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內容摘要：制度權威是現(xiàn)代法治的題中要義，它既是法治的核心構成，也是法治追求的重要目標。制度之所以有權威，是因為制度是各種社會規(guī)范的載體、好制度代表了絕大多數(shù)人的意志與利益、制度實施有保障和制度約束個人權力權利。樹立和充分展現(xiàn)制度權威，必須確立完備的好制度、不折不扣地徹底執(zhí)行制度、健全制度保障機制和強化法律權威及意識。

關鍵詞：現(xiàn)代法治，制度權威，法治意蘊

改革開放后，我國圍繞法治主題已建立起不少各種各樣的制度。但值得注意的是：當制度建設在量上有了驚人積累和制度創(chuàng)新成問題為人們關注焦點的時候，制度權威缺失卻構成了目前制約法治進展與水平的關鍵性問題。結果是，很多制度成了僅供觀賞的“墻上畫”，對制度功能依賴極大的法治步伐也不得不放慢甚至陷入停頓狀態(tài)。筆者認為：制度權威是現(xiàn)代法治的題中要義，它既是法治的核心構成，也是法治追求的重要目標。推進現(xiàn)代法治，既要重視制度構建與制度創(chuàng)新，更要注意發(fā)掘、培植與展現(xiàn)制度權威。法治的過程，實質上是法治與人治較量和斗爭的過程。中國的法治能否從形式意義上的法治初級階段進入實質意義上的法治成熟階段，在很大程度上取決于能否真正確立制度權威。

一、制度及其權威是法治的要素與目標

對中國而言，現(xiàn)代法治完全是一項新生事物，是復雜的制度、觀念與行為組合系統(tǒng)。盡管法學家們對法治的概念有著各種各樣的不同表述，但其本質觀點幾乎無一例外地把制度視為法治的重要內涵。下面，我們不妨循著法學家們的法治思想，首先了解和認識制度與現(xiàn)代法治之間的關系。

有的觀點認為：“我們所講的法治，其核心問題是依法辦事。同時，它作為一種治國的思想、方式和體制，又直接涉及政治體制與司法制度”1另一種觀點認為：“法治應是以民主為前提和目標的依法辦事的社會管理機制、社會活動方式和秩序狀態(tài)。它包括以民主作為前提和目標的依法辦事的觀念、原則、制度、組織和過程”。2有人則直接指出了制度在法治中的地位與作用：“法治的主旨在于依據(jù)一定的價值觀來構件社會的基本結構和行為方式（運行機制），形成以法律制度為主導的有序化模式。因而，從形式的意義上說，法治就是人們對社會的一種制度設計和安排，即對權利、自由、義務、權力、責任等進行合理分配?！?

……

透過制度與法治的關系，可以提出如下的命題：制度是現(xiàn)代法治的要素與構成，制度權威則是現(xiàn)代法治追求的重要目標。對此，不妨略加展述：

（1）法律制度是法治的核心要素。眾所周知，一國要法治作為其治國方略，首先要有比較完備的法律體系和法律制度。而法治指向的廣闊領域與層面，無一不是以法律制度、法律規(guī)定、法律觀念、法律方法和法律精神為中心。法治的進步，永遠都是與各種法律制度的發(fā)展完善緊密相連的。從這個意義上看，法制是啟動法治的基礎和推進法治的基本手段。由于法治的內涵大于法制且與法制之間存在互動的特性，法治進步的同時，也可起到促進法律制度完善的作用。

（2）非法律制度也是法治的重要組成部分。“社會中的習慣、道德、慣例、風俗等從來都是一個社會的秩序和制度的一部分，因此也是其法治的構成部分，并且是不可缺少的部分”。4事實上，法治并不排斥非法律制度，各種非法律制度在法治過程中所起的作用也絕不亞于法律制度所起的作用。法律制度只是一種重要的社會制度，由于法律本身及其功能或價值具有一定的局限性，它在社會生活中產生的作用也是有限的。由于法律制度與其他社會制度之間存在有機聯(lián)系與相互制約，離開了其他制度的配合與互動，法律制度就會陷入孤立境地而難以發(fā)揮其應有的作用。只有將法律制度與各種非法律制度機結合起來，才能造就適合現(xiàn)代法治的社會土壤或條件并滿足法治的基本需要。龐德說：“法學家們現(xiàn)在所稱的法律秩序——即通過有系統(tǒng)地、有秩序地使用政治組織社會的強力來調整關系和安排行為的制度”。5在這里，制度甚至與法律秩序劃上了等號。在龐德的眼里，法律秩序不外是一種制度安排結果。

