導(dǎo)語(yǔ)：公法基本問(wèn)題研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

公法學(xué)在內(nèi)容上有廣義和狹義之分。廣義的公法學(xué)包括憲法學(xué)、行政法學(xué)、訴訟法學(xué)、刑法學(xué)以及國(guó)際公法學(xué)和社會(huì)公法學(xué)等數(shù)個(gè)二級(jí)法學(xué)學(xué)科；狹義的公法學(xué)僅指憲法學(xué)和行政法學(xué)。

公法學(xué)在形式上有統(tǒng)一公法學(xué)（公法學(xué)總論）和部門(mén)公法學(xué)（公法學(xué)分論）之分。統(tǒng)一公法學(xué)（公法學(xué)總論）是介于作為一級(jí)學(xué)科的法學(xué)和作為二級(jí)學(xué)科的部門(mén)公法學(xué)的中間學(xué)科，它研究各個(gè)部門(mén)公法學(xué)（憲法學(xué)、行政法學(xué)、訴訟法學(xué)等）涉及的共同性和一般性的問(wèn)題，是高等學(xué)校法律院系為學(xué)習(xí)公法的學(xué)生開(kāi)設(shè)的一門(mén)公法學(xué)基礎(chǔ)課程；部門(mén)公法學(xué)（公法學(xué)分論）是法學(xué)的二級(jí)學(xué)科，它分別研究各相應(yīng)部門(mén)公法學(xué)的特殊性問(wèn)題，是高等學(xué)校法律院系為所有學(xué)生（學(xué)習(xí)公法的學(xué)生和學(xué)習(xí)私法的學(xué)生）開(kāi)設(shè)的法學(xué)專(zhuān)業(yè)課程。

本文討論的問(wèn)題――公法學(xué)研究的基本問(wèn)題是什么？――是指廣義的和統(tǒng)一的公法學(xué)涉及的問(wèn)題。

公法學(xué)，顧名思義，是關(guān)于公法的科學(xué)，凡是涉及公法和與公法有關(guān)的問(wèn)題，都是公法學(xué)的研究對(duì)象。例如：

什么是公法?公法是怎么產(chǎn)生的？

什么是公權(quán)力？公權(quán)力為什么需要法律控制和規(guī)范？

法律怎樣控制和規(guī)范公權(quán)力？

公權(quán)力有哪些種類(lèi)？其相互關(guān)系如何？

什么是公法關(guān)系？公法關(guān)系是怎樣形成的？

公法關(guān)系有哪些主體？

國(guó)家、公民、社團(tuán)、國(guó)際組織在公法關(guān)系中各處于什么地位？

各種公法關(guān)系主體分別有哪些權(quán)力、權(quán)利？這些權(quán)力、權(quán)利源于何處？

公法有哪些基本制度？這些制度的功能、作用是什么?

公法有哪些具體法律部門(mén)？這些法律部門(mén)分別調(diào)整什么權(quán)力（權(quán)利）關(guān)系？

……。

所有這些問(wèn)題和其他類(lèi)似問(wèn)題無(wú)疑都是公法學(xué)必須研究的問(wèn)題。但是，公法學(xué)研究的最基本問(wèn)題是什么呢？

法國(guó)權(quán)威公法學(xué)家狄驥認(rèn)為，支撐傳統(tǒng)公法學(xué)的理論和原則的基本支柱有二：一為公權(quán)力（他多稱(chēng)之為“主權(quán)”）學(xué)說(shuō)；一為個(gè)人權(quán)利學(xué)說(shuō)。公權(quán)力是國(guó)家對(duì)于個(gè)人的優(yōu)越性：“國(guó)家是組織而成的。它建立了一個(gè)政府代表自己。政府是作為國(guó)家意志的代表來(lái)行為的。因此，政府以國(guó)家的名義來(lái)行使主權(quán)（公權(quán)力），……”但個(gè)人權(quán)利是一種不可轉(zhuǎn)讓、不容侵犯的自然權(quán)利?！八鼩w屬于個(gè)人，僅僅因?yàn)槿酥疄槿说膶傩?。這種權(quán)利先于，甚至高于國(guó)家的權(quán)力。之所以要建立國(guó)家，就是為了有效地保障個(gè)人的權(quán)利”?！皩?duì)個(gè)人權(quán)利的這種認(rèn)可既確定了公共活動(dòng)的方向，又決定了政府行為的限度。它本身就是規(guī)制個(gè)人與國(guó)家關(guān)系的所有規(guī)則的源泉。國(guó)家有義務(wù)保護(hù)個(gè)人的權(quán)利；但是，如果限制個(gè)人的權(quán)利對(duì)于保護(hù)國(guó)家的普遍權(quán)利而言必不可少，國(guó)家也擁有這種限制權(quán)”?！皣?guó)家有義務(wù)給予這種個(gè)人權(quán)利以最大可能的保護(hù)。也正是因?yàn)槿绱耍?dāng)個(gè)人的這種權(quán)利與其他所有人的權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，國(guó)家有義務(wù)對(duì)之加以限制――正是為了履行這種義務(wù)，才有理由創(chuàng)立軍隊(duì)、警察和司法機(jī)構(gòu)，并使它們保持持續(xù)的運(yùn)作”。2

