摘要：準(zhǔn)行政行為指行政主體運(yùn)用行政職權(quán)以觀念表示的方式作出的間接產(chǎn)生行政法律效果的行政行為。本文通過對(duì)準(zhǔn)行政行為概念的分析，試圖找出準(zhǔn)行政行為的本質(zhì)特征，及其與相關(guān)行政行為的差異。通過對(duì)準(zhǔn)行政行為表現(xiàn)形態(tài)進(jìn)行列舉式的歸納，使對(duì)準(zhǔn)行政行為的研究走進(jìn)現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜環(huán)境中。筆者還結(jié)合司法實(shí)踐中獲得的實(shí)證材料，對(duì)準(zhǔn)行政行為的可訴性進(jìn)行了討論。

關(guān)鍵詞：行政行為；準(zhǔn)行政行為；觀念表示；間接法律效果

OntheQuasi-administrativeAct

Abstract：quasi-administrativeactisdefinedasthefactualexpressionrenderedbytheadministrativebodiesbyexercisingadministrativepower，whichwillindirectlycontributetotheadministrativelegaleffect.Thisarticleintendstounveiltheattributesofquasi-administrativeactandthedifferencesbetweenquasi-administrativeactandanyotherkindofadministrativeactbyprobingintoitsconcept.Bylistingthemodesoftheexpressionofquasi-administrativeact，itisexpectedtoconnectthequasi-administrativeacttocomplexreality.Basedonthepositivematerials.

Keywords：administrativeactquasi-administrativeactfactualexpressionindirectlegaleffect

準(zhǔn)行政行為不是一個(gè)法律用語，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)和司法解釋并沒有準(zhǔn)行政行為的提法，準(zhǔn)行政行為更多地作為一個(gè)學(xué)術(shù)用語被學(xué)者們提起緣于對(duì)行政行為研究的需要，從最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》確立“行政行為”而放棄“具體行政行為”提法可以看到，將行政行為定義在狹義、最狹義的范疇已不適應(yīng)人民法院受案范圍擴(kuò)展的要求。因此，大多數(shù)學(xué)者們將行政行為定位在廣義范疇，認(rèn)為行政主體實(shí)施的所有公法行為都是行政行為，行政法律行為、事實(shí)行為以及介于二者之間的準(zhǔn)行政行為也都?xì)w于行政行為的名下。在這種情況下，準(zhǔn)行政行為日益成為理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)準(zhǔn)行政行為的研究，以指導(dǎo)司法實(shí)踐。

摘要：準(zhǔn)行政行為指行政主體運(yùn)用行政職權(quán)以觀念表示的方式作出的間接產(chǎn)生行政法律效果的行政行為。本文通過對(duì)準(zhǔn)行政行為概念的分析，試圖找出準(zhǔn)行政行為的本質(zhì)特征，及其與相關(guān)行政行為的差異。通過對(duì)準(zhǔn)行政行為表現(xiàn)形態(tài)進(jìn)行列舉式的歸納，使對(duì)準(zhǔn)行政行為的研究走進(jìn)現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜環(huán)境中。筆者還結(jié)合司法實(shí)踐中獲得的實(shí)證材料，對(duì)準(zhǔn)行政行為的可訴性進(jìn)行了討論。

關(guān)鍵詞：行政行為；準(zhǔn)行政行為；觀念表示；間接法律效果

OntheQuasi-administrativeAct

Abstract：quasi-administrativeactisdefinedasthefactualexpressionrenderedbytheadministrativebodiesbyexercisingadministrativepower，whichwillindirectlycontributetotheadministrativelegaleffect.Thisarticleintendstounveiltheattributesofquasi-administrativeactandthedifferencesbetweenquasi-administrativeactandanyotherkindofadministrativeactbyprobingintoitsconcept.Bylistingthemodesoftheexpressionofquasi-administrativeact，itisexpectedtoconnectthequasi-administrativeacttocomplexreality.Basedonthepositivematerials.

