導(dǎo)語(yǔ)：洪水保險(xiǎn)制度國(guó)際模式分析一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀(guān)點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

摘要：洪水保險(xiǎn)作為洪災(zāi)管理的重要工具和手段，是洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的基本形式。鑒于此，本文分析了洪水保險(xiǎn)的兩種模式，即國(guó)家強(qiáng)制洪水保險(xiǎn)模式和私人剩余財(cái)產(chǎn)洪水保險(xiǎn)模式。分別以美國(guó)、英國(guó)為例分析了這兩種保險(xiǎn)模式的運(yùn)作及其績(jī)效，經(jīng)過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，不同的洪水保險(xiǎn)模式與其保險(xiǎn)體制、市場(chǎng)機(jī)制及洪水風(fēng)險(xiǎn)有直接關(guān)系，進(jìn)而總結(jié)了這兩種模式的經(jīng)驗(yàn)。最后在分析中國(guó)洪水保險(xiǎn)制度運(yùn)作的現(xiàn)狀及績(jī)效基礎(chǔ)上，提出了中國(guó)洪水保險(xiǎn)制度必須從立法、政策支持和技術(shù)支持3個(gè)方面加以完善。

關(guān)鍵詞：洪水保險(xiǎn)；國(guó)際模式；運(yùn)行；啟示

保險(xiǎn)作為轉(zhuǎn)移自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的一種基本手段，在災(zāi)害管理中發(fā)揮著重要作用。洪水作為重大的自然災(zāi)害之一，不僅對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成重大危害，更是危及民眾的生命、財(cái)產(chǎn)安全?？陀^(guān)而言，中國(guó)是一個(gè)洪水災(zāi)害發(fā)生較為頻繁的國(guó)家。僅2017年上半年，南方各地持續(xù)的強(qiáng)降水以及幾次巨大的臺(tái)風(fēng)，使得整個(gè)南方地區(qū)的洪澇災(zāi)害極為嚴(yán)重。截至2017年6月初，南方各省的農(nóng)作物受災(zāi)面積已接近250萬(wàn)hm2，成災(zāi)農(nóng)作物面積達(dá)110萬(wàn)hm2，受災(zāi)人口接近3000萬(wàn)，因洪水死亡、失蹤的人數(shù)接近300人，造成的間接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)了400億元［1］。按照世界氣象組織（WMO）的統(tǒng)計(jì)，在過(guò)去的20年里，全球的洪澇災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)了3000億美元，差不多占全球GDP的1％。近些年，隨著全球氣候變化，各類(lèi)極端天氣頻發(fā)，洪澇災(zāi)害的次數(shù)、造成的損失日漸加大。因此，面對(duì)日漸增多的極端氣候及洪澇災(zāi)害，如何通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段有效管理及轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，是各國(guó)面臨的共同挑戰(zhàn)。洪水保險(xiǎn)在國(guó)外已經(jīng)形成了較為成熟的模式，作為一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和分散的方式，在減少災(zāi)害損失，推進(jìn)災(zāi)后重建等方面發(fā)揮了重要作用。

1洪水保險(xiǎn)制度的基本模式

從全球范圍看，洪水保險(xiǎn)制度模式大致可以分為兩大類(lèi)型：國(guó)家強(qiáng)制洪水保險(xiǎn)模式和私人剩余財(cái)產(chǎn)洪水保險(xiǎn)模式。前一種模式是以美國(guó)為代表，國(guó)家以強(qiáng)制保險(xiǎn)的方式來(lái)實(shí)施的一種洪水災(zāi)害轉(zhuǎn)移機(jī)制。后一種模式主要體現(xiàn)的是以市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)的自愿保險(xiǎn)模式，包括選擇式和捆綁式兩個(gè)類(lèi)型（表1）。在選擇式洪水保險(xiǎn)模式中，保險(xiǎn)人通常會(huì)按照額外收取保費(fèi)的方式來(lái)擴(kuò)大洪水保險(xiǎn)的保障范圍，盡量涵蓋洪水保險(xiǎn)給被保險(xiǎn)人造成的損失。投保人可以選擇是否購(gòu)買(mǎi)額外擴(kuò)大方式，這種保險(xiǎn)模式市場(chǎng)滲透率不是特別高，一般是5％～10％。目前澳大利亞北部一些州、德國(guó)、加拿大等國(guó)家實(shí)施的是這種模式［2］。