狄驥并不認(rèn)同上述傳統(tǒng)公法學(xué)的理論，他認(rèn)為，20世紀(jì)，公法已經(jīng)發(fā)生變遷，“公共服務(wù)的概念正在取代主權(quán)的概念。國(guó)家不再是一種命令的主權(quán)權(quán)力。它是由一群個(gè)人組成的機(jī)構(gòu)，這些個(gè)人必須使用他們所擁有的力量來(lái)服務(wù)于公眾需要。”“對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)的經(jīng)濟(jì)組織來(lái)說(shuō)，國(guó)家所需要的已經(jīng)不再是命令的權(quán)力，而是滿(mǎn)足需要的義務(wù)。我們承認(rèn)統(tǒng)治階級(jí)仍然保有著一定的權(quán)力；但是，他們?nèi)缃癖Ｓ袡?quán)力的根據(jù)不再是它們所享有的權(quán)利，而是他們所必須履行的義務(wù)?！薄澳切┦聦?shí)上掌握著權(quán)力的人并不享有行使公權(quán)力的某種主觀權(quán)利；而恰恰相反，他們負(fù)有使用其手中的權(quán)利來(lái)組織公共服務(wù)，并保障和支配公共服務(wù)進(jìn)行的義務(wù)”。3

考察傳統(tǒng)的公法理論和狄驥的公法理論，他們的觀點(diǎn)雖然迥異，但研究的基本問(wèn)題卻是相同的，這就是公權(quán)力（國(guó)家享有政府行使的權(quán)力、主權(quán)）與公權(quán)力相對(duì)人（個(gè)人、公眾）的關(guān)系（前者認(rèn)為是命令－服從關(guān)系，后者認(rèn)為是服務(wù)關(guān)系）。盡管狄驥認(rèn)為現(xiàn)代公法的基本概念是公共服務(wù)而非主權(quán)（公權(quán)力），但公共服務(wù)的基本問(wèn)題仍然是服務(wù)提供者（公權(quán)力主體）與服務(wù)接受者（個(gè)人、公眾）的關(guān)系。

由此可見(jiàn)，公法關(guān)系――公權(quán)力與公權(quán)力相對(duì)人的關(guān)系――是公法學(xué)研究的基本問(wèn)題。而為著研究公法關(guān)系，必須首先研究公權(quán)力，并同時(shí)研究規(guī)范公權(quán)力、調(diào)整公法關(guān)系的公法制度。因此，筆者認(rèn)為，公權(quán)力、公法關(guān)系、公法制度是公法學(xué)的三個(gè)基本范疇，是公法學(xué)研究的三個(gè)基本問(wèn)題。

一、公權(quán)力

人類(lèi)的社會(huì)生活由私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域構(gòu)成。權(quán)力可以相應(yīng)地劃分為存在并作用于私人領(lǐng)域的權(quán)力和存在并作用于公共領(lǐng)域的權(quán)力，即私權(quán)力4和公權(quán)力。公權(quán)力是人類(lèi)共同體組織以共同體的名義，代表共同體作出某種行為的能力或力量5。人類(lèi)共同體組織有不同的各種形式，如國(guó)家、社團(tuán)（國(guó)家內(nèi)部的非政府、非營(yíng)利的社會(huì)組織）、國(guó)際組織（包括由主權(quán)國(guó)家組成的國(guó)際組織和由非政府組織組成的國(guó)際組織），從而公權(quán)力也有不同的各種形式，其中主要有國(guó)家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力和國(guó)際公權(quán)力三種。國(guó)家公權(quán)力雖然是最主要、最基本的公權(quán)力，但也只是公權(quán)力的一種，而不是公權(quán)力的唯一。

國(guó)家公權(quán)力是為人們所熟知的一種公權(quán)力類(lèi)型，也是漫長(zhǎng)的有階級(jí)社會(huì)中最為活躍的公權(quán)力形式，以至于長(zhǎng)期以來(lái)人們把公權(quán)力等同于國(guó)家公權(quán)力。國(guó)家公權(quán)力是隨著國(guó)家的產(chǎn)生而形成的一種公權(quán)力，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的途徑，各類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)是國(guó)家公權(quán)力的組織載體。比較公認(rèn)的看法認(rèn)為國(guó)家公權(quán)力從橫向可以分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，從縱向可以分為中央的權(quán)力與地方的權(quán)力。國(guó)家公權(quán)力與其他公權(quán)力形式區(qū)別的主要特征在于，國(guó)家公權(quán)力的主體是擁有適用合法的國(guó)家強(qiáng)制力的壟斷性權(quán)威的機(jī)構(gòu)。

社會(huì)公權(quán)力是人類(lèi)共同體最初形成的公權(quán)力，在國(guó)家公權(quán)力出現(xiàn)以后，社會(huì)公權(quán)力曾逐步衰落，乃至幾乎被國(guó)家公權(quán)力完全呑并；在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)公權(quán)力又逐步興起，部分國(guó)家公權(quán)力開(kāi)始向社會(huì)轉(zhuǎn)移，呈現(xiàn)出否定之否定的發(fā)展趨勢(shì)。早在國(guó)家公權(quán)力出現(xiàn)之前的原始社會(huì)中，人們就需要維護(hù)社會(huì)秩序、解決糾紛的公共力量的存在，此時(shí)的公權(quán)力可以稱(chēng)為社會(huì)公權(quán)力。它是氏族公社和部落中的公權(quán)力，代表著公社和部落中全體成員的利益和意志，因而是與普通社會(huì)成員相結(jié)合的權(quán)力。它以共同生產(chǎn)和血緣關(guān)系為基礎(chǔ)，基本上是事實(shí)強(qiáng)制性的權(quán)力。而在現(xiàn)代社會(huì)的政治國(guó)家中，社會(huì)公權(quán)力的組織載體主要是政府以外的各種社會(huì)組織。社會(huì)公權(quán)力是社會(huì)自治的表現(xiàn)。

