刑事司法協(xié)助機(jī)制的比較探究
時(shí)間:2022-03-07 03:10:00
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摘要:大陸與港澳的區(qū)際刑事司法協(xié)助雖然沒(méi)有形成位階較高的正式制度,但以個(gè)案協(xié)助為主要特點(diǎn)的刑事司法協(xié)助體現(xiàn)了雙方的高度信任。而海峽兩岸的刑事司法協(xié)助雖然在官方認(rèn)可的民間組織的努力下,制定了正式的制度,但信任程度較低將會(huì)影響雙方的合作。從警務(wù)合作的角度來(lái)講,建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制和情報(bào)信息中心對(duì)于《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》的有效運(yùn)行具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。
關(guān)鍵詞:兩岸四地;刑事司法協(xié)助;信任
我國(guó)的區(qū)際司法協(xié)助最初是為了解決“一國(guó)兩制”背景下,大陸與港澳的司法沖突而產(chǎn)生的,并且從司法合作逐漸走向司法協(xié)助。從香港、澳門(mén)回歸至今,三地的法律機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家學(xué)者就沒(méi)有停止過(guò)有關(guān)三地如何進(jìn)行司法協(xié)助的探討,在民事方面也取得了一定的成就。區(qū)際刑事司法協(xié)助在沒(méi)有成形法律文件指導(dǎo)的情況下,在實(shí)踐中已經(jīng)取得了很好的成績(jī)。
2009年4月26日,大陸與臺(tái)灣方面簽訂了《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《協(xié)議》),構(gòu)建了當(dāng)前兩岸刑事司法合作的基本框架。由于刑事司法協(xié)助中的刑事事務(wù)往往帶有較強(qiáng)的公權(quán)力色彩,且關(guān)涉公民權(quán)利保障問(wèn)題,在海峽兩岸的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)下,會(huì)有更多的不確定因素;加之《協(xié)議》僅是一個(gè)框架性協(xié)議,規(guī)定相對(duì)粗疏,原則性強(qiáng)而操作性弱,需要雙方根據(jù)實(shí)踐需要進(jìn)一步協(xié)商,解決具體操作性問(wèn)題。因此,借鑒大陸與香港、澳門(mén)刑事司法協(xié)助的經(jīng)驗(yàn)來(lái)展望海峽兩岸的刑事司法協(xié)助就具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、大陸與港澳區(qū)際刑事司法協(xié)助機(jī)制的建立與運(yùn)行
如前所述,大陸與港澳地區(qū)目前還沒(méi)有建立起制度化的刑事司法協(xié)助機(jī)制。但民商事的司法協(xié)助已經(jīng)為其提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
1.個(gè)案協(xié)助模式的建立與運(yùn)行
從廣義上講,雖然已經(jīng)回歸十余年,大陸與港澳的刑事司法協(xié)助目前仍主要局限于個(gè)案協(xié)助模式。這一模式主要是通過(guò)廣東省與港澳的刑事司法實(shí)踐而產(chǎn)生的,并經(jīng)大陸方面一定形式的組織和制度化。改革開(kāi)放以后,一些經(jīng)濟(jì)犯罪分子逃往港澳,廣東檢察機(jī)關(guān)在查處貪污賄賂案件方面面臨著如何在港澳地區(qū)調(diào)查取證的問(wèn)題。早期的合作,往往通過(guò)民間渠道甚至是秘密取證,極不規(guī)范。