導(dǎo)語(yǔ)：當(dāng)代農(nóng)村環(huán)境的法律保障機(jī)制一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：張燕陳勝工作單位：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院

“包容性增長(zhǎng)”理念包含于“十二五”規(guī)劃許多重要內(nèi)容里，所謂“包容性增長(zhǎng)”，尋求的應(yīng)是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，與單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相對(duì)立。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)是“包容性增長(zhǎng)”理念一個(gè)元素的體現(xiàn)，是指防治農(nóng)村環(huán)境污染和生態(tài)破壞，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展而采取的各種行動(dòng)的總稱，而改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，則是從本質(zhì)上解決“三農(nóng)”問(wèn)題，是促進(jìn)和保障民生的客觀需要，是構(gòu)建生態(tài)文明的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村宏偉目標(biāo)的根本保證。然而中國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染極其普遍，和城市環(huán)境治理投入相比，對(duì)于農(nóng)村則微乎其微。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金的匱乏，已成為制約中國(guó)農(nóng)村環(huán)境防治的一大“瓶頸”，這與“包容性增長(zhǎng)”理念融入農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的大背景極不相符。

1環(huán)境保護(hù)投融資內(nèi)涵

1．1環(huán)境保護(hù)投融資概念環(huán)境保護(hù)投資是指投資主體從社會(huì)的各種積累資金及補(bǔ)償資金中，拿出一定的數(shù)量用于防治環(huán)境污染、維護(hù)生態(tài)平衡及與其相關(guān)活動(dòng)的各種經(jīng)濟(jì)行為，致力于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的投資。環(huán)境保護(hù)投資是表征一個(gè)國(guó)家環(huán)境保護(hù)力度的重要指標(biāo)，是一個(gè)多層次和動(dòng)態(tài)的概念，它既表現(xiàn)為靜態(tài)費(fèi)用的支出，也表現(xiàn)為動(dòng)態(tài)的投入產(chǎn)出;不僅包含投資目的，而且還包含投資主體、投資投入、投資產(chǎn)出和投資動(dòng)向等諸多要素。而環(huán)境保護(hù)融資則是指投資主體(主要是政府)為進(jìn)行環(huán)境保護(hù)投資或其他環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，向社會(huì)各界籌措資金的行為?？偠灾?，環(huán)境保護(hù)投融資是經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)過(guò)初期快速擴(kuò)張后在面對(duì)新出現(xiàn)的發(fā)展瓶頸和挑戰(zhàn)時(shí)為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而必須重點(diǎn)予以解決的金融資源配置，其本質(zhì)是各有關(guān)投資主體為了進(jìn)行環(huán)境保護(hù)投資或其他環(huán)境保護(hù)活動(dòng)而籌集資金的行為，環(huán)境保護(hù)融資方式包括公共、私人環(huán)境支出的融資手段。“環(huán)境保護(hù)投融資”的概念是在很難將“環(huán)境保護(hù)投資”和“環(huán)境保護(hù)融資”完全區(qū)分的情況下提出的，它是生產(chǎn)資本與借貸資本的良性循環(huán)，體現(xiàn)出從資金籌措、項(xiàng)目建設(shè)與經(jīng)營(yíng)、資金回收、返還貸款以及資產(chǎn)增(保)值等一系列問(wèn)題的關(guān)系，表明其不再是傳統(tǒng)體制下環(huán)境保護(hù)投資和環(huán)境保護(hù)融資彼此互相分離的狀態(tài)，而是一個(gè)完整的過(guò)程。環(huán)境保護(hù)投融資是經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)過(guò)初期快速擴(kuò)張后在面對(duì)新出現(xiàn)的發(fā)展瓶頸和挑戰(zhàn)時(shí)為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而必須重點(diǎn)予以解決的金融資源配置，在中國(guó)總體經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)梯度和非均衡發(fā)展的格局下，環(huán)境保護(hù)投融資與區(qū)域投融資系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、制度運(yùn)行效率以及地方政府對(duì)環(huán)境污染的有效治理等區(qū)域因素密切相關(guān)。環(huán)保投融資能力將成為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、滿足全面建設(shè)小康社會(huì)戰(zhàn)略對(duì)環(huán)保要求的重要影響因素，因此加大環(huán)境保護(hù)投融資力度是“包容性增長(zhǎng)”理念的體現(xiàn)。

