導(dǎo)語(yǔ)：社會(huì)保障柔性研究管理論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀(guān)點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

一、引言

曾幾何時(shí)，福利國(guó)家以其高水平、廣覆蓋、無(wú)差別的社會(huì)保障制度而炫耀于世。然而進(jìn)入20世紀(jì)70年代，它們就陸續(xù)陷入了支付危機(jī)；80年代則紛紛進(jìn)行改革。癥結(jié)何在？是保障水平太高，降不下來(lái)？是覆蓋面太大，縮小不了？是公平度太強(qiáng)，以至于無(wú)差別發(fā)放？這些基于基本人權(quán)的問(wèn)題，不容漠視。

其實(shí)問(wèn)題的癥結(jié)在于制度的剛性：其制度的建立過(guò)程是保障范圍越來(lái)越大，保障項(xiàng)目越來(lái)越多，保障水平越來(lái)越高，這是一個(gè)普遍的、幾乎不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)。這個(gè)趨勢(shì)的必然結(jié)果是高福利逐漸達(dá)到國(guó)家財(cái)政難以支撐的程度，整個(gè)社會(huì)激勵(lì)不足，發(fā)展趨緩。而此時(shí)，任何想要降低和縮小福利的努力都難以實(shí)行，如果硬要實(shí)行，就會(huì)引發(fā)社會(huì)不滿(mǎn)和不穩(wěn)。近幾十年，人們?cè)诓粩喾此歼@項(xiàng)制度，有些國(guó)家還在政策上采取了一些應(yīng)對(duì)措施，但問(wèn)題并沒(méi)有得到真正解決。在世界各地，盡管人們創(chuàng)造了不同的社會(huì)保障制度模式，但這種制度剛性卻似乎是它所固有的。這項(xiàng)制度是否必然或遲或早、或快或慢地走向危機(jī)？它能否在社會(huì)還需要這項(xiàng)制度的時(shí)候繼續(xù)存在，也就是社會(huì)保障制度的可持續(xù)性問(wèn)題，引起了全社會(huì)的普遍關(guān)注。

最近，王誠(chéng)在研究社會(huì)保障制度發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)問(wèn)題時(shí)，提出了"生命周期假說(shuō)"，即各種社會(huì)保障制度形式必須經(jīng)歷產(chǎn)生、成長(zhǎng)、高峰、衰退和消亡這5個(gè)階段（王誠(chéng)，2004）。

抽象地講，任何事物都有類(lèi)似的階段。但如能找出不同階段的特征和條件，將有助于我們實(shí)現(xiàn)建立這項(xiàng)制度時(shí)所預(yù)期的目的。正如雖然人人難免一死，但世世代代的人們還是不惜代價(jià)地投入衛(wèi)生保健事業(yè)、發(fā)展醫(yī)療技術(shù)。對(duì)于社會(huì)保障制度來(lái)說(shuō)，它的崩潰容易引起經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)動(dòng)蕩，使那些無(wú)力自救的貧者、老者、病殘者、失業(yè)者以及所有原本只有依靠社會(huì)保障才能維持體面生活的人們陷入痛苦的深淵。竭力避免這種災(zāi)難，是人類(lèi)良知不容推卸的責(zé)任。

理想的情況是：在人們還需要這項(xiàng)制度時(shí)，它能夠繼續(xù)存在；在人們準(zhǔn)備好了條件時(shí)，它能夠過(guò)渡到一項(xiàng)可以取代現(xiàn)行制度的更高級(jí)的制度。社會(huì)保障制度的這種可持續(xù)性和可過(guò)渡性是否可能？筆者認(rèn)為，如要可能，關(guān)鍵在于解決它的制度剛性問(wèn)題，使之增加一些柔性的調(diào)節(jié)機(jī)制。

事實(shí)上，最近20年來(lái)，無(wú)論是原有社會(huì)保障制度的改革，還是新的社會(huì)保障模式的探索，無(wú)論是學(xué)術(shù)研究還是制度建議，都在一定程度上自覺(jué)或不自覺(jué)地觸及到了制度剛性問(wèn)題。如艾斯平-安德森1990年出版的《福利資本主義的三個(gè)世界》一書(shū)，被稱(chēng)為"重新考慮福利模式的開(kāi)始"（艾斯平-安德森，2003P1990）；吉登斯在論述"第三條道路"時(shí)提到的"積極的福利社會(huì)"（吉登斯，2000P1999），全面描述了從福利國(guó)家轉(zhuǎn)型為"福利社會(huì)"的政策綱要。中國(guó)學(xué)者中，周弘1996年發(fā)表的論文就討論了供給與需求的關(guān)系、社會(huì)行政的效率、私營(yíng)福利的作用等問(wèn)題（周弘，1996）?？磥?lái)，對(duì)制度或機(jī)制的討論，不能僅僅就制度論制度，就機(jī)制論機(jī)制，還必須明確它們背后的含義以及對(duì)它們的改革和重建依據(jù)。否則，這種改革和重建就難免過(guò)分受到一時(shí)的政治傾向、價(jià)值偏好和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的左右，沒(méi)有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的、明確的目標(biāo)和準(zhǔn)繩，出現(xiàn)過(guò)多的短期行為。

上述問(wèn)題的存在表明：以往建立的社會(huì)保障制度在基本理念上是比較含糊的；在制度設(shè)計(jì)上是存在缺陷的。那么，能否提出比較明確的概念，作為具有可持續(xù)性的社會(huì)保障制度的理念基礎(chǔ)？能否設(shè)計(jì)某種機(jī)制，使得過(guò)于剛性的社會(huì)保障制度能夠具備柔性的自我調(diào)節(jié)能力？

當(dāng)前，中國(guó)正在加速建立和完善社會(huì)保障制度，一方面對(duì)原有的、建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的社會(huì)保障制度進(jìn)行根本的改革；另一方面，也在探討如何建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的社會(huì)保障制度問(wèn)題。西方國(guó)家的社會(huì)保障制度改革經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，要想在已經(jīng)定型了的剛性制度中植入柔性機(jī)制，具有相當(dāng)?shù)碾y度且成本很高。中國(guó)的社會(huì)保障制度尚在建設(shè)過(guò)程之中，如能及早解決機(jī)制問(wèn)題，將有利于保證這項(xiàng)制度的健康和可持續(xù)發(fā)展。而在當(dāng)前，面對(duì)下崗失業(yè)、農(nóng)民工權(quán)益、農(nóng)村龐大群體的社會(huì)保障等壓力，政府極力擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面，但同時(shí)養(yǎng)老金卻出現(xiàn)了赤字，財(cái)政全額撥款的低保金連年翻番，如不警覺(jué)，社會(huì)保障危機(jī)大有提前不期而至的危險(xiǎn)。在這種情況下，探討這項(xiàng)制度的理念基礎(chǔ)和內(nèi)在機(jī)制問(wèn)題具有緊迫的意義。

