一、我國(guó)對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀

1.利率政策

我國(guó)利率改革的方式是明確的,即漸進(jìn)、有序,原則上遵循先外幣、后本幣,先貸款、后存款,先農(nóng)村、后城市,先大額、后小額的步驟。但是中國(guó)目前還沒有明確全面實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化的時(shí)間表。利率市場(chǎng)的起步較晚,從1996年開放同業(yè)拆借利率開始,此后又開放了銀行間債券利率。2000年開放了外幣利率(小額外幣存款除外),2004年存款利率管上限,貸款利率管下限的格局。在這種情況下,中國(guó)貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)至今也尚未形成基準(zhǔn)利率體系,自然也沒有簡(jiǎn)單的金融衍生工具,如期權(quán)和期貨。這使得中國(guó)的金融衍生品市場(chǎng)不僅落后于發(fā)達(dá)國(guó)家,和其他發(fā)展中國(guó)家相比也存在差距。

2.商業(yè)銀行的跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)問題

長(zhǎng)期以來,我國(guó)的中小商業(yè)銀行,即城市商業(yè)銀行不能跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)?！冻鞘猩虡I(yè)銀行暫行管理辦法》第6條規(guī)定,城市商業(yè)銀行在地級(jí)以城市設(shè)定,一個(gè)城市只能設(shè)立一家城市商業(yè)銀行;第二條規(guī)定,城市商業(yè)銀行主要為本市中小企業(yè)和居民提供金融服務(wù)。

分析城市商業(yè)銀行的發(fā)展歷史我們可以看出,中國(guó)的城市商業(yè)銀行是清理整頓城市信用社、化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)物。與此同時(shí)還承擔(dān)了支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,特別是支持中小企業(yè)的重?fù)?dān)。城市商業(yè)銀行人員素質(zhì)較低、經(jīng)營(yíng)管理水平不高、風(fēng)險(xiǎn)高度集中。這是監(jiān)管政策明文規(guī)定城市商業(yè)銀行不允許跨區(qū)經(jīng)營(yíng)的背景。

摘要：整合組建銀保監(jiān)會(huì)，統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)，對(duì)于防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定等具有重要意義。銀保監(jiān)整合具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)必要性和操作可行性，有利于銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管融合，從而更好實(shí)施行業(yè)監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：銀行；保險(xiǎn)；監(jiān)管；整合

2018年2月，三中全會(huì)審議通過了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，在新的歷史起點(diǎn)上深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，優(yōu)化職能配置，提高效率效能。根據(jù)方案，組建中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，不再保留銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)。在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、金融環(huán)境新的格局下，整合組建銀保監(jiān)會(huì)，統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)，對(duì)于保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，維護(hù)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)合法、穩(wěn)健運(yùn)行，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定等具有重要意義。準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)銀保監(jiān)整合現(xiàn)實(shí)必要性和操作可行性，有利于銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管融合，從而更好實(shí)施行業(yè)監(jiān)管。

1銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理的現(xiàn)實(shí)必要性

1．1混業(yè)經(jīng)營(yíng)格局已成。21世紀(jì)以來，我國(guó)金融業(yè)總體規(guī)模迅速擴(kuò)張，金融創(chuàng)新層見疊出，混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式逐漸成形，其中銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)在多個(gè)層面、領(lǐng)域呈現(xiàn)出融合發(fā)展格局。在業(yè)務(wù)品種上，2006年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》以來，保險(xiǎn)業(yè)資金運(yùn)用方向方式不斷拓展，與銀行產(chǎn)品交叉、同化趨勢(shì)明顯。人身保險(xiǎn)公司推出的儲(chǔ)蓄型保險(xiǎn)與普通銀行存款功能類似；投資屬性的保險(xiǎn)產(chǎn)品（分紅險(xiǎn)、萬能壽險(xiǎn)、投資聯(lián)結(jié)險(xiǎn)等）投向?yàn)閭?、大額銀行協(xié)議存款、證券投資基金、非標(biāo)資產(chǎn)等，與銀行理財(cái)功能相近。在銀保合作方面，除了銀行渠道代銷保險(xiǎn)產(chǎn)品、代支保險(xiǎn)金的傳統(tǒng)模式外，保單質(zhì)押貸款、信用保險(xiǎn)、履約保證保險(xiǎn)等成為應(yīng)用廣泛的銀保合作產(chǎn)品。在交叉持股方面，以金融控股集團(tuán)模式為代表的金融綜合經(jīng)營(yíng)實(shí)體為銀行、保險(xiǎn)搭建了機(jī)構(gòu)融合的平臺(tái)，具體體現(xiàn)為銀行控股保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)公司控股銀行、金融集團(tuán)分別控股銀行保險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)資本分別控股銀行保險(xiǎn)等類型，銀保牌照的縱橫整合迅速發(fā)展。銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的融合發(fā)展，衍生出金融風(fēng)險(xiǎn)的跨界傳播，成為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)不可忽視的策源領(lǐng)域。1．2分業(yè)監(jiān)管弊端盡顯。分業(yè)監(jiān)管模式按照機(jī)構(gòu)類型劃分監(jiān)管對(duì)象，在銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)融合發(fā)展的背景下，分業(yè)管理已經(jīng)難以適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)。第一，影子銀行不斷擴(kuò)張，同業(yè)業(yè)務(wù)無序膨脹，表外業(yè)務(wù)野蠻發(fā)展，產(chǎn)品層層嵌套，底層資產(chǎn)不透明等亂象不斷出現(xiàn)。第二，跨機(jī)構(gòu)的捆綁銷售、內(nèi)幕信息、關(guān)聯(lián)交易等不規(guī)范金融行為層出不窮。第三，銀行、保險(xiǎn)同類或類似業(yè)務(wù)因機(jī)構(gòu)主體不同而面臨不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，造成機(jī)構(gòu)與監(jiān)管之間的博弈，降低了監(jiān)管有效性。第四，分業(yè)監(jiān)管難以對(duì)金控集團(tuán)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)傳染形成有效監(jiān)控和防范，相關(guān)監(jiān)管手段和法律法規(guī)也不成熟。銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管套利、監(jiān)管空白等問題，究其原因還在于分業(yè)監(jiān)管“鐵路警察各管一段”的弊端。1．3金融管理體制滯后。需要指出的是，整合銀行保險(xiǎn)監(jiān)管職能，組建銀保監(jiān)會(huì)是金融管理體制改革的一個(gè)方面，要放到金融宏觀管理體制整體改革的大格局下觀察。在經(jīng)濟(jì)“三期疊加”和金融風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多面廣的大背景下，金融業(yè)發(fā)展和宏觀管理需求的能力對(duì)金融管理體制提出了新要求。一方面，著眼于整體金融體系的穩(wěn)健，宏觀審慎功能需要強(qiáng)化，并與貨幣政策保持緊密配合。另一方面，微觀審慎要將功能監(jiān)管融入機(jī)構(gòu)監(jiān)管，在混業(yè)經(jīng)營(yíng)形勢(shì)下，更好維護(hù)機(jī)構(gòu)個(gè)體穩(wěn)定，同時(shí)保護(hù)好消費(fèi)者權(quán)益。金融委的建立、央行強(qiáng)化宏觀審慎、合并銀保監(jiān)微觀監(jiān)管職能則是對(duì)這一要求的“一攬子”回應(yīng)，銀保監(jiān)管改革是金融管理體制改革的重要一環(huán)，銀保合并水到渠成。1．4監(jiān)管資源配置失衡。保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)自成立以來，在全國(guó)各省區(qū)以及部分城市分別設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)，在省級(jí)單位和重要城市均分別設(shè)立了36個(gè)局（機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)據(jù)來源于原銀監(jiān)會(huì)、原保監(jiān)會(huì)官網(wǎng)），但在省級(jí)以下則呈現(xiàn)出監(jiān)管資源的顯著差別。合并以前，銀監(jiān)會(huì)在地市及以下設(shè)立了304個(gè)銀監(jiān)分局和1730個(gè)監(jiān)督辦事處，與此相比，保監(jiān)會(huì)則僅有5個(gè)保監(jiān)分局，在區(qū)縣更是零機(jī)構(gòu)，監(jiān)管難以覆蓋廣大地市以下區(qū)域的機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)。保險(xiǎn)基層監(jiān)管力量的薄弱造成了監(jiān)管盲區(qū)，成為保險(xiǎn)基層市場(chǎng)混亂無序的重要原因，拖累保險(xiǎn)市場(chǎng)朝健康有序和現(xiàn)代化方向發(fā)展。另外，無論是銀監(jiān)會(huì)還是保監(jiān)會(huì)，監(jiān)管力量、監(jiān)管權(quán)威、監(jiān)管資源都呈現(xiàn)出從中央到基層逐層遞減的格局，導(dǎo)致越到基層監(jiān)管越乏力。

2銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理融合的可行性

一､監(jiān)管與審慎經(jīng)營(yíng)的關(guān)系

監(jiān)管與審慎經(jīng)營(yíng)是相輔相成的｡從監(jiān)管者角度來看,對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管是全方位的､外在的監(jiān)管,其目的是維護(hù)銀行業(yè)正常運(yùn)行秩序,防止出現(xiàn)系統(tǒng)性或區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn),而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須通過金融機(jī)構(gòu)實(shí)施審慎經(jīng)營(yíng)來實(shí)現(xiàn)｡從被監(jiān)管者來看,通過加強(qiáng)內(nèi)部管理､自我約束,謹(jǐn)慎經(jīng)營(yíng),保護(hù)自身的整體利益,其目的是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng),有效規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn),這也是金融監(jiān)管的目標(biāo)和監(jiān)管重點(diǎn)所在｡為此,我們認(rèn)為要處理好二者的關(guān)系,首先要樹立審慎監(jiān)管理念,將其作為持續(xù)性監(jiān)管的一項(xiàng)內(nèi)容加以高度重視;其次,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則方面的現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管力度,發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正,并要依據(jù)有關(guān)規(guī)定做出采取責(zé)令暫停部分業(yè)務(wù)､停止批準(zhǔn)開辦新業(yè)務(wù)､限制分配紅利､限制資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓､責(zé)令控股股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)或者限制有關(guān)股東的權(quán)利､責(zé)令調(diào)整董事､高級(jí)管理人員或者限制其權(quán)利､停止批準(zhǔn)增設(shè)分支機(jī)構(gòu)等措施,以確保這些審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則得到認(rèn)真落實(shí);三是對(duì)現(xiàn)有銀監(jiān)會(huì)制訂“審慎經(jīng)營(yíng)”規(guī)則執(zhí)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤､評(píng)價(jià)和改進(jìn)機(jī)制,定期對(duì)監(jiān)管法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià),并根據(jù)銀行業(yè)的發(fā)展需求對(duì)需要完善的及時(shí)提出改進(jìn)建議和意見;四是要對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員履行“審慎經(jīng)營(yíng)”規(guī)則情況進(jìn)行考核,對(duì)未嚴(yán)格履行職責(zé)的做出嚴(yán)肅處理｡