Keywords：administrativeactquasi-administrativeactfactualexpressionindirectlegaleffect

準(zhǔn)行政行為不是一個(gè)法律用語，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)和司法解釋并沒有準(zhǔn)行政行為的提法，準(zhǔn)行政行為更多地作為一個(gè)學(xué)術(shù)用語被學(xué)者們提起緣于對(duì)行政行為研究的需要，從最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》確立“行政行為”而放棄“具體行政行為”提法可以看到，將行政行為定義在狹義、最狹義的范疇已不適應(yīng)人民法院受案范圍擴(kuò)展的要求。因此，大多數(shù)學(xué)者們將行政行為定位在廣義范疇，認(rèn)為行政主體實(shí)施的所有公法行為都是行政行為，行政法律行為、事實(shí)行為以及介于二者之間的準(zhǔn)行政行為也都?xì)w于行政行為的名下。在這種情況下，準(zhǔn)行政行為日益成為理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)準(zhǔn)行政行為的研究，以指導(dǎo)司法實(shí)踐。

準(zhǔn)行政行為不是一個(gè)法律用語，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)和司法解釋并沒有準(zhǔn)行政行為的提法，準(zhǔn)行政行為更多地作為一個(gè)學(xué)術(shù)用語被學(xué)者們提起緣于對(duì)行政行為研究的需要，從最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》確立“行政行為”而放棄“具體行政行為”提法可以看到，將行政行為定義在狹義、最狹義的范疇已不適應(yīng)人民法院受案范圍擴(kuò)展的要求。因此，大多數(shù)學(xué)者們將行政行為定位在廣義范疇，認(rèn)為行政主體實(shí)施的所有公法行為都是行政行為，行政法律行為、事實(shí)行為以及介于二者之間的準(zhǔn)行政行為也都?xì)w于行政行為的名下。在這種情況下，準(zhǔn)行政行為日益成為理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)準(zhǔn)行政行為的研究，以指導(dǎo)司法實(shí)踐。

一、準(zhǔn)行政行為的概念及特征

學(xué)術(shù)界對(duì)準(zhǔn)行政行為概念的定義不一：有觀點(diǎn)認(rèn)為，“準(zhǔn)行政行為，是指符合行政行為的特征，包含行政行為的某些基本構(gòu)成要素，但又因欠缺某些或某個(gè)要素，而不同于一般行政行為的一類行為?！盵1]還有觀點(diǎn)認(rèn)為，“準(zhǔn)行政行為是國家行政機(jī)關(guān)單方面作出的,自身不直接產(chǎn)生特定的法律效果,但對(duì)行政行為有直接影響,并間接地產(chǎn)生法律效果的行為”[2]。我國臺(tái)灣地區(qū)的學(xué)者將準(zhǔn)行政行為定義為：“行政機(jī)關(guān)就某種具體事實(shí)所作的判斷、認(rèn)識(shí),以觀念表示的精神作為構(gòu)成要素,依法發(fā)生法律效果的行政活動(dòng),又稱觀念行為、表明行為”。[3]日本有學(xué)者認(rèn)為，準(zhǔn)行政行為是“根據(jù)行政廳的意思表示以外的判斷或認(rèn)識(shí)的表示,由法律將一定的法律效果結(jié)合起來形成的行政行為”[4]

在這些定義中，第一種觀點(diǎn)注意到準(zhǔn)行政行為的特殊規(guī)定性，將準(zhǔn)行政行為與行政法律行為區(qū)別開來，但作為一種表述尚未概括其本質(zhì)屬性。第二種觀點(diǎn)、第三種觀點(diǎn)試圖對(duì)準(zhǔn)行政行為本質(zhì)進(jìn)行概括，其觀點(diǎn)分屬學(xué)術(shù)界爭論已久的“間接法律效果說”“觀念表示說”。第四種觀點(diǎn)總體上可歸屬于“觀念表示說”，但認(rèn)為準(zhǔn)行政行為法律效果的產(chǎn)生只與法律規(guī)定有關(guān)，排除其它事實(shí)對(duì)準(zhǔn)行政行為法律效果的影響，尚不全面。雖然存在上述差別，但這些差別主要是定義者敘述和角度的差別，尚未構(gòu)成根本對(duì)立。因此，融合“間接法律效果說”和“觀念表示說”漸成通說。較有代表性的定義：“準(zhǔn)行政行為是行政主體運(yùn)用行政權(quán)以觀念表示的方式作出的間接產(chǎn)生行政法律效果的行政行為?！盵5]我們認(rèn)為，準(zhǔn)行政行為必須同時(shí)具備“觀念表示”與“間接法律效果”二個(gè)要素，其中，“觀念表示”是準(zhǔn)行政行為成立的根本前提，“間接法律效果”是“觀念表示”的必然產(chǎn)物。

