導(dǎo)語：社會(huì)保險(xiǎn)制度碎片化問題探究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：我國社保制度碎片化是一個(gè)歷史過程，社會(huì)保障改革與建設(shè)是為我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革配套而開始的。社保項(xiàng)目是根據(jù)人群、地區(qū)、行業(yè)的劃分逐步建立起來的，是一種缺乏政府頂層整合性設(shè)計(jì)的應(yīng)急處置方式。社保制度碎片化所帶來的不公正與低效率，已經(jīng)損害到社會(huì)保障功能的正向發(fā)揮與可持續(xù)性，不利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。不斷改革社保制度碎片化的現(xiàn)狀，建立整合的有中國特色的社保體制無疑成為一種必然選擇。

關(guān)鍵詞：社保制度碎片化；整合；頂層設(shè)計(jì)

一、社會(huì)保障制度碎片化的內(nèi)涵

關(guān)信平教授站在社會(huì)政策的角度認(rèn)為，社保制度的碎片化是指在國家內(nèi)部在同一個(gè)社會(huì)福利領(lǐng)域中針對(duì)不同的人群實(shí)行多套不同的社會(huì)政策。具體來講，一方面是不同的人享有不同的社保制度；另一方面是雖然有統(tǒng)一的社會(huì)政策指導(dǎo)原則，但在實(shí)行地區(qū)負(fù)責(zé)制下，各地在各類社會(huì)福利項(xiàng)目方面的實(shí)際投入、覆蓋面和人均福利水平等都有較大的差距。青連斌教授直接指出了制度碎片化的表現(xiàn)形式與內(nèi)容，表明：“準(zhǔn)確地講，碎片化就是按照不同的人群，分別設(shè)計(jì)不同的社會(huì)保障制度，享受不同的待遇。”肯定了保障對(duì)象的需求導(dǎo)向，指出國家是針對(duì)不同群體需求采取的不同應(yīng)對(duì)方式。兩位教授都認(rèn)為社保制度碎片化是對(duì)不同群體實(shí)行不同制度安排，進(jìn)而導(dǎo)致的現(xiàn)實(shí)結(jié)果就是待遇不同。景天魁教授從政策科學(xué)本身，即政策的制定、執(zhí)行、反饋的整個(gè)過程思考，認(rèn)為所謂碎片化這個(gè)問題在過去的社會(huì)保障形成過程中是很難避免的。因?yàn)槲覈丝诒姸?、國情?fù)雜，經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)體制都經(jīng)歷了劇烈變革。可以說每一個(gè)“碎片”的形成，在當(dāng)時(shí)來說都具有一定的合理性和必要性，這就肯定了政府在社保制度改革與建設(shè)中的積極作用。綜上所述，筆者認(rèn)為所謂社會(huì)保障制度碎片化，就是指在不同區(qū)域因人而異創(chuàng)造性地制定并實(shí)行相應(yīng)的社保制度安排。

二、中國社會(huì)保險(xiǎn)制度碎片化的起源與現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代初，我國社會(huì)保險(xiǎn)制度的重新建構(gòu)，其初衷是為國有企業(yè)改革配套而實(shí)施的，以化解改革中出現(xiàn)的難題，發(fā)揮社會(huì)保障“安全閥”和社會(huì)“穩(wěn)定器”的功能。替代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)行的國家—單位保障制度，確定了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。隨著改革的深入，國有企業(yè)職工早已應(yīng)保盡保。但當(dāng)統(tǒng)賬結(jié)合制度從國企走向非公經(jīng)濟(jì)成分，走向農(nóng)村時(shí)，這種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)并非完全適用，因此難以起到真正保障作用。1997年，我國開始真正建立個(gè)人賬戶，5年之后廣東省出現(xiàn)農(nóng)民工退?，F(xiàn)象，并逐年擴(kuò)大，截至2007年底，已辦理退保手續(xù)1000萬人。同一年，這種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不適應(yīng)性在國企顯現(xiàn)，即退休金待遇水平呈現(xiàn)出與社會(huì)平均工資和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金水平逐年拉大的趨勢(shì)。同時(shí)，由于地方政府分享了更多制定社保制度的國家權(quán)力，為了改變這種不適應(yīng)性，地方政府紛紛開始實(shí)行單獨(dú)建立小制度的辦法，使社保體制普及不同群體。這種處理的結(jié)果就是，中國社會(huì)保險(xiǎn)制度開始呈現(xiàn)出一個(gè)“碎片化”狀況：區(qū)域分割、體制分割、城鄉(xiāng)分割。