二､監(jiān)管與支持改革的關(guān)系

當(dāng)前我國(guó)銀行業(yè)主要面臨三大風(fēng)險(xiǎn),即信用風(fēng)險(xiǎn)､操作風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)｡對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的化解,最關(guān)鍵的是要改善銀行的公司治理,提高銀行的內(nèi)部控制能力,而做到這些,要靠進(jìn)一步深化改革才能解決｡支持銀行業(yè)改革､促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是銀行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管職責(zé)所在｡但是,支持改革,必須在國(guó)家經(jīng)濟(jì)､金融政策允許范圍之內(nèi),金融機(jī)構(gòu)不能打著改革的旗號(hào)搞違規(guī)違法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)｡監(jiān)管不是阻撓改革,而是推動(dòng)改革｡監(jiān)管部門要在銀行業(yè)改革過程中嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融政策,認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé),不能無原則的支持改革｡一是監(jiān)管不能缺位,要密切關(guān)注銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)改革中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn),及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示,保持金融穩(wěn)定;二是監(jiān)管不能越位,要根據(jù)其改革進(jìn)程和風(fēng)險(xiǎn)管理狀況適時(shí)調(diào)整監(jiān)管思路和政策;三是監(jiān)管要強(qiáng)化指導(dǎo),重點(diǎn)督促其建立功能良好的公司治理結(jié)構(gòu)､科學(xué)務(wù)實(shí)的內(nèi)部控制機(jī)制和靈敏有效的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制,從而提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力和綜合競(jìng)爭(zhēng)力;四是監(jiān)管要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放的需要,為改革順利進(jìn)行創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和發(fā)展環(huán)境｡

三､監(jiān)管與鼓勵(lì)創(chuàng)新的關(guān)系

監(jiān)管與創(chuàng)新是現(xiàn)代銀行業(yè)發(fā)展的兩大永恒主題,相互獨(dú)立又相互依存｡銀行監(jiān)管刺激創(chuàng)新,銀行創(chuàng)新在提高效率時(shí)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)又不得不要求有效的監(jiān)管｡如果單純地強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新而放棄監(jiān)管,就會(huì)產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)甚至導(dǎo)致危機(jī);如果單純地強(qiáng)調(diào)監(jiān)管而放棄創(chuàng)新,就會(huì)抹殺金融的活力甚至遏制金融發(fā)展｡只有正確處理金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關(guān)系,掌握好金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的平衡點(diǎn),在監(jiān)管中創(chuàng)新,在創(chuàng)新中監(jiān)管,才能實(shí)現(xiàn)“監(jiān)管—?jiǎng)?chuàng)新—再監(jiān)管—再創(chuàng)新”的良性循環(huán)發(fā)展的路子｡

摘要：中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的成立是我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)制步向?qū)I(yè)化與法治化的一個(gè)重要舉措。然而，從目前央行與銀監(jiān)會(huì)的實(shí)際職能來考察，這種分設(shè)的模式并沒有使中國(guó)的銀行業(yè)監(jiān)管走向?qū)I(yè)性、高效率性與更有效性，也沒有真正解決央行原有的雙重角色沖突問題，只是使原有的內(nèi)部沖突外部化；同時(shí)，由于銀監(jiān)會(huì)的弱勢(shì)，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管的有效性正潛伏著可能失靈的危機(jī)。

關(guān)鍵詞：分立模式；央行；中國(guó)銀監(jiān)會(huì)：對(duì)策

雖然中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的新設(shè)使我國(guó)銀行業(yè)的監(jiān)管有了一定的改觀，但筆者認(rèn)為由于-這種分工的不徹底性及銀監(jiān)會(huì)所處的相對(duì)“有職無權(quán)”狀態(tài)，目前我國(guó)銀行業(yè)的監(jiān)管并沒有達(dá)到預(yù)期的欲求。相反，這種不徹底的分離已給我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管的有效性埋伏下了監(jiān)管失靈及監(jiān)管成本擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要從中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的角度來考察一下我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管所面臨的困惑，并以此為基礎(chǔ)提出相應(yīng)對(duì)策。

一、獨(dú)立監(jiān)管基礎(chǔ)的欠缺：中國(guó)人民銀行抽空3-中國(guó)銀監(jiān)會(huì)獨(dú)立監(jiān)管之基礎(chǔ)