我國(guó)有著特殊的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的發(fā)展歷程。隨著經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的不斷深入，國(guó)家公權(quán)力壟斷一切，社會(huì)自治能力不足的弊病越來(lái)越顯現(xiàn)，政府難以即時(shí)地、全面地回應(yīng)人民日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)與文化多樣化的需求，同時(shí)，人民參與政治、監(jiān)控國(guó)家權(quán)力的權(quán)利要求日趨強(qiáng)烈。公權(quán)力社會(huì)化，賦予社會(huì)組織一定的公權(quán)力職能是政府走出困境的有效舉措之一。為了解決政府部門(mén)管得太多、太寬、太死的問(wèn)題，政府開(kāi)始把一些原本就不應(yīng)由政府承載的職能還給相關(guān)的社會(huì)組織行使，以孕育社會(huì)公權(quán)力的成長(zhǎng)。社會(huì)公權(quán)力的成長(zhǎng)壯大可以避免權(quán)力過(guò)分集中，充分發(fā)揮各種社會(huì)資源的優(yōu)勢(shì)，把政府做不好的和無(wú)力做的公共事務(wù)交由社會(huì)公權(quán)力組織去做，還可以增加公民表達(dá)利益訴求的渠道，提高公民參與公共事務(wù)的積極性。

在國(guó)家公權(quán)力與社會(huì)公權(quán)力的關(guān)系問(wèn)題上，國(guó)家公權(quán)力與社會(huì)公權(quán)力各自相對(duì)獨(dú)立地根據(jù)法律的規(guī)定在法定范圍內(nèi)發(fā)揮自己的作用。社會(huì)公權(quán)力組織的內(nèi)部活動(dòng)只要與法律不相違背，就具有自治性，國(guó)家公權(quán)力不得介入。當(dāng)然，國(guó)家公權(quán)力與社會(huì)公權(quán)力需要互相制約：為了防止國(guó)家公權(quán)力的腐敗，加強(qiáng)和完善社會(huì)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員行使職權(quán)的監(jiān)督機(jī)制是必要的；而為了防止社會(huì)公權(quán)力的濫用，加強(qiáng)和完善國(guó)家對(duì)社會(huì)公權(quán)力組織行使職權(quán)的監(jiān)督機(jī)制同樣也是必要的。國(guó)家公權(quán)力與社會(huì)公權(quán)力之間除應(yīng)相互制約以外，也有合作的關(guān)系：國(guó)家公權(quán)力應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公權(quán)力，為社會(huì)公權(quán)力發(fā)揮作用創(chuàng)造條件；社會(huì)公權(quán)力應(yīng)自覺(jué)接受到國(guó)家公權(quán)力的監(jiān)督，協(xié)助國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的目標(biāo)和任務(wù)。

國(guó)際公權(quán)力是國(guó)家公權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力的延續(xù)。人不僅是國(guó)家的一員，也是國(guó)際社會(huì)的一員。隨著國(guó)際社會(huì)的日益組織化和全球化，國(guó)際公權(quán)力成為國(guó)際社會(huì)的重要現(xiàn)象。尤其是二戰(zhàn)以來(lái)，新興獨(dú)立國(guó)家的激增，科學(xué)技術(shù)的突破性發(fā)展與傳播，國(guó)家間相互依存關(guān)系的加強(qiáng)，不但極大地拓展了國(guó)際社會(huì)的規(guī)模，而且將整個(gè)人類(lèi)的命運(yùn)空前的聯(lián)系在了一起。一國(guó)的國(guó)家權(quán)力已無(wú)力去獨(dú)自包攬所有的公共事務(wù)。國(guó)家之間經(jīng)過(guò)協(xié)商建立國(guó)際組織，賦予這些組織一定的權(quán)力，協(xié)調(diào)國(guó)際糾紛，加強(qiáng)國(guó)際合作，解決一國(guó)的力量所解決不了的全球或者地域性問(wèn)題。在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)際公權(quán)力的作用領(lǐng)域極其廣泛，幾乎遍布人類(lèi)生活的所有領(lǐng)域，從解決貿(mào)易爭(zhēng)端到維護(hù)區(qū)域和平，從賑災(zāi)救難到艾滋病的防治，從全球的大氣污染控制到人權(quán)的國(guó)際保護(hù)，上至外層空間，下到海床洋底，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等各個(gè)方面，只要人類(lèi)活動(dòng)所及，就有國(guó)際公權(quán)力的存在。國(guó)際公權(quán)力是現(xiàn)代國(guó)家既相互獨(dú)立又相互依存這種矛盾現(xiàn)象的連接點(diǎn)。國(guó)家主動(dòng)對(duì)自己的權(quán)力進(jìn)行必要的限制，自愿承認(rèn)國(guó)際公權(quán)力的存在，是為了使所有的主權(quán)國(guó)家在彼此依賴(lài)程度日漸加深的整個(gè)地球村里和諧相處，維持和平穩(wěn)定的國(guó)際秩序。

目前，國(guó)際公權(quán)力組織有各種形式，如聯(lián)合國(guó)及聯(lián)合國(guó)的各種組織、世界貿(mào)易組織、歐盟、東盟、上海合作組織、各種國(guó)際性非政府組織等。

公法學(xué)中與公權(quán)力這一核心范疇相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念是公權(quán)利。公權(quán)力與公權(quán)利的關(guān)系是貫穿公法始終的邏輯主線?，F(xiàn)代意義上的公權(quán)利概念的建立，一般認(rèn)為應(yīng)自CarlFriedrichvonGerber于1852年所著《公權(quán)論》一書(shū)而肇其端。6從歷史發(fā)展的軌跡看，人民長(zhǎng)久以來(lái)僅是行政客體或被統(tǒng)治的對(duì)象，不能對(duì)君主或國(guó)家主張其公法上的權(quán)利，只有服從與義務(wù)。公權(quán)利概念的形成有助于弘揚(yáng)“人民脫離被統(tǒng)治者的地位，而成為公法上的主體，可以對(duì)國(guó)家請(qǐng)求一定的作為或不作為，并在法律上與國(guó)家同為人格主體，享受權(quán)利，負(fù)擔(dān)義務(wù)”7的公法精神。這就是說(shuō)，公權(quán)利是私人在公法上的法律地位的體現(xiàn)，是人民基于公法關(guān)系請(qǐng)求公權(quán)力主體為一定行為或不為一定行為的權(quán)利。就目前對(duì)公權(quán)利的使用來(lái)看，公權(quán)利的含義有兩個(gè)層面：作為原權(quán)利的公權(quán)利和作為救濟(jì)權(quán)的公權(quán)利。

