導(dǎo)語：論銀行業(yè)有效監(jiān)管對策一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：中國銀監(jiān)會(huì)的成立是我國金融監(jiān)管機(jī)制步向?qū)I(yè)化與法治化的一個(gè)重要舉措。然而，從目前央行與銀監(jiān)會(huì)的實(shí)際職能來考察，這種分設(shè)的模式并沒有使中國的銀行業(yè)監(jiān)管走向?qū)I(yè)性、高效率性與更有效性，也沒有真正解決央行原有的雙重角色沖突問題，只是使原有的內(nèi)部沖突外部化；同時(shí)，由于銀監(jiān)會(huì)的弱勢，中國銀行業(yè)監(jiān)管的有效性正潛伏著可能失靈的危機(jī)。

關(guān)鍵詞：分立模式；央行；中國銀監(jiān)會(huì)：對策

雖然中國銀監(jiān)會(huì)的新設(shè)使我國銀行業(yè)的監(jiān)管有了一定的改觀，但筆者認(rèn)為由于-這種分工的不徹底性及銀監(jiān)會(huì)所處的相對“有職無權(quán)”狀態(tài)，目前我國銀行業(yè)的監(jiān)管并沒有達(dá)到預(yù)期的欲求。相反，這種不徹底的分離已給我國銀行業(yè)監(jiān)管的有效性埋伏下了監(jiān)管失靈及監(jiān)管成本擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要從中國銀監(jiān)會(huì)的角度來考察一下我國銀行業(yè)監(jiān)管所面臨的困惑，并以此為基礎(chǔ)提出相應(yīng)對策。

一、獨(dú)立監(jiān)管基礎(chǔ)的欠缺：中國人民銀行抽空3-中國銀監(jiān)會(huì)獨(dú)立監(jiān)管之基礎(chǔ)

金融監(jiān)管的有效性必須依賴于一個(gè)前提，即相應(yīng)監(jiān)管者必須具有正式的權(quán)力及以有效的信息為依托。然而，考察一下目前中國人民銀行在分離后所保留的職權(quán)，不難發(fā)現(xiàn)銀監(jiān)會(huì)有效監(jiān)管基礎(chǔ)基本上呈現(xiàn)為一種相對的真空狀態(tài)，且在監(jiān)管實(shí)踐上目前中國銀監(jiān)會(huì)還擺脫不了受中國人民銀行的制約，這在一定程度上迫使其在監(jiān)管中成為中國人民銀行的“影子”或“化身”。這正如有些學(xué)者所言，中國銀監(jiān)會(huì)與中國人民銀行的關(guān)系是“分手不分家”的婆媳型關(guān)系。雖說筆者并不完全贊同這種過激的觀點(diǎn)，但這種定位也揭示了一定的事實(shí)。關(guān)于中國銀監(jiān)會(huì)獨(dú)立監(jiān)管的缺失，筆者作如下探討。

(一)信貸管理問題中國銀監(jiān)會(huì)成立后信貸管理的去留便成為人們討論的熱點(diǎn)。保留派認(rèn)為：在中國經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，央行的信貸政策一直是貨幣政策的一個(gè)重要組成部分。同時(shí)，由于在這個(gè)時(shí)期，商業(yè)銀行缺乏有效的自我約束與激勵(lì)機(jī)制，貨幣政策的傳導(dǎo)還不能完全依賴于市場，所以央行對商業(yè)銀行的行為還要進(jìn)行一些必要的窗口指導(dǎo)與監(jiān)督。此外，目前央行的主要目標(biāo)是維護(hù)幣值穩(wěn)定，而這一目標(biāo)的核心在于防止泡沫經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生，而房地產(chǎn)又是泡沫的主要生產(chǎn)源。于是，2003年6月央行以《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸管理的通知》的形式事實(shí)上占據(jù)了這一灘頭陣地。