根據(jù)通說的定義，準(zhǔn)行政行為具有下列特征：

1、準(zhǔn)行政行為的實(shí)施主體為行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。準(zhǔn)行政行為首先是行政行為，必須具有行政行為的主體要素，即行為者為行政主體，不具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織所實(shí)施的行為不是行政行為，亦不可能是準(zhǔn)行政行為，掌握這個(gè)特征有助于我們區(qū)分準(zhǔn)行政行為與準(zhǔn)行政主體行為，兩者的區(qū)別其后詳述。

摘要：準(zhǔn)行政行為是行政主體運(yùn)用行政職權(quán)以觀念表示的方式作出的間接產(chǎn)生行政法律效果的行政行為，它具有自己獨(dú)特的特征及其表現(xiàn)形式。由于涉及準(zhǔn)行政行為案件的復(fù)雜性，其是否可訴存在很多的爭議，法律也沒有規(guī)定其是否可訴的具體標(biāo)準(zhǔn)，以致人民法院在審理涉及準(zhǔn)行政行為的案件時(shí)常產(chǎn)生很多問題與不足，研究的關(guān)鍵就是如何解決這些問題與不足，所以本文會(huì)對(duì)其概念、特征、表現(xiàn)形式進(jìn)行探討和研究，并針對(duì)這些問題與不足的解決提出一些建議。

關(guān)鍵詞：準(zhǔn)行政行為；觀念表示；間接法律效果

準(zhǔn)行政行為不是一個(gè)法律用語，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)和司法解釋并沒有準(zhǔn)行政行為的提法，準(zhǔn)行政行為更多地作為一個(gè)學(xué)術(shù)用語被學(xué)者們提起緣于對(duì)行政行為研究的需要，從最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》確立“行政行為”而放棄“具體行政行為”提法可以看到，將行政行為定義在狹義、最狹義的范疇已不適應(yīng)人民法院受案范圍擴(kuò)展的要求。因此，大多數(shù)學(xué)者們將行政行為定位在廣義范疇，認(rèn)為行政主體實(shí)施的所有公法行為都是行政行為，行政法律行為、事實(shí)行為以及介于二者之間的準(zhǔn)行政行為也都?xì)w于行政行為的名下。在這種情況下，準(zhǔn)行政行為日益成為理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)準(zhǔn)行政行為的研究。本文通過對(duì)準(zhǔn)行政行為概念的分析，試圖找出準(zhǔn)行政行為的本質(zhì)特征。通過對(duì)準(zhǔn)行政行為表現(xiàn)形態(tài)進(jìn)行列舉式的歸納，使對(duì)準(zhǔn)行政行為的研究走進(jìn)現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜環(huán)境中。并將結(jié)合司法實(shí)踐中獲得的實(shí)證材料，對(duì)人民法院審理涉及準(zhǔn)行政行為的案件的不足，提出相應(yīng)的解決辦法。