1．2中國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資主要內(nèi)容“環(huán)境保護(hù)投資”的概念可以分為狹義和廣義兩種。狹義的環(huán)境保護(hù)投資包括:一是污染治理投資，包括新建項(xiàng)目防治污染的投資、老工業(yè)污染源治理的投資、城市環(huán)境基礎(chǔ)社會(huì)設(shè)施建設(shè)的投資;二是污染治理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。廣義的環(huán)保投資包括:一是污染治理投資;二是污染治理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用;三是保護(hù)自然資源和生態(tài)平衡的投資。目前，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)口徑就是以狹義的環(huán)境保護(hù)投資中的污染治理投資為統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資是環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重要部分，涉及內(nèi)容很廣，不僅包括農(nóng)村生活、生產(chǎn)污染治理及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染的防治，也包括污染治理設(shè)備的技術(shù)服務(wù)與咨詢，還包括與農(nóng)村環(huán)保有關(guān)的科學(xué)研究等。這些都需要大量的資金支持，而國(guó)家對(duì)此重視程度不高，環(huán)境保護(hù)投融資政策天平嚴(yán)重偏向城市，加之系統(tǒng)考察農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的作用機(jī)制，資本短缺和融資渠道單一是產(chǎn)生農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題最重要的經(jīng)濟(jì)原因。一方面，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)主要依靠政府直接投資的方式不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要;另一方面，由于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)是環(huán)境保護(hù)的一個(gè)環(huán)節(jié)，也具有典型的公共性、外部性以及一次性投入資金量大、建設(shè)周期長(zhǎng)和收益見(jiàn)效慢的投資特點(diǎn)，都較大地抑制了企業(yè)和公眾投資者的積極性，導(dǎo)致市場(chǎng)在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的失靈。在這樣的情況下，基于“包容性增長(zhǎng)”這個(gè)大背景，就必然要求創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制，必須轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)的思維模式和職能，積極引導(dǎo)與激勵(lì)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮有效作用，從而促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2中國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資法律保障機(jī)制

存在的主要問(wèn)題探析中國(guó)提倡的“包容性增長(zhǎng)”應(yīng)該是一種社會(huì)性增長(zhǎng)，既包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也包括政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)方面的增長(zhǎng)，是互相協(xié)調(diào)的增長(zhǎng)。目前，中國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)建設(shè)的總體水平不高，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資現(xiàn)狀不佳，主要表現(xiàn)在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資總量不足、投融資結(jié)構(gòu)不合理及投融資效率不高這三個(gè)方面。通過(guò)分析中國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資的現(xiàn)狀，暴露了中國(guó)在此方面的法律制度存在的不足?！笆濉币?guī)劃要求“完善環(huán)境保護(hù)科技和經(jīng)濟(jì)政策，建立健全污染者付費(fèi)制度，建立多元環(huán)保投融資機(jī)制，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)”。通過(guò)加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，提高生態(tài)文明水平，這正對(duì)“包容性增長(zhǎng)”理念在環(huán)境保護(hù)方面的具體體現(xiàn)，反映出了中國(guó)當(dāng)前對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資的相關(guān)法律保障的迫切需要。為了保障中國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制健康可持續(xù)發(fā)展，契合“包容性增長(zhǎng)”理念，應(yīng)該完善其相應(yīng)的法律保障機(jī)制。然而，中國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資相關(guān)的法律保障機(jī)制卻存在很多問(wèn)題，以下是其存在的主要問(wèn)題探析。