1986年,粵港兩地反貪?rùn)C(jī)關(guān)開(kāi)始積極接觸,以尋求在雙方之間建立一種對(duì)個(gè)案進(jìn)行協(xié)查的調(diào)查機(jī)制,開(kāi)展有關(guān)共同打擊職務(wù)犯罪的司法合作。1990年,廣東省檢察院和香港廉政公署的代表在珠海市舉行會(huì)晤,對(duì)雙方開(kāi)展個(gè)案協(xié)查實(shí)踐的情況進(jìn)行小結(jié),并在香港共同簽署了《會(huì)晤紀(jì)要》,確定了開(kāi)展個(gè)案協(xié)查的范圍、協(xié)查的方式、聯(lián)絡(luò)的渠道。并于同年11月20日經(jīng)外交部、國(guó)務(wù)院港澳辦同意,最高人民檢察院決定在廣東省人民檢察院內(nèi)設(shè)立“(整理)個(gè)案協(xié)查辦公室”,對(duì)外稱(chēng)“廣東省人民檢察院個(gè)案協(xié)查辦公室”,規(guī)定今后凡是國(guó)內(nèi)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)同香港廉政公署、澳門(mén)反貪公署相互協(xié)助調(diào)查職務(wù)案件,都要通過(guò)廣東省人民檢察院個(gè)案協(xié)查辦公室進(jìn)行聯(lián)系。
1993年2月6日,最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于同港澳地區(qū)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行案件協(xié)助調(diào)查取證工作程序的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《個(gè)案協(xié)查工作程序規(guī)定》)將個(gè)案協(xié)查工作納入法制化的軌道。1995年,最高人民檢察院批準(zhǔn)在珠海市檢察院和深圳市檢察院分別設(shè)立廣東省檢察院個(gè)案協(xié)查辦公室珠海辦事處和深圳辦事處,主要承擔(dān)本地涉港澳個(gè)案協(xié)查取證業(yè)務(wù)和協(xié)同出境調(diào)查任務(wù)。1999年4月12日,最高人民檢察院對(duì)1993年的《個(gè)案協(xié)查工作程序規(guī)定》作了修改和補(bǔ)充。最高人民檢察院下發(fā)了《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范涉港澳個(gè)案協(xié)查工作的通知》,規(guī)定地方各級(jí)人民檢察機(jī)關(guān)辦理的案件需要請(qǐng)香港、澳門(mén)特別行政區(qū)有關(guān)部門(mén)協(xié)助的,須逐級(jí)報(bào)最高人民檢察院“個(gè)案協(xié)查辦公室”審批,香港特別行政區(qū)廉政公署、澳門(mén)特別行政區(qū)反貪公署辦理的案件需請(qǐng)內(nèi)地有關(guān)檢察機(jī)關(guān)協(xié)助的,直接與最高人民檢察院個(gè)案協(xié)查辦公室聯(lián)系安排。2000年最高檢察院外事局葉鋒與香港廉政公署副專(zhuān)員郭文偉在深圳會(huì)晤,對(duì)內(nèi)地與香港地區(qū)區(qū)際司法協(xié)助問(wèn)題進(jìn)行了有益的探討并形成了《備忘錄》。2002年廣東省人民檢察院在總結(jié)多年個(gè)案協(xié)查實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,為進(jìn)一步規(guī)范個(gè)案協(xié)查的程序,下發(fā)《關(guān)于職務(wù)犯罪涉港澳個(gè)案協(xié)查工作程序的規(guī)定》,對(duì)于廣東省各級(jí)檢察院向香港、澳門(mén)特別行政區(qū)有關(guān)部門(mén)提出個(gè)案協(xié)查的請(qǐng)求及為香港、澳門(mén)特別行政區(qū)有關(guān)部門(mén)進(jìn)行個(gè)案協(xié)查規(guī)定了具體程序。