一、準(zhǔn)行政行為的概念及特征

（一）準(zhǔn)行政行為的概念

學(xué)術(shù)界對(duì)準(zhǔn)行政行為概念的定義不一：有觀點(diǎn)認(rèn)為，“準(zhǔn)行政行為，是指符合行政行為的特征，包含行政行為的某些基本構(gòu)成要素，但又因欠缺某些或某個(gè)要素，而不同于一般行政行為的一類行為。”[1]還有觀點(diǎn)認(rèn)為，“準(zhǔn)行政行為是國家行政機(jī)關(guān)單方面作出的，自身不直接產(chǎn)生特定的法律效果，但對(duì)行政行為有直接影響，并間接地產(chǎn)生法律效果的行為”。[2]我國臺(tái)灣地區(qū)的學(xué)者將準(zhǔn)行政行為定義為：“行政機(jī)關(guān)就某種具體事實(shí)所作的判斷、認(rèn)識(shí)，以觀念表示的精神作為構(gòu)成要素，依法發(fā)生法律效果的行政活動(dòng)，又稱觀念行為、表明行為”。[3]日本有學(xué)者認(rèn)為，準(zhǔn)行政行為是“根據(jù)行政廳的意思表示以外的判斷或認(rèn)識(shí)的表示，由法律將一定的法律效果結(jié)合起來形成的行政行為”。[4]

xx區(qū)財(cái)政局失職追究制度

為了提高財(cái)政人員執(zhí)法水平，維護(hù)公民、法人、或其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)《行政處罰法》和《國家賠償法》及有關(guān)法律、法規(guī)、制度的規(guī)定,特制定本制度。公務(wù)員之家，全國公務(wù)員公同的天地

一、失職的認(rèn)定

失職：是指財(cái)政干部職工和財(cái)政執(zhí)法人員在履行公務(wù)過程中由于過失所造成的主要事實(shí)和法律適用程序違法，越權(quán)執(zhí)法或玩忽職守的具體行政行為。

過失在主觀上包括故意和過失，在行為上包括作為和不作為。

作為過失是指行為人用積極的行動(dòng)所實(shí)施的違反法律、財(cái)政法規(guī)的行為。

xx區(qū)財(cái)政局失職追究制度

為了提高財(cái)政人員執(zhí)法水平，維護(hù)公民、法人、或其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)《行政處罰法》和《國家賠償法》及有關(guān)法律、法規(guī)、制度的規(guī)定,特制定本制度。公務(wù)員之家，全國公務(wù)員公同的天地

一、失職的認(rèn)定

失職：是指財(cái)政干部職工和財(cái)政執(zhí)法人員在履行公務(wù)過程中由于過失所造成的主要事實(shí)和法律適用程序違法，越權(quán)執(zhí)法或玩忽職守的具體行政行為。

過失在主觀上包括故意和過失，在行為上包括作為和不作為。

作為過失是指行為人用積極的行動(dòng)所實(shí)施的違反法律、財(cái)政法規(guī)的行為。

xx區(qū)財(cái)政局失職追究制度

為了提高財(cái)政人員執(zhí)法水平，維護(hù)公民、法人、或其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)《行政處罰法》和《國家賠償法》及有關(guān)法律、法規(guī)、制度的規(guī)定,特制定本制度。

一、失職的認(rèn)定

失職：是指財(cái)政干部職工和財(cái)政執(zhí)法人員在履行公務(wù)過程中由于過失所造成的主要事實(shí)和法律適用程序違法，越權(quán)執(zhí)法或玩忽職守的具體行政行為。

過失在主觀上包括故意和過失，在行為上包括作為和不作為。

作為過失是指行為人用積極的行動(dòng)所實(shí)施的違反法律、財(cái)政法規(guī)的行為。

摘要：行政第三人問題是行政法學(xué)研究中的一個(gè)新課題。本文認(rèn)為，行政法律關(guān)系除行政主體和行政相對(duì)人之外，還存在著第三方主體即行政第三人，并在此基礎(chǔ)之上，對(duì)第三人的涵義及其意義進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：行政法律關(guān)系，行政第三人，行政相對(duì)人，行政訴訟第三人

依照行政法學(xué)之通說，行政法律關(guān)系的主體僅僅包括行政主體和行政相對(duì)人。但我們認(rèn)為，除這兩類主體之外，還存在著第三方主體，即行政第三人。本文擬對(duì)行政第三人的有關(guān)問題作出初步探討。

