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摘要:我國物業(yè)管理發(fā)展迅速。然而,我們目前有關物業(yè)管理的法律、法規(guī)卻難以滿足物業(yè)管理發(fā)展的需要,加強物業(yè)管理立法勢在必行。建議我國采用獨立的物業(yè)管理法模式,制定一部具有中國特色的現(xiàn)代化的物業(yè)管理法。

關鍵詞:物業(yè)管理立法模式

物業(yè)管理,是指具備資質(zhì)條件的物業(yè)管理公司接受業(yè)主的委托,按照合同的約定,對受托管理的建筑物及其附屬設施進行維修、養(yǎng)護以及提供其他專業(yè)化、社會化的服務。1981年3月,我國第一家物業(yè)管理公司———深圳市物業(yè)管理公司經(jīng)過注冊,正式掛牌營業(yè)。自此,我國現(xiàn)代物業(yè)管理從無到有、從沿海到內(nèi)地逐漸發(fā)展起來。據(jù)統(tǒng)計,到1997年底,僅深圳市就有物業(yè)管理企業(yè)1115個,物業(yè)管理從業(yè)人員57032人,管理物業(yè)2910處,管理物業(yè)的總面積403億m2。在我國,物業(yè)管理正成為引人注目的朝陽產(chǎn)業(yè)。

物業(yè)管理是伴隨著住房制度的改革和房地產(chǎn)的發(fā)展而逐漸出現(xiàn)的,其產(chǎn)生具有必然性。然而,良好的物業(yè)管理必須建立在完善的法律基礎上。加速物業(yè)管理立法,建立和完善物業(yè)管理法律體系,是依法進行物業(yè)管理的迫切需要,也是擺在立法機關及其有關部門面前一項十分緊迫的任務。

一、我國物業(yè)管理立法的現(xiàn)狀及缺陷

(一)立法現(xiàn)狀

我國現(xiàn)有的物業(yè)管理法律、法規(guī)主要有以下三個層次:第一層次,憲法的有關條款。如《憲法》第十三條:“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權。國家依照法律保護公民的私有財產(chǎn)的繼承權”?！稇椃ā返谌艞l:“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”等等。第二層次,全國人大及其常委會、國務院頒布的物業(yè)管理方面的法律、法規(guī)。如《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《城市私有房屋管理條例》、《城市綠化管理條例》、《城市市容及環(huán)境衛(wèi)生管理條例》及其相關配套的法規(guī)、規(guī)章,如《城市房屋修繕管理規(guī)定》、《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》、《城市住宅小區(qū)物業(yè)管理服務收費暫行辦法》等等。第三層次,各省、自治區(qū)、直轄市、人大及常委會頒布的物業(yè)管理方面的地方性法規(guī),以及同級地方人民政府頒布的物業(yè)管理行政規(guī)章,如《北京市住宅小區(qū)物業(yè)管理辦法》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理條例》等等。

物業(yè)管理的立法現(xiàn)狀表現(xiàn)為以下幾個特點:(1)立法層次低。國家制定的物業(yè)管理政策主要體現(xiàn)在建設部頒發(fā)的有關法規(guī)中。這些法規(guī)主要有:《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》、《全國優(yōu)秀住宅小區(qū)管理標準》、《城市住宅小區(qū)物業(yè)管理服務收費暫行辦法》、《全國城市文明住宅小區(qū)達標考評辦法(試行)》,等等。目前,還沒有物業(yè)管理的法律和國務院行政法規(guī)。(2)地方立法活躍。自從1994年6月《深圳經(jīng)濟特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理條例》出臺之后,全國相繼有青島、沈陽、常州、合肥、北京、大連、廈門、銀川、廣州、海南、武漢、上海等一大批省、市制定了物業(yè)管理的地方法規(guī)。有些省、市正在醞釀立法。(3)立法不平衡、不統(tǒng)一。由于各地的物業(yè)管理發(fā)展不平衡,形成了立法的不平衡。目前尚有一部分省、市尚付闕如?，F(xiàn)有的地方法規(guī)在一些重大問題上的規(guī)定不統(tǒng)一,甚至相差較大。