作為原權(quán)利的公權(quán)利側(cè)重于描述私人在公法上的地位，或者說(shuō)私人與公權(quán)力主體之間的公法關(guān)系，。私人與公權(quán)力主體之間的關(guān)系可以概括為四種：即被動(dòng)關(guān)系、消極關(guān)系、積極關(guān)系和主動(dòng)關(guān)系。私人需要服從公權(quán)力主體的命令，服從公權(quán)力主體的意志的關(guān)系是被動(dòng)關(guān)系；私人在法律所允許的范圍內(nèi)有自主選擇的權(quán)利，不受公權(quán)力的干涉的關(guān)系是消極關(guān)系；私人要求國(guó)家為一定行為以增加公共福利，提高社會(huì)成員的生活質(zhì)量的關(guān)系是積極關(guān)系；私人以公法主體的身份參與公權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程，表達(dá)自己的意志、監(jiān)督公權(quán)力的運(yùn)作的關(guān)系是主動(dòng)關(guān)系。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，個(gè)人的公權(quán)利主要表現(xiàn)為平等權(quán)、自由權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)、受益權(quán)、參政權(quán)等。8

作為救濟(jì)權(quán)的公權(quán)利側(cè)重于解決私人是否享有要求公權(quán)力主體為一定行為或不為一定行為的請(qǐng)求權(quán)?！艾F(xiàn)代國(guó)家由于國(guó)民之生活對(duì)行政機(jī)關(guān)依賴(lài)與日俱增，給付行政已成為國(guó)家作用之重要機(jī)能，但在具體事件上，人民如欲請(qǐng)求國(guó)家為一定之作為或不作為，則非有公法上的權(quán)利不可，……”。9公權(quán)利理論發(fā)展至今已不僅限于抽象概念的理論探討。公權(quán)利能否落實(shí)，到最后必須依賴(lài)于司法救濟(jì)制度，所以司法救濟(jì)制度的創(chuàng)設(shè)是公權(quán)利存在的前提條件。就公法內(nèi)涵的發(fā)展流變來(lái)看，公權(quán)利已從“權(quán)利”發(fā)展到“法益”，甚至更及于“事實(shí)上的利益”，認(rèn)為公權(quán)利并不以“實(shí)體上的權(quán)利”為限，“法律上的利益”也屬之，甚至連值得法律保護(hù)的“事實(shí)上的利益”也包含在內(nèi)；并且由“兩面關(guān)系”發(fā)展到第三人也包括在內(nèi)的“三面關(guān)系”。10

二、公法關(guān)系

公法關(guān)系是公法學(xué)的另一個(gè)重要范疇，是公法學(xué)研究的另一個(gè)基本問(wèn)題。

公法關(guān)系是指公權(quán)力主體與公權(quán)力相對(duì)人之間以及公權(quán)力主體相互之間發(fā)生的受公法調(diào)整的各種關(guān)系。公法關(guān)系有各種類(lèi)別、各種形式，要對(duì)之進(jìn)行深入研究，以從整體上、宏觀上把握整個(gè)公法關(guān)系的內(nèi)容，必須首先按一定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公法關(guān)系進(jìn)行分類(lèi)和循相應(yīng)研究方法對(duì)之進(jìn)行分類(lèi)探討。

公法關(guān)系依雙方主體的不同，可分為公權(quán)力主體與相對(duì)人的關(guān)系和公權(quán)力主體相互之間的關(guān)系。公權(quán)力主體與公權(quán)力相對(duì)人之間的關(guān)系包括國(guó)家公權(quán)力主體與公民之間的關(guān)系、社會(huì)公權(quán)力主體與社團(tuán)成員之間的關(guān)系、國(guó)際公權(quán)力主體與國(guó)際組織成員的關(guān)系。國(guó)家公權(quán)力主體與公民之間的關(guān)系受?chē)?guó)家制定法調(diào)整；社會(huì)公權(quán)力主體與社團(tuán)成員之間的關(guān)系既受?chē)?guó)家制定法調(diào)整，又受相應(yīng)社會(huì)團(tuán)體自治章程（廣義的公法）調(diào)整；國(guó)際公權(quán)力主體與國(guó)際組織成員的關(guān)系受?chē)?guó)際公法（包括國(guó)際公約、國(guó)際組織章程等）調(diào)整。公權(quán)力主體相互之間的關(guān)系包括橫向關(guān)系和縱向關(guān)系。前者如國(guó)家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系、社團(tuán)組織之間的相互關(guān)系、國(guó)際組織之間的相互關(guān)系、國(guó)家機(jī)關(guān)、社團(tuán)組織、國(guó)際組織相互之間的關(guān)系；后者如中央國(guó)家機(jī)關(guān)與地方國(guó)家機(jī)關(guān)之間，地方國(guó)家機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的關(guān)系，等等。

公法關(guān)系依法律關(guān)系內(nèi)容的不同，可分為公權(quán)力組織法關(guān)系、公權(quán)力運(yùn)作程序法關(guān)系和公權(quán)力監(jiān)督法關(guān)系。公權(quán)力的組織法關(guān)系指有關(guān)公權(quán)力機(jī)關(guān)的組成、權(quán)力分配、組織和活動(dòng)原則的確定等而形成的法律關(guān)系。公權(quán)力運(yùn)作程序法關(guān)系指公權(quán)力主體因行使公權(quán)力而與相對(duì)人或其他公權(quán)力主體形成的法律關(guān)系。公權(quán)力監(jiān)督法關(guān)系指公權(quán)力的主體因接受法制監(jiān)督，以避免權(quán)力濫用而與各種監(jiān)督主體而發(fā)生的各種關(guān)系。