三、社會(huì)保障制度碎片化形成的原因

首要原因是我國的決策機(jī)制。我國的社會(huì)保障項(xiàng)目往往都是為了應(yīng)對(duì)和解決當(dāng)時(shí)的問題而制定的，沒有做長期的量化規(guī)劃，缺乏長遠(yuǎn)性。我國社保制度的改革是漸進(jìn)式的，采取先試點(diǎn)，試點(diǎn)可行后就逐漸擴(kuò)大到更廣的范圍來進(jìn)行，與政治、經(jīng)濟(jì)等方面的改革相呼應(yīng)。這種做法雖然及時(shí)有效地解決了特定時(shí)期的社保問題，避免了直接全面變革時(shí)可能引發(fā)的重大危機(jī)，但是這種做法不僅使得我國的社保制度開始呈現(xiàn)出碎片化的發(fā)展趨勢(shì)，而且使我們錯(cuò)過了建立起統(tǒng)一的社會(huì)保障制度的最佳時(shí)機(jī)，造成了社保制度公平性的缺失，不利于社保制度保障功能的充分發(fā)揮，也使得社保制度的整合更具急迫性。我國社保制度的建設(shè)具有我國傳統(tǒng)公共決策體制的鮮明色彩。首先決策主體單一，缺乏相關(guān)利益群體的參與，特別是那些弱勢(shì)群體的權(quán)益訴求渠道不暢通，無法參與到社保制度的決策過程中來，因此決策主體就無法很好地聽取并采納民意，無法更好地滿足不同群體的訴求；再者決策主體在制定社保制度過程中缺乏科學(xué)的理論依據(jù)，更加注重并接受更高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)，偏重于經(jīng)驗(yàn)主義，科學(xué)化程度不夠；最后決策過程缺乏制度化及程序化，主觀性強(qiáng)。我國的社保制度在設(shè)計(jì)之初就缺乏總體的設(shè)計(jì)理念，中央政府并未主導(dǎo)其改革的全過程，而是將更多的權(quán)力與責(zé)任一起下放到地方政府。正是由于這種權(quán)力的分享，地方政府在制定本地區(qū)社會(huì)保障制度時(shí)擁有更多的自主權(quán)，同時(shí)也受到博弈主體的壓力，包括本地財(cái)政有限性、群眾的利益需求、企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力等，因此，社保制度形成了顯著的區(qū)域差異性。