一、行政第三人概念的提出

任何行政行為都有相應(yīng)的相對(duì)人，即行政主體的相對(duì)一方當(dāng)事人，通常是指行政行為所直接針對(duì)的公民、法人或其他組織。但是，在有些情況下，公民、法人或其他組織可能以民事關(guān)系、行政關(guān)系或其他法律關(guān)系為中介，與已作出的行政行為產(chǎn)生間接的利害關(guān)系。如在「判例1」江西某公司訴湖南省商檢局案中，鑒定行為直接針對(duì)的是提出商品鑒定申請(qǐng)的湖南某公司，因此，湖南某公司是相對(duì)人，江西某公司不是相對(duì)人。但是，由于湖南省商檢局的鑒定行為間接導(dǎo)致了江西某公司的經(jīng)濟(jì)損失780萬美元，江西某公司由此與鑒定行為具有間接的利害關(guān)系。又如，在「判例2」王某訴遼寧省某鄉(xiāng)人民政府案中，鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)吳某建房的行政行為的直接針對(duì)人為吳某，而非王某，因此，吳某為該行政法律關(guān)系的行政相對(duì)人，王某則不是。然而，由于王某對(duì)鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)吳某100平方米建房中的3平方米宅基地具有合法使用權(quán)，鄉(xiāng)政府卻將其批準(zhǔn)給吳某使用。顯然，王某的合法權(quán)益受到該批準(zhǔn)行為的侵犯，王某因此與該批準(zhǔn)行為也具有間接的利害關(guān)系。

可以說，類似于「判例1」、「判例2」的案件在實(shí)踐中大量存在。問題的關(guān)鍵是，這種與行政行為僅具有間接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，既不是行政主體，也不同于一般意義上的行政相對(duì)人，后者通常指的行政行為的直接針對(duì)人。那么，這類主體在行政法上究竟應(yīng)當(dāng)如何定位呢？

摘要雖然最高人民法院有關(guān)司法解釋中增設(shè)了行政訴訟中的確認(rèn)無效判決，但不能據(jù)此認(rèn)為我國已經(jīng)建立了統(tǒng)一的無效行政行為制度。目前，中國統(tǒng)一行政程序法的立法已經(jīng)開始啟動(dòng)，行政訴訟法的全面修正也正在提上議事日程。確立無效行政行為的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)和種類，明確無效行政行為的法律后果以及建立獨(dú)立的確認(rèn)無效訴訟制度應(yīng)當(dāng)分別成為未來行政程序法和行政訴訟法的重要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞無效行政行為相對(duì)人抵抗權(quán)確認(rèn)無效訴訟撤銷訴訟

2000年3月10日最高人民法院的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“《行政訴訟若干問題解釋》”）第57條第2款規(guī)定：“有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法或者無效的判決：（一）被告不履行法定職責(zé)，但判決責(zé)令其履行法定職責(zé)已無實(shí)際意義的；（二）被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的；（三）被訴具體行政行為依法不成立或者無效的。”《行政訴訟若干問題解釋》在原有的撤銷判決之外，創(chuàng)設(shè)新的確認(rèn)判決，這一做法與大陸法系國家把無效行政行為和一般違法行政行為區(qū)別對(duì)待的思路相吻合。但是行政法學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)確認(rèn)無效判決的適用爭議頗大。首先，確認(rèn)無效與確認(rèn)違法之間如何界分？即何種情況下法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)無效判決？何種情況下法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)違法判決？其次，如果確認(rèn)無效判決僅適用于“被訴具體行政行為依法不成立或者無效”，[1]那么“依法不成立”與“無效”之間又如何界分？總之，上述規(guī)定并未確立無效行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)和種類。所以，不能據(jù)此認(rèn)為我國行政訴訟中已經(jīng)建立了獨(dú)立的確認(rèn)無效訴訟制度，更不能認(rèn)為我國已經(jīng)建立了統(tǒng)一的無效行政行為制度。目前，統(tǒng)一行政程序法的立法已經(jīng)開始啟動(dòng)，行政訴訟法的全面修改也正在提上議事日程。筆者認(rèn)為，確立無效行政行為的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)和種類，明確無效行政行為的法律后果以及建立獨(dú)立的確認(rèn)無效訴訟制度應(yīng)當(dāng)分別成為未來行政程序法和行政訴訟法的重要內(nèi)容。