本文的基本思路是：提出"底線(xiàn)公平"概念，以"底線(xiàn)公平"為基礎(chǔ)探討社會(huì)保障制度的內(nèi)在調(diào)節(jié)機(jī)制，并對(duì)制度設(shè)計(jì)提出一些建議。

二、底線(xiàn)公平的概念

2003年中國(guó)大陸人均GDP首次達(dá)到1000美元，標(biāo)志著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新階段。

在這個(gè)階段，人與人之間的收入差距明顯拉大，社會(huì)分化加劇，形成不同的利益集團(tuán)，利益集團(tuán)之間的矛盾和沖突極易引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。因此，在這一階段，對(duì)公平的社會(huì)訴求將會(huì)明顯增強(qiáng)，從而成為社會(huì)保障加速發(fā)展的推動(dòng)力。在這種情況下，處理好公平和效率的關(guān)系十分重要。如果不實(shí)現(xiàn)必要的社會(huì)公平，社會(huì)動(dòng)蕩會(huì)破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境；如果不保持一定的效率，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又可能陷入停滯。那么，什么樣的公平概念適合這一階段的需要？如何確定與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件相適應(yīng)的社會(huì)公平水平？如果對(duì)此不予明確，隨著人均GDP的上升，社會(huì)的消費(fèi)結(jié)構(gòu)也將從溫飽型向發(fā)展型和享受型轉(zhuǎn)變。對(duì)社會(huì)公平的要求將越來(lái)越高，推動(dòng)社會(huì)保障的水平節(jié)節(jié)攀升，直到走上高福利的道路。

社會(huì)保障制度問(wèn)題，是公平與效率的關(guān)系發(fā)生激烈爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。但總的看，除了極少數(shù)如哈耶克那樣的新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家會(huì)堅(jiān)持捍衛(wèi)市場(chǎng)自由而否定政府干預(yù)，堅(jiān)持個(gè)人自由絕對(duì)化而否定"社會(huì)公正"，堅(jiān)持"社會(huì)公正"只是一個(gè)"幻象"、一個(gè)"夢(mèng)魔"這樣一種極端觀(guān)點(diǎn)以外，大多數(shù)人都認(rèn)為社會(huì)公正應(yīng)該成為一個(gè)社會(huì)所追求的目標(biāo)。人們普遍接受的政策是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由政府對(duì)國(guó)民收入實(shí)行"二次分配"，借以實(shí)現(xiàn)"公平分配"，亦即主要在經(jīng)濟(jì)意義上的公平。而在"二次分配"中，社會(huì)保障制度又是一個(gè)得到普遍認(rèn)可的制度。因此，人們自然而然地認(rèn)為社會(huì)保障制度的理念基礎(chǔ)就是社會(huì)公平。

作為社會(huì)保障制度理念基礎(chǔ)的社會(huì)公平，它的具體含義是什么？眾所周知，對(duì)于每個(gè)個(gè)人而言，對(duì)什么是公平的理解是非常不同的。制度和政策可能使一些人得益而另一些人利益受損，得益者認(rèn)為公平的，受損者可能認(rèn)為不公平；即使在得益者中，得益多者認(rèn)為公平，得益少者也可能認(rèn)為不公平。在這種情況下，通常選擇的辦法是所謂"民主"原則，多數(shù)人認(rèn)為公平就是公平，從而否定了少數(shù)人認(rèn)為的不公平。這就是所謂的"多數(shù)人的暴政".所以嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障制度所依賴(lài)的公平原則，不是在個(gè)人意義上的公平，而是社會(huì)意義上的公平，即"社會(huì)公平".所謂社會(huì)公平，是社會(huì)為了實(shí)現(xiàn)已經(jīng)確定的目標(biāo)（例如保證社會(huì)的正常運(yùn)行、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等）而制定一系列規(guī)定，這些規(guī)定得到執(zhí)行，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，就實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公平。這樣一來(lái)，在社會(huì)公平面前，本來(lái)是個(gè)人之間的利益損益關(guān)系，就轉(zhuǎn)化為責(zé)任和權(quán)利的關(guān)系，即：個(gè)人不管損益多少，在社會(huì)意義上都是應(yīng)盡的責(zé)任；個(gè)人不管受益多少，在社會(huì)意義上都是應(yīng)得的權(quán)利。這樣，個(gè)人之間扯不清的利益關(guān)系，就轉(zhuǎn)化為社會(huì)規(guī)定了的利益和責(zé)任關(guān)系。社會(huì)保障制度就建立在權(quán)利和責(zé)任（義務(wù)）的關(guān)系之上。

"底線(xiàn)公平"雖然最終要落實(shí)到每個(gè)人的實(shí)際利益上，但它直接處理的并不是個(gè)人與個(gè)人之間的關(guān)系，而是社會(huì)與個(gè)人之間的關(guān)系（權(quán)利與責(zé)任）、政府與社會(huì)和個(gè)人之間的關(guān)系。

也就是說(shuō)，它是全社會(huì)除去個(gè)人之間的差異之外，共同認(rèn)可的一條線(xiàn)，這條線(xiàn)以下的部分是每一個(gè)公民的生活和發(fā)展中共同具有的部分——起碼必備的部分，其基本權(quán)利必不可少的部分。一個(gè)公民如果缺少了這一部分，那就保證不了生存，保證不了溫飽，保證不了為謀生所必須的基本條件。因此需要社會(huì)和政府來(lái)提供這種保障。

所有公民在這條底線(xiàn)面前所具有的權(quán)利的一致性，就是"底線(xiàn)公平"。

"底線(xiàn)公平"不能說(shuō)是最低水平的社會(huì)保障。底線(xiàn)公平是指社會(huì)保障制度和項(xiàng)目中，有些是起碼的、不可缺少的，這些制度和項(xiàng)目可能意味著較低的保障水平，但也可能保障水平并不低?？傊?，"底線(xiàn)公平"不是就保障水平高低的意義而言的，而是就政府和社會(huì)必須保障的、必須承擔(dān)的責(zé)任的意義而言的，它是責(zé)任的"底線(xiàn)".在這條底線(xiàn)以上或以外的部分可以是由市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)組織，甚至由個(gè)人去承擔(dān)的，是靈活的、反映差別的部分。