2.個(gè)案協(xié)助模式的特點(diǎn)
顯然,個(gè)案協(xié)助模式是建立在雙方高度信任基礎(chǔ)之上的一種臨時(shí)性活動(dòng)。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐,內(nèi)地與港澳檢察廉政機(jī)關(guān)就如何協(xié)助調(diào)查取證、追逃、追贓、證人出庭、預(yù)防犯罪以及司法協(xié)助本身的有關(guān)原則、主體、范圍、方式、聯(lián)絡(luò)途徑等方面進(jìn)行了有益的探索,其機(jī)制日趨完善,協(xié)查的內(nèi)容也從單一的調(diào)查取證發(fā)展到查詢(xún)銀行資料、追繳贓款贓物、情報(bào)交換、聯(lián)合行動(dòng)等更多方面,合作層面有了較大的提升,為我國(guó)不同法域間的司法協(xié)助創(chuàng)設(shè)了一種行之有效的運(yùn)作方式,具有較大的靈活性。實(shí)踐已經(jīng)證明,這是一種行之有效的區(qū)際刑事司法協(xié)助的實(shí)踐和創(chuàng)舉。
但需要指出的是,雖然在港澳已經(jīng)回歸祖國(guó)和簽訂《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》的背景之下,兩岸三地在彼此信任上幾乎不存在任何問(wèn)題,但畢竟合作沒(méi)有上升為位階較高的制度層面,許多深層次問(wèn)題的適用不可避免地面臨一些困難和問(wèn)題。例如,有學(xué)者認(rèn)為個(gè)案協(xié)助活動(dòng)屬于三地之間的官方活動(dòng),因而帶有明顯的政治敏感性;三地依不同法系的法律制度進(jìn)行個(gè)案協(xié)查說(shuō)明法律性突出;同時(shí)也表現(xiàn)出時(shí)間性緊迫和取證難度大的特點(diǎn)。
二、海峽兩岸的刑事司法協(xié)助機(jī)制
到目前為止,海峽兩岸刑事司法協(xié)助方面的實(shí)踐還處于零星、分散的狀態(tài),其內(nèi)容主要表現(xiàn)在協(xié)助緝捕與遣返案犯方面。協(xié)助途徑主要包括通過(guò)第三方進(jìn)行合作、國(guó)際刑警組織和民間組織三個(gè)途徑。
1.海峽兩岸刑事司法協(xié)助機(jī)制的建立
隨著海峽兩岸關(guān)系的積極變化,被官方認(rèn)可的民間組織之間達(dá)成的刑事司法協(xié)助協(xié)議在兩岸的刑事司法協(xié)助中起著越來(lái)越重要的作用。例如,海峽兩岸的紅十字會(huì)組織于1990年9月12日在金門(mén)簽署的《海峽兩岸紅十字會(huì)組織有關(guān)海上遣返協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《金門(mén)協(xié)議》),本著“人道精神與安全便利”原則,確定了以民間組織為中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)遣返偷渡者、刑事嫌疑犯或刑事犯的間接合作方式,并且規(guī)定了遣返交接地點(diǎn)和程序。《金門(mén)協(xié)議》開(kāi)兩岸直接進(jìn)行刑事司法協(xié)助之先河,并開(kāi)展了卓有成效的實(shí)踐。大陸的“海協(xié)會(huì)”與臺(tái)灣的“?;鶗?huì)”成立后,兩岸紅十字會(huì)終止了其主持的兩岸刑事司法協(xié)助的任務(wù),將移送遣返業(yè)務(wù)交給兩岸中介團(tuán)體“海協(xié)會(huì)”與“海基會(huì)”?!昂f(xié)會(huì)”與“?;鶗?huì)”在平等的基礎(chǔ)上,于1995年達(dá)成《兩岸劫機(jī)犯等遣返事宜》和《違反有關(guān)規(guī)定進(jìn)入對(duì)方地區(qū)人員遣返及相關(guān)問(wèn)題》的合作備忘錄。通過(guò)這種方式,兩岸相互遣返一些犯罪分子和居留人員。2009年4月26日“海協(xié)會(huì)”和“?;鶗?huì)”簽訂的《協(xié)議》雖然只有24條,卻構(gòu)建了當(dāng)前兩岸刑事司法合作的基本框架。但需要注意的是,《協(xié)議》的簽署并不意味著《金門(mén)協(xié)議》已經(jīng)無(wú)效。由于《金門(mén)協(xié)議》并不是純粹的兩岸“司法合作”協(xié)議,還包括對(duì)非法進(jìn)入對(duì)方區(qū)域的“私渡人員”的遣返。而事實(shí)上,從近20年的遣返實(shí)踐上看,被遣返人員主要還是這部分人員,刑事犯或刑事嫌疑犯只占少數(shù),不足10%。