一、無效行政行為的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)與類型分析

無效行政行為的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上是無效行政行為與可撤銷行政行為的界限問題。對(duì)此，大陸法系各國和地區(qū)一般在行政程序法中確立一個(gè)原則性的標(biāo)準(zhǔn)作為確認(rèn)的基本依據(jù)。如德國的“瑕疵重大且明顯說”，奧地利的“最低要件標(biāo)準(zhǔn)說”，葡萄的“要素加法律列舉說”。盡管上述確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)各自角度有所不同，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容卻基本一致，即以瑕疵的內(nèi)容或形式為考察基準(zhǔn)。而“重大且明顯說”已經(jīng)被越來越多的大陸法系國家和地區(qū)所接受，成為許多國家立法或判例中占支配地位的學(xué)說。筆者認(rèn)為，“重大且明顯說”也應(yīng)當(dāng)成為我國行政程序法中確認(rèn)無效行政行為的一般標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)樗骖欒Υ玫闹卮笮砸丸Υ玫拿黠@性要件。以瑕疵之重大與否為標(biāo)準(zhǔn)，平易而近情理。但對(duì)無效行政行為的認(rèn)定又不能僅僅從行政行為的內(nèi)部要素著眼，而應(yīng)兼顧其外觀要素。因?yàn)樾姓袨榫哂泄Γ靼谉o效者外，在未被有權(quán)機(jī)關(guān)推翻以前，一般人均應(yīng)遵守。究竟何為無效行為而可不予遵守，唯有從外觀上決定。按照該學(xué)說，行政行為如無重大瑕疵，當(dāng)然不發(fā)生無效問題；即使有重大瑕疵，而外觀上不甚明白者，亦只能由有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷之，一般人不能否認(rèn)其效力。[2]

但是，“重大且明顯說”在實(shí)踐中只能作為一個(gè)原則性的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，而不能成為可操作的具體判斷基準(zhǔn)。因此，對(duì)于行政程序法而言，除了應(yīng)當(dāng)抽象地規(guī)定“行政行為有重大且明顯的瑕疵時(shí)無效”這一原則以外，還必須明確地對(duì)無效行政行為的具體情形作出列舉規(guī)定。借鑒大陸法系各國和地區(qū)行政程序法的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我國的行政法治實(shí)踐，筆者主張?jiān)谛姓绦蚍ㄖ袑⒁恍┚哂刑貏e重大且明顯瑕疵的行為納入無效行政行為的范圍。這些具有特別重大且明顯瑕疵的無效行政行為應(yīng)當(dāng)包括以下幾類：

一、基本案情

從核準(zhǔn)次月起支付周某養(yǎng)老金，并核準(zhǔn)確定養(yǎng)老金起付時(shí)間為2016年5月。周某認(rèn)為養(yǎng)老金應(yīng)從其退休的次月即2013年11月起開始發(fā)放，人社局核準(zhǔn)行為錯(cuò)誤，遂向法院提起行政訴訟，被法院以超過法定期限為由駁回。后周某向檢察院申請(qǐng)監(jiān)督。檢察院受理后向人社局發(fā)送檢察建議，人社局撤銷了原養(yǎng)老金核準(zhǔn)的具體行政行為，并重新作出“養(yǎng)老金起算時(shí)間為周某的退休次月”的核準(zhǔn)決定。周某領(lǐng)取了補(bǔ)發(fā)的30個(gè)月養(yǎng)老金，多年未決的行政爭議得到化解。對(duì)于周某養(yǎng)老金申領(lǐng)起算時(shí)間如何認(rèn)定，檢察院是否應(yīng)當(dāng)監(jiān)督，實(shí)踐中有三種意見。