底線(xiàn)公平是否犧牲效率？在公平與效率的關(guān)系上，通常認(rèn)為差別性是對(duì)應(yīng)效率的，一致性是對(duì)應(yīng)公平的。但是"對(duì)應(yīng)"并不是"等同".合理的差別就是公平，這已被羅爾斯（JohnRawls）所證明（羅爾斯，1988P1971）。同樣，一致也不只是意味著公平，它在一定情況下也會(huì)帶來(lái)效率，而不僅僅是產(chǎn)生效率的外部條件，這也是我們希望證明的（景天魁，2004）。

所以，底線(xiàn)公平并不犧牲效率，毋寧說(shuō)它是實(shí)現(xiàn)效率的必要條件。

三、底線(xiàn)公平的制度含義

底線(xiàn)公平概念不僅有制度含義，還有政治含義和文化含義。本文只討論它的制度含義。

那么，"底線(xiàn)公平"所包含的制度性?xún)?nèi)容是什么？第一，最低生活保障；第二，公共衛(wèi)生和大病醫(yī)療救助；第三，公共基礎(chǔ)教育（義務(wù)教育）。

為什么底線(xiàn)公平的制度含義主要指這三項(xiàng)？它們與其他社會(huì)保障制度是什么關(guān)系？依據(jù)底線(xiàn)公平能夠形成激勵(lì)與約束相平衡的調(diào)節(jié)機(jī)制嗎？為了回答這些問(wèn)題，我們有必要討論以下幾個(gè)關(guān)系：在社會(huì)保障制度中，低保制度和社會(huì)保險(xiǎn)的關(guān)系；在社會(huì)保險(xiǎn)制度中，醫(yī)療保險(xiǎn)與其他保險(xiǎn)之間的關(guān)系；社會(huì)保障制度的合理結(jié)構(gòu)問(wèn)題。

1.最低生活保障制度具有底線(xiàn)公平的意義

關(guān)于社會(huì)保障制度的發(fā)展過(guò)程，有一種已被普遍接受的觀(guān)點(diǎn)，就是"階段論"，即認(rèn)為社會(huì)救助制度和社會(huì)保險(xiǎn)制度雖可同時(shí)存在，但他們標(biāo)志著兩個(gè)不同的歷史階段：前一階段以社會(huì)救助制度為主，后一階段以社會(huì)保險(xiǎn)制度為主，而現(xiàn)代社會(huì)保障制度是以社會(huì)保險(xiǎn)為基礎(chǔ)的?；蛘哒f(shuō)，從社會(huì)救助制度發(fā)展到社會(huì)保險(xiǎn)制度，標(biāo)志著現(xiàn)代社會(huì)保障制度的形成。

這個(gè)觀(guān)點(diǎn)基本符合社會(huì)保障制度演變的歷史事實(shí)，特別是依據(jù)了歐美國(guó)家社會(huì)保障制度的現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)，就此而言，無(wú)可非議。現(xiàn)在的問(wèn)題不在于是否承認(rèn)這個(gè)歷史事實(shí)，而在于如何解讀它。解讀有兩種：一是學(xué)理意義上的解讀；一是時(shí)空結(jié)構(gòu)差異意義上的解讀。從學(xué)理意義上，我們承認(rèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的合理性；但從時(shí)空結(jié)構(gòu)的意義上，我們必須對(duì)中國(guó)社會(huì)和西方社會(huì)的差異性有足夠的估計(jì)。

發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)制度要求的社會(huì)成本太高。（1）要求個(gè)人收入比較透明，監(jiān)督比較容易。（2）要求稅收體系比較健全，公民納稅意識(shí)強(qiáng)。最近日本爆出的社會(huì)保險(xiǎn)危機(jī)令人矚目，據(jù)統(tǒng)計(jì)，37%的日本人目前沒(méi)有按照法律規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金，其中，20-29歲的青年人中，有50%以上拒絕繳納保險(xiǎn)金，高達(dá)1/3以上的政府要員也欠交保險(xiǎn)金，其中竟包括首相和各部大臣。（3）要求經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

歐洲國(guó)家的高福利主要是由于20世紀(jì)70年代完成工業(yè)化后，經(jīng)濟(jì)水平較高，因而對(duì)經(jīng)濟(jì)的支撐能力估計(jì)過(guò)高。1974-1975年發(fā)生的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，社會(huì)保障水平卻由于剛性作用而繼續(xù)正增長(zhǎng)，從而導(dǎo)致了社會(huì)保障制度危機(jī)。如聯(lián)邦德國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率由1973年的4.8%突降為1974年的-0.1%，1975年的-1.3%，而同期社會(huì)保障水平增長(zhǎng)率卻由112%上升為1.9%和3.8%.法國(guó)和英國(guó)也發(fā)生了類(lèi)似情況。這說(shuō)明社會(huì)保險(xiǎn)制度會(huì)起到放大和加劇經(jīng)濟(jì)危機(jī)，并延長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)衰退期的作用，這是發(fā)展中國(guó)家必須警惕的。（4）福利國(guó)家在推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度時(shí)，經(jīng)濟(jì)全球化的程度并不高，而現(xiàn)在資本在世界范圍內(nèi)的流動(dòng)極為容易，這給高稅收制度的維持和發(fā)展中國(guó)家稅收水平的提高帶來(lái)了困難。中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件難以支付以上社會(huì)成本。經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，在中國(guó)全面推行社會(huì)保險(xiǎn)遇到了很大困難。

雖然政府經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)20年的努力，到目前為止社會(huì)保險(xiǎn)制度也僅能覆蓋10%的總?cè)丝冢▍⒓羽B(yǎng)老保險(xiǎn)的有1.2億人，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的有1億人），這兩年大力"擴(kuò)面"，但速度不快，其原因應(yīng)從制度上做根本的反思。

中國(guó)的社會(huì)保障制度應(yīng)以最低生活保障制度為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@項(xiàng)制度被實(shí)踐證明是花錢(qián)最少、效益最好的社會(huì)保障制度。近幾年，中國(guó)政府加快最低生活保障制度的建設(shè)，保障對(duì)象和資金規(guī)模連年翻番：從2001年開(kāi)始，中央財(cái)政承擔(dān)當(dāng)年最低生活保障支出42億元中的23億元，約占55%，其余由地方財(cái)政配套支出。自此以后，中央財(cái)政低保金支出連年翻番，2003年納入低保的人數(shù)已達(dá)2246萬(wàn)人，各級(jí)財(cái)政支出低保資金151億元，其中僅中央財(cái)政就支出92億元。