捆綁式洪水保險(xiǎn)模式中，保險(xiǎn)人將洪水災(zāi)害保險(xiǎn)和其他的自然災(zāi)害保險(xiǎn)（尤其是臺(tái)風(fēng)、颶風(fēng)、地震、海嘯等保險(xiǎn)）的保障捆綁起來(lái)，不單獨(dú)提供洪水災(zāi)害保障范圍。這種模式的作用機(jī)制就在于：因不同的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分布特點(diǎn)及發(fā)生原理是不同的，這些災(zāi)害同時(shí)發(fā)生的概率較小，通過(guò)捆綁銷(xiāo)售，可以降低保險(xiǎn)人的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。目前以色列、英國(guó)、日本等國(guó)家實(shí)施的就是這種模式。此種保險(xiǎn)模式在風(fēng)險(xiǎn)保障能力上比較強(qiáng)，市場(chǎng)滲透率也較高，通常能夠達(dá)到90％～95％，即便是日本這種自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，其滲透率也能夠達(dá)到40％［3］。

2典型國(guó)家洪水保險(xiǎn)制度運(yùn)行及其績(jī)效

2．1國(guó)家強(qiáng)制保險(xiǎn)：以美國(guó)為代表。美國(guó)是洪澇災(zāi)害發(fā)生較為頻繁的國(guó)家，在過(guò)去的30年間，洪水引發(fā)的自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失每年平均達(dá)到2．5億美元，洪水不僅嚴(yán)重危及美國(guó)機(jī)械化農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)，更是威脅到民眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。美國(guó)洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的法律法規(guī)較為完善，在1956年美國(guó)就頒布了《聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)法》，確立了洪水災(zāi)害自愿保險(xiǎn)模式。1968年美國(guó)又頒布了《國(guó)家洪水保險(xiǎn)法》，1969年頒布了《國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》，最終確立了國(guó)家強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)制度，1973年頒布了《洪水災(zāi)害防御法》，更是確立了洪水保險(xiǎn)必須通過(guò)制度和非制度的措施（主要是工程措施）來(lái)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的制度體系。截至目前，美國(guó)通過(guò)系列的法律體系建立了以政府保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為主體，私人商業(yè)保險(xiǎn)公司參與銷(xiāo)售經(jīng)營(yíng)，社區(qū)參與下的個(gè)人購(gòu)買(mǎi)的國(guó)家洪水保險(xiǎn)制度（NFIP）。2．1．1運(yùn)行（1）政府保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)揮主體作用。在美國(guó)，關(guān)于地震、颶風(fēng)、洪水、海嘯等自然災(zāi)害及恐怖活動(dòng)等突發(fā)事件的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA）。該機(jī)構(gòu)是一個(gè)綜合性的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，洪水災(zāi)害的預(yù)警、災(zāi)后的應(yīng)急管理是其基本職能之一。就洪水風(fēng)險(xiǎn)管理而言，F(xiàn)EMA主要負(fù)責(zé)制定洪水管理的法律法規(guī)、洪水區(qū)域內(nèi)的防洪措施及洪水防范風(fēng)險(xiǎn)圖等，其并不負(fù)責(zé)具體的洪水保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)管理工作。國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃（NFIP）是由聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署下屬的聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局（FIA）來(lái)負(fù)責(zé)具體實(shí)施，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)洪水保險(xiǎn)的費(fèi)率、承保范圍與標(biāo)準(zhǔn)、投保審核及理賠等事項(xiàng)，兼有商業(yè)經(jīng)營(yíng)和政策的特點(diǎn)。