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污染物總量控制是近些年國(guó)際上使用較為普遍的環(huán)境管理措施，通過(guò)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，限制和削減污染物排放總量達(dá)到改善流域和區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的目的，在解決區(qū)域性水污染、大氣污染等環(huán)境問(wèn)題方面發(fā)揮了積極重要的作用。然而，除了加大總量控制力度，合理規(guī)避政府或者企業(yè)所面臨的污染物排放壓力和風(fēng)險(xiǎn)也顯得尤為重要，環(huán)境保險(xiǎn)的介入不失為加強(qiáng)污染物總量控制的有益嘗試。

1污染物總量控制現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1.1污染物總量控制現(xiàn)狀

污染物總量控制又稱(chēng)污染物排放總量控制，是指在一定時(shí)間內(nèi)綜合經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會(huì)等條件，采取通過(guò)向環(huán)境排放污染物的污染源規(guī)定污染物允許排放量形式，將一定空間范圍內(nèi)污染源產(chǎn)生的污染物量控制在環(huán)境質(zhì)量容許限度內(nèi)而實(shí)行的一種污染控制方法[1]。周生賢[2]部長(zhǎng)在主要污染物總量減排核查核算視頻會(huì)議上的講話中指出，污染減排之所以有今天的成績(jī)，主要得益于工程減排、結(jié)構(gòu)減排和管理減排3大措施發(fā)揮顯著效益。“十一五”以來(lái)，全國(guó)排污總量大幅下降，結(jié)構(gòu)調(diào)整初見(jiàn)成效，減排能力顯著增強(qiáng)，環(huán)境質(zhì)量有所改善，但我們也要充分認(rèn)識(shí)到污染減排的長(zhǎng)期性復(fù)雜性和艱巨性?！笆濉逼陂g，隨著工業(yè)化、城市化的加速發(fā)展和新增排放量持續(xù)增加，我國(guó)環(huán)境問(wèn)題將變得更為復(fù)雜，環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻。張力軍[3]也在2010年上半年減排核查核算視頻會(huì)議上指出，當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入恢復(fù)性增長(zhǎng)期，各地加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展熱情高漲，但發(fā)展方式粗放、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)偏重的問(wèn)題仍比較突出，減排工作面臨著諸多困難和挑戰(zhàn)。

1.2污染物總量控制管理實(shí)踐中存在的問(wèn)題

1.2.1監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制不健全的問(wèn)題目前的總量控制制度是根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃制定的，在目標(biāo)要求上往往強(qiáng)調(diào)5年后總量上實(shí)現(xiàn)一定削減，而在計(jì)劃實(shí)施的中期并沒(méi)有監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制不健全，往往會(huì)使企業(yè)或政府部門(mén)忽略計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中排入環(huán)境中的污染物的平均值，從而增加環(huán)境事故的發(fā)生的頻率[4]。另外，當(dāng)環(huán)境事故發(fā)生時(shí)，事故責(zé)任認(rèn)定也存在一定的盲目性。汪勁[5]曾經(jīng)專(zhuān)門(mén)作過(guò)統(tǒng)計(jì)，1998年到2002年間，中國(guó)重特大環(huán)境污染事故發(fā)生了387起，有25起被追究了重大環(huán)境污染事故犯罪。2003年到2007年，我國(guó)發(fā)生重特大環(huán)境污染事故90多起，被追究違法犯罪的僅12起。環(huán)境污染事故如此多發(fā)，能追究責(zé)任的卻寥寥無(wú)幾。最后這些無(wú)法追究責(zé)任的環(huán)境事故多數(shù)還是由政府買(mǎi)單。這應(yīng)當(dāng)是環(huán)保部門(mén)需要防范的問(wèn)題之一。

