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【摘要】機動車第三者責任強制保險條例中規(guī)定了交通事故救助基金制度，但沒有明確規(guī)定救助基金的運營和監(jiān)管由哪個部門負責，也沒有更具體的立法例可供遵循，所以一直未能得到有效實施，本文圍繞交通事故救助基金制度的運作模式、資金來源、救助范圍、代位追償?shù)忍岢鰩c意見，希望能引起業(yè)界同仁的共同關注，并促成該制度的付諸實施。

【關鍵詞】機動車交通事故責任保險救助基金

《機動車第三者責任強制保險條例》自從2006年7月1日實施之后，就一直倍受社會各界的關注，其基礎費率和賠償?shù)呢熑蜗揞~也經(jīng)歷了若干調整，越來越臻于科學和完善，但與之相配套的交通事故救助基金制度卻一直被冷落。一個制度的有效運作需要一系列配套制度的支持，只有相互勾連構成的制度系統(tǒng)才能真正發(fā)揮制度設計的初衷。制定得再好的法律也不可能“單槍匹馬”地解決復雜的社會問題，尤其是像我國惡劣的道路交通安全狀況這樣的社會頑疾。《機動車第三者責任強制保險條例》只有輔以一系列的相關規(guī)范和措施，并經(jīng)過長時間的努力方能完成其歷史使命。[1]我國很多制度的構建或引進往往忽視配套制度建設，從而導致很多精心設計的制度形同虛設。機動車第三者責任強制保險也是如此，它需要包括救助基金等一系列配套制度的支持。機動車損害賠償責任、機動車損害賠償責任保險和道路交通事故社會救助基金制度是現(xiàn)代人類社會為了對應因機動車的使用造成的社會損害而建立的三位一體的法律體系。[2]

一、救助基金的性質與運行模式

救助基金是社會救濟的一種，其補償不以保險合同的存在為依據(jù)。尤其是在未投保強制保險及強制保險人無支付能力等情形下，救助基金的補償與保險利益之間已無任何聯(lián)系。此外，救助基金雖以從機動車所有人繳納的強制保險費中提取的一定比例，作為主要來源，但其補償?shù)囊罁?jù)仍然是未投保強制保險或肇事后逃逸的機動車所有人的事故責任，未投保強制保險的機動車所有人并未繳納強制保險費，因此，此種補償已不具有危險共同分擔或經(jīng)濟互助的特點，從而脫離了保險的基本屬性。救助基金的性質只能解釋為，國家出于保護受害人的公共政策目的，為彌補強制保險制度力所未及的不足，經(jīng)由立法創(chuàng)設的社會救濟制度。

1、救助基金的特性

道路交通事故社會救助基金是為了及時搶救在道路交通事故中受害者生命的需要，由國家向社會募集、籌措、罰繳和追償資金，用以在特定的條件下，依照一定的標準和程序，向醫(yī)療衛(wèi)生機構替代當事人預先墊付搶救費用的一種金融活動。從救助基金的定義可以看出，救助基金有以下幾個特征：

（1）適用對象的特定性。救助基金是一種用于特定事項、特定人員的?？钯Y金。特定事項是指救助基金僅適用于道路上發(fā)生交通事故致傷人員危險期的生命搶救，而非其它病因的搶救或脫離危險后的繼續(xù)治療。特定人員是指在道路交通事故中受傷并需要搶救的人員，而不是一般情況下的其他人員。救助基金的使用還有一定的程序和額度限制，并且需要滿足一定的條件。

（2）保障程度的有限性。救助基金承擔的是一種社會救助職能，具有顯著的社會公益性和優(yōu)撫性，而不帶有盈利、增值功能。從這一層面考慮，救助基金只能對交通事故受害者提供最低限度的補償，而不可能全包全攬。其救助的內容不會過多地涉及財物損害，更不會涉及精神損害，而是偏重于補償身體損害的傾向。[3]

（3）經(jīng)營模式的特殊性。救助基金和商業(yè)保險不同，不能走商業(yè)化運營的模式，它是一種社會公共基金，要完全按照公共政策的要求來運作，不宜過分考慮成本和收益問題，但同時為了防止公共管理部門“不計成本”的濫用，還需要由國家相關部門對此加以監(jiān)督管理。