2.海峽兩岸刑事司法協(xié)助的特點(diǎn)
與港澳不同,由于特殊的政治原因,海峽兩岸的刑事司法協(xié)助在制度化方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在港澳的前面,但并不能因此說(shuō)海峽兩岸的刑事司法協(xié)助走在前面。在信任程度較低及其他相關(guān)背景的制約下,海峽兩岸刑事司法協(xié)助的最大特點(diǎn)是以官方認(rèn)可的民間組織參與為主,相關(guān)制度的原則性強(qiáng)。
在官方認(rèn)可的民間組織參與方面,無(wú)論是紅十字會(huì)還是“海協(xié)會(huì)”和“海基會(huì)”,它們經(jīng)過(guò)特別授權(quán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性商談時(shí),具有一定的權(quán)威性,達(dá)成的協(xié)議對(duì)雙方司法體制的運(yùn)作具有相當(dāng)?shù)募s束力。同時(shí),在目前雙方司法機(jī)關(guān)還未正式接觸的情況下,民間組織的參與是最好的途徑,可以避開(kāi)較為敏感的政治問(wèn)題,為刑事司法協(xié)助關(guān)系的建立消除一些障礙。
在相關(guān)制度的內(nèi)容方面,由于多種原因的影響,相關(guān)制度的原則性非常強(qiáng)。例如,《金門(mén)協(xié)議》所涉及的范圍僅限于遣返與緝捕犯罪嫌疑人的個(gè)案協(xié)商,并沒(méi)有形成制度化的協(xié)助途徑。由于其條款過(guò)于原則,導(dǎo)致實(shí)務(wù)中對(duì)協(xié)議某些具體內(nèi)容的理解產(chǎn)生歧異,如對(duì)劫機(jī)犯是否屬于該協(xié)議規(guī)定的遣返范圍,大陸與臺(tái)灣則各持己見(jiàn)。同樣,“海協(xié)會(huì)”與“?;鶗?huì)”簽訂的《協(xié)議》也僅僅是一個(gè)框架性協(xié)議,其規(guī)定相對(duì)粗疏,原則性強(qiáng)而操作性弱,需要雙方根據(jù)實(shí)踐需要進(jìn)一步協(xié)商,解決具體操作性問(wèn)題。
海峽兩岸刑事司法協(xié)助之所以具有上述特點(diǎn),其中一個(gè)重要原因是雙方缺乏足夠的信任,再加上相關(guān)政治因素,增加了刑事司法協(xié)助的難度。因此,如何在現(xiàn)在框架和制度的基礎(chǔ)上,通過(guò)刑事司法協(xié)助提高雙方的信任程度,是一個(gè)非常值得重視的問(wèn)題。
三、《協(xié)議》的性質(zhì)與內(nèi)容
與《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第95條和《中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》第93條以根本大法的形式規(guī)定了大陸與港澳的司法協(xié)助并且具有高度的信任與合作不同,海峽兩岸的刑事司法協(xié)助還處于信任程度較低和相關(guān)制度過(guò)于原則的狀況。因此,《協(xié)議》未來(lái)的運(yùn)行必須在雙方對(duì)打擊犯罪等基本問(wèn)題取得共識(shí)的基礎(chǔ)之上,根據(jù)相關(guān)規(guī)定,按照人道和互惠的原則,卓有成效地開(kāi)展刑事司法協(xié)助。
1.刑事司法協(xié)助的內(nèi)容