金融監(jiān)管的有效性必須依賴于一個(gè)前提，即相應(yīng)監(jiān)管者必須具有正式的權(quán)力及以有效的信息為依托。然而，考察一下目前中國(guó)人民銀行在分離后所保留的職權(quán)，不難發(fā)現(xiàn)銀監(jiān)會(huì)有效監(jiān)管基礎(chǔ)基本上呈現(xiàn)為一種相對(duì)的真空狀態(tài)，且在監(jiān)管實(shí)踐上目前中國(guó)銀監(jiān)會(huì)還擺脫不了受中國(guó)人民銀行的制約，這在一定程度上迫使其在監(jiān)管中成為中國(guó)人民銀行的“影子”或“化身”。這正如有些學(xué)者所言，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)與中國(guó)人民銀行的關(guān)系是“分手不分家”的婆媳型關(guān)系。雖說筆者并不完全贊同這種過激的觀點(diǎn)，但這種定位也揭示了一定的事實(shí)。關(guān)于中國(guó)銀監(jiān)會(huì)獨(dú)立監(jiān)管的缺失，筆者作如下探討。

(一)信貸管理問題中國(guó)銀監(jiān)會(huì)成立后信貸管理的去留便成為人們討論的熱點(diǎn)。保留派認(rèn)為：在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，央行的信貸政策一直是貨幣政策的一個(gè)重要組成部分。同時(shí)，由于在這個(gè)時(shí)期，商業(yè)銀行缺乏有效的自我約束與激勵(lì)機(jī)制，貨幣政策的傳導(dǎo)還不能完全依賴于市場(chǎng)，所以央行對(duì)商業(yè)銀行的行為還要進(jìn)行一些必要的窗口指導(dǎo)與監(jiān)督。此外，目前央行的主要目標(biāo)是維護(hù)幣值穩(wěn)定，而這一目標(biāo)的核心在于防止泡沫經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生，而房地產(chǎn)又是泡沫的主要生產(chǎn)源。于是，2003年6月央行以《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸管理的通知》的形式事實(shí)上占據(jù)了這一灘頭陣地。

一、國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家銀行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀

在世界各國(guó)銀行監(jiān)管領(lǐng)域，美國(guó)的銀行監(jiān)管被公認(rèn)為是最成熟、最完備、最具代表性的。

(一)監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)

目前，美國(guó)銀行監(jiān)管體系是一個(gè)以美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行為主體包括其他政府金融管理機(jī)構(gòu)共同參加的龐大的金融管理體系。這一巨大的管理體系控制著美國(guó)所有的銀行，建立起了一個(gè)有系統(tǒng)分工的、縱橫交錯(cuò)的金融管理網(wǎng)絡(luò)。其目標(biāo)是適應(yīng)銀行業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求和經(jīng)濟(jì)、金融形勢(shì)的變化，建立既保障銀行業(yè)安全又富有競(jìng)爭(zhēng)性和活力，公平與效率并重的健全的銀行監(jiān)管體制?！皟杉?jí)多元化”的監(jiān)管體制是美國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管最突出的特點(diǎn)。法律一方面賦予聯(lián)邦監(jiān)管商業(yè)銀行的職能，另一方面又授權(quán)各州政府行使監(jiān)管職責(zé)。美國(guó)的銀行也因此分為“國(guó)民銀行”和“州立銀行”。“國(guó)民銀行”依照聯(lián)邦法律登記注冊(cè)，接受美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行的監(jiān)管?！爸萘y行”依照各州法律登記注冊(cè)，接受各州政府的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管。銀行監(jiān)管具有明顯的“兩級(jí)”監(jiān)管特點(diǎn)。另外，“多重化”是美國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管的另一特點(diǎn)。除前面所介紹的兩個(gè)基本監(jiān)管主體之外，貨幣監(jiān)理署(OCC)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)、證券交易委員會(huì)(SEC)、聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)(FRB)等也都從各自的職責(zé)出發(fā)參與商業(yè)銀行的監(jiān)營(yíng)。

(二)監(jiān)管措施

1各監(jiān)管主體之間，監(jiān)管者與被監(jiān)管者的高級(jí)管理人員和內(nèi)部審計(jì)部門之間定期進(jìn)行信息交流。通過交流，既加強(qiáng)了不同監(jiān)管者之間監(jiān)管信息的交流和溝通，避免監(jiān)管漏洞的發(fā)生，又通過直接與金融控股公司高級(jí)管理人員和內(nèi)部審計(jì)部門人員的溝通，及時(shí)獲取必要的信息。

日前，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“銀監(jiān)會(huì)”）已正式掛牌成立，標(biāo)志著我國(guó)銀行監(jiān)管體制的重大變革已進(jìn)入具體實(shí)施階段。本文擬從分析設(shè)立銀監(jiān)會(huì)的重要作用入手，探討銀行業(yè)監(jiān)管新體制運(yùn)行中可能面臨的問題，并提出完善和應(yīng)對(duì)我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管新體制的政策建議。

一、銀監(jiān)會(huì)各項(xiàng)職能的正面效應(yīng)