（3）制度權威是現(xiàn)代法治追求的重要目標。制度只是法治的核心組成部分和進行法治的基本手段，而并非法治追求的主要目標或根本目的?！巴椒ú蛔阋宰孕小保蓹嗤潜Ｕ戏傻玫綄嵤┑膬仍诘暮妥罨镜膭恿υ矗蓹嗤o疑也是制度權威的重要組成部分之一。制度產生并承載規(guī)則，而規(guī)則的貫徹則依賴于制度權威。推進現(xiàn)代法治，僅滿足于建立相對完備完善的制度是遠遠不夠的。法治秩序的形成和法治目的的實現(xiàn)，完全取決于一國能否對各種制度進行有效利用。而制度能否起作用，則直接取決于制度本身是否有權威。如果我們把制度比作現(xiàn)代法治的土壤，那么制度權威便是現(xiàn)代法治的果實。法治的過程，其實也是不斷追求和樹立制度權威的過程，法律至上和制度至上的法治理念應貫穿始終。制度權威是逐漸堆積的，它是推動法治進步的一種內在的、隱性的但非常巨大的動力。沒有制度權威，法治就難以向廣度深度推進，法治的終極目的也無法實現(xiàn)。

制度權威的法治意蘊，產生在制度與制度權威之間和制度與法治之間內在邏輯關系的基礎之上。深入發(fā)掘制度權威的各種法治意蘊，可以深刻認識制度的本質和培植正確的法治理念。具體地說，探討制度權威的法治意蘊的具有如下幾方面的重要理論實踐意義或價值：

（1）有助于轉變傳統(tǒng)的制度觀。即從單純注重制度建設的片面制度觀轉變?yōu)橹贫冉ㄔO與制度權威并重的現(xiàn)代法治（制度）觀。無規(guī)矩不成方圓，但僅有規(guī)矩是遠遠不夠的。如果沒有制度權威，再好的制度也毫無價值或形同虛設。法治秩序需靠制度和規(guī)則維系，而制度權威則是制度中的規(guī)則、權利、義務等獲得貫徹執(zhí)行的前提與保障。沒有制度權威，便不可能產生法治秩序所必須依賴且一般制度都需要具備的制度特性：連續(xù)性、穩(wěn)定性和公正性。制度權威的法治意蘊在充分展示制度在現(xiàn)代法治中的重要地位與價值的同時，也能促成人們的傳統(tǒng)制度觀的轉變，樹立形式與本質相統(tǒng)一的現(xiàn)代完整制度觀。

（2）豐富法治方法論。制度權威的法治意蘊，體現(xiàn)或隱含著科學的法治方法論。它可以為法治實踐中的制度設計、制度確立、制度適用、制度利用、制度評價和制度遵守等提供科學的方法論指導，保證各種制度最大限度地發(fā)揮其在現(xiàn)代法治中的作用或價值。例如，制度權威可以防止權力濫用和預防腐敗，這一法治意蘊，可以在法治實踐中充分展現(xiàn)與利用。如利用制度界定權力權利大小和劃定權力權利邊界、約束權力權利行使、以制度預設的軌道規(guī)范權力權利的有序有效運行、把制度視為判定權力權利行使是否得當?shù)臉藴?、注重利用法律制度及?guī)定打擊懲罰各種腐敗性犯罪行為等，使各種制度作為反腐敗的治標治本方法或手段。

（3）指引法治目標與方向。如何正確認識制度權威的法治意蘊，牽涉到制度建設的平衡問題與對法治實踐的反思。充分認識制度權威的法治意蘊，可以準確劃定法治（制度）工作重心，避免法治實踐迷失方向和陷入誤區(qū)。制度權威的最高表現(xiàn)并不在于制度對主體的強制力或約束力大小，而是在于人們對制度的普遍信仰信賴和自覺遵守，它也是法治信仰的構成與表現(xiàn)。而促使人們養(yǎng)成自覺遵守制度的良好意識與習慣，進而形成正確的法治觀，則是從形式意義的初級法治進入實質意義的完善法治的不可缺少的前提條件。正因為如此，我們有理由將樹立、展現(xiàn)制度權威作為今后相當長時期內的法治目標與工作重心看待。