2．1相關(guān)立法層面存在的主要問(wèn)題探討

2．1．1有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資立法針對(duì)性不強(qiáng)，缺乏有效的政策支持中國(guó)已有9部環(huán)保法律，50多項(xiàng)行政法規(guī)、200多件行政規(guī)章和規(guī)范性文件、500多項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)于環(huán)境保護(hù)、治理等方面的政策，更多的偏向于城市環(huán)境保護(hù)、中小企業(yè)環(huán)境治理方面，涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的政策、制度缺乏。法律法規(guī)的不健全，也成為制約農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)的障礙。例如，《農(nóng)業(yè)法》對(duì)農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)僅作了原則性的規(guī)定，還有《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《保護(hù)農(nóng)作物的大氣污染物最高允許濃度》、《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)用污泥中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)》等農(nóng)業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度性法規(guī)，都未有直接涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。而且，有關(guān)環(huán)境保護(hù)行政程序方面的立法進(jìn)程較慢，對(duì)行政相對(duì)人的法定程序權(quán)益沒(méi)有引起足夠的重視，調(diào)控“三農(nóng)”監(jiān)管關(guān)系的經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范性質(zhì)的農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)不多。涉及地方立法層面，大多數(shù)省(區(qū)、市)都頒布了省級(jí)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例，然而這些環(huán)境保護(hù)法規(guī)的著重點(diǎn)集中于農(nóng)業(yè)生物的環(huán)境，無(wú)法體現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的特點(diǎn)，無(wú)法適應(yīng)“包容性增長(zhǎng)”理念下農(nóng)村環(huán)保的需求，使得中國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)及地方性規(guī)章對(duì)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的可操作性不強(qiáng)，進(jìn)而被法律邊緣化?？傊?，無(wú)論是中央還是地方，中國(guó)尚未有專門(mén)針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)立法。而且，在相關(guān)的金融法上也沒(méi)有明確而詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)于農(nóng)村環(huán)境投融資的具體法律法規(guī)缺乏，收費(fèi)制度不合理，對(duì)吸引外資、風(fēng)險(xiǎn)投資缺乏立法，對(duì)有利于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)建設(shè)和開(kāi)發(fā)活動(dòng)給予財(cái)政、稅收的支持優(yōu)惠的政策還未得到立法的進(jìn)一步確認(rèn)和保障。

2．1．2有關(guān)的環(huán)境保護(hù)投融資法律偏向于城市，農(nóng)村的相關(guān)保護(hù)不夠誠(chéng)然，中國(guó)相關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律基本都是伴隨著工業(yè)發(fā)展而產(chǎn)生，把城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)視為核心，而對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律保障往往處于次要甚至附帶的地位。中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期處于城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，身為環(huán)境弱勢(shì)群體的農(nóng)民的權(quán)力在法律和制度層面就常被削弱，農(nóng)村正逐漸成為城市的資源地和垃圾場(chǎng)。而且，政府在環(huán)境保護(hù)投融資方面政策天平向城市傾斜，相關(guān)的環(huán)境投融資法律制度立足于城市，中國(guó)農(nóng)村由于財(cái)力所限，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期缺乏投入，使得環(huán)境污染程度遠(yuǎn)高于城市的農(nóng)村環(huán)境雪上加霜。尤其值得注意的是，隨著新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的加快，這種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境管理落后于經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的現(xiàn)象并沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高而改善，其對(duì)人口健康的威脅與日俱增，并且，中國(guó)在生態(tài)環(huán)境污染破壞方面竟又呈現(xiàn)出新的“農(nóng)村包圍城市”的態(tài)勢(shì)。隨著建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村步伐日益加快，這樣的環(huán)境法制狀況已越來(lái)越無(wú)法適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的需要，使得環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的理念無(wú)法在“包容性增長(zhǎng)”這個(gè)大背景下產(chǎn)生共鳴。

2．2具體法律制度層面存在的問(wèn)題剖析

2．2．1投融資主體單一，環(huán)境事權(quán)界定不明中國(guó)農(nóng)村環(huán)保投融資的主體主要仍限于政府，較少有私人資本介入。事實(shí)上，在大多數(shù)歐盟國(guó)家中，60%左右的環(huán)境保護(hù)支出是由企業(yè)和居民直接支付的，環(huán)境保護(hù)融資運(yùn)行中的投資主體包括政府、企業(yè)和個(gè)人。但迄今為止，在中國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理過(guò)程中，政府一直是主角，農(nóng)村環(huán)保投資對(duì)其依賴程度嚴(yán)重，市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用，以至民間資本常常游離于農(nóng)村環(huán)保投融資領(lǐng)域之外。從環(huán)境事權(quán)方面看，由于中國(guó)財(cái)稅體制采用分稅制，政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的分離以及政府層級(jí)較多，導(dǎo)致在中央與地方財(cái)權(quán)的劃分過(guò)程中，中央與地方、地方各級(jí)政府之間事權(quán)模糊交叉、界定不明。在農(nóng)村公共服務(wù)方面，本該由上級(jí)政府投資的公共服務(wù)，卻有相當(dāng)數(shù)量通過(guò)轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級(jí)政府提供，而財(cái)權(quán)沒(méi)有相應(yīng)的配給，存在供給主體錯(cuò)位現(xiàn)象。這樣，形成了財(cái)權(quán)層層上收，而事權(quán)層層下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱的局面?？傊?，在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資的事權(quán)劃分中，由于環(huán)境事權(quán)界定不明，投資主體的責(zé)任落實(shí)不到位，贏利性投資者缺位或投資積極性不高及投融資主體和環(huán)境事權(quán)不明晰，“公地的悲劇”得以在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資方面上演。

