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摘要：我國社保制度碎片化是一個歷史過程，社會保障改革與建設(shè)是為我國市場經(jīng)濟體制改革配套而開始的。社保項目是根據(jù)人群、地區(qū)、行業(yè)的劃分逐步建立起來的，是一種缺乏政府頂層整合性設(shè)計的應(yīng)急處置方式。社保制度碎片化所帶來的不公正與低效率，已經(jīng)損害到社會保障功能的正向發(fā)揮與可持續(xù)性，不利于社會的穩(wěn)定與和諧。不斷改革社保制度碎片化的現(xiàn)狀，建立整合的有中國特色的社保體制無疑成為一種必然選擇。

關(guān)鍵詞：社保制度碎片化；整合；頂層設(shè)計

一、社會保障制度碎片化的內(nèi)涵

關(guān)信平教授站在社會政策的角度認為，社保制度的碎片化是指在國家內(nèi)部在同一個社會福利領(lǐng)域中針對不同的人群實行多套不同的社會政策。具體來講，一方面是不同的人享有不同的社保制度；另一方面是雖然有統(tǒng)一的社會政策指導(dǎo)原則，但在實行地區(qū)負責(zé)制下，各地在各類社會福利項目方面的實際投入、覆蓋面和人均福利水平等都有較大的差距。青連斌教授直接指出了制度碎片化的表現(xiàn)形式與內(nèi)容，表明：“準(zhǔn)確地講，碎片化就是按照不同的人群，分別設(shè)計不同的社會保障制度，享受不同的待遇?！笨隙吮Ｕ蠈ο蟮男枨髮?dǎo)向，指出國家是針對不同群體需求采取的不同應(yīng)對方式。兩位教授都認為社保制度碎片化是對不同群體實行不同制度安排，進而導(dǎo)致的現(xiàn)實結(jié)果就是待遇不同。景天魁教授從政策科學(xué)本身，即政策的制定、執(zhí)行、反饋的整個過程思考，認為所謂碎片化這個問題在過去的社會保障形成過程中是很難避免的。因為我國人口眾多、國情復(fù)雜，經(jīng)濟制度和社會體制都經(jīng)歷了劇烈變革?？梢哉f每一個“碎片”的形成，在當(dāng)時來說都具有一定的合理性和必要性，這就肯定了政府在社保制度改革與建設(shè)中的積極作用。綜上所述，筆者認為所謂社會保障制度碎片化，就是指在不同區(qū)域因人而異創(chuàng)造性地制定并實行相應(yīng)的社保制度安排。

二、中國社會保險制度碎片化的起源與現(xiàn)狀

20世紀90年代初，我國社會保險制度的重新建構(gòu)，其初衷是為國有企業(yè)改革配套而實施的，以化解改革中出現(xiàn)的難題，發(fā)揮社會保障“安全閥”和社會“穩(wěn)定器”的功能。替代計劃經(jīng)濟時期實行的國家—單位保障制度，確定了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險模式。隨著改革的深入，國有企業(yè)職工早已應(yīng)保盡保。但當(dāng)統(tǒng)賬結(jié)合制度從國企走向非公經(jīng)濟成分，走向農(nóng)村時，這種養(yǎng)老保險制度的設(shè)計并非完全適用，因此難以起到真正保障作用。1997年，我國開始真正建立個人賬戶，5年之后廣東省出現(xiàn)農(nóng)民工退?，F(xiàn)象，并逐年擴大，截至2007年底，已辦理退保手續(xù)1000萬人。同一年，這種養(yǎng)老保險制度的不適應(yīng)性在國企顯現(xiàn)，即退休金待遇水平呈現(xiàn)出與社會平均工資和機關(guān)事業(yè)單位退休金水平逐年拉大的趨勢。同時，由于地方政府分享了更多制定社保制度的國家權(quán)力，為了改變這種不適應(yīng)性，地方政府紛紛開始實行單獨建立小制度的辦法，使社保體制普及不同群體。這種處理的結(jié)果就是，中國社會保險制度開始呈現(xiàn)出一個“碎片化”狀況：區(qū)域分割、體制分割、城鄉(xiāng)分割。