《協(xié)議》第2章以具體條文規(guī)定了共同打擊犯罪事項(xiàng),其具體內(nèi)容可以歸納為三個(gè)方面:(1)在共同打擊犯罪范圍方面,以“雙重犯罪”為原則,以“非雙重犯罪”為例外。協(xié)議第4條第1款規(guī)定:“雙方同意采取措施共同打擊雙方均認(rèn)為涉嫌犯罪的行為”,并于第2款規(guī)定了可進(jìn)行合作打擊的具體犯罪種類(lèi)。從這兩款規(guī)定看,在共同打擊犯罪的范圍上,協(xié)議采取的基本立場(chǎng)是“雙重犯罪”原則。不過(guò),作為例外,協(xié)議第4條第3款規(guī)定:“一方認(rèn)為涉嫌犯罪,另一方認(rèn)為未涉嫌犯罪但有重大社會(huì)危害,得經(jīng)雙方同意個(gè)案協(xié)助。”(2)協(xié)助偵查事項(xiàng)原則而廣泛。協(xié)議第5條規(guī)定:“雙方同意交換涉及犯罪有關(guān)情資,協(xié)助緝捕、遣返刑事犯與刑事嫌疑犯,并于必要時(shí)合作協(xié)查、偵辦。”(3)遣返方式更為多樣,遣返限制較為嚴(yán)格。協(xié)議第6條在《金門(mén)協(xié)議》基礎(chǔ)上,根據(jù)形勢(shì)需要做了更為妥當(dāng)?shù)囊?guī)定。第6條第1款首先強(qiáng)調(diào)了遣返的基本原則,即人道、安全、迅速、便利原則。第6條第2、3、4款還規(guī)定了遣返的限制條件,其中第2、3款規(guī)定事項(xiàng)可能成為拒絕遣返的理由。這三項(xiàng)限制條件包括:(1)遣返程序(整理)后置于受請(qǐng)求方已經(jīng)開(kāi)始的司法程序。(2)存在與受請(qǐng)求方重大關(guān)切利益等特殊情形時(shí),受請(qǐng)求方根據(jù)情形決定是否遣返。(3)請(qǐng)求方原則上只能就遣返請(qǐng)求中的行為對(duì)遣返對(duì)象進(jìn)行追訴。
2.《協(xié)議》的性質(zhì)
如上所述,《協(xié)議》是在保留了《金門(mén)協(xié)議》遣返刑事犯和刑事嫌疑犯的主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上形成的兩岸區(qū)際司法協(xié)助協(xié)議,該協(xié)議第6條除繼續(xù)保留《金門(mén)協(xié)議》有送遣返作業(yè)原則、遣返對(duì)象、遣返地點(diǎn)、遣返交接程序等方面的規(guī)定外,增加了“人員遣返”的“迅速”原則,增加了空運(yùn)和其他海運(yùn)的遣返方式。因此,《協(xié)議》是在《金門(mén)協(xié)議》的基礎(chǔ)上,由兩岸官方授權(quán)機(jī)構(gòu)簽署的綜合性區(qū)際司法合作協(xié)議,極大地突破了原兩岸司法合作模式?!秴f(xié)議》改變了海峽兩岸依據(jù)《金門(mén)協(xié)議》開(kāi)展單一遣返犯罪人合作的模式。
四、《協(xié)議》的運(yùn)行展望
如前所述,與港澳相比,海峽兩岸區(qū)際刑事司法協(xié)助的信任程度相對(duì)較低。究其原因,相關(guān)政治因素是影響未來(lái)海峽兩岸刑事司法協(xié)助運(yùn)行的關(guān)鍵因素。同時(shí),對(duì)相關(guān)原則性規(guī)定如何在實(shí)踐中得到共識(shí)也是決定海峽兩岸刑事司法協(xié)助有效運(yùn)行的重要因素。由于相關(guān)政治因素超出了本文的論述范圍,筆者僅從警務(wù)工作實(shí)際,結(jié)合港澳警察刑事合作的經(jīng)驗(yàn),從警務(wù)合作的角度對(duì)如何有效運(yùn)行《協(xié)議》,提出個(gè)人的見(jiàn)解。
1.從急迫事項(xiàng)入手,逐漸健全區(qū)際刑事司法協(xié)助制度