筆者認(rèn)為，央行的這一做法是值得質(zhì)疑的，因?yàn)樾刨J政策是規(guī)范商業(yè)銀行經(jīng)營管理的重要內(nèi)容，若銀監(jiān)會(huì)要依法履行其監(jiān)管職能，除了根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管外，其中的一項(xiàng)重要任務(wù)就是制定與完善包括信貸政策在內(nèi)的銀行業(yè)的監(jiān)管制度與法規(guī)。同時(shí)，信貸政策的制定要以“銀行監(jiān)管過程中所發(fā)現(xiàn)的問題及商業(yè)銀行在業(yè)務(wù)創(chuàng)新中對現(xiàn)行監(jiān)管所提出的要求”為依據(jù)，而非脫離銀行監(jiān)管的實(shí)踐。由于實(shí)現(xiàn)職責(zé)分離后，央行主要依賴于運(yùn)用利率、再貸款、及存款準(zhǔn)備金等宏觀經(jīng)濟(jì)杠桿來對金融市場進(jìn)行調(diào)控，而不直接涉及微觀上的商業(yè)銀行之經(jīng)營管理。因此，央行制定信貸政策就失去了應(yīng)有的基礎(chǔ)。雖然《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》在第3章“監(jiān)督管理職責(zé)”中并沒有明確規(guī)定中國銀監(jiān)會(huì)享有對信貸管理的職能，但該章卻明確地提出了“審慎監(jiān)管”的理念，這事實(shí)上表明信貸管理應(yīng)屬于銀監(jiān)會(huì)的職能。因此，央行目前所造成的一種“事實(shí)狀態(tài)”已在一定程度上抽空了銀監(jiān)會(huì)有效監(jiān)管的基礎(chǔ)。

(二)反洗錢監(jiān)控權(quán)的歸屬問題由于洗錢能讓黑錢洗白進(jìn)入流通領(lǐng)域，有可能造成貨幣量增加的假象，從而致使經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)產(chǎn)生誤差，甚至導(dǎo)致國家宏觀經(jīng)濟(jì)決策走偏。因此，自2001年起，央行就開發(fā)了一套商業(yè)銀行內(nèi)大額資金統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)和大額資金可疑支付交易系統(tǒng)。2002年7月央行又成立了反洗錢工作處、支付交易監(jiān)測處，專司反洗錢的具體工作。2003年初，央行的《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》、《人民幣大額和可疑支付交易報(bào)告管理辦法》及《金融機(jī)構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報(bào)告管理辦法》三文件初步勾勒出了我國金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)域反洗錢的基本法律框架。然而，在中國銀監(jiān)會(huì)成立后，這部分職能目前仍保留于中國人民銀行。

從國外反洗錢機(jī)構(gòu)的設(shè)置來看，當(dāng)金融監(jiān)管職能與央行分立后，對金融機(jī)構(gòu)反洗錢的職能一般都集中于分立后的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而非央行。如英國的金融服務(wù)局根據(jù)《金融服務(wù)與市場化法》負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)的反洗錢監(jiān)管工作，日本的金融廳則設(shè)立專門的金融情勢辦公室來專司反洗錢的監(jiān)管。這種配置的根本原因在于反洗錢是與銀行機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管緊密相聯(lián)的。洗錢與簡單的存貸款不同，它是一個(gè)通過銀行往來賬戶、郵政匯票、旅行支票及其他流通工具而發(fā)生的連鎖過程，這種洗錢幾乎會(huì)滲透銀行業(yè)務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，這說明反洗錢職能必須伴隨機(jī)構(gòu)的分離而發(fā)生移轉(zhuǎn)。

(三)支付結(jié)算監(jiān)管權(quán)歸屬中國銀監(jiān)會(huì)分設(shè)后，央行繼續(xù)保留了原有的對商業(yè)銀行支付結(jié)算情況進(jìn)行監(jiān)督與檢查的權(quán)力。作為央行直屬事業(yè)單位的清算中心不僅為商業(yè)銀行的支付結(jié)算活動(dòng)制定相關(guān)規(guī)章，對業(yè)務(wù)活動(dòng)中產(chǎn)生的紛爭進(jìn)行協(xié)調(diào)，提供網(wǎng)絡(luò)設(shè)備支持服務(wù)，而且還對商業(yè)銀行的支付結(jié)算業(yè)務(wù)負(fù)有檢查與監(jiān)督的職能。支付結(jié)算業(yè)務(wù)不僅是銀行內(nèi)部與銀行之間進(jìn)行資金清償與余缺調(diào)配的潤滑劑，更是資金安全與市場穩(wěn)定的基礎(chǔ)。目前，在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與央行分設(shè)的國家，支付與結(jié)算的管理仍由央行負(fù)責(zé)，但許多國家的支付結(jié)算系統(tǒng)都傾向于非官方化，如澳大利亞的支付清算協(xié)會(huì)、韓國的金融電信與清算協(xié)會(huì)及新加坡清算所協(xié)會(huì)等，其會(huì)員都由會(huì)員銀行組成。對于我國而言，支付結(jié)算的民間化可能性不大，現(xiàn)在的問題是央行仍持有的該項(xiàng)職能是否移交給銀監(jiān)會(huì)。在該問題的處理上會(huì)出現(xiàn)兩難：