這幾年許多人在問(wèn)：中國(guó)的基尼系數(shù)已經(jīng)突破了警戒線(xiàn)（2003年為0146），城鄉(xiāng)差距為世界之最（報(bào)道的為3∶1，實(shí)際為5∶1或6∶1），下崗失業(yè)人數(shù)達(dá)2000萬(wàn)人，流動(dòng)就業(yè)人數(shù)在1億人左右。如按世界許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，按許多得到公認(rèn)的理論推斷，中國(guó)社會(huì)將會(huì)出現(xiàn)危機(jī)。但是，中國(guó)卻一直保持了社會(huì)的整體穩(wěn)定，即使在經(jīng)濟(jì)大起大落、發(fā)生通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的情況下，仍能"軟著陸"，社會(huì)并沒(méi)有發(fā)生大的動(dòng)蕩。這是為什么？顯然，這里起作用的原因很多，可做的解釋也很多，不能歸于一個(gè)原因，也不能定于一家之說(shuō)。但其中，社會(huì)保障特別是最低生活保障制度有一份功勞。因?yàn)椋绻f(shuō)有些制度在造成富者愈富、窮者愈窮的社會(huì)分化，即使社會(huì)保險(xiǎn)制度也只是達(dá)到富者亦（照樣）富、窮者亦（仍然）窮的結(jié)果，而低保制度針對(duì)的對(duì)象卻十分明確：使貧窮者生活有所改善或能走出貧困。它能夠最明顯地起到縮小社會(huì)不公平程度的效果。

2.公共衛(wèi)生和醫(yī)療救助制度對(duì)實(shí)現(xiàn)底線(xiàn)公平具有關(guān)鍵意義

毋庸贅言，生命權(quán)力對(duì)每一個(gè)人來(lái)說(shuō)具有絕對(duì)的優(yōu)先性。對(duì)生命有直接保護(hù)作用的因素是：衛(wèi)生、保健和醫(yī)療。在醫(yī)療保險(xiǎn)的制度框架下，醫(yī)療被置于優(yōu)先地位。研究證明，衛(wèi)生對(duì)人的健康和壽命的影響最大而花費(fèi)最小。其次是保健，也是花錢(qián)少而受益大。以預(yù)防為主，搞好公共衛(wèi)生，對(duì)廣大人群構(gòu)成威脅的傳染病、流行病、地方病等等就可以減少甚至消除；中華民族健身傳統(tǒng)證明，只要具有良好的處世態(tài)度、生活方式和飲食習(xí)慣，危害大規(guī)模群體的疾病，如糖尿病等"富貴病"和艾滋病等病癥就可以避免。

這些都可以降低保護(hù)生命的社會(huì)成本。在衛(wèi)生保健之后的手段才是醫(yī)療。但由于現(xiàn)代醫(yī)療技術(shù)的發(fā)達(dá)和醫(yī)療費(fèi)用的提高，只能依據(jù)不同情況選擇不同的醫(yī)療保障制度。從社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的情況看，幾乎所有實(shí)行這項(xiàng)制度的國(guó)家包括發(fā)達(dá)國(guó)家都出現(xiàn)巨大的赤字。發(fā)展中國(guó)家對(duì)此只能量力而行。目前，中國(guó)正在農(nóng)村地區(qū)試行由中央、地方和個(gè)人三方出資以大病統(tǒng)籌為主的合作醫(yī)療制度，以及早已開(kāi)始實(shí)行的由政府出資的醫(yī)療救助制度，意圖都是在目前經(jīng)濟(jì)條件下，在醫(yī)療方面守住公平的底線(xiàn)，讓困難群體能夠看得起病。

3.底線(xiàn)公平對(duì)于社會(huì)保障制度體系的意義

底線(xiàn)公平對(duì)于各項(xiàng)社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)思路都會(huì)發(fā)生相當(dāng)?shù)挠绊?。例如，?duì)于養(yǎng)老保障來(lái)說(shuō)，一個(gè)老人依靠最低生活保障加上衛(wèi)生保健和醫(yī)療救助，就可以獲得最基本的社會(huì)保護(hù)，這是政府的責(zé)任。如果再有企業(yè)養(yǎng)老年金和個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，以及有巨大發(fā)展余地的社會(huì)服務(wù)，并且充分發(fā)揮家庭的養(yǎng)老功能，那么他就可以保障體面的老年生活。這后一方面，主要是社會(huì)組織和個(gè)人的責(zé)任。

對(duì)于失業(yè)者來(lái)說(shuō)，依靠最低生活保障加上衛(wèi)生保健和醫(yī)療救助，就可以維持基本生活。

如果輔以積極的就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)和社會(huì)互助，他就不僅可以獲得體面的生活保障，還可以盡快重新就業(yè)。

僅從以上兩個(gè)方面即可看出，在社會(huì)保障制度體系內(nèi)部有層次的關(guān)系，底線(xiàn)公平是基礎(chǔ)層次，這是由政府來(lái)負(fù)責(zé)的。其他制度可以置于底線(xiàn)公平的基礎(chǔ)之上，這是通過(guò)社會(huì)、個(gè)人并通常可以采取市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。前者屬于雪中送炭，是必保的，硬性的；后者屬于錦上添花，是靈活的，可調(diào)控的。這樣，社會(huì)保障制度體系就有了一個(gè)合理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，底線(xiàn)公平是這個(gè)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心在2000年以來(lái)發(fā)表的論文和著作中，提出了"基礎(chǔ)整合的社會(huì)保障體系"概念和制度框架，此后一直在不斷完善這個(gè)制度設(shè)計(jì)，并在大連、延安和杭州等市分別作了相關(guān)的社會(huì)實(shí)驗(yàn)，收到了良好的社會(huì)效果，得到了中國(guó)政府部門(mén)和聯(lián)合國(guó)科教文組織的贊揚(yáng)。其他一些非政府組織如香港宣明會(huì)，在中國(guó)大陸建立了數(shù)十個(gè)扶貧和衛(wèi)生醫(yī)療試驗(yàn)點(diǎn)，也積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

需要說(shuō)明的是，底線(xiàn)公平概念并不限于社會(huì)保障制度本身，其他制度如公共基礎(chǔ)教育制度也是體現(xiàn)底線(xiàn)公平的重要制度。限于篇幅，這里暫不論及。