四、社會(huì)保障制度碎片化的危害

1.社保制度碎片化損害了整個(gè)社會(huì)的公平、公正價(jià)值觀念，不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建與發(fā)展。多種退休制度的存在導(dǎo)致不同群體之間的退休待遇存在很大差異并具有不斷拉大的趨勢(shì)，退休待遇低的群體必然向高的群體攀比，進(jìn)而容易產(chǎn)生社會(huì)矛盾，不利于社會(huì)穩(wěn)定。目前，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)三個(gè)制度之間的退休金待遇差異導(dǎo)致的不和諧就是一個(gè)典型的例證。社保碎片化的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)就是待遇不同，不同的群體參與不同的社會(huì)保障體系，既不能實(shí)現(xiàn)縮小收入差距的目標(biāo)，也不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力的激發(fā)，并且在一定程度上銷蝕著黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。2.社保制度碎片化不僅會(huì)導(dǎo)致制度運(yùn)行成本增大，也會(huì)加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。不同地區(qū)自行制定養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，耗費(fèi)很多人力物力資源，容易造成有限的公共服務(wù)資源的不必要浪費(fèi)。目前社保制度的運(yùn)行呈現(xiàn)多頭管理的局面，容易引發(fā)機(jī)構(gòu)重疊，管理效率低下。此外，雖然對(duì)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中列支，但長期來看必將影響基金的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，特別是對(duì)中西部和老工業(yè)基地的當(dāng)前支付缺口加重了本不富裕的社?；鸬呢?fù)擔(dān)，最終還是由財(cái)政兜底。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付無疑成為政府的隱性債務(wù)，蘊(yùn)藏著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。3.社保制度碎片化不利于拉動(dòng)內(nèi)需。統(tǒng)一健全的社保體系是有助于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的，美國就是典型的例證。美國能夠從20世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)大蕭條中迅速發(fā)展繁榮起來，與這一時(shí)期羅斯福新政采取的加快建立健全社會(huì)保障體系直接相關(guān)，這為我們帶來啟發(fā)。現(xiàn)階段投資和出口兩架馬車出現(xiàn)疲軟狀態(tài)，因此拉動(dòng)內(nèi)需以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展是至關(guān)重要的。然而拉動(dòng)內(nèi)需不僅僅關(guān)乎城市，潛在的巨大的消費(fèi)市場(chǎng)在農(nóng)村。因此，只有確立社保制度能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的明確理念，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，解決碎片化問題，才能夠改變農(nóng)民的消費(fèi)決策，促進(jìn)居民消費(fèi)行為，進(jìn)而擴(kuò)大內(nèi)需，更好地實(shí)現(xiàn)由內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長為主的發(fā)展方式。4.不利于社會(huì)流動(dòng)。社保制度的碎片化加劇了各類群體在社會(huì)流動(dòng)中的社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢，不利于各類就業(yè)者流動(dòng)就業(yè)。碎片化所帶來的制度性排斥問題，限制了勞動(dòng)人口的自由流動(dòng)，極大地?fù)p害了流動(dòng)人口的社會(huì)保障權(quán)益。勞動(dòng)力要素流動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)內(nèi)在要求，碎片化不利于統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成和建立，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。良好的社會(huì)流動(dòng)有利于社會(huì)穩(wěn)定，有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，保持良好的社會(huì)流動(dòng)、建立全國性的勞動(dòng)力市場(chǎng)有賴于統(tǒng)一的社保制度的配套和支持。