一難是若將該職能移轉(zhuǎn)給銀監(jiān)會(huì)，則涉及如何移轉(zhuǎn)的問題。多年來，央行在“總行至縣支行與央行至各商業(yè)銀行”之間已構(gòu)建了龐大的支付清算網(wǎng)絡(luò)，雖然專職的管理人員可以“人隨業(yè)務(wù)”，但是支付系統(tǒng)的物理轉(zhuǎn)移則是一項(xiàng)復(fù)雜的工程；另一方面，央行宏觀政策上的公開市場活動(dòng)也必須依賴于支付結(jié)算系統(tǒng)。二難是若維護(hù)現(xiàn)狀而將支付結(jié)算系統(tǒng)保留于央行，那么對銀監(jiān)會(huì)而言則意味著其對商業(yè)銀行經(jīng)營監(jiān)管鏈的斷裂，因?yàn)樯虡I(yè)銀行的支付與結(jié)算與其他業(yè)務(wù)密不可分。若將支付結(jié)算的管理與日常業(yè)務(wù)的管理進(jìn)行切割處理，則無疑不利于銀監(jiān)會(huì)對銀行業(yè)進(jìn)行整體性的監(jiān)管。同時(shí)，從修訂后的《中國人民銀行法》來看，也只是在該法第4條規(guī)定央行“維護(hù)支付、清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行”，而沒有明確決定這項(xiàng)權(quán)能的歸屬。因此，作為法定監(jiān)管者的銀監(jiān)會(huì)基于監(jiān)管的目的就有可能直接要求商業(yè)銀行接受此方面的管理，在面臨兩個(gè)“婆婆”的情況下，一方面商業(yè)銀行可能無所適從，另一方面法律規(guī)定的不明也增加了商業(yè)銀行的守法成本。

(四)“最后貸款人制度”所衍生的挑戰(zhàn)最后貸款人制度長期以來都是央行不可推卸的責(zé)任，即使在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)分立的情況下，各國央行仍然保留了一這職責(zé)。然而，這里有一個(gè)問題值得我們思考，即如何確保央行最后貸款人的角色與真正需要救助的程度評估的一致性?？陀^而言，由于銀監(jiān)會(huì)沒有創(chuàng)造貨幣的功能，所以也就沒有為陷入困境的銀行體系提供流動(dòng)性的能力。因此，對于最后貸款人職責(zé)的行使，央行是責(zé)無旁貸的，但其行使是以充分了解銀行的經(jīng)營狀況及風(fēng)險(xiǎn)水平為基礎(chǔ)的。若央行沒有微觀的監(jiān)管職能，則存在信息、權(quán)、責(zé)等不對稱等現(xiàn)象，因而可以說央行在行使最后貸款人職能時(shí)將更多地依賴于銀監(jiān)會(huì)對銀行困境與資金需求額度的判斷，這容易引發(fā)新的道德風(fēng)險(xiǎn)：若銀監(jiān)會(huì)運(yùn)用過于嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，或援助請求過遲，則又有可能使援助錯(cuò)過防范銀行風(fēng)險(xiǎn)的最佳時(shí)機(jī)。因此，我們可以下這樣一個(gè)結(jié)論：在銀監(jiān)會(huì)設(shè)立后，央行在決定是否援用最后貸款人制度時(shí)已不是基于應(yīng)有的“建設(shè)性模棱兩可”原則，其更多地是基于銀監(jiān)會(huì)對被救助銀行機(jī)構(gòu)狀況的說明及銀監(jiān)會(huì)自身的請求。同時(shí)，由于銀監(jiān)會(huì)的存在，央行在該項(xiàng)職能的決策上也易滋生責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的心理效應(yīng)，由此導(dǎo)致其決策時(shí)的審慎性被削弱，而非原有的市場中立姿態(tài)，這也是金融監(jiān)管權(quán)剝離后所衍生的新問題。