（2）私人商業(yè)保險(xiǎn)公司參與銷(xiāo)售經(jīng)營(yíng)。目前，美國(guó)私人商業(yè)保險(xiǎn)公司在國(guó)家洪水強(qiáng)制保險(xiǎn)制度中發(fā)揮著重要的作用。在1983年之前，美國(guó)的國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃主要是由FIA負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)和銷(xiāo)售。1983年，F(xiàn)IA向私人商業(yè)保險(xiǎn)公司發(fā)出邀請(qǐng)，私人商業(yè)保險(xiǎn)公司在洪水強(qiáng)制保險(xiǎn)中的合法地位才得以確立。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，現(xiàn)有百余家私人商業(yè)保險(xiǎn)公司參與強(qiáng)制洪水保險(xiǎn)的銷(xiāo)售經(jīng)營(yíng)工作，特別是FIA授權(quán)私人商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)實(shí)施的WYO計(jì)劃（WriteYourOwnProgram，中文翻譯“以自己的名義”，屬于國(guó)家洪水強(qiáng)制保險(xiǎn)計(jì)劃的一種）其承保率達(dá)到了95％［4］。在WYO計(jì)劃中，私人商業(yè)保險(xiǎn)公司以自己的名義來(lái)承保、銷(xiāo)售與理賠，同時(shí)從FIA處獲得經(jīng)營(yíng)費(fèi)用和保險(xiǎn)收入補(bǔ)貼，如果保費(fèi)收入不足以支付保險(xiǎn)賠付，剩余部分就由FIA來(lái)承擔(dān)。但是在WYO計(jì)劃中，私人商業(yè)保險(xiǎn)公司無(wú)權(quán)制定保險(xiǎn)費(fèi)率，費(fèi)率必須遵循FIA統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。（3）社區(qū)參與下的個(gè)人購(gòu)買(mǎi)。美國(guó)洪水強(qiáng)制保險(xiǎn)制度是以社區(qū)為單位來(lái)購(gòu)買(mǎi)的，個(gè)人不直接從保險(xiǎn)公司購(gòu)買(mǎi)洪水保險(xiǎn)。因?yàn)閭€(gè)人可能出于某種意愿，不愿意購(gòu)買(mǎi)洪水保險(xiǎn)，因此美國(guó)確立了社區(qū)統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)模式，只要是社區(qū)統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)，個(gè)人必須承擔(dān)保費(fèi)，如果個(gè)人堅(jiān)持不承擔(dān)保費(fèi)及與社區(qū)簽訂保險(xiǎn)合同，那么在洪災(zāi)之后，就無(wú)法享受到聯(lián)邦政府的救濟(jì)和援助。可見(jiàn)，美國(guó)將社區(qū)統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)政策與災(zāi)害救助政策進(jìn)行掛鉤，如此就極大地提升了個(gè)人購(gòu)買(mǎi)的積極性。2．1．2績(jī)效根據(jù)FIA的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，美國(guó)自從實(shí)施洪水強(qiáng)制保險(xiǎn)制度以來(lái)，在過(guò)去的30多年時(shí)間內(nèi)得到了快速的發(fā)展。洪水保險(xiǎn)總體保障規(guī)模急劇擴(kuò)大，從20世紀(jì)80年代末期的2000億美元，擴(kuò)展到目前的18000億美元，近20年來(lái)的平均每年增幅達(dá)到了9％。在有效保單的數(shù)量方面，發(fā)展也很迅速。在20世紀(jì)初至80年代末，洪水保險(xiǎn)的有效保單不到200萬(wàn)單，到2009年增加到600萬(wàn)單，到2015年飆升到1100萬(wàn)單，足足比20世紀(jì)翻了近6倍。特別是從2005年美國(guó)發(fā)生歷史上最大的“卡特里娜”颶風(fēng)之后，洪水強(qiáng)制保險(xiǎn)的有效保單增長(zhǎng)極快，2006—2015年，每年的增幅均超過(guò)了10％［5］。正是如此，美國(guó)國(guó)家洪水強(qiáng)制保險(xiǎn)制度在整個(gè)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理體系中發(fā)揮了重要的作用。從其賠付率看，過(guò)去30年，每年的平均賠付率約為18．3％，在洪水災(zāi)害嚴(yán)重的年份，如1992和2005年，這兩年的賠付率高達(dá)59．1％和62．