2．2．2合規(guī)的投融資方式模糊，投融資渠道狹窄當(dāng)前，對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染的治理主要是靠行政撥款，法定的投融資方式單一，而在資本市場(chǎng)上進(jìn)行融資，吸收企業(yè)和社會(huì)公眾資金進(jìn)行間接性投資的方式還極少。這是因?yàn)檗r(nóng)村環(huán)境保護(hù)本身具有投資量大、高風(fēng)險(xiǎn)、低回報(bào)率等特點(diǎn)，缺乏政府對(duì)環(huán)境保護(hù)主體與事權(quán)的明確界定和有效的激勵(lì)、引導(dǎo)，使農(nóng)村環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資金幾乎無(wú)吸引力，以至于許多企業(yè)、個(gè)人等其他主體不愿意投資農(nóng)村環(huán)境保護(hù)行業(yè)。而且，中國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資法定的投融資方式模糊，有些融資方式的融資主體無(wú)法確認(rèn)其合法性，使得投融資主體畏首畏尾，并且當(dāng)遇到糾紛時(shí)權(quán)利無(wú)法得到救濟(jì)。與此同時(shí)，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資渠道狹窄，在中國(guó)環(huán)境治理的過(guò)程中，投融資主體基本上都是國(guó)內(nèi)身份和背景，嚴(yán)格控制國(guó)際資本的流入，使之游離在環(huán)保投融資領(lǐng)域之外。隨著農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的日益突出，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金的需求高漲，主要依靠國(guó)內(nèi)資本投資農(nóng)村環(huán)境保護(hù)是不夠的，排斥國(guó)外資本會(huì)使農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)的進(jìn)程緩慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村環(huán)境治理的需要。農(nóng)村環(huán)境責(zé)任主體的多元化、環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的多樣化以及各種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段的出現(xiàn)，都要求在農(nóng)村環(huán)保領(lǐng)域要改變資金渠道狹窄、融資方式單一的局面，從而引進(jìn)多樣化的融資方式和拓寬融資渠道。

2．2．3投融資管理失范，投資項(xiàng)目監(jiān)管體制落后許多研究表明，一些主要環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)，是由于不適當(dāng)?shù)恼深A(yù)，即政府失靈造成的。當(dāng)前環(huán)保投融資管理失范，如在貸款風(fēng)險(xiǎn)管理上，金融機(jī)構(gòu)的呆帳核銷(xiāo)率過(guò)低，使環(huán)保企業(yè)積極性不高，信息傳導(dǎo)機(jī)制滯后，從而造成盲目畏懼貸款，并且銀行與環(huán)保企業(yè)之間的供需信息交流不夠，客觀上導(dǎo)致了金融部門(mén)服務(wù)不到位。更深層次原因在于直接融資薄弱(即金融資產(chǎn)證券化程度太低)，造成了環(huán)保資本形成和金融資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重不足，使得環(huán)保企業(yè)資金普遍短缺和國(guó)有企業(yè)間接融資比例大、成本高、效益差。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和建設(shè)在很多項(xiàng)目中，政府雖是投資主體，但責(zé)、權(quán)、利和產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，導(dǎo)致建設(shè)、管理、處置脫節(jié)。農(nóng)村環(huán)境建設(shè)許多承建項(xiàng)目處于封閉式運(yùn)作，缺乏公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，加上項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中監(jiān)督機(jī)制、約束機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致無(wú)人承擔(dān)投資主體的全部責(zé)任，項(xiàng)目籌資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、償債、資本回收等各個(gè)環(huán)節(jié)都極易出現(xiàn)阻滯，這在很大程度上影響了投資效益的發(fā)揮，甚至帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)由于缺乏市場(chǎng)化的投資經(jīng)營(yíng)機(jī)制和強(qiáng)有力的專業(yè)投融資機(jī)構(gòu)，籌資渠道不暢通，資金分散使用，資金管理缺乏可持續(xù)發(fā)展的活力和后勁。