二、分歧意見

第一種意見認(rèn)為，人社局核準(zhǔn)行為錯(cuò)誤，周某養(yǎng)老金申領(lǐng)起算時(shí)間為法定退休的次月即2013年11月，但檢察院不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律監(jiān)督。理由是，《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》第16條第1款規(guī)定，“參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)滿十五年的，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金?！弊鳛樯衔环?，社會(huì)保險(xiǎn)法并沒有設(shè)置人社局核準(zhǔn)的前置條件，勞動(dòng)者只要累計(jì)繳費(fèi)滿15年就可以在退休次月領(lǐng)取養(yǎng)老金。所以，人社局核準(zhǔn)行為錯(cuò)誤。但是法院以超過起訴期限為由駁回周某起訴并無不當(dāng)，正確的生效裁判具有拘束力，檢察院不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律監(jiān)督。第二種意見認(rèn)為，人社局核準(zhǔn)行為錯(cuò)誤，周某養(yǎng)老金申領(lǐng)起算時(shí)間為法定退休的次月即2013年11月，但檢察院可以進(jìn)行法律監(jiān)督。關(guān)于人社局核準(zhǔn)行為錯(cuò)誤的理由同第二種觀點(diǎn)。檢察院對(duì)錯(cuò)誤的具體行政行為可以進(jìn)行監(jiān)督。法院生效裁判只審理了超不超過起訴期限的程序性問題，并沒有審理當(dāng)事人的實(shí)體訴求，并沒有糾正錯(cuò)誤核準(zhǔn)行為。行政檢察可以發(fā)揮“一手托兩家”的職能，既監(jiān)督法院訴訟活動(dòng)，又監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政行為。通過“穿透式監(jiān)督”，透過法院判決，依法監(jiān)督并糾正錯(cuò)誤的具體行政行為。