實(shí)際上，上述幾個(gè)方面還沒有全部涵蓋央行所持有的與銀行監(jiān)管相關(guān)的職能，如修改后的《中國人民銀行法》第4條便添加了央行監(jiān)管銀行間同業(yè)拆借市場與銀行間債券市場及外匯管理等職能。雖然從理論上說，央行對銀行業(yè)的監(jiān)管是宏觀上的，銀監(jiān)會(huì)的職責(zé)主要是微觀上的，且兩個(gè)機(jī)構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)都是一致的，即確保整個(gè)銀行業(yè)的穩(wěn)定與健康發(fā)展，但是在職能分配兩極化及缺乏有效的協(xié)作機(jī)制下，則可能會(huì)產(chǎn)生事與愿違的結(jié)果。

二、分立理論與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的薄弱性：銀行業(yè)有效監(jiān)管所面臨的危機(jī)

(一)“分拆理由”的檢討與反思央行貨幣政策的執(zhí)行與銀行監(jiān)管的雙重角色是人們傾向于將央行與監(jiān)管部分機(jī)構(gòu)分拆的主要理由。持該種觀點(diǎn)的人認(rèn)為：央行身兼兩任時(shí)，為了保證整個(gè)金融體系的穩(wěn)定性，央行會(huì)傾向于保護(hù)銀行機(jī)構(gòu)的利益，而忽略對存款人利益的保護(hù)。實(shí)際上，這是一個(gè)帶有悖論性的觀點(diǎn)。分拆是否能確保央行貨幣政策職能的實(shí)現(xiàn)及銀行業(yè)監(jiān)管的更有效性呢?

從理論上看，分拆能保證央行執(zhí)行貨幣政策的中立性，能夠使用更多的時(shí)間、人力與物力資源等，這一點(diǎn)對于分立后的銀監(jiān)會(huì)而言亦似乎如此。然而，人為地將這兩種緊密關(guān)聯(lián)性的職責(zé)進(jìn)行切割，也會(huì)引發(fā)諸多理論上與現(xiàn)實(shí)上都難以解決的問題，如信息不對稱現(xiàn)象。在分離的情形下，央行與銀監(jiān)會(huì)無疑都具有各自的信息比較優(yōu)勢，如央行擁有較充分的貨幣政策信息與不完備的監(jiān)管信息。而銀監(jiān)會(huì)則擁有較充分的監(jiān)管信息與不完全的貨幣政策信息。這兩種信息鏈的斷層無疑影響了貨幣政策與銀行監(jiān)管的有效性。雖然目前可以借助信息交流機(jī)制來克服這一難題，但其效果還有待進(jìn)一步的檢驗(yàn)。

此外，從現(xiàn)實(shí)考察，雖然可以通過有形機(jī)構(gòu)及通過法律頒布的形式來實(shí)現(xiàn)貨幣職能與金融監(jiān)管職能的分拆，但是由于央行宏觀上的監(jiān)管職責(zé)仍然存在、新設(shè)立的金融監(jiān)管者并沒有創(chuàng)造流動(dòng)性的功能及職責(zé)交接中的有所保留等，分離出的監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往成為央行影子下的監(jiān)管者。如即使是像德國那樣將貨幣政策與金融監(jiān)管分離較早的國家，其《銀行法》仍然承認(rèn)德國銀監(jiān)局的功能與德意志銀行的功能密不可分。事實(shí)上，其銀監(jiān)局缺乏自有的分支機(jī)構(gòu)，必須借助于德意志銀行的機(jī)構(gòu)與網(wǎng)點(diǎn)才能有效實(shí)施金融監(jiān)管，這說明其央行事實(shí)上參與了金融監(jiān)管。同時(shí)，在涉及銀行資本與流動(dòng)性的重大政策上，其銀監(jiān)局必須征得德意志銀行的同意。這些事實(shí)說明，分立后的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的有效發(fā)揮無論是從信息平臺的需求上，還是從提供流動(dòng)性所需資金上等都離不開央行的支持，而央行則很少依賴分立后的機(jī)構(gòu)。因此，筆者認(rèn)為，分立后原有的“雙重角色沖突”問題并沒有全部得以解決，這種矛盾只不過是借助機(jī)構(gòu)的外設(shè)而被外部化。在機(jī)構(gòu)分離的情形下，若央行與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)就金融風(fēng)險(xiǎn)的評估及金融穩(wěn)定所須采取的措施發(fā)生分歧而相持不下，則會(huì)面臨一個(gè)最終裁決者的問題。在原有的模式下，無論這一問題是多么復(fù)雜，總是可以有相應(yīng)的答案，但在分離情形下，若法律地位上平等的各方相持不下，則最終只能訴求于共同的上級部門。另外，為了保證宏觀金融體系的穩(wěn)定性，各國一般都保留了央行的“建議權(quán)”與“監(jiān)督檢查權(quán)”，如我國《中國人民銀行法》第33—34條便對這兩種權(quán)力作出了規(guī)定。這種處置又為央行間接地“侵蝕”銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管權(quán)營造了可能的空間。

