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本文作者：王喜民工作單位：西安政治學院

統(tǒng)籌經(jīng)濟建設和國防建設協(xié)調(diào)發(fā)展是實現(xiàn)國家安全利益的需要，也是在經(jīng)濟領(lǐng)域做好國防動員準備的重要措施?；A(chǔ)設施搭載國防功能是國防經(jīng)濟動員的前提，是軍民融合的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)軍民結(jié)合、寓軍于民的重要保障。在軍事行政法上，加強國防動員關(guān)于基礎(chǔ)設施搭載國防功能法制建設，是實現(xiàn)國防動員法制化建設的重要基礎(chǔ)。

一、基礎(chǔ)設施的基本定義

基礎(chǔ)設施是一個內(nèi)涵和外延十分寬泛的概念，最早用于軍事領(lǐng)域，稱為“軍事基礎(chǔ)設施”，二戰(zhàn)后西方國家將這一概念廣泛用于軍事研究范疇。西方部分國家的詞典對基礎(chǔ)設施有如下的定義。(1)《美國傳統(tǒng)詞典》:基礎(chǔ)設施是一個社會或團體發(fā)揮作用所必不可少的基本的設備、服務和裝置，比如交通和運輸系統(tǒng)、水和能源管道以及學校、郵局、監(jiān)獄等公共機構(gòu)。(2)《RANDOMHOUSE全文詞典》:服務于國家、城市或區(qū)域的基本的設施和系統(tǒng)，比如交通運輸、發(fā)電站和學校。此外，世界銀行《1994年世界發(fā)展報告》對于基礎(chǔ)實施有一個比較權(quán)威的定義:基礎(chǔ)設施是永久性的成套的工程構(gòu)筑、設備、設施和它們所提供的為所有企業(yè)生產(chǎn)和居民生活共同需要的服務。它的種類繁多，其中占主體的經(jīng)濟基礎(chǔ)設施主要有公共設施:電力、電信、自來水、衛(wèi)生設施和排污、固體廢棄物的收集和處理、管道煤氣等;公共工程:公路、大壩和灌溉、排水用的渠道工程等;其他交通部門:鐵路、城市內(nèi)交通、港口、航道以及機場等。本文主要分析研究能夠搭載國防功能的國家基礎(chǔ)設施，屬于狹義的基礎(chǔ)實施，是指受益可惠及全國、大都由中央投資(部分項目要求地方有配套資金)、隸屬中央有關(guān)部門管轄的基礎(chǔ)設施項目，且在建設中能夠做到貫徹國防功能，通過一定的動員可以轉(zhuǎn)為軍用或軍民兩用的基礎(chǔ)設施，其主要包括交通運輸、水利建設、信息產(chǎn)業(yè)、能源建設、原材料重大建設項目、高新技術(shù)開發(fā)建設項目以及與國防密切相關(guān)的重要產(chǎn)品。

二、國家基礎(chǔ)設施搭載國防功能的現(xiàn)實意義

1．在平時經(jīng)濟建設中貫徹國防動員的需要?，F(xiàn)代信息產(chǎn)業(yè)技術(shù)的迅猛發(fā)展，改變了以往傳統(tǒng)機械化戰(zhàn)爭的作戰(zhàn)模式，作戰(zhàn)時間短、強度高、消耗大的特點，對現(xiàn)代戰(zhàn)爭提出了更高的動員要求。遲浩田說過:動員，戰(zhàn)爭之要，國之大事。在國家基礎(chǔ)設施建設中搭載國防功能，是國家平時積蓄國防動員潛力，戰(zhàn)時快速高效地將國防潛力轉(zhuǎn)化為國防實力的物質(zhì)保障基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)有限資源合理配置、寓軍于民的重要方式。

2．實現(xiàn)國防動員建設深入發(fā)展的現(xiàn)實需要。當前，國家對基礎(chǔ)設施投資力度很大，這對在平時經(jīng)濟建設中實現(xiàn)國防動員與經(jīng)濟建設協(xié)調(diào)發(fā)展是一個難得的機遇期。但基礎(chǔ)設施具有投資大、建設周期長、收益慢等特點，只有在建設中使其搭載國防功能，做到軍民融合、寓軍于民，避免以后為搭載國防功能的重復建設或改建，才能做到資源利用的最大化，進而使我國的國防動員建設邁入新起點、實現(xiàn)新突破。

3．促進軍民融合、寓軍于民的現(xiàn)實需求。國家基礎(chǔ)設施搭載國防功能，是國防動員建設貫穿“軍民融合、寓軍于民”方針，走平戰(zhàn)結(jié)合發(fā)展道路的重要內(nèi)容，有利于在經(jīng)濟建設發(fā)展基礎(chǔ)上獲得最大的國防效益，提高平戰(zhàn)轉(zhuǎn)化速度和戰(zhàn)時動員能力，實現(xiàn)國防動員的“轉(zhuǎn)換器”和“倍增器”作用。從經(jīng)濟上說，既避免了重復投資和浪費，又可利用國防技術(shù)提升基礎(chǔ)設施建設的質(zhì)量和水平，實現(xiàn)國防和經(jīng)濟建設協(xié)調(diào)發(fā)展，互為裨益的雙贏。