1.2.2漸進(jìn)性環(huán)境污染問(wèn)題陸清國(guó)[6]認(rèn)為，環(huán)境污染大都有個(gè)污染物積累過(guò)程，也即漸進(jìn)性污染，比如煙塵中的重金屬對(duì)土壤的損害，排污造成河流水質(zhì)逐步惡化，水體功能逐步降低等，要隨著時(shí)間的推移才能逐步顯現(xiàn)出來(lái)。我國(guó)對(duì)于漸進(jìn)性環(huán)境污染一直未出臺(tái)具體的措施，德國(guó)起初也對(duì)一直對(duì)“漸進(jìn)性污染引起的損失”環(huán)境污染責(zé)任不予保險(xiǎn)，并將其列為責(zé)任免除[7]。但是隨著污染的加劇和治理費(fèi)用的不斷增加，對(duì)漸進(jìn)性環(huán)境污染的污染費(fèi)用也重視起來(lái)了。在我國(guó)污染物總量控制的大前提下，企業(yè)雖能減少一部分污染物的排放，但是隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大、污染物的積聚，環(huán)境漸進(jìn)性污染問(wèn)題仍然存在。通過(guò)目標(biāo)總量控制還不能達(dá)到防止?jié)u進(jìn)性環(huán)境污染問(wèn)題發(fā)生的效果。我國(guó)對(duì)于企業(yè)的漸進(jìn)性環(huán)境污染還沒(méi)有一個(gè)完善的預(yù)防和賠償制度，制度創(chuàng)新是自主創(chuàng)新的保證，是推動(dòng)總量控制工作的有力杠桿。

2環(huán)境保險(xiǎn)制度解決前述問(wèn)題的分析探討

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)又有“綠色保險(xiǎn)”之稱(chēng)，是以被保險(xiǎn)人因污染水、土地或空氣，依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任作為保險(xiǎn)對(duì)象的保險(xiǎn)。我國(guó)環(huán)境保險(xiǎn)的實(shí)踐起步較晚，僅有少量的嘗試。2005年底我國(guó)發(fā)生松花江重大水污染事件，直接推動(dòng)了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的出臺(tái)[8]。事件發(fā)生后，國(guó)內(nèi)學(xué)者提出了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的問(wèn)題。2008年2月18日，國(guó)家環(huán)保總局和中國(guó)保監(jiān)會(huì)聯(lián)合的《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保險(xiǎn)制度的建設(shè)已經(jīng)被啟動(dòng)。

2.1加強(qiáng)總量監(jiān)督及環(huán)境污染事故的處理

總量監(jiān)督只依靠政府有關(guān)職能機(jī)關(guān)是不夠的，必須引入相關(guān)的配套制度。環(huán)境保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)新型的社會(huì)保障制度。保險(xiǎn)本身既為總量控制增加了一位監(jiān)督者，又為萬(wàn)一發(fā)生的污染事故提供了一個(gè)有力的處理者。首先，保險(xiǎn)合同訂立后，為控制風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)法賦予保險(xiǎn)人以勘查保險(xiǎn)標(biāo)的的權(quán)利，督促保險(xiǎn)合同的義務(wù)人履行維持保險(xiǎn)標(biāo)的安全狀況如締約時(shí)的狀態(tài)。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)人為了降低賠付率，一定會(huì)請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人士對(duì)投保人的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或污染物排放總量進(jìn)行控制和管理。可以通過(guò)等級(jí)劃分、費(fèi)率浮動(dòng)等措施督促投保人做好預(yù)防工作，通過(guò)第三方的干涉來(lái)幫助政府共同監(jiān)督，幫助企業(yè)做好日常的環(huán)境安全管理工作，不定期地對(duì)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境安全培訓(xùn)，組織專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)排查，監(jiān)督企業(yè)進(jìn)行整改[9]。其次，投保了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，若環(huán)境污染事故發(fā)生，保險(xiǎn)公司會(huì)進(jìn)行勘察，勘察屬實(shí)后，再進(jìn)行理賠，這樣有助于投保方解決環(huán)境污染事故，緩解社會(huì)矛盾，減輕政府負(fù)擔(dān)。投保環(huán)境保險(xiǎn)之后，保險(xiǎn)公司將是污染事故的處理者及承擔(dān)者之一。保險(xiǎn)業(yè)通過(guò)自身的影響，可以成為推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的重要力量。