3％，較好地分散了洪水災(zāi)害后的經(jīng)濟(jì)損失，為災(zāi)后重建提供了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐。2．2私人自愿保險(xiǎn)：以英國(guó)為代表。洪水災(zāi)害同樣是英國(guó)面臨的主要自然災(zāi)害之一。按照英國(guó)保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)的估計(jì)，在英格蘭和威爾士?jī)傻?，每年均?00萬(wàn)人口、200萬(wàn)處房屋及130hm2的農(nóng)田受到洪水的威脅，這些財(cái)產(chǎn)的總價(jià)值接近2000億英鎊（1英鎊約合8．94元人民幣，2017），一旦受災(zāi)后果嚴(yán)重。按照當(dāng)前全球氣候變化趨勢(shì)，預(yù)計(jì)到2080年，英國(guó)冬天的降水量將會(huì)增加30％左右，夏季可能會(huì)更加干燥炎熱，雷暴天氣引發(fā)的強(qiáng)對(duì)流天氣風(fēng)險(xiǎn)依然會(huì)極大地增加。從20世紀(jì)60年代起，洪水保險(xiǎn)就成為英國(guó)家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的一部分，洪水保險(xiǎn)一直是與家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)捆綁在一起銷(xiāo)售。目前只有5％的家庭難以接受這種捆綁銷(xiāo)售方式。英國(guó)洪水保險(xiǎn)的較高覆蓋率，得益于其獨(dú)特的洪水保險(xiǎn)制度安排。2000年，政府與保險(xiǎn)公司之間達(dá)成了著名的“君子協(xié)定”，隨后英國(guó)政府頒布了《洪水保險(xiǎn)供給準(zhǔn)則》，按照這個(gè)法律，政府的職能是為民眾提供防洪保障，如加大防洪工程建設(shè)、減少洪澇泛濫區(qū)域以及提升防洪決策的效率等。在2003、2006和2009年，該法經(jīng)過(guò)了3次較大范圍的修訂，但其核心內(nèi)容并未改變，而且更加明確了政府與保險(xiǎn)公司之間的職責(zé)分工。即政府不參加保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，也不承擔(dān)保險(xiǎn)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，主要是負(fù)責(zé)建設(shè)并維持現(xiàn)有的防洪設(shè)施設(shè)備；私人商業(yè)保險(xiǎn)公司繼續(xù)承擔(dān)洪水保險(xiǎn)，并將其與家庭財(cái)產(chǎn)、企業(yè)財(cái)產(chǎn)以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)納入一起，進(jìn)行捆綁銷(xiāo)售，以市場(chǎng)化的方式進(jìn)行運(yùn)作。2．2．1運(yùn)行（1）市場(chǎng)機(jī)制是保險(xiǎn)運(yùn)作的基礎(chǔ)。英國(guó)洪水保險(xiǎn)完全是市場(chǎng)化運(yùn)作，保險(xiǎn)公司與政府簽訂的“君子協(xié)定”并不涉及保險(xiǎn)費(fèi)率及免賠額度等具體問(wèn)題。保險(xiǎn)公司與投保人之間的關(guān)系是自愿的和自由的，投保和承保均是自愿與自由的。保險(xiǎn)公司是否承保在很大程度上會(huì)受到再保險(xiǎn)的供給情況，如果出現(xiàn)大范圍的再保險(xiǎn)推出，保險(xiǎn)公司就有權(quán)調(diào)整洪水保險(xiǎn)的保單內(nèi)容及費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)。（2）保險(xiǎn)保單是保障的主要憑證。鑒于家庭、中小企業(yè)、農(nóng)戶(hù)在面對(duì)洪災(zāi)時(shí)候的脆弱性，英國(guó)的洪水保險(xiǎn)期承包的對(duì)象就是居民住宅、家庭財(cái)產(chǎn)、農(nóng)田、中小企業(yè)財(cái)產(chǎn)。但洪水保險(xiǎn)并不是單獨(dú)承保，而與上述保險(xiǎn)標(biāo)的合同一起捆綁銷(xiāo)售，只有在洪水年風(fēng)險(xiǎn)概率小于1．3％的地區(qū)，保險(xiǎn)公司才會(huì)單獨(dú)承保洪水保險(xiǎn)。（3）政府職能是做好洪水防御工作。英國(guó)私人商業(yè)保險(xiǎn)公司對(duì)洪水保險(xiǎn)完全是市場(chǎng)化運(yùn)作，政府對(duì)其并不干預(yù)。但政府采取的系列防洪措施，包括工程與非工程措施，其對(duì)洪水保險(xiǎn)市場(chǎng)是有一定影響的。私人商業(yè)保險(xiǎn)公司也會(huì)根據(jù)政府防洪政策、防洪計(jì)劃的變化來(lái)調(diào)整洪水保險(xiǎn)的制度供給。2．2．2績(jī)效英國(guó)洪水保險(xiǎn)制度經(jīng)過(guò)60多年的發(fā)展，這種捆綁式的保險(xiǎn)體制是較為成功的。