2、其他國家的交通事故救助基金制度

為了確保受害人在加害人不明的交通事故中也能夠得到及時的救濟，許多國家設立了由政府運營的機動車損害賠償保障基金。美國一些州建立了未獲清償判決救助基金，在加害人未投保責任險、逃逸、失去清償能力以致無法賠償時，對受害人提供救濟。[4]日本實行“不予補償?shù)膿p害基金”制度，對機動車未投保強制保險或肇事后逃逸所造成的人身損害，由政府設立的機動車損害賠償保障部門予以補償。德國則成立損害基金，由政府成立公法團體辦理補償業(yè)務。英國國會于1937年提出了有名的“卡塞爾報告”，建議成立“中央基金”，對汽車責任保險人失去償付能力或第三人因種種原因未能獲得有效賠償?shù)?，可由該項基金支付?945年，英國汽車保險業(yè)協(xié)會與交通部共同成立“汽車保險人局”，對未投保汽車責任保險或雖有保險但保險單失效而無法得到賠償?shù)氖芎φ呓o予賠償。新西蘭依據(jù)《意外事故補償法》設立了意外事故補償基金，對發(fā)生了意外事故的受害者進行賠償，汽車燃油稅和機動車執(zhí)照收費都用于車禍事故的賠償，意外事故補償基金由專門的部門管理，對交通事故提供全面的事故賠償和康復服務。德國《強制汽車責任保險法》對汽車交通事故損害賠償救助基金的適用范圍也有詳盡而具體的規(guī)定。我國臺灣地區(qū)設“汽車交通事故特別補償基金”，以確保受害人未能依該法規(guī)定請求給付保險金時，能夠得到一定的補償。[5]這種社會救助基金由國家直接運營，不允許用來營利。

救助基金的管理一般由官方機構負責，韓國設立了機動車輛損失賠償保障事業(yè)，屬于政府的交通事故保障事業(yè)；日本設立了政府機動車損害賠償保障事業(yè)，由交通部作為政府代表予以管理。[6]德國由聯(lián)邦法務部長為主管監(jiān)督長官，由救助基金內設的董事會和行政委員會負責管理；加拿大安大略省最初由司法部管理，后來轉由金融服務委員會管理；我國臺灣省由財政部管理；美國紐約州則專門成立了“機動車輛事故補償公司”（MotorVehicleAccidentIndemnificationCorporation，縮寫MVAIC）負責救助基金管理，該公司經(jīng)法律授權而具有一定的事故仲裁職能，屬于半官方性質的機構。[7]救助基金管理機構一般都具有官方或半官方身份，其對救助基金的管理主要出于社會公益而不是獲取利潤，因此以盈利為目標的保險公司不宜作為救助基金的管理機構。

3、我國交通事故救助基金的制度設計

我國道路交通安全法第17條和《機動車交通事故責任強制保險條例》第24至26條規(guī)定了設立“道路交通事故社會救助基金”的相關內容。法律條文沒有明確規(guī)定基金的運營和監(jiān)管由哪個部門進行，但從立法者的意圖看應該由政府直接運營道路交通事故社會救助基金。雖然我國道路交通安全法稱為“道路交通事故社會救助基金”，但從性質上來看，道路交通事故社會救助基金與其他國家的政府保障事業(yè)屬于同樣性質的制度，不宜進行商業(yè)性經(jīng)營。救助基金是機動車強制三責險制度的重要配套措施，由政府設立救助基金也是國際慣例，但與國外相比，我國“道路交通事故社會救助基金”的不足之處在于：未明確每次事故、每人墊付金額限制；增加了“搶救費用超過責任限額的”墊付內容。[8]法律、法規(guī)沒有對“搶救”、“搶救費用”、“搶救的手段”、內容、時間、用藥標準與普通的醫(yī)療行為做出明確區(qū)分和界定，因此在實際操作中，可能產(chǎn)生巨額“搶救費用”由基金會買單。我國大量機動車并未在車管部門登記注冊，這部分車輛一般不會投保強制險，而其所造成的事故后果要由基金承擔，基金可能會面臨巨大的墊付資金壓力。另外，救助基金的資金來源渠道過窄，基金一旦發(fā)生虧損，基金將面臨嚴重償付危機。由于基金收取數(shù)額和支出數(shù)額難以確定，建立之初就存在嚴重虧損的風險。

救助基金運營機構開展補償及代位追償業(yè)務，必須有訴訟當事人的地位，故須由立法賦予其獨立的法人資格。但其性質究竟為公法法人還是私法法人？若以救助基金的社會救濟性質而論，應當由政府主導救助基金的運行，相應地也應賦予其公法法人性質。