（一）整合銀行業(yè)監(jiān)管力量，建立統(tǒng)一的監(jiān)管框架。銀監(jiān)會(huì)成立以前，我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管體制屬于典型的多元監(jiān)管體制，人民銀行有關(guān)監(jiān)管司局負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)督，中央金融工委負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的干部監(jiān)督管理，國(guó)有商業(yè)銀行還有專門的外部監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。由于多頭交叉監(jiān)管，一方面導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)疲于應(yīng)付各部門的監(jiān)管，另一方面卻可能出現(xiàn)監(jiān)管“真空”。銀監(jiān)會(huì)的成立，有效地整合了各部門的監(jiān)管力量，克服了多頭監(jiān)管的弊端，有利于形成統(tǒng)一全面的監(jiān)管框架和對(duì)金融機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)督管理。

（二）進(jìn)一步確定中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性。單獨(dú)設(shè)立銀監(jiān)會(huì)，不僅是為了將央行的雙重職能予以分離，加強(qiáng)銀行業(yè)的系統(tǒng)監(jiān)管，更重要的是為了維護(hù)和加強(qiáng)中央銀行自身的獨(dú)立性，有利于提高相關(guān)貨幣政策決策機(jī)制的透明性，增強(qiáng)貨幣政策的獨(dú)立性。在我國(guó)央行具有監(jiān)管和貨幣政策雙重職能的時(shí)候，央行有動(dòng)力予以救助以減輕其監(jiān)管責(zé)任，但也可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，甚至誘發(fā)通貨膨脹。將監(jiān)管職能從央行分離，單設(shè)銀監(jiān)會(huì)的做法，將有效地增強(qiáng)中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性，有利于保持物價(jià)水平穩(wěn)定。

（三）有利于提高銀行業(yè)監(jiān)管專業(yè)化水平，以應(yīng)對(duì)金融全球化與金融創(chuàng)新的浪潮。八十年代以來的金融全球化與金融創(chuàng)新浪潮此起彼伏，對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管產(chǎn)生了較大影響，尤其是增加了新的監(jiān)管對(duì)象——外資金融機(jī)構(gòu)，并改變?cè)斜O(jiān)管對(duì)象的行為，加之金融創(chuàng)新層出不窮，不僅增加了整個(gè)金融系統(tǒng)的復(fù)雜性，而且加大了金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。由于不同業(yè)務(wù)的交叉以及金融控股公司的出現(xiàn)，監(jiān)管的難度也日益加大。因此，建立專業(yè)化的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使監(jiān)管者的工作職責(zé)更專一、工作目標(biāo)更明確、范圍更集中，可以更好地防范金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，使監(jiān)管效率大為提高。

二、銀行業(yè)監(jiān)管體制運(yùn)行中可能面臨的問題與障礙

一、穩(wěn)中求進(jìn)，促進(jìn)銀行機(jī)構(gòu)平穩(wěn)運(yùn)行

一年來，我辦積極引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)調(diào)結(jié)構(gòu)、優(yōu)投向、防風(fēng)險(xiǎn)，合理配置有限的信貸資源，促使我縣銀行業(yè)機(jī)構(gòu)各項(xiàng)業(yè)務(wù)穩(wěn)步發(fā)展，呈現(xiàn)良好運(yùn)行勢(shì)頭。

（一）總體態(tài)勢(shì)明顯看好。截至去年12月末，轄內(nèi)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)（不含農(nóng)發(fā)行，下同）本外幣各項(xiàng)存款523728萬元，比年初增加117481萬元，增長(zhǎng)28.9%，屬歷年增長(zhǎng)最快的一年，保持了良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。本外幣各項(xiàng)貸款261221萬元，比年初增加59975萬元，增長(zhǎng)29.8%，增長(zhǎng)速度較快，特別是農(nóng)信社和農(nóng)行較為突出，農(nóng)信社比去年增加29538萬元，占全縣貸款增加額的49.3%，近一半，農(nóng)行加大了貸款投放力度，比去年增加13064萬元，增長(zhǎng)21%，同比增加12701萬元，同比增長(zhǎng)3500%，說明我縣銀行業(yè)機(jī)構(gòu)信貸投入力度不斷加大。

（二）信貸結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。從信貸投向看，2013年，我縣銀行業(yè)機(jī)構(gòu)能結(jié)合縣委縣政府提出經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)加大信貸投入，重點(diǎn)支持了“三農(nóng)”、小企業(yè)以及優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)信貸需求，信貸結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。截至去年12月底，我縣銀行業(yè)機(jī)構(gòu)凈增涉農(nóng)貸款達(dá)到37740萬元，占全縣凈增貸款總額的62.9%，全面加大對(duì)我縣廣大果農(nóng)的資金投入，充分體現(xiàn)了我縣以果業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，凈增小微企業(yè)貸款8535萬元，只占全縣凈增貸款總額的14.2%，同比增加了8.7個(gè)百分點(diǎn)，重點(diǎn)解決了我縣部分稀土、自來水和果品加工產(chǎn)業(yè)資金不足。同時(shí)，銀行業(yè)機(jī)構(gòu)履行社會(huì)責(zé)任，凈增了再就業(yè)貸款1810萬元，幫助下崗職工解決資金周轉(zhuǎn)困難，以確保我縣社會(huì)穩(wěn)健發(fā)展。