目前，民眾在購(gòu)買(mǎi)家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)中捆綁購(gòu)買(mǎi)洪水保險(xiǎn)的比例接近90％，在居民建筑物保險(xiǎn)中購(gòu)買(mǎi)洪水保險(xiǎn)的比例接近70％，在農(nóng)作物保險(xiǎn)中捆綁購(gòu)買(mǎi)洪水保險(xiǎn)的比例達(dá)到100％，企業(yè)在財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)中購(gòu)買(mǎi)洪水保險(xiǎn)的比例也達(dá)到85％以上。2015年，英國(guó)居民家庭平均支付的洪水保險(xiǎn)保費(fèi)為200～2500英鎊不等，捆綁式銷(xiāo)售極大地降低了洪水保險(xiǎn)的保費(fèi)［6］。正是這種高滲透率的市場(chǎng)化保險(xiǎn)機(jī)制和較低成本的保費(fèi)體系，保證了洪水保險(xiǎn)能夠在最大范圍內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)，確保了洪水保險(xiǎn)的保障能力。2．3洪水保險(xiǎn)制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示。2．3．1完善的法律法規(guī)是基礎(chǔ)英美兩國(guó)洪水保險(xiǎn)制度的實(shí)踐證明，洪水保險(xiǎn)作為一種普惠式金融體系，其順利運(yùn)行離不開(kāi)完善的法律保障。美國(guó)在20世紀(jì)50—70年代頒布的系列洪水風(fēng)險(xiǎn)管理法律直接催生了其強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)制度的誕生和發(fā)展，近些年來(lái)仍在不斷改革完善中，如2004年美國(guó)修訂了1968年的《國(guó)家洪水保險(xiǎn)法》，2007年又頒布了《國(guó)家洪水改革及其現(xiàn)代化法》，進(jìn)一步明確了FIA、私人商業(yè)保險(xiǎn)公司、社區(qū)的職能，確保了洪水保險(xiǎn)制度的實(shí)施。英國(guó)是一個(gè)不成文法國(guó)家，盡管沒(méi)有美國(guó)系列的洪水保險(xiǎn)法律法規(guī)，但保險(xiǎn)公司與英國(guó)政府達(dá)成的“君子協(xié)定”本身就具有法律效力，而英國(guó)政府制定的《洪水保險(xiǎn)公積準(zhǔn)則》也是規(guī)范洪水保險(xiǎn)制度的基本法律，該法按照洪水保險(xiǎn)市場(chǎng)的變化，不斷修訂，同樣起到了規(guī)范英國(guó)洪水保險(xiǎn)制度運(yùn)作的作用［7］。2．3．2保險(xiǎn)運(yùn)作制度設(shè)計(jì)科學(xué)合理因英美兩國(guó)的洪水保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)較為科學(xué)合理，契合了各自的國(guó)情及保險(xiǎn)機(jī)制，合理界定了市場(chǎng)與政府的功能與定位，較好地發(fā)揮了政府與市場(chǎng)的合力。從保險(xiǎn)公司的角度看，在承保對(duì)象方面，基本上均是以居民家庭財(cái)產(chǎn)、農(nóng)業(yè)財(cái)產(chǎn)、企業(yè)財(cái)產(chǎn)、住宅財(cái)產(chǎn)為主體，從而保持了其較高的市場(chǎng)滲透率；在費(fèi)率方面，均是根據(jù)洪水發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的概率不同，設(shè)定不同的洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，按此來(lái)收取保費(fèi)，風(fēng)險(xiǎn)高的收取保費(fèi)自然就較高；在保險(xiǎn)銷(xiāo)售方面，盡管美英模式不同，但私人商業(yè)保險(xiǎn)公司發(fā)揮的作用是相同的，在英國(guó)，洪水保險(xiǎn)銷(xiāo)售與其他保險(xiǎn)捆綁，在美國(guó)，洪水保險(xiǎn)銷(xiāo)售按社區(qū)投保，強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)。再?gòu)恼慕嵌瓤?，政府最大的職能就是將洪水保險(xiǎn)這種“巨災(zāi)不可?！钡男再|(zhì)轉(zhuǎn)化為可保的保險(xiǎn)，政府防洪政策和計(jì)劃以及實(shí)際履行情況，影響著洪水保險(xiǎn)的銷(xiāo)售與運(yùn)作。2．3．3政府發(fā)揮了重要宏觀(guān)調(diào)控作用從逆向選擇的風(fēng)險(xiǎn)上看，如果政府的防洪減災(zāi)措施不力，保險(xiǎn)公司就會(huì)向投保人收取高昂的保費(fèi)或是限制投保人投保，這樣風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高就降低了市場(chǎng)滲透率。因此，在英美兩國(guó)，政府的防洪措施、計(jì)劃和政策允許是影響保險(xiǎn)公司運(yùn)作的重要因素。在美國(guó)洪水保險(xiǎn)制度中，社區(qū)作為基層單位，在投保時(shí)，必須采取相應(yīng)的防洪措施，聯(lián)邦政府和各州政府也必須有相應(yīng)的措施和計(jì)劃，盡量最大限度降低洪水保險(xiǎn)造成的損失。在英國(guó)，政府對(duì)各個(gè)地區(qū)特別是洪水風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)地區(qū)的防御政策、防御工程及計(jì)劃深深影響了保險(xiǎn)公司在洪水保險(xiǎn)上的費(fèi)率厘定及投保方案的制訂。