四、底線(xiàn)公平的作用和相關(guān)機(jī)制

福利國(guó)家的社會(huì)保障制度大多建立于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快的時(shí)期，一方面，當(dāng)時(shí)對(duì)于GDP與社會(huì)保障水平之間的恰當(dāng)比例關(guān)系并沒(méi)有清楚的認(rèn)識(shí)，對(duì)于福利支出的承受能力估計(jì)過(guò)高，因而它們不是尋找社會(huì)保障的底線(xiàn)，而是在不斷沖擊高線(xiàn)，沒(méi)有底線(xiàn)公平的概念，反而熱衷于比富、夸富，造成社會(huì)保障水平居高不下。另一方面，在政黨競(jìng)選中，社會(huì)福利成為拉選票的手段，造成社會(huì)福利水平節(jié)節(jié)攀升?？偨Y(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，發(fā)展中國(guó)家在建立社會(huì)保障制度時(shí)，要形成一種富有彈性的調(diào)節(jié)機(jī)制：在建立社會(huì)保障制度的過(guò)程中，這種機(jī)制能起到激勵(lì)作用，推動(dòng)社會(huì)保障制度的發(fā)展；在制度建立起來(lái)以后，它又能起到約束作用，以便把它限制在一個(gè)合理的范圍之內(nèi)。底線(xiàn)公平正是形成這樣一個(gè)調(diào)整機(jī)制的基礎(chǔ)。

1.底線(xiàn)公平對(duì)調(diào)節(jié)幅度的影響

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的相關(guān)性、對(duì)社會(huì)保障支出在財(cái)政支出中應(yīng)占的比例、對(duì)稅收與社會(huì)公平的關(guān)系做了一些研究，取得了一批有價(jià)值的成果。依據(jù)這些成果，我們可以比較科學(xué)地掌握對(duì)社會(huì)保障水平的調(diào)節(jié)幅度。

從歐洲國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)保障支出占GDP的比重20世紀(jì)50年代一般在6-10%之間，平均值接近8%；70年代中期在20%左右；80年代中期在20-30%之間，平均值在24%左右。（見(jiàn)下表）

據(jù)楊翠迎、何文炯分析，20世紀(jì)50、60年代，歐洲各國(guó)社會(huì)保障水平與GDP的比重在10%及其以?xún)?nèi)時(shí)，失業(yè)率較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，社會(huì)經(jīng)濟(jì)處于繁榮穩(wěn)定狀態(tài)。到70年代，當(dāng)社會(huì)保障水平所占比重在20%及以上時(shí)，各國(guó)普遍出現(xiàn)巨額財(cái)政赤字、失業(yè)人口增多、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降、勞動(dòng)者積極性銳減等問(wèn)題，發(fā)生了社會(huì)保障危機(jī)。這樣看來(lái)，10%應(yīng)為社會(huì)保障（占GDP）的適當(dāng)水平。此說(shuō)不管準(zhǔn)確與否，總算是一種規(guī)律性的認(rèn)識(shí)，應(yīng)予重視。但各國(guó)發(fā)展情況不同，發(fā)展階段不同。以歐洲國(guó)家來(lái)說(shuō)，10%的水平僅存在于工業(yè)化高速發(fā)展時(shí)期，而在工業(yè)化基本完成以后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度普遍較慢，社會(huì)保障水平已穩(wěn)定在20-30%之間。盡管此時(shí)普遍進(jìn)行了社會(huì)保障制度改革，但比重已不可能回落到10%左右了。那么，在工業(yè)化完成以后的適宜水平應(yīng)該是多少？所以，雖然在理論上應(yīng)該存在一個(gè)社會(huì)保障的適宜性水平，但在工業(yè)化發(fā)展時(shí)期和工業(yè)化完成以后，這個(gè)水平可能差別很大。

引入底線(xiàn)公平概念有可能改善這種情況。底線(xiàn)公平所關(guān)涉到的社會(huì)保障支出是社會(huì)保障總支出的一部分，這部分支出有什么特點(diǎn)呢？主要是比較穩(wěn)定。低保水平雖應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而有所提高，但既然是最低生活保障，它的水平波動(dòng)主要受物價(jià)因素影響，提高的幅度應(yīng)該是很有限的，否則就不是最低生活保障了。不管經(jīng)濟(jì)水平多高多快，得大病重病的人數(shù)總是有限的，這個(gè)比例不太可能隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而提高。它不同于門(mén)診醫(yī)療，門(mén)診醫(yī)療中的許多所謂富貴?。ㄈ绺哐獕?、糖尿病等）是隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高而有明顯增長(zhǎng)的。所以比較而言，底線(xiàn)公平的社會(huì)保障支出雖也與經(jīng)濟(jì)水平相關(guān)，但相關(guān)性不夠靈敏、不夠直接，因而比較穩(wěn)定?？深A(yù)測(cè)、可控制性也就較強(qiáng)。從理論上說(shuō)，底線(xiàn)公平的社會(huì)保障支出，在計(jì)算上不應(yīng)有太大的困難，只是因?yàn)槲覀冞@方面的制度還沒(méi)有完全建立起來(lái)，尤其是在廣大農(nóng)村還存在著較大的制度空白。因此，對(duì)這部分支出我們只能去估計(jì)，而拿不出實(shí)際的數(shù)據(jù)。

穆懷中按照人口結(jié)構(gòu)理論和柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)構(gòu)建了適度社會(huì)保障水平測(cè)定模型：

2.底線(xiàn)公平與對(duì)社會(huì)保障增長(zhǎng)速度的調(diào)控

與社會(huì)保障的增長(zhǎng)幅度相區(qū)別，社會(huì)保障的增長(zhǎng)速度的調(diào)節(jié)也有特殊的困難。通常總是講，社會(huì)保障的增長(zhǎng)率要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)率相一致。但實(shí)際上卻往往正好相反：當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度加快時(shí)，失業(yè)率就低，公眾的預(yù)期就好，投資于擴(kuò)大再生產(chǎn)的回報(bào)率就高，因而社會(huì)保障的增長(zhǎng)反而較慢；越是當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢時(shí)，失業(yè)問(wèn)題可能越嚴(yán)重，或者有嚴(yán)重的通貨膨脹，對(duì)社會(huì)保障的需求趨于強(qiáng)烈，政府為了穩(wěn)定社會(huì)，可能加大對(duì)社會(huì)保障的支出。