五、中國社保制度碎片化帶來的啟示

社保制度的設(shè)計(jì)采取因“人”而異的策略面向不同類型勞動(dòng)者的社保制度，在短期內(nèi)可能實(shí)現(xiàn)制度覆蓋面的快速擴(kuò)展，但從一個(gè)更為整體的視角來看，這種制度體系的分割，實(shí)際上極大地抑制了這一社保體系整合性效應(yīng)的發(fā)揮。因此，建立更具公平性和可持續(xù)效應(yīng)的社保體制，頂層設(shè)計(jì)尤為重要，盡量避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的權(quán)宜之政。1.建立公平、公正的社保理念，完善社保信息管理系統(tǒng)。公平、正義、共享是現(xiàn)代社保制度的核心價(jià)值理念。這一理念要求社保制度具有普惠性，即應(yīng)當(dāng)平等地對(duì)待每一位國民，普遍增進(jìn)國民的福利。公平與正義是通過共享機(jī)制實(shí)現(xiàn)的，它強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偱c互助救濟(jì)，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的團(tuán)結(jié)與融合。只有確立了社保制度的公平性理念，才可能建立起有中國特色的“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的社保體系。實(shí)現(xiàn)社保制度的公平性理念應(yīng)通過社保立法，設(shè)立專門的保障機(jī)構(gòu)，使得每一位公民在社保權(quán)益受到侵害時(shí)有法可依、有處可訴。建立起完善的社保信息管理系統(tǒng)，整合分散化的管理部門，改善目前多頭管理的局面，提高為群眾服務(wù)的辦事效率；其次，通過再分配機(jī)制，如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，滿足不同收入階層的社會(huì)保險(xiǎn)需求，兼顧不同職業(yè)類型的勞動(dòng)者的抗御風(fēng)險(xiǎn)能力。2.政府主導(dǎo)，頂層設(shè)計(jì)。目前，社保制度凸顯出來的問題表明，當(dāng)前以參保人身份為依據(jù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)依據(jù)有著諸多不合理之處。因此，理論界和決策部門須重新思考與建構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的科學(xué)社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)依據(jù)和分類標(biāo)準(zhǔn)；其次，要提升不同社保制度之間的兼容性，保障勞動(dòng)者在不同就業(yè)單位間的社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)通暢，使各類從業(yè)人員能夠自由轉(zhuǎn)換與選擇，進(jìn)而適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的彈性。頂層設(shè)計(jì)需要政府承擔(dān)主要的福利供給責(zé)任，經(jīng)過科學(xué)計(jì)算與評(píng)估，找到供需平衡點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)社保制度對(duì)國民收入再分配的最優(yōu)調(diào)節(jié)力度。此外，公民的需求需要由政府承擔(dān)之外，還可以引入市場(chǎng)機(jī)制作為補(bǔ)充。但是頂層設(shè)計(jì)不僅僅是政府的事情，還需各方利益主體的參與。只有經(jīng)過各種利益集團(tuán)博弈之后的頂層設(shè)計(jì)方案，才能真正推進(jìn)社保改革的進(jìn)程，以實(shí)現(xiàn)社保制度的可持續(xù)性及對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。3.社保體制改革的權(quán)力需在中央與地方之間合理分配。社保制度作為一項(xiàng)國家的基本制度，具有較強(qiáng)的制度剛性，因此中央層面的適度集權(quán)就十分必要。特別是在當(dāng)前社保制度碎片化的狀況下，尤其是在此狀況中受益的各社會(huì)群體已經(jīng)形成固有利益的前提下，彌合“碎片”間的縫隙、平衡方方面面的利益就變得極為困難。因此，只有來自中央層面的統(tǒng)一調(diào)控，進(jìn)行自上而下的整合，才能改變目前社保制度碎片化狀態(tài)。

參考文獻(xiàn)：

[1]盛和泰.養(yǎng)老保險(xiǎn)“碎片化”的成因分析與應(yīng)對(duì)策略[J].保險(xiǎn)研究，2011（05）：32-35.

[2]鄭秉文.中國社保“碎片化制度”危害與“碎片化沖動(dòng)”探源[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2009（01）：50-58.

[3]趙曉芳.從程序正義看社會(huì)保障碎片化[J].理論月刊，2012（12）：128-132.

[4]鄭秉文.中國的社會(huì)保障改革亟須頂層設(shè)計(jì)[J].四川勞動(dòng)保障，2013（02）：24.

[5]邢偉.推進(jìn)城鎮(zhèn)化，須打破社保制度碎片化[N].中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，2013-02-05：B07.

[6]耿雁冰.社保制度改革不能再碎片化[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2012-10-09：026.

[7]張新華.破局社保制度碎片化[J].新經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2009（02）：23-24.

[8]周利兵.我國現(xiàn)行社會(huì)保障制度的概況與反思[J].中共山西省直機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)，2014（04）：8-11.

[9]ChenTianhong，TurnerJohnA.Fragmentationinsocialsecurityold-agebenefitprovisioninChina[J].Journalofaging&socialpolicy，2015，27（02）.

[10]翟江.我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”的法律縫合[J].北方經(jīng)貿(mào)，2010（08）：38-39.

作者:徐倩 單位:河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院