3“包容性增長(zhǎng)”理念下完善中國(guó)農(nóng)村環(huán)保投融資法律保障機(jī)制對(duì)策

3．1改善相關(guān)立法狀況

3．1．1健全投融資的政策法律保障體系，提供合適而有效的優(yōu)惠政策相應(yīng)的法律法規(guī)保障和政策扶持是建立農(nóng)村環(huán)保投融資長(zhǎng)效機(jī)制的前提，為了適應(yīng)中國(guó)農(nóng)村環(huán)保投融資的需要，必須逐步構(gòu)建一個(gè)較完善而獨(dú)立的農(nóng)村環(huán)保法律體系，從而把農(nóng)村環(huán)保這一部分從整個(gè)環(huán)保法中凸顯出來(lái)，并注重提高立法質(zhì)量，切實(shí)增強(qiáng)法律、法規(guī)的實(shí)用性或可操作性，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村環(huán)保和農(nóng)村環(huán)保投融資的政策性支持。主要有三:其一，制定和健全農(nóng)村環(huán)保投融資市場(chǎng)運(yùn)作所需配套的法律法規(guī)，規(guī)范投融資行為。依法維護(hù)各類(lèi)農(nóng)村環(huán)保投資者的合法權(quán)益，建立投融資“公開(kāi)、公正、公平、公信”的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，使中國(guó)農(nóng)村環(huán)保投融資機(jī)制的法律保障完整化及系統(tǒng)化。其二，出臺(tái)有利于激勵(lì)農(nóng)村環(huán)保投融資的財(cái)政、稅收、金融、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等方面的政策，為各類(lèi)投資者構(gòu)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境、服務(wù)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境，吸引更多的國(guó)內(nèi)外資本參與中國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)。例如，出臺(tái)具體政策規(guī)定農(nóng)村環(huán)境保護(hù)引入社會(huì)資本的方式、條件和特許權(quán)優(yōu)惠、財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)貼等。比如日本政府建立環(huán)境事業(yè)團(tuán)(簡(jiǎn)稱JRC)，JRC通過(guò)日本政府的財(cái)政與投資貸款計(jì)劃，主要從事污染控制項(xiàng)目的建設(shè)與轉(zhuǎn)讓，為私營(yíng)企業(yè)和地方政府提供貸款等業(yè)務(wù)。JRC對(duì)企業(yè)的技術(shù)合理性及投資規(guī)模的建議和指導(dǎo)，促進(jìn)了企業(yè)的污染控制。這對(duì)于吸引多元化的投融資主體進(jìn)入中國(guó)農(nóng)村環(huán)保領(lǐng)域，有著很好的推動(dòng)作用。其三，制定與投融資監(jiān)管相配套的法律法規(guī)，并根據(jù)法律規(guī)定監(jiān)控環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品(服務(wù))的價(jià)格水平及服務(wù)質(zhì)量，在保證使專業(yè)治污企業(yè)有一個(gè)較合理利潤(rùn)的同時(shí)，也要切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。如此就會(huì)進(jìn)一步刺激環(huán)保需求，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)保形成健康發(fā)展。