(二)立法缺陷

1.立法滯后。傳統(tǒng)的房屋管理局限于房屋修繕,管理對象限于公有房屋。我國物業(yè)管理立法近年才開始,而物業(yè)管理的實踐則早在80年代中、后期就有了一定的發(fā)展,立法顯然落后于實踐。2.現(xiàn)行物業(yè)管理法規(guī)體系不協(xié)調(diào)、不配套。表現(xiàn)在:(1)在房屋管理的歷史和現(xiàn)實中存在二種管理模式,即行政管理模式和企業(yè)化管理模式。與此相適應,對房屋管理的全國性法律、法規(guī)也不統(tǒng)一。如《城市公有房屋管理規(guī)定》和《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》這兩個行政規(guī)章在適用范圍、管理方式等方面存在著明顯的沖突。(2)地方性法規(guī)與全國性法律、法規(guī)不協(xié)調(diào)。我國現(xiàn)行物業(yè)管理方面的地方法規(guī)盡管是以全國性的法律、法規(guī)為前提的,但大部分已突破了全國性的法律、法規(guī),破壞了法制的統(tǒng)一性。(3)地方性法規(guī)彼此之間也不一致。如《深圳經(jīng)濟特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理條例》規(guī)定是業(yè)主管理委員會須經(jīng)注冊登記,成為社團法人。而有些地方法規(guī)則沒有作同樣的規(guī)定。

二、我國物業(yè)管理立法應采取的模式

(一)現(xiàn)代各國物業(yè)管理立法模式的比較

各國關于物業(yè)管理的立法模式,共有四類:

1.民法模式。此種模式以意大利和瑞士為代表。指在民法典中設若干條款,以規(guī)范物業(yè)管理中的法律關系。如意大利新民法典的第1117條至1139條有下列規(guī)定:建筑物共同部分之范圍,共有人對共同所有物之權利,共同部分之不可分割性;共用部分之變更,共同所有建筑物的部分設置,費用之分擔,樓梯之維護與重建;天花板、地下室、地板的維護與整修;日光浴室之排他使用;建筑頂樓之建筑;建筑物全毀或者部分損毀;管理人的選任與解任,管理人之職務,管理人的代表權;關于分層住宅所有人(區(qū)分所有權人)不贊同時之提起訴訟;管理人之處置,分層住宅所有人引起之費用;分層住宅所有人會議的權限,分層住宅所有人會議之組織的決議的效力,分層住宅所有人會議人異議;分層住宅所有人間之規(guī)約,共同所有法則之準用。

民法模式的優(yōu)劣十分明顯。其最大的優(yōu)點在于以民事基本法形式確立了物業(yè)管理法律制度,將物業(yè)管理納入民商法的整體調(diào)整范圍,使民法典更加豐滿和完善。其缺點是無法詳盡物業(yè)管理的諸項制度,使法律的操作性削弱,難以發(fā)揮作為法律的價值功能。鑒于此,學者多認為此種模式弊大于利,不足為取,立法例上,采此種模式的為個別國家。

2.住宅法模式。此種模式主要為現(xiàn)今英美法系的英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、印度等國所采取。指的是制定一部住宅法對所有類型住宅的所有、租賃等法律關系進行專門調(diào)整,而把物業(yè)管理作為其中一部加以規(guī)定。如英國于1957年制定的《住宅法》的第三部分對區(qū)分所有建筑物之管理規(guī)定為多頭管理體制,住宅管理機關為房主管理當局,包括:依《住宅法》而成立的住宅公司,符合1960年慈善團體法的信托組織;都市發(fā)展公司及威爾士鄉(xiāng)村發(fā)展理事會。此種模式的優(yōu)點大概如民法模式。其缺點主要是將物業(yè)管理局限于住宅,非住宅物業(yè)則無法律調(diào)整,與日益發(fā)展的物業(yè)管理不相適應。筆者認為此種模式亦不足采。

3.建筑物區(qū)分所有權法模式。此種模式以德國、日本、法國等國為代表,指專門制定建筑物區(qū)分所有權法,其中設專章或?qū)９?jié)對物業(yè)管理進行調(diào)整。如1962年4月4日日本頒布《有關建筑物區(qū)分所有權之法律》,后于1979年和1983年兩次修訂。修訂后的日本建筑物區(qū)分所有權法的第一章第四節(jié)為“管理人”,內(nèi)容包括:管理人的選任和解任、管理人的權限、管理所有、委托規(guī)定的準用及區(qū)分所有權人的責任等;第五節(jié)為“規(guī)約及集會”,內(nèi)容包括:規(guī)約事項、規(guī)約的設定、變更及廢止、依公證書設定規(guī)約、規(guī)約的保管及閱覽、關于集會的召集、決議事項的限制、表決權等等;第六節(jié)為“管理團體法人”。內(nèi)容包括:管理團體法人之成立、名稱、管理團體法人之理事、監(jiān)事、監(jiān)事的代表權、管理團體法人事務的執(zhí)行等等。