在兩岸四地還沒(méi)有建立一個(gè)完整有效的區(qū)際司法協(xié)助制度的現(xiàn)實(shí)情況下,要在已有的制度基礎(chǔ)上,總結(jié)相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)。針對(duì)兩岸四地共同面對(duì)和需要優(yōu)先打擊的犯罪(如電信詐騙犯罪、洗錢(qián)罪、犯罪等),先簽訂分項(xiàng)區(qū)際刑事司法協(xié)助協(xié)議,之后以這些分項(xiàng)協(xié)議所獲取的合作經(jīng)驗(yàn)和實(shí)務(wù)習(xí)慣為基礎(chǔ),逐步制定針對(duì)其他犯罪的刑事司法合作協(xié)議,最終構(gòu)建一個(gè)完整有效的區(qū)際刑事司法協(xié)助制度。HTtP//:
2.建立制度化的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制
應(yīng)當(dāng)成立由警務(wù)職能部門(mén)行政長(zhǎng)官組成的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制,通過(guò)定期的會(huì)晤具體安排有關(guān)的警務(wù)合作,商討解決有關(guān)問(wèn)題,達(dá)成相應(yīng)的共識(shí)。從而在增加相互了解的同時(shí),有效地解決溝通、協(xié)調(diào)以及執(zhí)行過(guò)程中的具體問(wèn)題。
3.構(gòu)建兩岸犯罪信息交流反饋機(jī)制
海峽兩岸的各類(lèi)跨境刑事犯罪活動(dòng)是互有關(guān)聯(lián)、互相影響的,對(duì)方法域和地域所出現(xiàn)的跨境刑事犯罪活動(dòng)的危害涉及雙方。當(dāng)前刑孝情報(bào)在刑事偵查工作中起著非常重要的作用,情報(bào)主導(dǎo)刑偵是現(xiàn)代刑事偵查工作的主要發(fā)展方向,因此有必要加強(qiáng)情報(bào)信息的交流與反饋。不同的執(zhí)法區(qū)域之間堵截漏洞的有效辦法之一是及時(shí)互通情報(bào),及時(shí)通報(bào)各地涉及犯罪的活動(dòng)情報(bào),以便其他地區(qū)及時(shí)掌握犯罪動(dòng)態(tài)。通過(guò)刑事情報(bào)的搜集、分析和運(yùn)用,掌握刑偵工作的主動(dòng)權(quán),在此基礎(chǔ)上采取有效措施對(duì)各類(lèi)刑事犯罪進(jìn)行遏制和打擊,把各類(lèi)犯罪,特別是有組織犯罪消滅在萌芽狀態(tài)或摧毀于犯罪之初。因此,兩岸警務(wù)部門(mén)要適時(shí)開(kāi)通對(duì)口加密刑事情報(bào)信息交流反饋專(zhuān)用通信通道,建立犯罪信息交流反饋機(jī)制。
4.完善犯罪嫌疑人的通緝與遣返措施
目前,內(nèi)地公安機(jī)關(guān)發(fā)出的通緝令在香港沒(méi)有執(zhí)行力。筆者認(rèn)為,內(nèi)地公安、司法機(jī)關(guān)若發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人、被告人已經(jīng)逃往香港,即可在發(fā)出通緝令的情形下,向上級(jí)公安、司法機(jī)關(guān)匯報(bào),并由專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)向香港有關(guān)機(jī)關(guān)提出移交的請(qǐng)求。
5.構(gòu)建突發(fā)性重大案件協(xié)作機(jī)制
眾所周知,簽訂司法協(xié)助協(xié)議是從根本上確立解決不同法域之間的法律沖突和司法協(xié)助的方式,而個(gè)案協(xié)查可以說(shuō)是實(shí)現(xiàn)刑事司法協(xié)助的一項(xiàng)具體制度。海峽兩岸警務(wù)部門(mén)應(yīng)該借鑒個(gè)案協(xié)查這種協(xié)作機(jī)制,構(gòu)建突發(fā)性重大案件協(xié)作機(jī)制,在建立雙方警務(wù)部門(mén)互信的基礎(chǔ)上開(kāi)展突發(fā)性重大案件個(gè)案協(xié)查協(xié)作,提高共同打擊犯罪的效能。
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