公法關(guān)系依公權(quán)力行使主體的不同，可分為因國(guó)家公權(quán)力主體行使公權(quán)力產(chǎn)生的公法關(guān)系、因社會(huì)公權(quán)力主體行使公權(quán)力產(chǎn)生的公法關(guān)系和因國(guó)際公權(quán)力主體行使公權(quán)力產(chǎn)生的公法關(guān)系。國(guó)家公權(quán)力主體包括立法、行政、司法等機(jī)關(guān)，有時(shí)也包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織。這些公權(quán)力主體因行使相應(yīng)職權(quán)，會(huì)與公民、法人和其他組織形成各種不同的公法關(guān)系。社會(huì)公權(quán)力主體包括各種行業(yè)組織（如律師協(xié)會(huì)、醫(yī)師協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等）、各種基層群眾自治性組織（如村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等）、各種利益團(tuán)體（如工會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、消協(xié)等）。這些公權(quán)力主體因行使相應(yīng)職權(quán)能，會(huì)與其組織內(nèi)部成員和外部利益團(tuán)體，乃至國(guó)家機(jī)關(guān)形成各種不同的公法關(guān)系。國(guó)際公權(quán)力主體在行使相應(yīng)職能時(shí)，通常會(huì)與作為國(guó)際組織成員的主權(quán)國(guó)家或非政府組織發(fā)生關(guān)系，有時(shí)也會(huì)與主權(quán)國(guó)家內(nèi)的一般國(guó)民或企事業(yè)組織發(fā)生關(guān)系。

公法關(guān)系依公權(quán)力相對(duì)方歸屬的不同，可分為內(nèi)部公法關(guān)系和外部公法關(guān)系。內(nèi)部公法關(guān)系指公權(quán)力主體內(nèi)部發(fā)生的受公法調(diào)整的各種關(guān)系，如公權(quán)力主體上下級(jí)之間的關(guān)系、公權(quán)力主體內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系、公權(quán)力主體與內(nèi)部公職人員的關(guān)系等；外部公法關(guān)系指公權(quán)力主體與外部相對(duì)人或與其他行政主體之間發(fā)生的關(guān)系，如國(guó)家行政機(jī)關(guān)因?qū)嵤┬姓芾矶c公民、法人或其他組織而發(fā)生的關(guān)系；律師協(xié)會(huì)因處理當(dāng)事人投訴而與律師事務(wù)所、律師以及當(dāng)事人發(fā)生的關(guān)系；世界貿(mào)易組織因解決反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼爭(zhēng)議而與有關(guān)成員國(guó)而發(fā)生的關(guān)系，等等。

公法關(guān)系依關(guān)系雙方地位的不同，可分為權(quán)利義務(wù)對(duì)等關(guān)系和權(quán)利義務(wù)不對(duì)等關(guān)系。權(quán)利義務(wù)對(duì)等關(guān)系通常發(fā)生在不同類(lèi)公權(quán)力主體或同類(lèi)同級(jí)公權(quán)力主體之間，前者如教育部與消協(xié)、律協(xié)的關(guān)系，后者如同級(jí)政府不同工作部門(mén)之間的關(guān)系。權(quán)利義務(wù)不對(duì)等關(guān)系通常發(fā)生在公權(quán)力主體與相對(duì)人之間，如行政機(jī)關(guān)與被管理的個(gè)人、組織之間的關(guān)系，社團(tuán)組織與其成員的關(guān)系，等等。公法關(guān)系大多屬于權(quán)利義務(wù)不對(duì)等關(guān)系。

公法關(guān)系還可依所調(diào)整的公法部門(mén)的不同，分為憲法關(guān)系、行政法關(guān)系、刑法關(guān)系、訴訟法關(guān)系、國(guó)際公法關(guān)系等。憲法關(guān)系主要指人民與國(guó)家公權(quán)力主體的關(guān)系，也包括國(guó)家公權(quán)力主體之間的關(guān)系。此外，外國(guó)人、難民、無(wú)國(guó)籍人等在特定情況下也可成為憲法關(guān)系的主體。行政法關(guān)系主要指國(guó)家行政機(jī)關(guān)因行使國(guó)家行政職權(quán)而與作為行政相對(duì)人的公民、法人或其他組織發(fā)生的關(guān)系，也包括社會(huì)公權(quán)力主體因受法律、法規(guī)授權(quán)行使行政職權(quán)而與行政相對(duì)人或相應(yīng)社會(huì)組織成員發(fā)生的關(guān)系。刑法關(guān)系主要指由國(guó)家刑法調(diào)整的因國(guó)家懲罰犯罪而發(fā)生的關(guān)系，也包括由國(guó)際法調(diào)整的因國(guó)際法院審判國(guó)際刑事案件而發(fā)生的關(guān)系。訴訟法律關(guān)系指作為原告的個(gè)人、組織或作為公訴人的檢察機(jī)關(guān)依法向法院提起訴訟而與法院以及被告、其他訴訟參加人、參與人而發(fā)生的關(guān)系。訴訟法律關(guān)系主要包括民事訴訟法律關(guān)系、刑事訴訟法律關(guān)系和行政訴訟法律關(guān)系。國(guó)際公法關(guān)系主要指國(guó)際公權(quán)力組織因行使職權(quán)而與作為國(guó)際組織成員的主權(quán)國(guó)家、非政府組織發(fā)生的關(guān)系以及主權(quán)國(guó)家相互之間、國(guó)際組織相互之間發(fā)生的關(guān)系等