三、評(píng)析意見

筆者同意第二種意見，評(píng)析如下。（一）人社局僅適用政府規(guī)章進(jìn)行養(yǎng)老金核準(zhǔn)的行為錯(cuò)誤養(yǎng)老金核準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)結(jié)合上位法的一般性規(guī)定和下位法的具體性規(guī)定綜合認(rèn)定。下位法可以在上位法基礎(chǔ)上對(duì)養(yǎng)老金如何領(lǐng)取進(jìn)行具體規(guī)定，但是不能限制或者剝奪上位法規(guī)定的領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利。當(dāng)下位法表述不明確導(dǎo)致理解出現(xiàn)偏差時(shí)，應(yīng)當(dāng)按上位法的一般性規(guī)定進(jìn)行適用。本案的上位法為勞動(dòng)法和社會(huì)保險(xiǎn)法，位階為法律?！吨腥A人民共和國勞動(dòng)法》第73條第1款規(guī)定，“勞動(dòng)者在下列情形下，依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇：（一）退休；……。”《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》第16條第1款規(guī)定，“參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)滿十五年的，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金?！卑凑談趧?dòng)法和社會(huì)保險(xiǎn)法的規(guī)定，勞動(dòng)者只要累計(jì)繳費(fèi)滿15年就可以在退休次月領(lǐng)取養(yǎng)老金。本案的下位法為北京市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定，位階為政府規(guī)章?！侗本┦谢攫B(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定》第22條第1款規(guī)定，“被保險(xiǎn)人符合下列條件的，自勞動(dòng)保障行政部門核準(zhǔn)后的次月起，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金：（一）達(dá)到國家規(guī)定的退休條件并辦理相關(guān)手續(xù)的；（二）按規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)累計(jì)繳費(fèi)年限滿十五年的。”北京市政府規(guī)章增設(shè)了核準(zhǔn)次月起才能領(lǐng)取養(yǎng)老金的前置條件。但是，增設(shè)核準(zhǔn)程序的目的是為了更好地算清養(yǎng)老金具體數(shù)額，并不等于從核準(zhǔn)次月起起算養(yǎng)老金，否則將造成養(yǎng)老金分配的極大不公平。所以，當(dāng)下位法表述不明確導(dǎo)致理解出現(xiàn)偏差時(shí)，應(yīng)當(dāng)按上位法的一般性規(guī)定進(jìn)行適用，即養(yǎng)老金申領(lǐng)的起算時(shí)間應(yīng)當(dāng)為勞動(dòng)者退休的次月。本案中，人社局理解法律、適用法律不當(dāng)，僅適用政府規(guī)章作出的核準(zhǔn)行為錯(cuò)誤，侵害了退休人員的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)予以監(jiān)督糾正。（二）通過行政訴訟解決行政爭議具有局限性行政訴訟是由法院通過審查引起爭議的具體行政行為的合法性，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)公民合法權(quán)益的目的的一種訴訟制度。它本質(zhì)上是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，其重心在于審查具體行政行為的合法性，并嚴(yán)格適用司法程序，使裁決具有最終的法律效力，以法律的權(quán)威與公正限制行政權(quán)的濫用。但行政訴訟解決爭議具有局限性。行政訴訟進(jìn)入實(shí)體審查具有嚴(yán)格的程序限制。比如法院受理案件后，首先審理是否是適格原被告、是否超過起訴期限、是否屬于本院管轄。法院往往關(guān)注程序問題，一般不對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體訴求是否成立、應(yīng)否支持直接作出裁判。當(dāng)事人一旦不符合起訴條件，法院就駁回起訴。案件雖已依法審結(jié)但當(dāng)事人實(shí)體訴求沒有得到解決的“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象十分普遍。即便相對(duì)人“勝訴”，也可能是新一輪“馬拉松式”維權(quán)的開始。以本案為例，人社局具體行政行為錯(cuò)誤，侵害了周某權(quán)益，周某向法院提起訴訟，因種種原因超過了起訴期限，被法院駁回起訴，導(dǎo)致其實(shí)體權(quán)利無法得到救濟(jì)。法院駁回起訴并無不當(dāng)，但是遮蔽了錯(cuò)誤的行政行為。通過提起行政訴訟化解矛盾的方式不僅沒有使行政行為得到糾正、當(dāng)事人權(quán)益得到救濟(jì)，反而增加了當(dāng)事人訴累，牽扯了法院、行政機(jī)關(guān)大量精力，同時(shí)滋生社會(huì)戾氣，影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，亟需行政檢察發(fā)揮作用，進(jìn)行法律監(jiān)督。（三）通過行政檢察監(jiān)督可以有效化解爭議，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了人和政和《中華人民共和國行政訴訟法》第11條規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！薄度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第2條規(guī)定，“人民檢察院通過辦理行政訴訟監(jiān)督案件，監(jiān)督人民法院依法審判和執(zhí)行，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，維護(hù)司法公正和司法權(quán)威，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施?！鄙鲜鰲l款表明，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的監(jiān)督，兼具了化解爭議、監(jiān)督權(quán)力、維護(hù)權(quán)利的三項(xiàng)功能。［1］在監(jiān)督權(quán)力方面，行政檢察既應(yīng)當(dāng)對(duì)生效裁判進(jìn)行監(jiān)督，又應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為的合法性一并進(jìn)行監(jiān)督，尤其是對(duì)法院裁定駁回起訴、行政行為未得到實(shí)體審理的案件，更應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，依法糾正錯(cuò)誤的具體行政行為。針對(duì)違法或有瑕疵的具體行政行為，檢察院無法通過抗訴、再審檢察建議途徑解決時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過制發(fā)檢察建議等方式進(jìn)行監(jiān)督。本案涉及的是養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇核準(zhǔn)問題，這也是事關(guān)勞動(dòng)者切身利益的普遍性問題，對(duì)于確實(shí)侵害退休人員合法權(quán)益的行政行為，檢察院應(yīng)當(dāng)予以監(jiān)督糾正。本案中，法院裁定駁回起訴并無不當(dāng)，檢察院依法支持法院生效裁判，維護(hù)生效裁判權(quán)威。同時(shí)，采用“穿透式監(jiān)督”方法，透過法院裁判，監(jiān)督具體行政行為。檢察院踐行“以人民為中心”理念，對(duì)案涉的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇核準(zhǔn)行為進(jìn)一步審查，依法及時(shí)提出檢察建議，糾正人社局片面理解和適用法律、錯(cuò)誤作出養(yǎng)老金核準(zhǔn)等問題，積極促使人社局依法行政，切實(shí)維護(hù)退休人員合法權(quán)益，解決人民群眾的操心事、煩心事、揪心事，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了人和政和。