(二)金融監(jiān)管之專業(yè)化：一個(gè)比較模糊的概念構(gòu)建專業(yè)化的監(jiān)管體制是我國一直在追求的目標(biāo)，如1998年的央行機(jī)構(gòu)變動(dòng)及2003年銀監(jiān)會(huì)的設(shè)立等。然而，有一個(gè)問題仍值得我們注意，即監(jiān)管的專業(yè)化是否就是機(jī)構(gòu)的設(shè)置?事實(shí)上，監(jiān)管專業(yè)化是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，它不僅需要高業(yè)務(wù)素質(zhì)的金融監(jiān)管人員與相對獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置，更重要的是它需要在另起爐灶設(shè)立新機(jī)構(gòu)時(shí)就必須具備完善的以持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)管理為框架的規(guī)則體系。而非沿用以前數(shù)量繁多，參差不齊且矛盾叢生的監(jiān)管規(guī)則體系；它需要專門進(jìn)行審慎風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管研究的專業(yè)人員、能真正發(fā)揮作用的金融業(yè)協(xié)會(huì)及金融業(yè)內(nèi)部有效的治理機(jī)制：它必須考慮貨幣政策與銀行監(jiān)管政策的信息共享，使央行和銀監(jiān)會(huì)之間進(jìn)行合理分工和協(xié)作，必須使非現(xiàn)場監(jiān)控與現(xiàn)場檢查能有序協(xié)調(diào)，既充分監(jiān)管，又不破壞商業(yè)銀行經(jīng)營的規(guī)律，上述種種問題是在實(shí)施機(jī)構(gòu)變革之前應(yīng)予充分考慮的。

從中國銀監(jiān)會(huì)目前的情形來考察，不難發(fā)現(xiàn)我國只是在機(jī)構(gòu)上進(jìn)行了有形的變動(dòng)，機(jī)構(gòu)的分立還并沒有觸及到一些金融監(jiān)管專業(yè)化所要求的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。如在人員的配備上，中國銀監(jiān)會(huì)主要是由原人民銀行總行的“銀行一司、銀行二司、非銀司、合作管理司、銀行管理司”等負(fù)責(zé)銀行監(jiān)管的部門來充實(shí)的。另外，在監(jiān)管規(guī)則上，目前的監(jiān)管依據(jù)也主要是沿用原人民銀行頒布的千頭萬緒的部門規(guī)章。再者，央行與銀監(jiān)會(huì)之間的信息共享機(jī)制還沒有有效確立。同時(shí)，內(nèi)部治理及行業(yè)協(xié)會(huì)在中國銀行業(yè)監(jiān)管中也只是起到裝飾性作用，中國銀行業(yè)的監(jiān)管基本上處于“跛行”狀態(tài)。因此，我們可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：機(jī)構(gòu)變動(dòng)不是金融監(jiān)管專業(yè)化的必要前提，正確的態(tài)度是：我們必須審慎地反思原有監(jiān)管為什么效能不佳的體制因素，并充分考慮作為發(fā)展中國家的中國由于其特殊的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、不同的法律體制和抑制型金融體系本身的慣性對有效金融監(jiān)管的種種制約。

理性而言，中國銀監(jiān)會(huì)的分設(shè)是一個(gè)價(jià)值取舍問題，具有一定的合理性。然而，分設(shè)只是銀行業(yè)有效監(jiān)管的一個(gè)因素，而非絕對的條件。若要真正達(dá)到預(yù)期的價(jià)值定位，就必須擺正中國銀監(jiān)會(huì)的位置。使其具有比較實(shí)質(zhì)性的獨(dú)立監(jiān)管權(quán)力，而非停滯于形式上的分離。