（三）經(jīng)營(yíng)效益不斷提升。2013年，我縣銀行業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)帳面利潤(rùn)7645萬元，同比增加1448萬元，增長(zhǎng)23.4%，人均利潤(rùn)達(dá)到22.03萬元，其中突出的是農(nóng)行、郵行、贛行和農(nóng)社分別比去年同期增加592萬元、273萬元、530萬元和345萬元。全年轄內(nèi)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)納稅1706萬元，同比增加527萬元，增長(zhǎng)45%，尤其是農(nóng)村信用社提供稅利達(dá)1228萬元，占納稅總額的71.9%，我縣銀行機(jī)構(gòu)不斷為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

二、積極引領(lǐng)，著力提高金融服務(wù)水平

銀行業(yè)監(jiān)督管理體系的獨(dú)立，反映了我國(guó)銀行業(yè)發(fā)展的客觀需要，是中國(guó)加入世貿(mào)組織后，金融業(yè)的一個(gè)重大應(yīng)對(duì)舉措，在一定程度上標(biāo)志著中國(guó)銀行業(yè)的監(jiān)督管理步入專業(yè)化、國(guó)際化的軌道。然而，由于我國(guó)金融發(fā)展的歷史原因和體制原因，雖然在監(jiān)管體制上從中央銀行獨(dú)立出來，實(shí)現(xiàn)了金融監(jiān)管與貨幣政策的分離，強(qiáng)化了銀行業(yè)的監(jiān)督管理，但能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的改革目標(biāo)，并不僅僅取決于監(jiān)管體制的變遷，在很大程度上取決于以下幾個(gè)方面：

從宏觀層面上看，整個(gè)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律和信用文化的發(fā)展演進(jìn)，制約著銀行業(yè)監(jiān)督管理法律法規(guī)的效力和監(jiān)督管理的有效性。比如，經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度、社會(huì)信用觀念的形成、政府職能的轉(zhuǎn)變、法律體系的完善，都直接影響著銀行業(yè)監(jiān)督管理的有效性。從微觀層面上看，銀行業(yè)體系的結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)形式，銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制的能力與水平，監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管理念、專業(yè)化水平、秉公執(zhí)法程度將是制約銀行業(yè)監(jiān)管有效性至關(guān)重要的問題。

一、銀行業(yè)監(jiān)管面臨的銀行業(yè)問題

1、按照我國(guó)社會(huì)發(fā)展在地域、城鄉(xiāng)的不均衡特點(diǎn)，銀行業(yè)存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)各異，銀行業(yè)監(jiān)管工作重點(diǎn)不能“一履適千足”。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，存在著東西部和城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的客觀矛盾。在金融業(yè)尤為突出。一般地，東部沿海地區(qū)和城市，特別是大中城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展推動(dòng)了金融業(yè)的發(fā)展，不僅在金融總量上，而且在金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新方面要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中西部和農(nóng)村等不發(fā)達(dá)地區(qū)。銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)問題和表現(xiàn)形式也存在較大差異，同一監(jiān)管政策所產(chǎn)生的監(jiān)管效應(yīng)也會(huì)有所不同。發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市銀行機(jī)構(gòu)存在的風(fēng)險(xiǎn)問題的復(fù)雜性，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)銀行業(yè)存在的主要問題是內(nèi)部控制不健全，風(fēng)險(xiǎn)管理水平落后，信用風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重等問題；發(fā)達(dá)區(qū)域銀行業(yè)除了上述風(fēng)險(xiǎn)問題外，還有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)和表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題。因此，所要求的監(jiān)管技術(shù)水平和監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)也不同。這就在一定程度上影響了銀行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管部署和監(jiān)管戰(zhàn)略的有效性。

2、銀行所有制形式的不同，同一監(jiān)管政策將產(chǎn)生不同的監(jiān)管效應(yīng)。我國(guó)存款類銀行機(jī)構(gòu)按照所有者形式劃分，主要有以下幾種：國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、外資商業(yè)銀行、城市信用社和農(nóng)村信用社等。由于所有制形式不同，銀行法人治理結(jié)構(gòu)及其效力、內(nèi)部管理和風(fēng)險(xiǎn)控制的動(dòng)力也不同。比如，對(duì)股份制商業(yè)銀行，其股權(quán)資本構(gòu)成符合現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，其資本具有內(nèi)在的約束激勵(lì)，這類銀行的所有者具有規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)力。對(duì)這類銀行的監(jiān)管就可以按照市場(chǎng)化銀行體系所形成的、比較成熟的監(jiān)管框架和監(jiān)管政策實(shí)施監(jiān)管。然而，對(duì)國(guó)有銀行和農(nóng)村信用社而言，其資本結(jié)構(gòu)中國(guó)家信譽(yù)資本占絕對(duì)比重，股權(quán)資本失去內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避激勵(lì)。股權(quán)資本結(jié)構(gòu)的不合理，導(dǎo)致了這類銀行機(jī)構(gòu)的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)控制的動(dòng)機(jī)主要取決于外部監(jiān)督管理。對(duì)這類銀行的監(jiān)管就不能完全套用市場(chǎng)化成熟的監(jiān)管原理。外資金融機(jī)構(gòu)，大多來源于發(fā)達(dá)的市場(chǎng)化國(guó)家，風(fēng)險(xiǎn)管理水平和內(nèi)控制度都比較先進(jìn)和完善，但這些金融機(jī)構(gòu)所從事的金融業(yè)務(wù)一般比較復(fù)雜，金融衍生業(yè)務(wù)的比重相對(duì)較高，要求較高層次的監(jiān)管，應(yīng)按照國(guó)際銀行業(yè)監(jiān)管慣例和技術(shù)實(shí)施監(jiān)管。