公法學(xué)研究公法關(guān)系，主要研究各種公法關(guān)系的主體、各方主體的法律地位、權(quán)利、義務(wù)（含職權(quán)、職責(zé)）、行使權(quán)利、履行義務(wù)應(yīng)遵守的規(guī)則和程序、糾紛處理途徑和救濟(jì)機(jī)制等。

三、公法制度

公法對(duì)公權(quán)力的規(guī)范、控制和對(duì)公法關(guān)系的調(diào)整主要是通過(guò)公法制度實(shí)現(xiàn)的。沒(méi)有公法制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施，公法的功能和作用就只能停留在理論層面而不能變成現(xiàn)實(shí)。因此，公法學(xué)研究公權(quán)力和公法關(guān)系，必須同時(shí)研究公法制度。公法制度同樣是公法學(xué)研究的基本問(wèn)題。

公法制度是大量的和各種各樣的。人類(lèi)幾千年的政治文明建設(shè)，創(chuàng)設(shè)了各種各樣不同性質(zhì)、不同目標(biāo)、不同內(nèi)容、不同形式的公法制度。這些制度從公法部門(mén)分，包括憲法制度、行政法制度、訴訟法制度、社會(huì)公法制度、國(guó)際公法制度等；從法的功能分，包括制約性制度、激勵(lì)性制度、協(xié)調(diào)性制度、救濟(jì)性制度等；從法的形式分，包括成文法制度、非成文法制度、正式制度、非正式制度等；從法的調(diào)整對(duì)象分，包括規(guī)范國(guó)家公權(quán)力的制度、規(guī)范社會(huì)公權(quán)力的制度、規(guī)范國(guó)際公權(quán)力的制度等

下面我們介紹現(xiàn)代公法的幾項(xiàng)主要制度。

分權(quán)制度。在公法制度設(shè)計(jì)方面，許多思想家和理論家都主張建立分權(quán)制度，特別是國(guó)家公權(quán)力領(lǐng)域的分權(quán)制度。認(rèn)為分權(quán)是防止權(quán)力濫用，防止腐敗的最基本的制度架構(gòu)。亞里士多德指出：“一切政體都有三個(gè)要素，作為構(gòu)成的基礎(chǔ)，……三者之一為有關(guān)城邦一般公務(wù)的議事機(jī)能；其二為行政機(jī)能；其三為審判機(jī)能?！?1繼亞里士多德之后討論分權(quán)思想的有波里比阿(Polibius)。波里比阿特別欣賞羅馬政制中執(zhí)政官、元老院、保民官三者的權(quán)力分立，三者互相配合，互相制衡的政體，認(rèn)為這是羅馬興盛的重要原因。他就三者之間的關(guān)系作了詳盡的闡述，認(rèn)為這三個(gè)方面互相配合和互相牽制，可以把整個(gè)國(guó)家團(tuán)結(jié)起來(lái)應(yīng)付一切非常事變；可以抵制一切攬權(quán)的傾向以及防止產(chǎn)生一個(gè)部門(mén)專(zhuān)權(quán)的現(xiàn)象。“任何越權(quán)的行為都必然會(huì)被制止，而且每個(gè)部門(mén)自始就得擔(dān)心受到其它部門(mén)的干涉······”12古希臘、古羅馬的這些早期的分權(quán)思想經(jīng)由洛克、孟德斯鳩等啟蒙思想家的智慧和經(jīng)過(guò)資產(chǎn)階級(jí)革命的洗禮在政治實(shí)踐中獲得了持續(xù)不斷的生命力，權(quán)力分工和制約是現(xiàn)代社會(huì)任何一個(gè)國(guó)家在權(quán)力配置模式中都要考慮的因素。但是，稍加分析不難發(fā)現(xiàn)，這些思想家、政治家的論述主要是針對(duì)國(guó)家整體權(quán)力的分工。而隨著合理處理中央和地方關(guān)系的呼聲日高、國(guó)家與社會(huì)二元化格局的不斷形成，國(guó)與國(guó)之間的交流與合作不斷頻繁和密切，這種僅限于國(guó)家整體權(quán)力的分權(quán)思想顯然需要有所突破。權(quán)力分工制約的原理不僅用來(lái)處理中央層次的國(guó)家公權(quán)力之間的關(guān)系，也可以處理中央和地方的關(guān)系，國(guó)家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力與國(guó)際公權(quán)力的關(guān)系，還可以在法律制度的細(xì)小之處加以有效的運(yùn)用。例如近年來(lái)在行政管理領(lǐng)域?qū)嵭械牧P繳分離制度，國(guó)家機(jī)關(guān)與會(huì)計(jì)結(jié)算分離、收支兩條線、政府采購(gòu)制度等都是分權(quán)思想在微觀權(quán)力領(lǐng)域的應(yīng)用。

議會(huì)制度。王世杰和錢(qián)端升先生在其二人合著的《比較憲法》一書(shū)中指出：“所謂議會(huì)制度或代議制度，即是議會(huì)得行使國(guó)家最重要的職權(quán)的政體。這種政體與專(zhuān)制政體及純粹民治政體，俱不相同，因?yàn)樵趯?zhuān)制政體之下，議會(huì)常不存在（或雖存在，亦無(wú)重要職權(quán)），而在純粹民治政體（如古希臘的城市國(guó)家之下，則國(guó)家一切重要職權(quán)，俱由公民大會(huì)直接行使，議會(huì)亦不存在”。13對(duì)于議會(huì)制度，公法學(xué)者雖有不少批評(píng)，例如，龔祥瑞先生指出，“議會(huì)本來(lái)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但是，……其立法、財(cái)政、監(jiān)督三項(xiàng)大權(quán)都轉(zhuǎn)移到執(zhí)政黨手里。……曾經(jīng)盛極一時(shí)的議會(huì)制度，到現(xiàn)在除了內(nèi)閣，就只剩下一個(gè)占少數(shù)議席的官方反對(duì)黨了”。14然而議會(huì)制度仍然是現(xiàn)代公法的基本制度，人們可以以其他制度彌補(bǔ)這一制度的不足或缺陷，但不可能以其他制度完全取代這一制度。因?yàn)楝F(xiàn)代民主除了以通過(guò)民選產(chǎn)生的代議機(jī)關(guān)為基本途徑外，不可能有其他更好的途徑作為民主實(shí)現(xiàn)的基本途徑。直接民主，即王世杰和錢(qián)端升先生所稱(chēng)的“純粹民治政體”，在現(xiàn)代社會(huì)的任何國(guó)家都幾乎是不可能實(shí)行的。當(dāng)然，議會(huì)制度，包括我們的人民代表大會(huì)制度，需要改革，需要完善，而這正是我們現(xiàn)代公法學(xué)應(yīng)研究的重要課題。

