(yīng)充分考慮農(nóng)村的實際，如一定面積以內(nèi)的新建建筑或拆除的建筑垃圾行為免受法律規(guī)制，由農(nóng)民自行合理處置，減輕農(nóng)民負擔(dān)。

4.3主管部門職責(zé)的合理配置與協(xié)調(diào)

現(xiàn)行對建筑垃圾實行的是市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門負責(zé)、多部門配合的管理體制。建筑垃圾處理涉及的不止是市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門，還涉及到發(fā)展改革、財政、環(huán)境保護、國土資源、規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通、工商、城管執(zhí)法等行政主管部門。各地市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門具體實施日常管理，城市管理綜合執(zhí)法部門負責(zé)對違反法規(guī)的行為進行督促檢查，并實施處罰，城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負責(zé)建筑施工現(xiàn)場的管理，公安交警部門依法查扣并沒收無牌照、無合法來歷的建筑垃圾清運車輛，交通主管部門負責(zé)對建筑垃圾清運車輛改裝情況進行檢查，環(huán)境保護主管部門負責(zé)各類施工工地的建筑垃圾所造成的污染防治工作，發(fā)展改革主管部門對建筑垃圾處理企業(yè)的扶持和審核工作?；谛姓鞴懿块T行政權(quán)合理配置的需要，不同的主管部門需要考慮職責(zé)的分工。同時，在建筑垃圾處理由市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門負責(zé)的基礎(chǔ)上，還要建立與其他部門之間的協(xié)調(diào)機制，避免互相推諉責(zé)任，不利于建筑垃圾的綜合利用和最終處置。可考慮設(shè)立建筑垃圾處理綜合協(xié)調(diào)聯(lián)席會議的形式處理單一部門無力處理的問題，同時建立建筑垃圾處理信息共享系統(tǒng)，相關(guān)部門皆可追蹤建筑垃圾處理情況。

4.4法律規(guī)制采取直接行為規(guī)制與間接行為規(guī)制

結(jié)合的方式運用直接管制行為和間接管制行為相結(jié)合的方式，實現(xiàn)建筑垃圾的減量化、資源化和再利用。通過賦予行政主管部門享有建筑垃圾處理規(guī)劃、許可、制定標(biāo)準(zhǔn)、行政處罰等職權(quán)，規(guī)定在取得新建工程施工許可、拆遷工程拆遷許可之前，要首先取得建筑垃圾綜合利用許可并公示，加強對建筑垃圾全過程的管理，主管部門為指導(dǎo)建筑垃圾的處理應(yīng)制定技術(shù)可行和經(jīng)濟合理的建筑垃圾處理標(biāo)準(zhǔn)。同時，為更好地實現(xiàn)法律規(guī)制的目標(biāo)，可以運用信息工具和經(jīng)濟工具的規(guī)制方式。建設(shè)施工現(xiàn)場必須公示建筑垃圾處置信息，對違法企業(yè)的身份和具體行為進行披露。同時，考慮建筑垃圾的資源化利用并不完全是市場化行為，具有社會公益性，國家應(yīng)采取財政扶持、稅收優(yōu)惠等激勵性措施促進建筑垃圾綜合化處理。

4.5具體制度上的完善

首先，完善建筑垃圾的源頭控制制度，建筑垃圾的減少優(yōu)于處理。建設(shè)單位編制項目可行性研究報告，應(yīng)當(dāng)包含建筑垃圾減量與回收再利用的部分。工程設(shè)計單位有義務(wù)優(yōu)化建筑設(shè)計，減少建筑材料的消耗和建筑垃圾的產(chǎn)生，優(yōu)先選用可再生的建筑材料和建筑垃圾再利用建材制品。施工單位在施工過程中，有義務(wù)優(yōu)化施工過程，通過建筑垃圾計量收費遞增制度激勵施工單位垃圾減量。其次，完善建筑垃圾分類制度。建筑垃圾循環(huán)利用的前提是合理的建筑垃圾分類，鼓勵具備現(xiàn)場分類條件的施工單位對建筑垃圾進行分類，施工單位有義務(wù)優(yōu)先將施工現(xiàn)場產(chǎn)生并且可以利用的建筑垃圾作為填充物利用于建設(shè)工程?？赏ㄟ^經(jīng)濟激勵措施，對未分類的建筑垃圾設(shè)置較高建筑垃圾費方式，促進建筑垃圾分類。再次，在建筑垃圾處理中采用押金抵押返還制度?？紤]到施工單位一直占有和排放建筑垃圾，建筑垃圾處理的義務(wù)主要應(yīng)由施工單位承擔(dān)。施工單位可以自行綜合利用或者委托專業(yè)的建筑垃圾處理企業(yè)綜合利用，在建筑垃圾資源化利用和無害化處置前，通過押金返還制度約束施工企業(yè)履行義務(wù)。最后，完善集中處置制度。政府通過引入市場機制，扶持設(shè)立建筑垃圾資源化利用企業(yè)集中處置建筑垃圾，對建筑垃圾處理企業(yè)在土地出讓、稅收等方面予以一定的優(yōu)惠。

4.6法律責(zé)任的優(yōu)化設(shè)定

我國現(xiàn)行建筑垃圾處理的規(guī)定對法律責(zé)任的設(shè)置主要為警告、責(zé)令限期改正和行政罰款，法律責(zé)任設(shè)定需要進一步優(yōu)化。首先，為實現(xiàn)實踐中“責(zé)令限期改正”的執(zhí)法，應(yīng)進一步明確改正的期限和未改正的不利后果，確保行政目標(biāo)的達成。其次，現(xiàn)行的罰款標(biāo)準(zhǔn)偏低，為減少違法企業(yè)規(guī)避法律，應(yīng)適當(dāng)提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，加重違法成本。最后立行政代處置制度，規(guī)定行政主管部門有權(quán)責(zé)令義務(wù)人限期處理建筑垃圾，逾期不處理的，可以代為處理，所需費用由違法行為人承擔(dān)。通過設(shè)置建筑垃圾代處置制度，保證義務(wù)人履行義務(wù)。