這種模式將物業(yè)管理法律作為建筑物區(qū)分所有權的三大要素之一加以規(guī)定,揭示了物業(yè)管理法律關系與建筑物區(qū)分所有權的內(nèi)在聯(lián)系,對于明確物業(yè)管理中各當事人的法律地位具有重大意義。且從民法模式到住宅法模式再到建筑物區(qū)分所有權法模式,對物業(yè)管理法律關系進行規(guī)制的法律層次愈來愈專業(yè)化而內(nèi)容愈來愈具體和完整,符合歷史發(fā)展邏輯,因此,此種模式為現(xiàn)代大陸法系絕大多數(shù)國家所采納。

4.物業(yè)管理法模式。此種模式以我國香港和臺灣地區(qū)為代表,指專設物業(yè)管理法,統(tǒng)一規(guī)制物業(yè)管理法律關系。如臺灣在1987年6月擬訂出《高樓住宅管理維護法》(草案),該草案是對物業(yè)管理進行專門規(guī)定的法律,雖未正式通過,但代表了臺灣地區(qū)對物業(yè)管理立法模式的選擇;1992年臺灣內(nèi)政部公布了《公寓大廈及社區(qū)安全管理辦法》,是從治安目的出發(fā),對物業(yè)進行管理的專門法律。香港于1970年制定《多層大廈(業(yè)主立案法團)條例》,該條例也是對物業(yè)管理進行專門的立法。主要內(nèi)容包括三部分;關于公共契約、關于多層建筑物業(yè)主立案法團和關于管理委員會。我國建設部頒發(fā)的《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》及《深圳經(jīng)濟特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理條例》系采此種模式。

這種立法模式將物業(yè)管理法律關系從區(qū)分所有權法中獨立出來,集中規(guī)定,具有顯著的特色。從歷史上看,此種立法模式為關于物業(yè)管理立法的最新模式。其關于物業(yè)管理的立法帶有一定的人法因素,為其它模式的立法所不具備,具有較大的優(yōu)越性,更符合物業(yè)管理的目的。

(二)我國物業(yè)管理立法模式的選擇

基于對物業(yè)管理立法的上述四種模式的比較,筆者認為,我國關于物業(yè)管理的立法模式應采物業(yè)管理法模式。除上述比較外,尚有幾點理由:1.從物業(yè)管理的對象來看,既包括對建筑物、公共場所及公用設施等物業(yè)管理,也包括對人的管理。而對人的管理則是物業(yè)管理的最大特點。民法模式、住宅法模式和建筑物區(qū)分所有權法模式重在對物的管理,難以對人的管理作出詳盡的規(guī)定。2.從立法目的來看,前三種模式在于規(guī)制當事人的權利義務關系,側重于法制正義價值;而物業(yè)管理的目的在于建立一個優(yōu)良、安全、舒適的居住環(huán)境,側重于法的秩序價值。前者以權利為本,后者則以義務為本;3.從法的適用對象來看,前三種模式立法調(diào)整的皆為區(qū)分所有建筑物,局限于單個建筑體;而物業(yè)管理法的適用對象則往往要廣泛得多,不但包括區(qū)分所有建筑體,亦包括建筑群,如住宅小區(qū),它是由多個建筑體組成的物業(yè)區(qū)。因此,物業(yè)管理法律關系在物業(yè)管理法中比在民法、住宅法、區(qū)分所有權法中要復雜得多,是前三種模式的立法難以全部包容的。

三、我國物業(yè)管理立法的基本原則

物業(yè)管理立法的基本原則是立法機關在物業(yè)管理立法活動中必須遵循的準則。根據(jù)我國物業(yè)管理的立法現(xiàn)狀及物業(yè)管理的實際情況,完善我國物業(yè)管理立法應當遵循以下原則:

第一,符合社會主義市場經(jīng)濟要求的原則。建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟是我國經(jīng)濟建設的目標。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟,而法制建設又必須符合市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律,反映市場經(jīng)濟的客觀要求?？梢哉f,我國物業(yè)管理的產(chǎn)生和發(fā)展與市場經(jīng)濟在我國的建立和發(fā)展有著必然的聯(lián)系。舊的行政管理模式的打破,專業(yè)化、企業(yè)化和社會化的現(xiàn)代物業(yè)管理模式的形成,皆賴市場經(jīng)濟的發(fā)展,沒有市場經(jīng)濟,也就沒有現(xiàn)代物業(yè)管理。因此,在完善物業(yè)管理立法的過程中,必須堅持社會主義市場經(jīng)濟的原則。

第二,同社會主義法制相一致的原則。物業(yè)管理法律是我國社會主義法律體系的組成部分,必須遵循與社會主義法制相一致的原則。立法時既要符合憲法,又必須與全國人大、國務院已通過的民法通則、企業(yè)法、公司法、會計法、稅收征收管理法、反不正當競爭法、城市房地產(chǎn)管理法、消防管理條例、城市綠化條例、企業(yè)法人登記管理條例、城市私有房屋管理條例、企業(yè)營業(yè)稅暫行條例、企業(yè)所得稅暫行條例等法律、法規(guī)等銜接。

第三,實事求是,從實際出發(fā)的原則。實事求是,從實際出發(fā),就是從我國國情出發(fā),從我國物業(yè)管理現(xiàn)狀和發(fā)展目標出發(fā)。物業(yè)管理是英國19世紀60年代首創(chuàng)后傳入其它國家的,內(nèi)地的物業(yè)管理是從香港借鑒來的,但是完善我國的物業(yè)管理法律,必須從我國物業(yè)管理的客觀實際出發(fā),又要考慮我國幅員遼闊,不同地區(qū)改革開放、經(jīng)濟發(fā)展水平及物業(yè)管理的發(fā)展情況。

第四,借鑒國外經(jīng)驗的原則。完善物業(yè)管理法律體系,既要總結國內(nèi)各地物業(yè)管理立法的經(jīng)驗教訓,又要比較研究并借鑒國外物業(yè)管理法律建設的成功經(jīng)驗,尋求科學的立法方法和途徑,既有利于更新我國物業(yè)管理立法,又有利于我國物業(yè)管理同國際接軌。

四、我國物業(yè)管理立法的主要內(nèi)容的建議

根據(jù)前述的物業(yè)管理立法原則,筆者對將來的物業(yè)管理法結構及主要內(nèi)容提出如下構想:

第一章:總則。主要規(guī)定物業(yè)管理立法的目的,物業(yè)、物業(yè)管理、業(yè)主的定義,物業(yè)管理法的適用范圍和基本原則,物業(yè)管理行政主管部門及職責。

第二章:業(yè)主和使用人。主要規(guī)定業(yè)主和使用人的權利和義務。

第三章:物業(yè)管理組織和職責。主要規(guī)定業(yè)主大會的產(chǎn)生條件,業(yè)主大會的職責、業(yè)主大會的召集和決議方式、業(yè)主管理委員會的產(chǎn)生程序、業(yè)主管理委員會的權利和義務、業(yè)主委員會的召集和決議方式、對業(yè)主管理委員會的管理和監(jiān)督。

第四章:業(yè)主公約。主要規(guī)定業(yè)主公約的性質(zhì),業(yè)主公約的訂立,業(yè)主公約的內(nèi)容,業(yè)主公約的效力,業(yè)主公約的修改、補充和廢止。

第五章:物業(yè)管理人。主要規(guī)定物業(yè)管理人的定義,物業(yè)管理人的類型,物業(yè)管理人的各別條件,物業(yè)管理人的選任和解任,物業(yè)管理人的權利和義務,對物業(yè)管理人的監(jiān)督。

第六章:物業(yè)管理委托合同。主要規(guī)定委托合同之定義,合同的內(nèi)容或事項,合同的訂立,合同的解除和終止,合同的解釋,對合同法的適用,對合同的監(jiān)督和管理。

第七章:物業(yè)管理服務收費。主要規(guī)定物業(yè)管理收費的原則,收費用途,收費的類型,收費的項目,收費標準的制定,對收費的管理和監(jiān)督。

第八章:法律責任。主要規(guī)定違反物業(yè)管理法規(guī)應負的責任。

第九章:附則。主要規(guī)定有權解釋的國家機關,與其他法律沖突的解決,授權制定實施辦法,生效日期。

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