（4）有利于與人治傳統(tǒng)與行為作斗爭。個人服從制度還是制度受制于個人，這是區(qū)分法治與人治的一個重要的分水嶺?！叭酥沃髁x的核心思想是反對確立法律的最高權威，確信只有讓國家的治理者尤其是最高統(tǒng)治者握有不受或不完全受法律限制的權力，才能建立起合理的社會秩序?！?與人治模式假想的“人性善”觀念不同，現(xiàn)代法治是建立在“人性惡”的假說上的，它是最客觀、最現(xiàn)實和反人治的先進治國模式。揭示和宣揚制度權威的法治意蘊，不僅是維護法律權威的客觀要求，也是與人治傳統(tǒng)與行為作斗爭的基本方法。

二、制度為什么有權威？

1989年9月，鄧小平在會見李政道博士時指出：“我歷來不主張夸大一個人的作用。這樣是危險的，難以為繼的。把一個國家一個黨的穩(wěn)定建立在一兩個人的威望上，是靠不住的，很容易出問題”。71992年，鄧小平同志又諄諄告誡全黨：“還是要靠法制，搞法制靠得住些”。8在這些言論的背后，實際上隱藏著一個非常重要的命題：制度比個人更可靠。支撐這一命題或論斷的基本理由是：制度有權威并且大大高于個人權威，制度權威更適合現(xiàn)代社會管理模式并代表著社會發(fā)展的潮流方向。

從詞義上分析，制度有兩大含義：一指“要求大家共同遵守的辦事規(guī)程”，二指“在一定歷史條件下形成的政治、經濟、文化等各方面的體系”。9據(jù)此，人們可以這樣理解，各種制度其實就是規(guī)范特定主體行為并形成秩序的事物。人們對社會制度的宏觀了解，可以通過對制度的分類分析獲得。從內容上看，有政治、法律、經濟、軍事、文化、教育、宗教等制度；從主體上看，有政黨、團體、法人和個人等制度；而從制度層次上分析，則有國家、社會、黨團、行業(yè)、單位和團體等制度……此外，還可以從效力范圍大小、制定主體、立制宗旨目的、規(guī)范性質和制約方式方法等角度進行劃分。在不同類別制度中，還可以進行多層次的、更具體的細化劃分。所謂制度權威，是指特定制度具有使人信服的力量和威望。制度之所以有權威，是因為：

（1）制度是各種社會規(guī)范的載體。在人類歷史的長河中，曾經出現(xiàn)、存在并正在不斷產生著越來越多的形形色色的具體制度。在現(xiàn)代社會里，自然人既是獨立的個體，也是必須接受社會規(guī)范約束的社會人。各種形式各異的具體制度，縱橫交錯，涉及到社會生活的各個層面與角落。但不管如何，這些制度不外是各種社會規(guī)范與行為規(guī)則的載體。這些社會規(guī)范與行為規(guī)則在其產生、變化和發(fā)展過程中已逐漸形成了某種內在約束力，即權威。制度在承載社會規(guī)范的同時，也很自然地接納了社會規(guī)范所包含的權威，如政治權威、法律權威、道德權威、宗教權威、學術權威和技術權威等。相當一部分制度權威直接來源于特定的社會規(guī)范及行為規(guī)則，它不過是通過制度反映出來而已。因此，制度權威也是社會歷史、社會文明和社會正義的精神傳承，且與制度尊嚴唇齒相依。

（2）好制度代表了絕大多數(shù)人的意志與利益。制度有良莠之分，好制度是社會進步的助推器，而壞制度則是阻礙社會發(fā)展的絆腳石?？茖W、文明而公正的制度反映了人類文明并代表了制度指向的絕大多數(shù)人的意志與利益，能夠得到人們的自覺擁護與遵守，這是制度權威產生的根源所在，現(xiàn)代法治為好制度的生長創(chuàng)造了越來越好的的條件與環(huán)境。相反，那些根據(jù)個人或極少數(shù)人意志產生的壞制度，由于與大眾意志利益背道而馳，其施行只能靠強權維持，制度權威根本無從談起。從歷史發(fā)展觀上看，淘汰壞制度是一種必然的社會選擇，而好制度則會越來越多，制度權威也會日益彰顯。