3．1．2破除在環(huán)境投融資立法上的城市中心主義，縮小專項(xiàng)投融資的差異化中國(guó)環(huán)保投融資從1980年以來(lái)，環(huán)保資本投入總量逐年增加，其中增長(zhǎng)最快的部分是城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，工業(yè)污染源治理投資較為平穩(wěn)，然而農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。由于縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不足，依賴爭(zhēng)取中央財(cái)政專項(xiàng)資金形式的轉(zhuǎn)移支付是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資本投入主要方式(如中央農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金，這種轉(zhuǎn)移支付屬于非均等化財(cái)政，在資金的分配中可能會(huì)造成地區(qū)間的不平等)，因此，要解決農(nóng)村環(huán)保資金缺乏的問(wèn)題，應(yīng)破除在環(huán)境保護(hù)投融資過(guò)程中“城市本位”思想。在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的法治進(jìn)程中，不但要關(guān)注農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，還要讓他們享受環(huán)境權(quán)，不能再讓農(nóng)村成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的棄兒。因此，要樹(shù)立城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)一體化，對(duì)于政府投入的環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)資金，應(yīng)在各類(lèi)污染防治法中為城鄉(xiāng)排污比例設(shè)定下限，給環(huán)境弱勢(shì)群體加以保護(hù)，防止農(nóng)村成為城市的“垃圾場(chǎng)”、“下水道”。當(dāng)前農(nóng)村面臨如此嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)，是由于多方面原因下長(zhǎng)期積累的惡果。與城市生態(tài)環(huán)境相比，農(nóng)村環(huán)境的穩(wěn)定性較強(qiáng)，然而這也同時(shí)意味著后者一旦受到破壞會(huì)更難恢復(fù)，不抓緊重視起農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，不注重農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，將來(lái)可能會(huì)付出比改善城市環(huán)境時(shí)更大的代價(jià)。

3．2健全具體法律制度

3．2．1引進(jìn)多元化投融資主體，明晰投融資主體及其環(huán)境事權(quán)明晰投融資主體及其環(huán)境事權(quán)和責(zé)任是優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制的關(guān)鍵。政府需要引進(jìn)多元化的投融資主體，改變現(xiàn)階段僅僅以政府為主的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資局面，政府，企業(yè)和個(gè)人應(yīng)重新劃分原先為政府獨(dú)立承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)事權(quán)，充分吸納社會(huì)上的資金，通過(guò)多元化的方式融資，以滿足農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投資的需要。而要吸納社會(huì)上的資金，要求政府制定相應(yīng)的激勵(lì)措施，為企業(yè)、個(gè)人在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面的投資提供保證，最大限度地發(fā)揮各投融資主體的籌資作用。并且，還要利用民間的各種力量，依靠其捐贈(zèng)、贊助等手段，為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的順利開(kāi)展提供資金支持。與此同時(shí)，政府將承擔(dān)一些公益性很強(qiáng)而經(jīng)濟(jì)效率不佳的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、跨地區(qū)的污染綜合治理以及環(huán)境的管理和監(jiān)督;企業(yè)應(yīng)按照“污染者付費(fèi)原則”，直接削減產(chǎn)生的污染或補(bǔ)償有關(guān)環(huán)境損失;也可按“投資者收益原則”建設(shè)與經(jīng)營(yíng)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益均較為顯著的項(xiàng)目，承擔(dān)投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn);個(gè)人和居民應(yīng)根據(jù)“使用者付費(fèi)原則”，有償使用環(huán)境資源，監(jiān)督政府和企業(yè)行使環(huán)境事權(quán)。通過(guò)合理劃分各主體環(huán)境保護(hù)事權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，政府和市場(chǎng)共同進(jìn)取，政府、企業(yè)和社會(huì)相互監(jiān)督。因此，只有明晰各主體的環(huán)境事權(quán)，實(shí)現(xiàn)投融資主體的多元化，才能為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資獲得充足的來(lái)源提供前提保證，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，這也很好地契合了“包容性增長(zhǎng)”理念。