三、社會保障制度碎片化形成的原因

首要原因是我國的決策機制。我國的社會保障項目往往都是為了應(yīng)對和解決當(dāng)時的問題而制定的，沒有做長期的量化規(guī)劃，缺乏長遠性。我國社保制度的改革是漸進式的，采取先試點，試點可行后就逐漸擴大到更廣的范圍來進行，與政治、經(jīng)濟等方面的改革相呼應(yīng)。這種做法雖然及時有效地解決了特定時期的社保問題，避免了直接全面變革時可能引發(fā)的重大危機，但是這種做法不僅使得我國的社保制度開始呈現(xiàn)出碎片化的發(fā)展趨勢，而且使我們錯過了建立起統(tǒng)一的社會保障制度的最佳時機，造成了社保制度公平性的缺失，不利于社保制度保障功能的充分發(fā)揮，也使得社保制度的整合更具急迫性。我國社保制度的建設(shè)具有我國傳統(tǒng)公共決策體制的鮮明色彩。首先決策主體單一，缺乏相關(guān)利益群體的參與，特別是那些弱勢群體的權(quán)益訴求渠道不暢通，無法參與到社保制度的決策過程中來，因此決策主體就無法很好地聽取并采納民意，無法更好地滿足不同群體的訴求；再者決策主體在制定社保制度過程中缺乏科學(xué)的理論依據(jù)，更加注重并接受更高級別領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)驗認識，偏重于經(jīng)驗主義，科學(xué)化程度不夠；最后決策過程缺乏制度化及程序化，主觀性強。我國的社保制度在設(shè)計之初就缺乏總體的設(shè)計理念，中央政府并未主導(dǎo)其改革的全過程，而是將更多的權(quán)力與責(zé)任一起下放到地方政府。正是由于這種權(quán)力的分享，地方政府在制定本地區(qū)社會保障制度時擁有更多的自主權(quán)，同時也受到博弈主體的壓力，包括本地財政有限性、群眾的利益需求、企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展壓力等，因此，社保制度形成了顯著的區(qū)域差異性。

四、社會保障制度碎片化的危害

1.社保制度碎片化損害了整個社會的公平、公正價值觀念，不利于和諧社會的構(gòu)建與發(fā)展。多種退休制度的存在導(dǎo)致不同群體之間的退休待遇存在很大差異并具有不斷拉大的趨勢，退休待遇低的群體必然向高的群體攀比，進而容易產(chǎn)生社會矛盾，不利于社會穩(wěn)定。目前，機關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)三個制度之間的退休金待遇差異導(dǎo)致的不和諧就是一個典型的例證。社保碎片化的現(xiàn)實表現(xiàn)就是待遇不同，不同的群體參與不同的社會保障體系，既不能實現(xiàn)縮小收入差距的目標(biāo)，也不利于市場經(jīng)濟活力的激發(fā)，并且在一定程度上銷蝕著黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。2.社保制度碎片化不僅會導(dǎo)致制度運行成本增大，也會加大財政風(fēng)險。不同地區(qū)自行制定養(yǎng)老保險計劃，耗費很多人力物力資源，容易造成有限的公共服務(wù)資源的不必要浪費。目前社保制度的運行呈現(xiàn)多頭管理的局面，容易引發(fā)機構(gòu)重疊，管理效率低下。此外，雖然對參加基本養(yǎng)老保險的從基本養(yǎng)老保險基金中列支，但長期來看必將影響基金的財務(wù)可持續(xù)性，特別是對中西部和老工業(yè)基地的當(dāng)前支付缺口加重了本不富裕的社?；鸬呢摀?dān)，最終還是由財政兜底。養(yǎng)老保險基金的支付無疑成為政府的隱性債務(wù)，蘊藏著巨大的財政風(fēng)險。3.社保制度碎片化不利于拉動內(nèi)需。統(tǒng)一健全的社保體系是有助于經(jīng)濟社會發(fā)展的，美國就是典型的例證。美國能夠從20世紀的經(jīng)濟大蕭條中迅速發(fā)展繁榮起來，與這一時期羅斯福新政采取的加快建立健全社會保障體系直接相關(guān)，這為我們帶來啟發(fā)?，F(xiàn)階段投資和出口兩架馬車出現(xiàn)疲軟狀態(tài)，因此拉動內(nèi)需以促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展是至關(guān)重要的。然而拉動內(nèi)需不僅僅關(guān)乎城市，潛在的巨大的消費市場在農(nóng)村。因此，只有確立社保制度能夠促進經(jīng)濟發(fā)展的明確理念，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系，解決碎片化問題，才能夠改變農(nóng)民的消費決策，促進居民消費行為，進而擴大內(nèi)需，更好地實現(xiàn)由內(nèi)需拉動經(jīng)濟增長為主的發(fā)展方式。4.不利于社會流動。社保制度的碎片化加劇了各類群體在社會流動中的社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢，不利于各類就業(yè)者流動就業(yè)。碎片化所帶來的制度性排斥問題，限制了勞動人口的自由流動，極大地損害了流動人口的社會保障權(quán)益。勞動力要素流動是市場經(jīng)濟的一個內(nèi)在要求，碎片化不利于統(tǒng)一的勞動力市場的形成和建立，不利于市場經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。良好的社會流動有利于社會穩(wěn)定，有利于和諧社會的構(gòu)建。因此，保持良好的社會流動、建立全國性的勞動力市場有賴于統(tǒng)一的社保制度的配套和支持。