二、救助基金的來源

《條例》第二十五條規(guī)定救助基金的來源包括：(一)按照強制保險的保險費的一定比例提取的資金；(二)對未按照規(guī)定投保強制保險的機動車的所有人、管理人的罰款；(三)救助基金管理機構依法向道路交通事故責任人追償?shù)馁Y金；(四)救助基金孳息；(五)其他資金。

可以看出，我國救助基金的資金來源主要是從各保險公司辦理強制保險的保費中按比例提取，再就是對未按照規(guī)定投保機動車交通事故責任強制保險的機動車的所有人、管理人的罰款，這樣的規(guī)定有舍本逐末之嫌?！稐l例》已經(jīng)實施一年之久，基金的建立、運營還是空中樓閣?！稐l例》第二十六條規(guī)定：“救助基金的具體管理辦法，由國務院財政部門會同保監(jiān)會、國務院公安部門、國務院衛(wèi)生主管部門、國務院農業(yè)主管部門制定試行?！钡唧w的管理辦法卻遲遲不出臺?！稐l例》規(guī)定將按照一定比例從強制保險的保險費中提取一部分作為救助基金，但直到今天也未見一家保險公司從保費當中扣除一分錢，每一張保單上都有一欄為提取救助基金，但后面的空格卻沒有任何內容。第二十五條第二項罰款主要是指公安機關交通管理部門依據(jù)《條例》第三十九條至四十一條進行的罰款，少則幾十元，多則應繳保費的2倍，數(shù)額十分有限；而保監(jiān)會依據(jù)《條例》第三十六條至三十八條對保險公司的罰款，少則幾萬，多則幾十萬，數(shù)額巨大，如果用這筆資金投入救助基金，會大大增強救助受害人的力度，但《條例》對這類罰款的用途，未作明確規(guī)定。[9]部門利益的驅使形成了當前救助基金的難產(chǎn)，基金來源渠道過窄，數(shù)量有限，運營中又要受到嚴格的監(jiān)管?；鸩辉试S贏利，而又無時不在風險之中，基金一旦發(fā)生虧損，基金管理人將面臨嚴重償付危機。而且由于基金收取數(shù)額和支出數(shù)額難以確定，建立之初就存在嚴重虧損的風險。[10]沒有多大油水，無利可圖，又是眾目聚視的焦點，因此這塊燙手的山芋至今沒人愿意接手。

救助基金制度的建立首先應從基金的籌集開始，先有基金才有基金的運營。救助基金是不以營利為目的的財團法人，基金的來源就成為一個巨大而現(xiàn)實的問題。[11]基金的籌集應當積極開拓基金來源渠道，避免過多地從強制險保費中提取，以防止提高費率和過高的收費抑制投保的數(shù)量。最為主要的是政府應當切實擔負起社會救助責任，通過中央和地方政府財政撥款對救助基金提供必要的支持和兜底。[12]基金作為貨幣資金，可以通過下面幾種途徑取得：

1、從交強險的保費中提取

救助基金的主要來源應該從交強險的保費中按比例提取，世界上其他國家的立法例都采取了這種方式。法國以機動車年保費中提取1.9%上繳基金會。日本由保險公司收取交強險保費時，一并征收保費數(shù)額的0.55%作為“純賦課金”，即使無須參加強制保險的特種車輛也須繳納此項“純賦課金”，政府車輛及軍隊車輛由政府編列預算撥付。新西蘭交通事故基金即為機動車輛強制保險保費，另外，政府對車輛征收2%的汽油稅，并把它作為無過失保險機制的基金。我國臺灣地區(qū)的“強制汽車責任保險法”也規(guī)定了從強制汽車責任保險費中提取2%作為特別補償基金。[13]我國《機動車交通事故責任強制保險條例》雖然規(guī)定了要從保費中提取一定比例作為救助基金，但由于基金尚未建立，提取比例也沒有定下來。希望在不久的將來能看到救助基金建立起來，并能夠在法律的框架內良性運作。