2.2提高應(yīng)對(duì)漸進(jìn)性環(huán)境污染問(wèn)題的能力

楊輝[10]認(rèn)為，企業(yè)不僅可以為突發(fā)性的環(huán)境污染買(mǎi)保險(xiǎn)，同時(shí)也可針對(duì)持續(xù)性的環(huán)境污染進(jìn)行保險(xiǎn)行為。隨著社會(huì)、科技和法律等諸多因素對(duì)環(huán)境責(zé)任及其后果所產(chǎn)生的影響，我國(guó)有限的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)不能滿足企業(yè)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的需求[11]。因此，承保范圍也由突發(fā)性的環(huán)境損害事故擴(kuò)展到因漸進(jìn)性事故所引起的環(huán)境損害。但是實(shí)施效果卻不盡如人意，往往得不到企業(yè)實(shí)際行動(dòng)的支持。環(huán)境保險(xiǎn)制度的納入是應(yīng)對(duì)該問(wèn)題的有力手段。而主要發(fā)達(dá)國(guó)家的這項(xiàng)制度已經(jīng)進(jìn)入了較為成熟的階段，并成為解決環(huán)境損害賠償責(zé)任問(wèn)題的主要方式之一。其相關(guān)的實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可為我國(guó)的環(huán)境保險(xiǎn)制度提供借鑒[12]。

3環(huán)境保險(xiǎn)制度服務(wù)總量控制管理方案

3.1通過(guò)政策引導(dǎo)及法律強(qiáng)制手段提高投保率

環(huán)境保險(xiǎn)應(yīng)有強(qiáng)制性。環(huán)境保險(xiǎn)之所以“叫好不叫座”，最大的難題是法律法規(guī)的欠缺。目前，企業(yè)方面對(duì)于自己造成的環(huán)境污染賠償義務(wù)，或者無(wú)力支付，或者不自覺(jué)、不主動(dòng)、不愿意支付。企業(yè)購(gòu)買(mǎi)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的意識(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，環(huán)境保險(xiǎn)的購(gòu)買(mǎi)須帶有強(qiáng)制性，尤其是對(duì)重污染、高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)推行強(qiáng)制性保險(xiǎn)制度。北京大學(xué)中國(guó)保險(xiǎn)與社會(huì)保障研究中心劉新立[13]認(rèn)為，強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)可以通過(guò)設(shè)定一定的承保條件以及費(fèi)率調(diào)節(jié)等手段來(lái)“強(qiáng)制性”地提高企業(yè)的安全水平以及影響企業(yè)的安全投入。只有對(duì)重污染、高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)推行強(qiáng)制性保險(xiǎn)制度，才能有效發(fā)揮保險(xiǎn)機(jī)制的社會(huì)管理功能，才能做到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，扭轉(zhuǎn)污染事故產(chǎn)生的巨額費(fèi)用都由政府承擔(dān)的局面。同時(shí)，新政策的推行還需要政策的引導(dǎo)和政府的推動(dòng)。環(huán)境保險(xiǎn)費(fèi)用可以采取由國(guó)家和企業(yè)兩者共同負(fù)擔(dān)的方式[14]。通過(guò)成立公共保險(xiǎn)保障基金，為符合相關(guān)要求的企業(yè)承擔(dān)部分保費(fèi)。公共保險(xiǎn)保障基金，一方面可以由稅收部門(mén)代為征收，另一方面，可來(lái)自其他組織機(jī)構(gòu)的自愿補(bǔ)助。同時(shí)，享受社會(huì)公共保險(xiǎn)保障基金扶持的企業(yè)需符合以下2個(gè)條件：①企業(yè)在正常經(jīng)營(yíng)情況下，按時(shí)并自覺(jué)繳納相應(yīng)的稅收；②企業(yè)購(gòu)買(mǎi)環(huán)境保險(xiǎn)前須通過(guò)第三方的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并以此風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為依據(jù)，分級(jí)享受公共保險(xiǎn)保障基金。另外，對(duì)承擔(dān)高額保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)，可以對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼、出臺(tái)減免稅收等政策來(lái)扶持。