3國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)洪水保險(xiǎn)制度完善的借鑒

3．1中國(guó)洪水保險(xiǎn)制度的運(yùn)行及績(jī)效。中國(guó)洪水保險(xiǎn)制度與英國(guó)相似，也是一種捆綁式的制度安排。洪水保險(xiǎn)與企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、居民家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)捆綁在一起，在這些險(xiǎn)種中規(guī)范洪水災(zāi)害引起的保險(xiǎn)責(zé)任。在投保方式上，采取的是非強(qiáng)制性的，投保和承保皆是自愿的、自由的。但客觀(guān)而言，由于中國(guó)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展較為緩慢，使得民眾財(cái)產(chǎn)在洪水災(zāi)害中的暴漲責(zé)任有所缺失。此外，就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而言，也存在一些問(wèn)題。一方面是農(nóng)民的支付能力有限，很多保險(xiǎn)公司在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系中，往往將洪水保險(xiǎn)責(zé)任縮小，即便是發(fā)生洪水災(zāi)害，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的洪水保障功能也是有限的。另一方面，在中國(guó)洪水高發(fā)區(qū)域，大部分是農(nóng)村或農(nóng)業(yè)區(qū)域，相當(dāng)部分的農(nóng)村或農(nóng)田是位于嚴(yán)重蓄滯防洪區(qū)，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)中，保險(xiǎn)公司通常將洪水保險(xiǎn)列為除外責(zé)任，甚至列為不可抗力，如此洪水災(zāi)害不但無(wú)保障，更是屬于免賠事由。就中國(guó)農(nóng)村或是洪水風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)區(qū)域的居民，盡管是飽受洪災(zāi)之苦，但真正能夠從保險(xiǎn)中獲得保障的少之又少。例如，1998年長(zhǎng)江流域發(fā)生百年一遇的特大洪水，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)350億美元，而保險(xiǎn)公司支付的賠償額僅為3億多美元，只占洪水損失的1％。再如，2010年海南省遭遇嚴(yán)重的臺(tái)風(fēng)伴隨的強(qiáng)降水，僅10天時(shí)間，海南省遭受的經(jīng)濟(jì)損失就達(dá)到了100億元人民幣，全省20家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共賠付的洪水保險(xiǎn)金額僅為1．5億元人民幣，賠付金額僅為1．5％。近些年來(lái)，隨著農(nóng)村政策性財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)特別是住房保險(xiǎn)和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推行，東南沿海各省的洪水保險(xiǎn)保障能力有所提升，保險(xiǎn)公司的免賠范圍有所縮小，洪水保險(xiǎn)的保障能力有所提升，但是其保障水平、覆蓋范圍還是較為有限，與中國(guó)這樣一個(gè)洪水自然災(zāi)害頻發(fā)的事實(shí)是不相稱(chēng)的。綜上分析，中國(guó)洪水保險(xiǎn)制度中存在的種種問(wèn)題，如果從績(jī)效上考察，中國(guó)洪水保險(xiǎn)完全陷入了一種“雙低困境”，即面對(duì)洪水保險(xiǎn)承擔(dān)能力低的人，保險(xiǎn)責(zé)任保障程度同樣較低［8］。