3．2．2確定多元化投融資方式合規(guī)化，完善“政府主導(dǎo)+企業(yè)參與+國(guó)際合作”投融資模式確定農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資法定化，主要基于三個(gè)方面的考慮:一是使農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資方式多元化，拓寬投融資渠道;二是使多元化的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資合法化，增加投融資主體的信心，能夠保護(hù)其合法權(quán)利，遇到糾紛時(shí)能得到法律的救濟(jì);三是更好的管理農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資，減少投融資主體投融資風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資效率。不同的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投資項(xiàng)目所需資金的數(shù)額、使用期限、資金取得成本的要求不同，在選擇融資渠道和融資方式會(huì)需要不同的融資渠道和融資方式。所以在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資活動(dòng)中，應(yīng)明確投融資方式并使其合法化。政府應(yīng)發(fā)揮財(cái)政投資資金的引導(dǎo)作用，從以往財(cái)政直接投資為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐载?cái)政信用擔(dān)保、貸款貼息、注入資本金、投資補(bǔ)貼等方式帶動(dòng)社會(huì)投資。如鼓勵(lì)銀行，特別是政策性銀行，對(duì)有償還能力的農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和治污項(xiàng)目給予貸款支持，如此方能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境投融資效益最大化。還應(yīng)鼓勵(lì)收益能力較好的環(huán)保企業(yè)通過(guò)股票債券融資，即通過(guò)推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目上市，將資產(chǎn)質(zhì)量良好、受益穩(wěn)定的環(huán)保項(xiàng)目應(yīng)用現(xiàn)代企業(yè)制度組建上市公司，發(fā)行股票債券。通過(guò)上市募集資金，還可合理運(yùn)用產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移方式，包括BOT、準(zhǔn)BOT、TOT融資模式，來(lái)分擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)現(xiàn)環(huán)保項(xiàng)目的投融資。發(fā)行環(huán)保彩票也是一種可選擇的融資方式，由于彩票的社會(huì)公益性目的，中國(guó)現(xiàn)行彩票管理制度規(guī)定，彩票發(fā)行批準(zhǔn)權(quán)集中在國(guó)務(wù)院。未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，任何地區(qū)、部門(mén)、機(jī)構(gòu)、個(gè)人一律不得發(fā)行彩票。環(huán)境保護(hù)的外部性及其廣泛的社會(huì)效應(yīng)，使環(huán)保彩票的發(fā)行成為可能。另外，也可通過(guò)社會(huì)捐款、國(guó)際信貸等方式，逐步實(shí)現(xiàn)投融資主體多元化、方式多樣化，運(yùn)營(yíng)企業(yè)化、市場(chǎng)化，以此來(lái)拓展農(nóng)村環(huán)境投融資的渠道，提高資金的利用效率。

3．2．3規(guī)范投融資管理，改革政府投資項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制環(huán)保產(chǎn)業(yè)是公共物品，政府作為公共物品的提供者和監(jiān)督管理者理應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府要從宏觀上長(zhǎng)期規(guī)劃，合理布局，設(shè)計(jì)出很好的投資“補(bǔ)償機(jī)制”和投資進(jìn)退渠道。許多農(nóng)村環(huán)保投資規(guī)模較大，程序復(fù)雜，民間資本一般難以獨(dú)立完成，需要政府的經(jīng)濟(jì)參與。投融資體制與方式的選擇取決于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)發(fā)育程度、政策法律與社會(huì)文化歷史背景。中國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和治理方面特殊屬性，在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資方面也可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范農(nóng)村環(huán)境投融資管理，改革現(xiàn)有的政府投資項(xiàng)目監(jiān)管體制。(1)優(yōu)化政府部門(mén)職能配置，整合決策咨詢資源。一是在優(yōu)化協(xié)調(diào)政府部門(mén)環(huán)保職能的前提下，制定農(nóng)村環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)政策和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，研究提出年度政府投資安排和引導(dǎo)社會(huì)投融資的政策建議;二是根據(jù)上述規(guī)劃和政策建議等，制定農(nóng)村環(huán)境保護(hù)發(fā)展規(guī)劃和出臺(tái)投融資政策;三是建立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資預(yù)算(包括各種財(cái)政性投資資金)，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資需求和財(cái)政收支狀況，安排政府投資年度預(yù)算總規(guī)模和分項(xiàng)目的年度投資預(yù)算;四是建立專家論證、參與決策機(jī)制，設(shè)立專家?guī)?，時(shí)時(shí)關(guān)注農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資動(dòng)態(tài)，為政府提供專業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)。(2)改革政府投資項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制，推行政府投資項(xiàng)目實(shí)施的市場(chǎng)化。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的績(jī)效，促使政府和市場(chǎng)共同進(jìn)取，形成“政府－企業(yè)－社會(huì)”三重監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)保投融資協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村環(huán)保資金匱乏，可引進(jìn)民間資本，為中國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資增添新的血液。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)在政府環(huán)保投融資項(xiàng)目中具基礎(chǔ)性和公益性，其建設(shè)實(shí)施應(yīng)逐步實(shí)行專業(yè)化管理。并鼓勵(lì)采取PPP方式建設(shè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投資項(xiàng)目，在PPP方式下，公共部門(mén)和私人企業(yè)共同參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。