3.2建立健全環(huán)境污染評(píng)估認(rèn)定制度

目前，我國(guó)的總量控制指標(biāo)配套制度主要包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可證管理制度、總量收費(fèi)制度、總量控制指標(biāo)轉(zhuǎn)讓制度[15]。在未來(lái)的總量控制指標(biāo)配套中，環(huán)境污染評(píng)估認(rèn)定制度的健全和納入迫在眉睫。環(huán)境污染的評(píng)估認(rèn)定直接影響了保險(xiǎn)賠付雙方的權(quán)益。健全的污染評(píng)估認(rèn)定制度有利于污染者負(fù)擔(dān)原則的有效落實(shí)。2011年5月30日環(huán)境保護(hù)部公開(kāi)了《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見(jiàn)》，我國(guó)將重點(diǎn)開(kāi)展案例研究和試點(diǎn)工作，在國(guó)家和試點(diǎn)地區(qū)初步形成環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作能力。環(huán)境污染評(píng)估認(rèn)定制度應(yīng)最終達(dá)到科學(xué)化、定量化，才能使投保及承保雙方的權(quán)責(zé)明確，使環(huán)境保險(xiǎn)打開(kāi)一個(gè)新的局面。

3.3提高投保及賠付雙方的公平性

在法律有保障、評(píng)估制度健全的前提下，投保及賠付雙方的公平性也非常重要，即建立一個(gè)比較完善的保險(xiǎn)公司賠償環(huán)境損失的量化標(biāo)準(zhǔn)。公平性體現(xiàn)了環(huán)境保險(xiǎn)本身安全激勵(lì)的目的。公平性的分析可用洛倫茲曲線來(lái)判別，美國(guó)統(tǒng)計(jì)學(xué)家洛倫茨(MoLorenz)在1907年創(chuàng)立了洛倫茨曲線(LorenzCurve)，又稱(chēng)實(shí)際分配曲線，當(dāng)時(shí)是用來(lái)分析收入或財(cái)產(chǎn)分配公平程度的曲線[16]。在使用洛倫茲曲線的過(guò)程中，可以將企業(yè)達(dá)到賠付標(biāo)準(zhǔn)時(shí)保險(xiǎn)公司賠付的費(fèi)用和企業(yè)投保所花費(fèi)的費(fèi)用作為變量，旨在反映保險(xiǎn)公司賠付費(fèi)用是否符合不同程度環(huán)境污染水平群體的特征，是否具有公平性。以企業(yè)投保費(fèi)用累積百分比為橫坐標(biāo)，以保險(xiǎn)公司所賠付的費(fèi)用累計(jì)百分比為縱坐標(biāo)，繪制出某企業(yè)按投保費(fèi)用的保險(xiǎn)公司賠付費(fèi)用支出洛倫茨曲線。通過(guò)對(duì)洛倫茨曲線彎曲程度的判別來(lái)厘定保險(xiǎn)公司所賠付費(fèi)用的公平性情況，并作出調(diào)整。在環(huán)境保險(xiǎn)費(fèi)率合理、環(huán)境保險(xiǎn)受益公平的前提下，企業(yè)的投保積極性必然會(huì)大大提高，各方面將進(jìn)入一個(gè)良性循環(huán)。環(huán)境保險(xiǎn)的推行將結(jié)束“叫好不叫座”的局面，企業(yè)、政府和環(huán)境都將是受益者。