3、從我國(guó)銀行業(yè)體系結(jié)構(gòu)看，靠國(guó)家信譽(yù)資本維系公眾市場(chǎng)信心的國(guó)有銀行和農(nóng)村信用社，在銀行業(yè)體系占絕對(duì)比重，其改革的滯后和管理的外部性，在相當(dāng)時(shí)期內(nèi)將使銀行業(yè)監(jiān)管停留在以現(xiàn)場(chǎng)稽核檢查為主的傳統(tǒng)監(jiān)管模式上。由于我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史原因，國(guó)有銀行和農(nóng)村信用社在我國(guó)銀行業(yè)體系結(jié)構(gòu)中占有相當(dāng)?shù)谋戎?。截?002年底，國(guó)有銀行和農(nóng)村信用社持有居民存款總量占到整個(gè)銀行業(yè)體系的91.7％。無論國(guó)有銀行還是農(nóng)村信用社，其盈利狀況和資本充足狀況都有待提高。從維護(hù)市場(chǎng)信心的角度看，這兩類銀行機(jī)構(gòu)基本上靠國(guó)家信譽(yù)來維系公眾對(duì)他們的信任。從總量看，這兩類銀行機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性決定了整個(gè)銀行體系的穩(wěn)定性。因此，這兩類銀行機(jī)構(gòu)仍然是銀行業(yè)監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

挪威金融監(jiān)管局通過一些頗具特色的制度安排，成功地實(shí)現(xiàn)了銀行業(yè)監(jiān)管效率的提升。雖然我國(guó)與挪威的國(guó)情和金融監(jiān)管體制存在著差異，但挪威金融監(jiān)管局在監(jiān)管實(shí)踐中所采取的一些卓有成效的具體措施還是值得我們借鑒和學(xué)習(xí)的。本文結(jié)合挪威銀行業(yè)監(jiān)管中的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)的銀行業(yè)監(jiān)管提出一些政策建議。

一、挪威銀行監(jiān)管概況

挪威金融監(jiān)管局是挪威的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)銀行、財(cái)務(wù)公司、保險(xiǎn)和證券交易進(jìn)行一體化的監(jiān)管。作為歐洲第一個(gè)采用一體化監(jiān)管模式的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，挪威金融監(jiān)管局的監(jiān)管模式現(xiàn)已成為組織金融市場(chǎng)監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)模式。

挪威金融監(jiān)管局可以說是歐洲國(guó)家一體化金融監(jiān)管的先驅(qū)。早在1983年，對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管就已歸并到銀行檢查署。1986年，挪威銀行檢查署與挪威保監(jiān)會(huì)合并以后，挪威金融監(jiān)管局一直負(fù)責(zé)監(jiān)管挪威的金融服務(wù)和證券市場(chǎng)。近期，一些新的監(jiān)管任務(wù)，如對(duì)上市公司的財(cái)務(wù)報(bào)告、招投說明書以及保險(xiǎn)中介的監(jiān)管，也歸并到挪威金融監(jiān)管局進(jìn)行監(jiān)管。隨著金融服務(wù)業(yè)的擴(kuò)展，挪威金融監(jiān)管局的監(jiān)管任務(wù)在穩(wěn)步增加，同時(shí)監(jiān)管能力也逐步增強(qiáng)。目前這一機(jī)構(gòu)已成為一家權(quán)威、高效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，執(zhí)行廣泛的監(jiān)管任務(wù)。

挪威金融監(jiān)管局是一個(gè)獨(dú)立自主的機(jī)構(gòu)，根據(jù)挪威議會(huì)、政府和財(cái)政部的決定依法運(yùn)作。挪威金融監(jiān)管局監(jiān)管對(duì)象廣泛，包括銀行、財(cái)務(wù)公司、按揭貸款公司、提供電子貨幣服務(wù)的機(jī)構(gòu)、證券公司、養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)中介、投資公司、證券基金管理公司、證券交易所及其它經(jīng)批準(zhǔn)的市場(chǎng)、清算所及證券托管所、房地產(chǎn)機(jī)構(gòu)、外部會(huì)計(jì)師、審計(jì)師，此外還監(jiān)管上市公司的財(cái)務(wù)報(bào)告及證券市場(chǎng)合規(guī)情況。

挪威金融監(jiān)管局的任務(wù)是確保金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)安全、有效地運(yùn)行，保障社會(huì)和金融消費(fèi)者的福祉，保證金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)處于一個(gè)適宜的監(jiān)管環(huán)境之中。通過對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)的監(jiān)管，挪威金融監(jiān)管局努力促進(jìn)金融業(yè)的穩(wěn)定和市場(chǎng)的良好運(yùn)行，增進(jìn)市場(chǎng)信心，預(yù)防金融業(yè)危機(jī)的發(fā)生，并及時(shí)處理可能發(fā)生的緊急情況和事件。