三、我國基礎(chǔ)設施搭載國防功能法律制度現(xiàn)狀

1．法規(guī)制度不健全。主要表現(xiàn)為部分國家重大基礎(chǔ)設施項目搭載國防功能建設沒有明確具體的法律依據(jù)，缺少法規(guī)制約措施。如，就民用機場建設來說，民航基礎(chǔ)設施搭載國防功能到底有哪些任務，該建立完善哪些設施，都沒有明確要求。由于項目、標準都不夠明確，致使民航基礎(chǔ)設施建設在規(guī)劃設計、立項審批、施工驗收等工作上找不到具體政策法規(guī)依據(jù)，國防項目落實得不到保證。

2．沒有相應的配套標準。主要表現(xiàn)為相關(guān)法律法規(guī)只規(guī)定具體的原則和籠統(tǒng)的要求，沒有具體的相關(guān)配套標準。如，《國防交通條例》第十七條規(guī)定:建設其他交通工程設施或者研制重要交通工具，應當兼顧國防建設的需要。從法律概念上來看，此條中的其他交通工程設施、重要交通工具的含義就模棱兩可，就沒有相應的法律含義，且現(xiàn)實中也沒有相應的如何滿足國防需求的技術(shù)標準。

3．部分基礎(chǔ)設施搭載國防功能的法律制度缺失。如，缺乏信息領(lǐng)域基礎(chǔ)建設搭載國防功能的相關(guān)規(guī)定。我國目前就信息方面的立法主要有《信息安全條例》、《信息網(wǎng)絡傳播權(quán)保護條例》等，這些法律法規(guī)沒有就信息基礎(chǔ)設施中搭載國防需求進行具體的明確，造成了國防信息基礎(chǔ)設施建設缺乏頂層設計，建設上重復浪費。目前在執(zhí)行上主要依據(jù)《國防法》第四十六條的規(guī)定:國家建立戰(zhàn)略物資儲備制度。戰(zhàn)略物資儲備應當規(guī)模適度、儲存安全、調(diào)用方便、定期更換，保障戰(zhàn)時的需要。將信息基礎(chǔ)設施歸類為戰(zhàn)略物資，造成了建設信息基礎(chǔ)設施搭載國防需求根本沒有相關(guān)的法律依據(jù)。

四、基礎(chǔ)設施建設搭載國防功能法律制度的完善

(一)建立完備的基礎(chǔ)設施搭載國防功能的法律系統(tǒng)

我國基礎(chǔ)設施搭載國防功能法律法規(guī)體系應由國家權(quán)力機關(guān)和政府部門以及軍隊有關(guān)部門共同制定的法律、法規(guī)、條例和規(guī)章組成。第一層次為法律，如《中華人民共和國國防法》;第二層次為法規(guī)，如《交通運輸，郵電通信基本建設貫徹國防要求規(guī)定》;第三層次為規(guī)章，可按照基礎(chǔ)設施行業(yè)類別劃分，用以規(guī)范基礎(chǔ)設施行業(yè)內(nèi)部貫徹國防要求的行為。如:可考慮制定《基礎(chǔ)設施搭載國防功能法》，主要可以包括以下幾方面的內(nèi)容:(1)明確各行為主體在基礎(chǔ)設施搭載國防功能體系中的職能與權(quán)限，以及基礎(chǔ)設施搭載國防功能的條件、程序和審批權(quán)限。賦予有關(guān)基礎(chǔ)設施搭載國防功能決策委員會對編制規(guī)劃的責任和權(quán)限，規(guī)定基礎(chǔ)設施搭載國防功能規(guī)劃修改和批準立項的程序。(2)規(guī)范基礎(chǔ)設施搭載國防功能管理程序，明確管理職權(quán)。把基礎(chǔ)設施搭載國防功能規(guī)劃的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整和監(jiān)督等納入統(tǒng)一的法制軌道。(3)明確基礎(chǔ)設施搭載國防功能監(jiān)督機構(gòu)的職責、權(quán)限、形式和要求，規(guī)定基礎(chǔ)設施搭載國防功能建設單位內(nèi)部控制和內(nèi)部審計制度，以保證規(guī)劃的正確執(zhí)行。(4)規(guī)定基礎(chǔ)設施搭載國防功能的法律責任，基礎(chǔ)設施搭載國防功能法應該具有強制性的法律約束力?；A(chǔ)設施搭載國防功能規(guī)劃一經(jīng)批準，就具有法律效力，必須認真執(zhí)行;未經(jīng)法定程序，不得擅自更改。(5)圍繞《基礎(chǔ)設施搭載國防功能法》還應該制定一系列相關(guān)的法規(guī)和條例，形成一個層次分明、完整配套的基礎(chǔ)設施搭載國防功能的法律體系。例如:《道路交通貫徹國防要求條例》、《通信設施貫徹國防要求條例》、《港口建設貫徹國防要求條例》等。