2、罰繳所得

基金的罰繳主要來自兩個方面：保險罰款和安全責任罰款。《交通安全法》第九十八條規(guī)定：“機動車所有人、管理人未按照國家規(guī)定投保機動車第三者責任強制保險的，由公安機關交通管理部門扣留車輛至依照規(guī)定投保后，并處依照規(guī)定投保最低責任限額應繳納的保險費的二倍罰款。依照前款繳納的罰款全部納入道路交通事故社會救助基金?！薄稒C動車交通事故責任強制保險條例》第三十九條規(guī)定：“機動車所有人、管理人未按照規(guī)定投保機動車交通事故責任強制保險的，由公安機關交通管理部門扣留機動車，通知機動車所有人、管理人依照規(guī)定投保，處依照規(guī)定投保最低責任限額應繳納的保險費的2倍罰款?！辫b于我國機動車投保義務人保費負擔能力有限，保險意識也不高，即使實行強制保險，仍將有相當大一部分車輛不參加強制保險，如果執(zhí)法部門嚴格執(zhí)法通過對未投保車輛進行處罰，也能為救助基金注入大量的資金。[14]《交通安全法》第九十四條規(guī)定：“機動車安全技術檢驗機構不按照機動車國家安全技術標準進行檢驗，出具虛假檢驗結果的，由公安機關交通管理部門處所收檢驗費用五倍以上十倍以下罰款，并依法撤銷其檢驗資格；”對違反法律規(guī)定的機動車安全技術檢驗機構所處的罰款，可以按一定比例納入救助基金，因為機動車安全技術檢驗關乎機動車輛運行的安全，機動車帶病行駛是交通事故主要隱患之一，將這些罰款的一部分納入基金理所當然。同時，交警部門對違章行駛的機動車輛的罰款也可以提取一部分納入救助基金。違反道路交通安全法律、法規(guī)的行為，是將他人的人身健康和財產(chǎn)利益置于危險境地的不法行為，從交通違法所處的罰款中按一定比例提取出來作為救助基金，用于救助那些因未投保、肇事逃逸、保額不足肇事得不到及時救濟的受害者是合情合理的，也在一定程度上體現(xiàn)了社會的公平與正義。而將處罰所得罰款上交國庫，則違反了“政府不得與民爭利”這一現(xiàn)代公共管理之原理。[15]另外，《機動車交通事故責任強制保險條例》第三十六條至第三十八條規(guī)定了保監(jiān)會對非法從事機動車交通事故責任強制保險業(yè)務的機構和未經(jīng)保監(jiān)會批準從事機動車交通事故責任強制保險業(yè)務的保險公司可以處十萬至一百萬元的罰款，對這些罰款也應該納入交通事故救助基金的范疇。

3、救助基金孳息

孳息是指物或權利的收益，在法律上又可分為天然孳息和法定孳息兩種，天然孳息是依自然而產(chǎn)生的出產(chǎn)物，如植物的果實和動物的幼仔。法定孳息是指依法律關系而產(chǎn)生的收益，包括利息和租金。[16]救助基金的孳息只能是法定孳息?；饡m不以營利為目的，但其本身也可以從事某種特定的經(jīng)濟行為，以實現(xiàn)財產(chǎn)的增值?；饡Y金可以存入金融機構以獲得利息，也可以用于購買國庫券、金融債券等有價證券，以使財產(chǎn)增值。[17]我國臺灣地區(qū)“汽車交通事故特別補償基金管理辦法”規(guī)定，基金除支付業(yè)務需要外，還可以存放于銀行，也可購買公債、國庫券、中央銀行儲蓄券、金融債券，基金在每年年度終了，其依法收取的收入扣除當年經(jīng)營所需的支出，結余部分納入基金。出于救助基金的安全性考慮，不能為了獲得高額的收益，而將救助基金投資到風險較大的股票交易、不動產(chǎn)投資以及企業(yè)融資中去。[18]

4、依法行使代位追償所得

基金只是一種提前墊付性質的資金運行活動，它的出發(fā)點是資金墊付，而不是資金給予，它是一種不計利率的資金借貸活動。[19]因此，基金墊付后責任人應當償還?；鸸芾頇C構必須加大力度，并依法采取必要的措施向事故責任人追償預先墊付的資金，以尋求基金的保值。切不可因為基金的介入和追償工作失力而讓責任人逍遙法外。但另一方面也應該可以預見，向侵權人的追償是一個復雜的過程，實現(xiàn)的成本可能會很高，甚至可以說相當一部分是根本無法實現(xiàn)的。一方面由于我國機動車的投保率不會達到理想程度，尤其是摩托車、農用車和拖拉機將會有很大數(shù)量難以納入投保人的范圍。另一方面我國機動車輛的肇事逃逸率仍然很高，這種狀況在實行機動車強制保險之后不會有根本性的改變。這意味著救助基金在墊付了受害人搶救費之后，將面臨著極大的追償任務。[20]在現(xiàn)行的法律建構之下，在通過訴訟投入了相當高額的成本之后，可能發(fā)現(xiàn)責任人根本沒有被執(zhí)行能力，所謂的追償最終也不過是竹籃打水一場空。