不管是正向調(diào)節(jié)還是反向調(diào)節(jié)，理想的狀態(tài)是社會(huì)保障支出增長(zhǎng)率與GDP增長(zhǎng)率之比為1.中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，從發(fā)展階段說(shuō)，大約相當(dāng)于工業(yè)化的中期，而社會(huì)保障制度則處于快速發(fā)展時(shí)期。由于中國(guó)人口總量大，轉(zhuǎn)型成本巨大，對(duì)社會(huì)保障的需求也很大。1992-2001年間，我國(guó)的社會(huì)保障平均年增長(zhǎng)率相當(dāng)于GDP平均年增長(zhǎng)率的1.46倍，總體增長(zhǎng)速度偏快。其中，城市社會(huì)保障水平提高更快，有的年份，如1992年城市社會(huì)保障費(fèi)用支出比1991年增長(zhǎng)了85.8%.這種情況在中國(guó)目前的發(fā)展階段事實(shí)上很難避免。如何調(diào)控社會(huì)保障總體支出水平使之接近理想狀態(tài)？從底線(xiàn)公平的角度看，就是在社會(huì)保障總支出增長(zhǎng)水平相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平的前提下，改變社會(huì)保障不同項(xiàng)目的優(yōu)先增長(zhǎng)順序。事實(shí)上，我們過(guò)去對(duì)社會(huì)保障項(xiàng)目的出臺(tái)順序重視不夠，往往是基礎(chǔ)性項(xiàng)目還沒(méi)出來(lái)，枝節(jié)性項(xiàng)目先出臺(tái)了或者造成部分重疊，或者造成部分沖突。目前的優(yōu)先順序擬可調(diào)整為：抑制養(yǎng)老金的增長(zhǎng)速度，加大最低生活保障金的財(cái)政支付力度；總體抑制醫(yī)療費(fèi)用過(guò)快上漲，但適度增加對(duì)大病補(bǔ)助的財(cái)政支持；抑制對(duì)高等教育的財(cái)政支持，增加對(duì)公共基礎(chǔ)教育的財(cái)政支持，尤其是加大對(duì)中西部農(nóng)村和進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育的支持力度。

3.底線(xiàn)公平與社會(huì)保障多元主體的協(xié)調(diào)

調(diào)控增長(zhǎng)幅度，調(diào)控增長(zhǎng)速度，都是一些理性的目標(biāo)，其中也許包含了一些規(guī)律性的認(rèn)識(shí)，但關(guān)鍵是由誰(shuí)來(lái)調(diào)控。社會(huì)保障發(fā)展本身是剛性的，如果調(diào)控者又只是政府，而政府的調(diào)控行為又是剛性的，那么柔性的調(diào)節(jié)機(jī)制還是體現(xiàn)不出來(lái)。引入底線(xiàn)公平概念的重要作用就是要把社會(huì)保障的剛性部分限定在一個(gè)范圍內(nèi)，讓出更大的部分給柔性機(jī)制的發(fā)展留出空間：激勵(lì)和支持非政府組織、企業(yè)、社區(qū)、家庭和個(gè)人在社會(huì)保障中擔(dān)當(dāng)重要角色，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障主體多元化。這些多元主體的共同特點(diǎn)，是花自己的錢(qián)辦個(gè)人、家庭、社區(qū)和社會(huì)的事?；ㄥX(qián)心痛，而不像那些不負(fù)責(zé)任的政府那樣，是慷公共資源之慨。

非政府的社會(huì)保障主體的預(yù)算是硬的，而機(jī)制是軟的，可調(diào)性很強(qiáng)。中國(guó)的社會(huì)保障制度建設(shè)不能只走政府辦社會(huì)保險(xiǎn)這一座獨(dú)木橋，而要走多元主體協(xié)調(diào)互動(dòng)的路，一旦非政府的保障主體形成了自己的活動(dòng)空間，政府即使想拉選票，其活動(dòng)空間也有限，再想侵入非政府保障主體的活動(dòng)空間會(huì)受到強(qiáng)烈的反彈和限制。這樣，某種健康的調(diào)節(jié)機(jī)制就可能形成。

具體地說(shuō)，這里包括以下幾個(gè)機(jī)制：

第一，責(zé)任共擔(dān)和責(zé)任分擔(dān)的協(xié)調(diào)機(jī)制。社會(huì)保險(xiǎn)的基本原理就是責(zé)任共擔(dān)，覆蓋面越大，參保人數(shù)越多，繳費(fèi)率越高，社會(huì)保險(xiǎn)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力就越強(qiáng)。但是，如果繳費(fèi)和給付脫節(jié)，甚至為了追求公平而實(shí)行無(wú)差別發(fā)放，那就要求參保人必須有很高的責(zé)任共擔(dān)意識(shí)，甚至是理想的社會(huì)責(zé)任承擔(dān)者。否則的話(huà)，人人希望多索取，人人只想少繳費(fèi)，甚至逃避繳費(fèi)，那就成了釀成危機(jī)的根源。為避免出現(xiàn)這種情況，就必須尋求責(zé)任共擔(dān)與責(zé)任分擔(dān)的平衡。

經(jīng)驗(yàn)表明，劃分責(zé)任共擔(dān)和責(zé)任分擔(dān)的界線(xiàn)是非常困難的，特別是中國(guó)，在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)行國(guó)家保障模式，國(guó)家在實(shí)行低工資制度的同時(shí)，也就承諾了對(duì)個(gè)人養(yǎng)老、醫(yī)療等的保障責(zé)任。在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，歷史的慣性仍然延續(xù)下來(lái)：老一代要求對(duì)他們有所補(bǔ)償，新一代又不愿承擔(dān)既為老一代繳費(fèi)又為自己積累的"雙重責(zé)任".國(guó)家為了推行改革，為了社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)下崗職工承諾"三條保障線(xiàn)"，對(duì)離退休職工承諾養(yǎng)老金"足額發(fā)放"，對(duì)低保對(duì)象承諾"應(yīng)保盡保"，對(duì)社?；鸪兄Z國(guó)家"財(cái)政兜底".話(huà)說(shuō)得很滿(mǎn)，大包大攬。

企業(yè)見(jiàn)狀，樂(lè)得趁機(jī)往后縮，逃避繳費(fèi)，致使企業(yè)年金制度建設(shè)進(jìn)展遲緩；非政府組織想?yún)⑴c進(jìn)來(lái)也難以插手；個(gè)人則埋怨"改革就是要個(gè)人繳費(fèi)".如此一來(lái)，事情竟成了這個(gè)樣子：好像所有人都不欠國(guó)家的，只有國(guó)家欠每一個(gè)人的。這樣的責(zé)任結(jié)構(gòu)就有很大的問(wèn)題了。在這種責(zé)任結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上建立起來(lái)的社會(huì)保障制度必將是世界上最剛性的，也就是可持續(xù)性最差的，一旦政府治理體系出現(xiàn)問(wèn)題，它就只剩下走向危機(jī)之一途了。

到底哪些責(zé)任要共擔(dān)，哪些要分擔(dān)？在一項(xiàng)制度中哪些屬于責(zé)任共擔(dān)部分，哪些屬于分擔(dān)部分？從不同的利益權(quán)衡和觀(guān)察視角看，有不同的分法。"底線(xiàn)公平"概念提供了一個(gè)明確的界限：底線(xiàn)及其以下部分是政府的責(zé)任，同時(shí)也是全社會(huì)人人都要共擔(dān)的責(zé)任，這是沒(méi)有選擇余地的，通常是法定的、強(qiáng)制的；底線(xiàn)以上的部分，企業(yè)負(fù)企業(yè)的責(zé)任，個(gè)人和家庭以及非政府組織等也要各負(fù)其責(zé)。給與自主選擇的權(quán)利，同時(shí)也就等于承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的義務(wù)。