（3）制度實施有保障。制度權威還意味著制度的實施是具有保障的，這些保障包括法律保障、社會輿論監(jiān)督、道德評判、傳統(tǒng)習慣力約束和主體的自覺遵守等。這些保障中，既有法律保障，也有非法律性保障；既有有形保障，也有無形保障（如習慣力、道德和名譽等）；有強制性保障，也有非強制性保障；有制度內保障，也有制度外保障；有物質性保障，也有非物質性保障；還有制度之間的互相保障等。在其中，法律保障及社會道德保障一直發(fā)揮著主流保障作用。尤其是，法律權威正成為防止、抵制人治和人性恣意的大克星。人們對制度的自覺遵守和普遍養(yǎng)成尊重制度權威的習慣，也為制度權威的普遍確立提供著越來越強大的精神與行動支持。

（4）制度約束個人權力權利。在現(xiàn)代社會里，個人只是權力的行使者或權利的享受者。制度產生（承載）權力權利，當然也約束權力權利，現(xiàn)代法治不允許存在超然于制度之上的權力與權利。鄧小平同志明確指出：“我們今天所反對的特權，就是政治上經濟上在法律和制度以外的權利”。10制度是社會管理的基本方法與手段，個人的管理才能只有通過制度才能得到充分的發(fā)揮。法治社會承認存在個人權威，但制度高于個人，制度權威也高于個人權威。從個人權威的構成上分析，除人格力量外，個人權威主要來源于制度權威。換言之，個人權威是建立制度權威（如相關職權職務產生的權威）之上的。沒有制度權威，就不可能有個人權威。從公信力、約束力和影響力上比較，個人權威則永遠無法與制度權威相提并論。由于個人權威存在局限性，個人權威不能也不可能對龐大的社會管理體系形成全方位的影響，而制度權威更適合現(xiàn)代社會管理模式并主宰著人類歷史發(fā)展的潮流與方向。沒有制度權威，權力權利就很容易被濫用，其造成的危害比無制度或制度缺損造成的危害還要大。制度權威高于個人權威，個人權威必須無條件地服從制度權威，這是最基本的法治觀。

那么，為何制度權威在我國未能普遍樹立并充分展現(xiàn)呢？筆者認為，主要原因有三：其一，人治觀念沒有完全被法治觀念所替代，制度權威與個人權威錯位，社會管理對個人權威特別是對各級各部門的主要領導人的權力權威依賴過大。制度虛置、制度扭曲、對抗抵制（上有政策，下有對策）、朝頒夕改、搞特殊化、制度異化和制度權威意識薄弱等問題的出現(xiàn)，不外是人治觀念行為在現(xiàn)實生活中的反映和制度權威與個人權威錯位的結果。一個最典型的例證是：民主集中制向來被公認為一項很好的約束權力的政治制度，但由于制度權威沒能真正樹立起來，從而使這一制度的價值與作用并沒有在我國得到充分的發(fā)揮；其二，各種客觀因素對制度權威構成制約。包括歷史、體制、政治、經濟和立制技術等方面的因素。由于制度在性質、層次、目的、效力大小及范圍、實施方式方法和約束方法等方面存在差異，制度難以形成體系、形式等方面的統(tǒng)一。制度滯后、制度不科學和制度的規(guī)范難度大，致使制度權威往往在不同制度的沖突或外力的不當干預中消減，制度的優(yōu)越性也因此沒能得到充分體現(xiàn)；其三，制度保障機制不健全。主要表現(xiàn)為：很多制度沒有制定相應的制度保障措施、不注意利用法律道德手段設置制度保護屏障、具有自身特點的有效的制度保障措施沒有被挖掘利用、只重視權力權利設定而忽視義務職責設定、制度之間的互相保障重視不足、制度保障方法單一和制度保障缺乏足夠的物質支持等。