可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)能力的差異使不同風(fēng)險(xiǎn)人的承擔(dān)能力不同，損失承擔(dān)能力高的人，其對(duì)保費(fèi)的承擔(dān)能力也高，故獲得的保障水平也較高，能夠獲得保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的效果；損失承擔(dān)能力不高的人，其保費(fèi)承擔(dān)能力有限，獲得的保障水平自然較低，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移效果自然不佳。這種“雙低困境”嚴(yán)重影響了洪水保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理的效果，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生不利影響。3．2完善中國(guó)洪水保險(xiǎn)制度的對(duì)策建議。3．2．1完善洪水保險(xiǎn)的相關(guān)立法從英美兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，普惠式金融涉及廣大民眾的切身利益，必須用法律法規(guī)加以界定，必須保證其運(yùn)作的法制化和規(guī)范化。中國(guó)目前洪水保險(xiǎn)制度運(yùn)作中的一個(gè)重要問(wèn)題，就是法律的缺位。盡管目前中國(guó)有很多的法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章涉及洪水保險(xiǎn)制度，如《防洪法》《蓄滯洪區(qū)補(bǔ)償辦法》《防汛條例》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等，這些法律法規(guī)對(duì)洪水保險(xiǎn)、巨災(zāi)保險(xiǎn)有部分條文涉及其原則及內(nèi)容，但對(duì)于洪水保險(xiǎn)的具體制度體系未能明確，如洪水保險(xiǎn)的標(biāo)的、政府責(zé)任、保險(xiǎn)公司責(zé)任、費(fèi)率厘定等沒(méi)有具體規(guī)定，導(dǎo)致了洪水保險(xiǎn)在運(yùn)作時(shí)缺乏一個(gè)制度化的方案。因此，中國(guó)應(yīng)該盡快出臺(tái)類(lèi)似于美國(guó)的《洪水保險(xiǎn)法》，并進(jìn)一步完善現(xiàn)有的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》和《保險(xiǎn)法》，從立法上明確洪水保險(xiǎn)的制度安排、保險(xiǎn)性質(zhì)、政府責(zé)任、保險(xiǎn)運(yùn)作模式等具體問(wèn)題，從而保證中國(guó)洪水保險(xiǎn)制度運(yùn)作的規(guī)范化和穩(wěn)定性。3．2．2加大政府對(duì)洪水保險(xiǎn)的政策支持客觀(guān)看，中國(guó)洪水保險(xiǎn)制度與英國(guó)較為類(lèi)似，是市場(chǎng)化運(yùn)作模式。但是政府的職能和權(quán)限定位明顯弱于英國(guó)，特別是政府與保險(xiǎn)市場(chǎng)之間的關(guān)系大大弱于英國(guó)。在中國(guó)，洪水災(zāi)害影響最大的是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為例，中央政府和地方政府對(duì)其支持是有限的，政府的支持主要體現(xiàn)在保費(fèi)補(bǔ)貼上。具體來(lái)說(shuō)，在種植業(yè)保險(xiǎn)中，政府保費(fèi)補(bǔ)貼的范圍是暴雨、颶風(fēng)、洪水（政府蓄洪、泄洪除外）、內(nèi)澇及各類(lèi)嚴(yán)重的病蟲(chóng)害；在養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)中，政府保費(fèi)補(bǔ)貼的范圍則是牲畜重大疾病、重大自然災(zāi)害引起的死亡及重大意外事故引起的死亡，其中重大自然災(zāi)害包括洪水在內(nèi)。由于公共財(cái)產(chǎn)補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種的力度不同，保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移效果自然就有所不同。就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料保險(xiǎn)而言，政府補(bǔ)貼集中在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，從而使得農(nóng)業(yè)勞作的對(duì)象（農(nóng)作物、牲畜、水產(chǎn)）在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移力度上要高于農(nóng)民住房、農(nóng)機(jī)具、農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)等勞動(dòng)資料。