公眾參與制度。對(duì)于公眾參與制度，筆者曾經(jīng)寫(xiě)過(guò)一篇專(zhuān)門(mén)論文，討論過(guò)它的意義和公法對(duì)它的規(guī)范和調(diào)整路徑。15該文認(rèn)為，公眾參與，包括公民通過(guò)投票、聽(tīng)證、集會(huì)、結(jié)社、發(fā)表對(duì)公共事務(wù)的意見(jiàn)、提出批評(píng)、建議等各種形式和途徑參與國(guó)家立法、國(guó)家重大問(wèn)題的決策、行政管理和其他公共事務(wù)，參與公權(quán)力的行使，是現(xiàn)代民主的重要形式，公眾參與不僅是議會(huì)制民主的補(bǔ)充，而且甚至有與議會(huì)制民主并駕齊驅(qū)的趨勢(shì)（當(dāng)然不可能取代議會(huì)制民主）。參與制民主的重要意義主要表現(xiàn)在：其一，有助于克服代議制民主在運(yùn)行過(guò)程中不可避免產(chǎn)生的種種弊端，如議會(huì)中的政黨控制，少數(shù)服從多數(shù)導(dǎo)致少數(shù)人，特別是弱勢(shì)群體的利益被侵犯等；其二，有助于公權(quán)力相對(duì)人在公權(quán)力主體實(shí)施直接涉及其切身權(quán)益的公權(quán)力行為中，維護(hù)相對(duì)人自己的合法權(quán)益，防止公權(quán)力主體單方面行為對(duì)其做出不公正的處理，侵犯其合法權(quán)益；其三，有利于公權(quán)力相對(duì)人對(duì)公權(quán)力主體作出的決策、決定的理解，從而有助于消除公權(quán)力主體決策、決定在執(zhí)行中的障礙，使之能得以較順利的執(zhí)行；其四，有助于防止公權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的歧視、偏袒，以保障社會(huì)公正；其五，有助于加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力行使的監(jiān)督，防止腐敗和公權(quán)力濫用；其六，有助于加強(qiáng)公權(quán)力相對(duì)人的社會(huì)主體和國(guó)家主體意識(shí)，并有利于國(guó)家公權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移，為推動(dòng)公民社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造條件。

政黨制度。政黨制度似應(yīng)是一項(xiàng)純政治制度，而非一項(xiàng)法律制度。但是，在現(xiàn)代法治社會(huì)，特別是在共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的社會(huì)主義法治國(guó)家，政黨制度應(yīng)該成為一項(xiàng)公法制度：國(guó)家應(yīng)通過(guò)法律規(guī)范執(zhí)政黨的行為，使執(zhí)政黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，依法執(zhí)政，依法行使公權(quán)力。當(dāng)然，黨有黨章，黨要依黨章行為。但是，黨與國(guó)家有著密切的聯(lián)系，黨是為執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)而存在的，執(zhí)政黨則直接執(zhí)掌政權(quán)。因此，黨應(yīng)該同時(shí)依國(guó)法而行為，凡是黨行使國(guó)家公權(quán)力或與行使國(guó)家公權(quán)力有關(guān)的行為，均應(yīng)受?chē)?guó)法調(diào)整。就我國(guó)的情況而言，執(zhí)政黨的下述行為應(yīng)逐步通過(guò)法律予以規(guī)范：其一，執(zhí)政黨推薦干部擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員的行為；其二，執(zhí)政黨就國(guó)家重大事項(xiàng)作出決策的行為；其三，執(zhí)政黨與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的一般關(guān)系；其四，執(zhí)政黨的機(jī)關(guān)與國(guó)家、政府相應(yīng)部門(mén)的具體關(guān)系，如黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與政府行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系、黨的組織部門(mén)與政府人事管理機(jī)關(guān)的關(guān)系、黨的政法機(jī)關(guān)與國(guó)家司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，黨的宣傳部門(mén)與政府文化、出版、廣電管理等機(jī)關(guān)的關(guān)系，等等?？傊挥邪褕?zhí)政黨與國(guó)家的關(guān)系和執(zhí)政黨行使國(guó)家公權(quán)力的行為納入公法的調(diào)整范圍，才能把依法執(zhí)政的口號(hào)變成現(xiàn)實(shí)，才能真正實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治國(guó)家、法治社會(huì)的目標(biāo)。