三、如何樹立與展現(xiàn)制度權威？

既然制度權威是現(xiàn)代法治的基本目標與價值取向，那么，該怎樣樹立和充分展現(xiàn)制度權威呢？筆者認為，應從以下幾方面著眼：

（1）確立完備的好制度。完備的好制度是制度權威產生的基礎，沒有良好的制度建設，制度權威便會成為空談。法治既然必須以良法為基礎，法治所依賴的各種制度也必須是好制度。否則，法治的優(yōu)越性便無從談起。制度建設必須堅持質量相統(tǒng)一，不僅要重視量的積累，而且要注意質的提高。在合法性基礎上，判別制度的好壞，要看制度有無確立的必要性，制度是否具有科學性、公平性、穩(wěn)定性和民主性。制度具有合法性基礎或不違反法律規(guī)定的精神是制度產生權威的最起碼條件與前提，各種制度的建立還必須符合道德特別是社會公共道德規(guī)范的要求。制度的設計、產生、修正和廢止都必須遵守事先確立的程序，保證制度產生的民主化和代表大多數(shù)人的利益，絕不允許制度因個人特別是領導人的意志改變而改變。制度的立、廢、改要及時，以免落后陳腐的制度妨礙法治的鋪開與推進。要重視形成制度協(xié)調機制，應對制度沖突等問題。要防止壞制度生成或出現(xiàn)，形成科學的制度評價與取舍機制既必要也迫切。

（2）不折不扣地執(zhí)行制度。制度得到貫徹執(zhí)行，是制度權威的外在體現(xiàn)和制度權威發(fā)揮作用的結果。制度約束個人抑或個人決定（變更、廢止）制度，是區(qū)分法治與人治的重要分水嶺?？陀^地說，任何一種制度都可能存在一定缺陷，但這并不能作為隨意避開制度約束的借口。應當看到，制度被蔑視、被架空和被破壞的危害遠遠比制度缺損（或沒有制度）的危害大。從權力濫用現(xiàn)象上分析，個人權力膨脹與濫用往往不是因為制度缺損或缺乏制度約束。恰恰相反，而是由于制度被蔑視、被踐踏、被扭曲和被棄用的結果。故在制度的執(zhí)行中，要不折不扣地堅持這樣的法治理念：制度指向的一切對象都有義務遵守制度規(guī)定，不允許制度之外的特權存在。制度的執(zhí)行不能因人而異，一切破壞制度的行為都應當受到應有的制裁或處理；不允許隨意以一新制度架空未經正當程序廢止的舊制度；不能隨意中止制度的執(zhí)行；制度的執(zhí)行不能突破法律道德的底線；以客觀、平等和公正作為執(zhí)行制度的一般原則，等等。

（3）健全制度保障機制。個人權威凌駕于制度權威之上和踐踏制度，是專制社會中人治現(xiàn)象的再現(xiàn)，與現(xiàn)代法治精神格格不入的并為制度權威所不容。相對完備的制度保障機制包括兩大方面：一是制度內的保障機制。即通過制度本身的規(guī)定保障制度得到遵守和執(zhí)行，如規(guī)定完善的執(zhí)行監(jiān)督措施和必要的懲罰機制等，充分利用制度內含的強制力和約束力保障制度的執(zhí)行；二是制度外的保障機制。即利用其他制度的強制力和約束力保障制度得到有效實施。沒有完備的制度保障機制，就不會有制度權威。建立完備而有效的制度保障機制，是以制度權威取代個人權威是積極推進法治的需要。預防、減少與規(guī)制踐踏制度的恣意與行為，是制度權威的內在要求與制度保障機制的根本目的所在。

（4）強化法律權威及意識。法律權威是制度權威的核心與關鍵，要以法制建設為契機，以法制建設帶動其他相關制度的建設與完善，通過樹立并強化法律權威并以法律權威帶動、壯大其他制度權威。強化法律權威，必須從立法、執(zhí)法、司法和守法等諸多環(huán)節(jié)上加以體現(xiàn)。立法時要為法律權威的產生創(chuàng)造條件，力求法律的科學、公正與穩(wěn)定。法律權威的樹立，“最根本的就是要注重法律自身品質的‘修養(yǎng)’。只有具有優(yōu)良品質的法律，才真正具有權威，才能產生強大的內在影響力”。11；執(zhí)法和司法關鍵在于合法與公正，嚴格保證法律的實施特別是法律精神的貫徹，維護法律的尊嚴；采取各種途徑和措施提高公民的法律素質，是制度權威普遍確立與展現(xiàn)的關鍵。要知道，公民自覺遵守法律才是法律權威得到極至發(fā)揮的表現(xiàn)。

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