(二)完善基礎(chǔ)設施搭載國防功能的軍民兼容

技術(shù)標準化法律制度科學的、具備可操作性的國家標準是基礎(chǔ)設施搭載國防功能的技術(shù)前提。這種技術(shù)標準不僅建立在科學的基礎(chǔ)上，還要具有一定的法律效力。制定貫徹國防要求的技術(shù)標準化法律制度既要考慮滿足國防技術(shù)水平發(fā)展的要求，也要考慮民用基礎(chǔ)設施建設和管理的承受能力;既要考慮未來軍隊作戰(zhàn)的需要，也要考慮部隊日常訓練生活;既要處理平時保障與戰(zhàn)時保障的關(guān)系，也要處理技術(shù)標準與經(jīng)費可能的關(guān)系。特別是貫徹國防要求的技術(shù)標準要主動向民用標準靠攏，既有利于充分發(fā)揮民用基礎(chǔ)設施的兼容性，又可以節(jié)省建設和維護的費用。為盡快適應現(xiàn)代高技術(shù)戰(zhàn)爭以及軍民一體化發(fā)展的需求，避免我軍各項技術(shù)標準與地方技術(shù)標準系統(tǒng)之間的互不兼容的情況，需要在研究國內(nèi)外基礎(chǔ)設施相關(guān)標準化發(fā)展的基礎(chǔ)上，結(jié)合我軍的實際情況，制定我國基礎(chǔ)設施搭載國防功能標準化的總體規(guī)范?；A(chǔ)設施搭載國防功能標準化建設是一項龐大的系統(tǒng)工程，應充分發(fā)揮軍民兩方面的積極性，適應軍事技術(shù)發(fā)展的需要，促進標準的科研、生產(chǎn)、使用中的軍民結(jié)合，使軍事技術(shù)標準與國家標準接軌，制定符合我軍軍事斗爭準備的技術(shù)標準化法律制度;同時，我們還應借鑒采用國際標準和發(fā)達國家的先進標準和規(guī)范，既滿足部分進口、引進武器裝備的基礎(chǔ)設施技術(shù)需求，又兼顧了戰(zhàn)時因標準不統(tǒng)一帶來的麻煩。另外，我們以往對技術(shù)標準的規(guī)定多是方向性的原則規(guī)定，下一步要將技術(shù)標準規(guī)范進行細化，滿足不同類別的基礎(chǔ)設施貫徹國防要求的技術(shù)標準需要。標準化規(guī)范的制定可由國務院基礎(chǔ)設施主管部門、國家標準主管部門和部隊有關(guān)部門聯(lián)合研究制定各類建設項目貫徹國防要求的技術(shù)標準化規(guī)范，形成完整、清晰和具體的貫徹國防要求的標準化規(guī)范。要明確軍方參與規(guī)劃和制定標準的部門，改變目前我國不同軍事部門在基礎(chǔ)設施布局和建設技術(shù)標準方面的意見不統(tǒng)一，導致政府基礎(chǔ)設施建設主管部門在不同軍事部門意見之間搖擺、左右為難的現(xiàn)象。

(三)完善基礎(chǔ)設施搭載國防功能評估法律制度

建國以來，國家先后制定出臺了《工程建設管理條例》、《中華人民共和國工程設施保護法》等多部法律法規(guī);國務院也陸續(xù)出臺了《工程建設項目投資責任制試行辦法》、《關(guān)于深化工程建設投資包干的若干規(guī)定》等法規(guī)文件，其內(nèi)容幾乎全部涉及到基礎(chǔ)設施建設的評估領(lǐng)域。但令人遺憾的是，迄今為止，我國還沒有一部系統(tǒng)和完整的規(guī)范基礎(chǔ)設施搭載國防功能評估的法律。因為，“無法可依”，在實際工作中，部分基礎(chǔ)設施建設利益主體出于自身利益的考慮，對項目貫徹國防要求推諉拖延的現(xiàn)象和評價失控、項目先天不足、質(zhì)量得不到保證、工期無限拖延的現(xiàn)象屢見不鮮，因此，無論是基礎(chǔ)設施建設決策管理部門，還是建設單位或使用單位，其行為最終都需要依靠領(lǐng)先一套科學合理的評估制度來約束。通過明確基礎(chǔ)設施搭載國防功能評估的法律地位，以法制化促進科學化，將會有效的約束決策者的決策行為，依法實行對項目貫徹國防要求建設行為的監(jiān)督，做到有法可依和違法必究，避免基礎(chǔ)設施搭載國防功能的投資失誤和尋租行為的滋生蔓延，提高基礎(chǔ)設施搭載國防功能的總體水平。