程序制度。程序制度同樣是現(xiàn)代公法的重要制度。公法程序包括國(guó)家公權(quán)力運(yùn)作程序，如立法程序、行政程序、司法程序等，也包括社會(huì)公權(quán)力和國(guó)際公權(quán)力運(yùn)作程度。除了各種公權(quán)力運(yùn)作程序以外，公法程序還包括對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督、控制、制約程序。對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督、控制、制約可以分為事前、事中和事后的監(jiān)督、控制、制約，公法程序重在對(duì)公權(quán)力行使的事前和事中監(jiān)督、控制、制約。事后對(duì)公權(quán)力的違法行使依法追究法律責(zé)任固然可以起到遏制公權(quán)力濫用的效果，但畢竟公權(quán)力違法行使所導(dǎo)致的危害已經(jīng)發(fā)生，而且有些危害是事后無(wú)法彌補(bǔ)的。因此，建立和完善公開(kāi)、公正、公平的事前、事中程序制度，對(duì)于確保公權(quán)力的合法、正當(dāng)行使，防止公權(quán)力主體違法、濫權(quán)、腐敗，是極為重要的。目前，我國(guó)公權(quán)力運(yùn)作程序制度（如政務(wù)信息公開(kāi)制度、行政程序制度等）和對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督、控制、制約的程序制度（如司法審查程序、憲法監(jiān)督程序等）都還很不健全、完善，從而迫切需要公法學(xué)加強(qiáng)這方面的研究，為健全、完善我國(guó)公法程序制度提供科學(xué)的設(shè)計(jì)方案。

責(zé)任制度。公法責(zé)任制度包括憲法責(zé)任、行政法責(zé)任、刑事責(zé)任、社會(huì)公法責(zé)任和國(guó)際公法責(zé)任等。憲法責(zé)任主要有兩種形式：一是通過(guò)違憲審查撤銷(xiāo)違反憲法的公權(quán)力行為及其結(jié)果，如違憲的法律、法規(guī)、決議、決定、命令、條約、協(xié)定等，追究違憲行使公權(quán)力的公職人員的責(zé)任；二是通過(guò)不信任投票、罷免、彈劾等方式撤換決策失誤，失去公眾和議會(huì)信任的政府及失職、瀆職的政府首長(zhǎng)和政府部門(mén)負(fù)責(zé)人。行政法責(zé)任也主要有兩種形式：一是通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟撤銷(xiāo)違法的行政行為，賠償其權(quán)益因違法行政行為受到損害的行政相對(duì)人的損失；二是通過(guò)行政處分、行政處理追究違法失職的公職人員的政紀(jì)責(zé)任；公法上的刑事責(zé)任是對(duì)違反憲法、法律，構(gòu)成犯罪的行使公權(quán)力的公職人員科處刑罰處罰。社會(huì)公法責(zé)任是公法設(shè)定的對(duì)行使社會(huì)公權(quán)力的組織、個(gè)人的法律責(zé)任，如行業(yè)組織及其負(fù)責(zé)人、群眾性自治組織及其負(fù)責(zé)人、利益團(tuán)體組織及其負(fù)責(zé)人違法行使社會(huì)公權(quán)力應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。國(guó)際公法責(zé)任是國(guó)際公權(quán)力組織違法行使國(guó)際公權(quán)力以及作為國(guó)際組織成員的主權(quán)國(guó)家或非政府組織違反國(guó)際公法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。公法責(zé)任制度既是公法的重要組成部分，也是整個(gè)公法實(shí)現(xiàn)的保障。對(duì)于國(guó)家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力和國(guó)際公權(quán)力的運(yùn)作，要設(shè)計(jì)哪些公法責(zé)任制度才能最好地保障公權(quán)力主體依法行使公權(quán)力，在他們違法行使公權(quán)力時(shí)能有效地給予他們以法律制裁，追究其公法責(zé)任，例如，怎樣追究國(guó)際公權(quán)力主體和作為國(guó)際組織成員的主權(quán)國(guó)家的公法責(zé)任，這些是公法學(xué)要研究的重點(diǎn)問(wèn)題，也是公法學(xué)要研究的難點(diǎn)問(wèn)題。

注釋:

1本文是筆者為博士生開(kāi)設(shè)的《公法導(dǎo)論》課程的一個(gè)專(zhuān)題的講義整理稿，博士生楊建華、殷明勝曾參與本專(zhuān)題的講義整理，對(duì)本文的成稿作出了貢獻(xiàn)。

2參見(jiàn)［法］萊昂.狄驥著，鄭戈冷靜譯：《公法的變遷》，遼海出版社，春風(fēng)文藝出版社1999年版，第8－10頁(yè)。

3參見(jiàn)［法］萊昂.狄驥著，鄭戈冷靜譯：《公法的變遷》，遼海出版社，春風(fēng)文藝出版社1999年版，第13－68頁(yè)。

4如父母與子女之間、夫妻之間、雇主與雇員、大公司與小公司之間是存在事實(shí)上的影響力和支配力的，但這種影響力和支配力不屬于公權(quán)力的范疇，不是本文的研究對(duì)象

5參閱姜明安《論公法與政治文明》，載《法商研究》2003年第3期，第63頁(yè)。

6參見(jiàn)：王和雄《論行政不作為之權(quán)利保護(hù)》，三民書(shū)局1994年版，第19頁(yè)

7同上，第19－24頁(yè)

8參見(jiàn)：管歐《中國(guó)行政法總論》，第88－93頁(yè)

9參見(jiàn)：王和雄《論行政不作為之權(quán)利保護(hù)》，三民書(shū)局1994年版，第19頁(yè)，第19頁(yè)

10同上，第24頁(yè).

11參見(jiàn)亞里士多德著，吳壽彭譯：《政治學(xué)》，商務(wù)印書(shū)館1965年版，第214－215頁(yè)。

12參見(jiàn)波里比阿，任炳湘譯：《羅馬史》第6卷，載《世界史資料叢刊·羅馬共和國(guó)時(shí)期（上）》三聯(lián)書(shū)店1957年版，第53頁(yè)。

13王世杰和錢(qián)端升著：《比較憲法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第194頁(yè)。

14龔祥瑞著：《比較憲法與行政法》，法律出版社2003年版，第213頁(yè)。

15姜明安：《公眾參與與行政法治》，載《中國(guó)法學(xué)》2004年第2期。