政府的責(zé)任主要是監(jiān)督和宏觀(guān)控制。不過(guò)，這里所說(shuō)的分擔(dān)并不是絕對(duì)的。有的要個(gè)人和企業(yè)共擔(dān)，有的要個(gè)人和非政府組織共擔(dān)，而在社會(huì)保險(xiǎn)中仍然存在必要的共擔(dān)部分，即使在底線(xiàn)以上部分也有共擔(dān)的問(wèn)題，只不過(guò)其強(qiáng)制的程度不同于底線(xiàn)以下的部分。盡管如此，加入個(gè)人和家庭的選擇自由和責(zé)任，加入市場(chǎng)因素，加入非政府組織的作用，也就是加入了柔性機(jī)制。

第二，激勵(lì)和約束的互補(bǔ)機(jī)制。在繳費(fèi)和給付的關(guān)系上存在一個(gè)固有矛盾：越是繳費(fèi)能力強(qiáng)的，參保積極性可能越低。對(duì)于巨富者來(lái)說(shuō)，不參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，晚年生活也可無(wú)虞；不參加醫(yī)療保險(xiǎn)，照樣看得起病，而且可以自由選擇醫(yī)院和醫(yī)生。而越是貧者、病者、老者、失業(yè)者參保積極性越高，繳費(fèi)能力卻低。如不跟進(jìn)必要的激勵(lì)和約束機(jī)制，社?；鸬娜氩环蟪霰爻啥ň帧?/p>

這里的問(wèn)題可以看作是一個(gè)逆向選擇問(wèn)題。如果社會(huì)保障的參保人只限定為中上收入者，那么按他們的繳費(fèi)能力是可以保證保障基金的可持續(xù)性的。但這樣一來(lái)，也就不是什么社會(huì)保障，不過(guò)是搞了一個(gè)富人俱樂(lè)部。如果參保人只限定為中下收入者，那么保障能力低到連起碼的生活需要都難以滿(mǎn)足的地步，這樣一來(lái)，費(fèi)用倒是節(jié)省了，但不過(guò)是搞了一個(gè)窮人互助社。所以，所謂社會(huì)保障制度的激勵(lì)和約束問(wèn)題，歸根到底是一個(gè)社會(huì)公平度的問(wèn)題，是一個(gè)階層關(guān)系問(wèn)題：在多大程度上讓中上收入階層的人自愿去解決中下收入階層的基本生活需要。而這個(gè)問(wèn)題正是社會(huì)保障制度的關(guān)鍵和精髓。在以往的文獻(xiàn)中，在以往的實(shí)踐中，人們創(chuàng)造出了許多激勵(lì)方法和約束手段，法律的、經(jīng)濟(jì)的、道德的等等，而社會(huì)政策的實(shí)質(zhì)就在于如何去選擇。

什么是激勵(lì)和約束的均衡點(diǎn)？這要看是實(shí)行什么樣的社會(huì)政策。換言之，在不同的政策傾向下，選擇可能非常不同。實(shí)行"收入均等化"政策的北歐國(guó)家，平均稅率很高，但低收入階層的繳稅率僅在3-6%，而高收入階層的繳稅率卻在40%左右，可見(jiàn)調(diào)節(jié)力度是很大的。與此相反的政策取向自然也可以找到理論根據(jù)。例如，信息經(jīng)濟(jì)學(xué)就證明，由于信息的不對(duì)稱(chēng)，最高收入的邊際稅率應(yīng)該為零，也就是對(duì)最高能力的人的邊際收入應(yīng)該不征稅。只有這樣，政府才可以得到最大稅收（張維迎，1997）?？梢?jiàn)，對(duì)于繳費(fèi)和給付到底實(shí)行什么樣的激勵(lì)和約束，實(shí)際上取決于政策選擇。

底線(xiàn)公平是為在中國(guó)當(dāng)前情況下，尋找適當(dāng)?shù)募?lì)和約束提供一個(gè)均衡點(diǎn)。它提示，底線(xiàn)以下和以上部分，在激勵(lì)和約束的強(qiáng)度、方式和方法上，應(yīng)該有明顯的區(qū)別。

首先，應(yīng)加大對(duì)高收入階層繳費(fèi)的激勵(lì)力度，以?xún)?yōu)先滿(mǎn)足最低收入階層的底線(xiàn)公平以下的基本需求。這可以明顯地提高社會(huì)公平度。因?yàn)橹袊?guó)目前稅收制度的局限性，中等甚至中下收入階層是納稅的主體，高收入階層特別是巨富階層對(duì)于緩解貧困、救濟(jì)弱勢(shì)群體的作用并不明顯。而對(duì)高收入階層的繳費(fèi)激勵(lì)主要不是方法問(wèn)題（這方面的方法多得很），而是政策偏向?qū)е铝思?lì)不足。事實(shí)上，例如引導(dǎo)高收入階層為貧困階層建立救濟(jì)基金，可以有效地改善富人們的社會(huì)形象，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看他們也可以有較好的收益預(yù)期。

其次，應(yīng)對(duì)財(cái)政兜底之類(lèi)的政府行為有較強(qiáng)的約束，這往往是混淆了政策性行為和制度性行為的結(jié)果。對(duì)下崗職工的生活保障屬政策性行為，養(yǎng)老金的發(fā)放屬制度性行為。動(dòng)輒財(cái)政兜底，制度不能獨(dú)立運(yùn)行，何來(lái)可持續(xù)能力？

第三，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇和失業(yè)保險(xiǎn)待遇的適當(dāng)約束是國(guó)際趨勢(shì)。中國(guó)是老齡人口大國(guó)，又是就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈的發(fā)展中國(guó)家，不宜過(guò)分提倡養(yǎng)老社會(huì)化，而應(yīng)盡量保持家庭的養(yǎng)老功能；不宜鼓勵(lì)企業(yè)把失業(yè)包袱甩給社會(huì)，社會(huì)在哪里？在社會(huì)組織沒(méi)有發(fā)育之前，所謂社會(huì)化其實(shí)還是"政府化".