五、中國社保制度碎片化帶來的啟示

社保制度的設(shè)計采取因“人”而異的策略面向不同類型勞動者的社保制度，在短期內(nèi)可能實現(xiàn)制度覆蓋面的快速擴展，但從一個更為整體的視角來看，這種制度體系的分割，實際上極大地抑制了這一社保體系整合性效應(yīng)的發(fā)揮。因此，建立更具公平性和可持續(xù)效應(yīng)的社保體制，頂層設(shè)計尤為重要，盡量避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的權(quán)宜之政。1.建立公平、公正的社保理念，完善社保信息管理系統(tǒng)。公平、正義、共享是現(xiàn)代社保制度的核心價值理念。這一理念要求社保制度具有普惠性，即應(yīng)當(dāng)平等地對待每一位國民，普遍增進國民的福利。公平與正義是通過共享機制實現(xiàn)的，它強調(diào)風(fēng)險分攤與互助救濟，進而促進整個社會的團結(jié)與融合。只有確立了社保制度的公平性理念，才可能建立起有中國特色的“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的社保體系。實現(xiàn)社保制度的公平性理念應(yīng)通過社保立法，設(shè)立專門的保障機構(gòu)，使得每一位公民在社保權(quán)益受到侵害時有法可依、有處可訴。建立起完善的社保信息管理系統(tǒng)，整合分散化的管理部門，改善目前多頭管理的局面，提高為群眾服務(wù)的辦事效率；其次，通過再分配機制，如財政轉(zhuǎn)移支付，滿足不同收入階層的社會保險需求，兼顧不同職業(yè)類型的勞動者的抗御風(fēng)險能力。2.政府主導(dǎo)，頂層設(shè)計。目前，社保制度凸顯出來的問題表明，當(dāng)前以參保人身份為依據(jù)的社會保險制度設(shè)計依據(jù)有著諸多不合理之處。因此，理論界和決策部門須重新思考與建構(gòu)和經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的科學(xué)社會保險制度設(shè)計依據(jù)和分類標(biāo)準(zhǔn)；其次，要提升不同社保制度之間的兼容性，保障勞動者在不同就業(yè)單位間的社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)通暢，使各類從業(yè)人員能夠自由轉(zhuǎn)換與選擇，進而適應(yīng)勞動力市場的彈性。頂層設(shè)計需要政府承擔(dān)主要的福利供給責(zé)任，經(jīng)過科學(xué)計算與評估，找到供需平衡點，逐步實現(xiàn)社保制度對國民收入再分配的最優(yōu)調(diào)節(jié)力度。此外，公民的需求需要由政府承擔(dān)之外，還可以引入市場機制作為補充。但是頂層設(shè)計不僅僅是政府的事情，還需各方利益主體的參與。只有經(jīng)過各種利益集團博弈之后的頂層設(shè)計方案，才能真正推進社保改革的進程，以實現(xiàn)社保制度的可持續(xù)性及對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用。3.社保體制改革的權(quán)力需在中央與地方之間合理分配。社保制度作為一項國家的基本制度，具有較強的制度剛性，因此中央層面的適度集權(quán)就十分必要。特別是在當(dāng)前社保制度碎片化的狀況下，尤其是在此狀況中受益的各社會群體已經(jīng)形成固有利益的前提下，彌合“碎片”間的縫隙、平衡方方面面的利益就變得極為困難。因此，只有來自中央層面的統(tǒng)一調(diào)控，進行自上而下的整合，才能改變目前社保制度碎片化狀態(tài)。

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作者:徐倩 單位:河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)財稅學(xué)院