銀行監(jiān)管理論隨著歷史的發(fā)展而發(fā)生變化。在現(xiàn)代銀行監(jiān)管體系形成的最初，并沒有運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理來解釋為什么要對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)于銀行業(yè)監(jiān)管進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋，是從對(duì)其他行業(yè)監(jiān)管的問題引申而來的，監(jiān)管理論起步于社會(huì)分析。在以公共企業(yè)為監(jiān)管對(duì)象的局面下，人們使用的“管制”一詞，到目前為止，管制理論可以分為傳統(tǒng)理論和現(xiàn)論。傳統(tǒng)理論是在市場(chǎng)的低效率需要政府干預(yù)作為既定事實(shí)的前提下，來研究管制的社會(huì)效應(yīng)。管制的現(xiàn)論包含兩個(gè)部分：一部分注重分析管制的動(dòng)態(tài)均衡過程，分析各利益集團(tuán)互相作用如何形成均衡的管制體系，另一部分則分析管制的經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)與手段。下面我們對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)管制理論作一簡(jiǎn)要回顧。

一、經(jīng)濟(jì)管制理論

（一）社會(huì)利益論。

社會(huì)利益論亦被稱為市場(chǎng)調(diào)節(jié)失敗論（marketfailuretheory），是最早試圖說明政府管制合理性的管制理論。根據(jù)西方微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在嚴(yán)格的市場(chǎng)完全競(jìng)爭(zhēng)假設(shè)條件下，市場(chǎng)這只“看不見的手”能夠使資源配置效率最大化，同時(shí)社會(huì)福利達(dá)到最大化，即達(dá)到所謂的“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”。但是，達(dá)到“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”成立的條件是十分苛刻的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不滿足資源配置效率最佳和社會(huì)福利最大化的條件。在西方國(guó)家，出現(xiàn)了大企業(yè)的壟斷，同時(shí)又出現(xiàn)了過度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使社會(huì)資源的配置失去了效率，社會(huì)消費(fèi)的公正原則也遭到破壞，即微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中通常所說的“市場(chǎng)失靈”（Marketfailures）。西方微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)把導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”原因歸結(jié)為外部性問題、壟斷問題、信息不對(duì)稱問題等。矯正市場(chǎng)失靈的辦法就是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。從政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)、也就是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管制所強(qiáng)調(diào)問題的不同方面來看，我們可以把管制的社會(huì)利益論分為管制的利益論和管制保護(hù)論。

管制的利益論，在于說明為防止某些產(chǎn)業(yè)危害社會(huì)利益，需要通過管制消除差別價(jià)格，以達(dá)到保護(hù)消費(fèi)者利益的目的。對(duì)于利益論的解釋又可從兩個(gè)角度展開。一是公共利益理論。公共利益理論以市場(chǎng)低效率為前提，認(rèn)為需要通過政府管制來保證市場(chǎng)的效率和公平。該理論的假設(shè)前提是：放任市場(chǎng)會(huì)出現(xiàn)低效率和不公平，政府管制的實(shí)際成本為零。政府代表的是公共利益。所以，應(yīng)該由政府采取管制行動(dòng)來彌補(bǔ)市場(chǎng)低效率和不公平的缺陷。二是利益集團(tuán)理論。該理論認(rèn)為，在政治行為過程中，管制當(dāng)局往往受產(chǎn)業(yè)界或其他利益集團(tuán)的支配，所以管制不可能實(shí)現(xiàn)公共利益，而必定淪落為特定利益集團(tuán)追求自身利益最大化的工具。

保護(hù)論是從受保護(hù)者對(duì)管制的實(shí)際效果這一角度來分析的。根據(jù)受保護(hù)的對(duì)象可以分為消費(fèi)者保護(hù)理論、生產(chǎn)者保護(hù)理論和中立論。消費(fèi)者保護(hù)論認(rèn)為，管制的實(shí)際效果如價(jià)格下降、服務(wù)質(zhì)量提高、差別價(jià)格消失、效率提高以及企業(yè)利潤(rùn)減少等，維護(hù)了消費(fèi)者利益；生產(chǎn)者保護(hù)論認(rèn)為管制的實(shí)際效果是現(xiàn)有企業(yè)結(jié)成卡特爾，阻止新企業(yè)進(jìn)入，結(jié)果反而起到了加強(qiáng)（最低程度也是維持）產(chǎn)業(yè)支配力的作用。管制的實(shí)際效果保護(hù)的是生產(chǎn)者而不是消費(fèi)者；管制中立論則認(rèn)為，保護(hù)對(duì)象依條件不同而不同。當(dāng)某產(chǎn)業(yè)實(shí)力大到足以支配管制當(dāng)局，管制對(duì)該產(chǎn)業(yè)將不產(chǎn)生影響。也就是說，對(duì)于管制前是壟斷型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)來說，管制的實(shí)際效果是保護(hù)壟斷，如果對(duì)管制前是競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)來說，管制的實(shí)際效果就是保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)。