第四，需求與供給的平衡機(jī)制。這也是一個(gè)老問(wèn)題，并且可能是一個(gè)永遠(yuǎn)不可能得到最終解決的老問(wèn)題，這里也只限于討論底線(xiàn)公平對(duì)于解決這個(gè)問(wèn)題的作用。有兩個(gè)問(wèn)題需要區(qū)別開(kāi)：一是需求與供給誰(shuí)決定誰(shuí)，何者處于優(yōu)先考慮的地位；二是前邊提到的那個(gè)難題：越是經(jīng)濟(jì)不景氣、供給能力弱時(shí)，社會(huì)保障的需求越強(qiáng)烈；而在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)強(qiáng)勁時(shí)，社會(huì)保障需求增長(zhǎng)倒可能趨緩。那么，如何調(diào)節(jié)才是適當(dāng)?shù)模?/p>

對(duì)于前一個(gè)問(wèn)題，社會(huì)民主主義傾向于需求決定論，社會(huì)保障需求被它稱(chēng)為基本人權(quán)，當(dāng)然決定供給。例如在斯堪的納維亞國(guó)家，雖然高福利導(dǎo)致財(cái)政巨大赤字，但社會(huì)需求的決定地位仍不可撼動(dòng)。在瑞典，人們就縮減福利開(kāi)支爭(zhēng)論了20年，但福利水平并沒(méi)有降下來(lái)，福利支出在GDP中的比例雖然有所下降，但也只下降了百分之一（景天魁，2002）。在芬蘭，也曾有過(guò)要求減少稅收的呼聲，但要減少稅收就要相應(yīng)地降低福利水平，政府為此搞了公民投票，結(jié)果多數(shù)人還是贊成寧肯多繳稅，也要維持現(xiàn)有的福利水平（Hietaniemi，2002）。

而自由主義和保守主義則主張供給決定需求，從畫(huà)在華盛頓飯店餐巾紙上的"拉弗曲線(xiàn)"，到美國(guó)里根政府和英國(guó)撒切爾政府削減福利開(kāi)支計(jì)劃，都對(duì)這種主張做了或則抽象或則具體的說(shuō)明。但對(duì)社會(huì)保障制度而言，需求和供給之間的決定關(guān)系并不是非此即彼的。底線(xiàn)公平概念在這個(gè)問(wèn)題上的貢獻(xiàn)在于：它使兩種決定關(guān)系在同一個(gè)制度的不同層面可以共存，并且相互補(bǔ)充：在底線(xiàn)以下部分，需求決定供給；在底線(xiàn)以上部分，在一般情況下，可以讓供給決定需求。底線(xiàn)以下的需求可以由前述模型（2）確定。由于底線(xiàn)公平的社會(huì)保障支出（Ba）只是社會(huì)保障總支出（Sa）的很小一部分（Sa的絕大部分由養(yǎng)老金和醫(yī)療開(kāi)支組成），即使將來(lái)在農(nóng)村普遍推行最低生活保障制度，Ba在Sa中所占比重也不會(huì)太大。底線(xiàn)以上部分可以從模型（1）中求得。如按穆懷中的測(cè)算，目前中國(guó)的社會(huì)保障適度水平（S）應(yīng)在10.06-11.93之間，那么底線(xiàn)以上社會(huì)保障支出（Sa-Ba）的供給也就應(yīng)控制在模型（1）和（2）所確定的限度之內(nèi)。

對(duì)于后一個(gè)問(wèn)題，底線(xiàn)公平也可以起到穩(wěn)定和平衡的作用：由于Ba較少受經(jīng)濟(jì)狀況好壞的影響，而（Sa-Ba）又主要受個(gè)人和家庭、企業(yè)和非政府組織等等的制約，預(yù)算約束比較硬，這就有可能使得社會(huì)保障的總支出水平不論在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)期還是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩或負(fù)增長(zhǎng)期，都能相對(duì)地在一個(gè)合理的幅度內(nèi)浮動(dòng)，總體上保持一個(gè)比較平穩(wěn)的水平。這樣，社會(huì)保障的支出既可能不成為引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的原因，由其他原因形成的經(jīng)濟(jì)危機(jī)也可能不至于把社會(huì)保障制度拖入難以維持的境地。這項(xiàng)制度的可持續(xù)性自然就大大增強(qiáng)了。當(dāng)然，這是一個(gè)很復(fù)雜的問(wèn)題，還需結(jié)合具體條件做進(jìn)一步的研究。

五、建議和結(jié)論

提出"底線(xiàn)公平"概念，就是為了確立社會(huì)公平的基點(diǎn)，明確政府責(zé)任的"邊界"；尋找全社會(huì)可以共同接受和維護(hù)的價(jià)值基礎(chǔ)，確定當(dāng)前實(shí)際可以達(dá)到的起碼的公平。

從底線(xiàn)公平出發(fā)，前面已隨文提出相關(guān)建議，這里再補(bǔ)充幾點(diǎn)：1.當(dāng)前社會(huì)保障制度建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在進(jìn)一步完善調(diào)節(jié)機(jī)制上，特別是在面對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的擴(kuò)面、擴(kuò)項(xiàng)壓力的情況下，更應(yīng)該明確地把機(jī)制建設(shè)放在首位。特別是要清醒地把握需求與供給的平衡，在大力推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)的同時(shí)，防止社會(huì)保障支出總水平在短時(shí)間內(nèi)增長(zhǎng)過(guò)快。應(yīng)進(jìn)一步完善責(zé)任共擔(dān)和責(zé)任分擔(dān)的機(jī)制，并適當(dāng)掌握激勵(lì)和約束的強(qiáng)度。2.目前社會(huì)保障制度存在的主要問(wèn)題是制度結(jié)構(gòu)不合理，其中最主要的是城鄉(xiāng)二元體制。這與底線(xiàn)公平的關(guān)系最大。建議盡快在農(nóng)村普遍建立最低生活保障制度。3.在中國(guó)這樣一個(gè)其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展主要靠提升人力資本，而又因存在嚴(yán)重的地區(qū)差別等原因，致使公共基礎(chǔ)教育難以確保的情況下，政府應(yīng)將公共基礎(chǔ)教育納入社會(huì)保障范圍之內(nèi)。這不僅事關(guān)底線(xiàn)公平，更關(guān)乎國(guó)家前途。

總而言之，中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)，只有確立適當(dāng)?shù)睦砟?，形成一套完備的剛?cè)嵯酀?jì)、協(xié)調(diào)互補(bǔ)的調(diào)節(jié)機(jī)制，并適時(shí)調(diào)整制度建設(shè)的重點(diǎn)和順序，才可能增強(qiáng)可持續(xù)性，為這項(xiàng)事業(yè)開(kāi)辟樂(lè)觀(guān)的前景。但這無(wú)論在學(xué)術(shù)研究上還是在政策實(shí)踐上，都還有大量艱巨的工作要做。

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