就農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)而言，其風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移力度同樣是有差別的，政府財(cái)政對(duì)于糧食作物，如小麥、水稻、大豆、油菜，以及家畜如奶牛、繁殖用母豬等多保險(xiǎn)對(duì)象有較高的補(bǔ)貼，自然這些糧油農(nóng)產(chǎn)品面對(duì)洪水保險(xiǎn)時(shí)，其風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移能力高于其他農(nóng)產(chǎn)品［9］?？梢?jiàn)，在中國(guó)，公共財(cái)政補(bǔ)貼是決定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)包括洪水保險(xiǎn)能否發(fā)展，發(fā)展程度如何的重要保障。當(dāng)然，對(duì)于政府的支持而言，僅通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼是不夠的，還需要綜合運(yùn)用法律、財(cái)稅、行政等系列手段提升農(nóng)戶(hù)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，做好風(fēng)險(xiǎn)疏通和引導(dǎo)，加強(qiáng)各類(lèi)防洪防汛設(shè)施建設(shè)，做好災(zāi)害救援等。在一些洪水高發(fā)區(qū)域，可以學(xué)習(xí)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，改變當(dāng)前的市場(chǎng)模式，引入強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)、個(gè)人、保險(xiǎn)公司的積極性，將洪水保險(xiǎn)和災(zāi)害救援、政府補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)信貸等結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)之間的合力，如此才能推動(dòng)洪水保險(xiǎn)的市場(chǎng)滲透率及風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的能力。3．2．3加大政府對(duì)洪水保險(xiǎn)的技術(shù)支持中國(guó)洪水保險(xiǎn)制度運(yùn)作除了法律缺失、政策支持不夠外，技術(shù)障礙也是一大難題，使得很多保險(xiǎn)公司愿意開(kāi)展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，但由于對(duì)于洪水風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率并沒(méi)有充分的了解，不敢貿(mào)然設(shè)計(jì)保險(xiǎn)條款及費(fèi)率。技術(shù)支持是英美保險(xiǎn)公司能夠順利開(kāi)展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的一大經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)完全可以借鑒。具體而言：第一，建立全國(guó)性的洪水災(zāi)害損失數(shù)據(jù)庫(kù)。這項(xiàng)工作可以由農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部主持，建立全國(guó)統(tǒng)一的洪災(zāi)分級(jí)數(shù)據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)在各個(gè)行業(yè)內(nèi)的交流，確保數(shù)據(jù)的共享。第二，加快繪制全國(guó)的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖。英美兩國(guó)在洪水保險(xiǎn)中均有明確的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，確保了保險(xiǎn)公司對(duì)全國(guó)各地的風(fēng)險(xiǎn)了解。中國(guó)也應(yīng)該推進(jìn)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖繪制，強(qiáng)化該圖的權(quán)威性、科學(xué)性。第三，建立科學(xué)的洪水保險(xiǎn)責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制。明確投保人、保險(xiǎn)人、被保險(xiǎn)人、政府部門(mén)、再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)各自的責(zé)任范圍及免責(zé)范圍，強(qiáng)化對(duì)責(zé)任的量化計(jì)算。

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作者:孫艷 單位:山東管理學(xué)院經(jīng)貿(mào)學(xué)院