筆者認(rèn)為，由于央行的貨幣政策職能本身就與銀行業(yè)的運(yùn)行及其監(jiān)管密不可分，所以若對央行與中國銀監(jiān)會(huì)斷然地“一分為二”，而形成一種“井水不犯河水”的狀態(tài)，這也是不現(xiàn)實(shí)與不理性的。然而，我們現(xiàn)在所面臨的問題在于，無論是從《中國人民銀行法》及央行的規(guī)章與把持的職能來看，還是從機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)、技術(shù)基礎(chǔ)等考察，央行都或多或少地成為了銀監(jiān)會(huì)的“影子”。這種局面是非常不樂觀的，因?yàn)樗梢栽斐蓛煞N不好的后果：其一是形式上獨(dú)立的中國銀監(jiān)會(huì)出于對自身獨(dú)立地位的敏感性，一方面會(huì)以比較積極的姿態(tài)來捍衛(wèi)自己的獨(dú)立性，從而可能會(huì)在央行實(shí)施貨幣政策需援助時(shí)而進(jìn)行冷處理：另一方面由于處于一種相對無權(quán)的狀態(tài)中，會(huì)以消極的態(tài)度來對待監(jiān)管。其二是對于央行而言，雖然權(quán)力職能的多項(xiàng)擁有能帶來一定的優(yōu)勢，但也事實(shí)上導(dǎo)致銀行監(jiān)管的責(zé)任向央行的集中，這說明央行仍可能徘徊于原有的執(zhí)行貨幣政策與監(jiān)管職能的怪圈之中?？偠灾?，職能的分離與機(jī)構(gòu)的分設(shè)只是表明向?qū)I(yè)化監(jiān)管過渡的一種姿態(tài)，分設(shè)的實(shí)質(zhì)還應(yīng)在于權(quán)力分配的適度、平衡及協(xié)調(diào)。其分配的標(biāo)準(zhǔn)是各方都能運(yùn)用配置的權(quán)力在職能范圍內(nèi)得心應(yīng)手地履行各自的職責(zé)，而不感到在對方的影子下而左右為難。否則，機(jī)構(gòu)分設(shè)的價(jià)值便會(huì)黯然失色。

三、對策

(一)調(diào)整目前的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制在這方面，我們具有較充分的法律依據(jù)，如《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第6條規(guī)定：“國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)和中國人民銀行、國務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制。”《中國人民銀行法》第9條明確規(guī)定了：“國務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，具體辦法由國務(wù)院制定。”其第35條亦規(guī)定：“中國人民銀行應(yīng)當(dāng)和國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、國務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制?！笔聦?shí)上，早在2000年9月，央行曾與中國證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)建立了監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度；在2004年6月，中國銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)及保監(jiān)會(huì)又簽訂了《金融監(jiān)管方面分工合作備忘錄》(后簡稱《備忘錄》)，建議建立監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議與經(jīng)常聯(lián)系機(jī)制，并提出了對金融控股公司的“主管人”概念。雖然我國已開了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的先河，但這種機(jī)制卻存在很多缺陷：一是上述《備忘錄》并沒有央行的參與，只是象征性地規(guī)定三機(jī)構(gòu)應(yīng)與財(cái)政部及中國人民銀行密切合作，這無疑使銀行業(yè)的有效監(jiān)管大打折扣；二是從性質(zhì)上分析，《備忘錄》并不具有法律約束力，只是三機(jī)構(gòu)之間的君子協(xié)定，因而在不遵循的情況下，只能訴諸于道德方面的譴責(zé)及向上級部門投訴：三是從文件出臺的目的上看，其關(guān)注的焦點(diǎn)并不在于銀行業(yè)的有效監(jiān)管，而是針對金融業(yè)務(wù)的相融而引發(fā)的新監(jiān)管問題提出對策，至于銀監(jiān)會(huì)與央行之間的關(guān)聯(lián)問題則不是文件的重點(diǎn)。可以說，這也是在締結(jié)《備忘錄》時(shí)沒有央行參加的原因。那么，在目前的情況下，監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的出路何在呢?筆者的看法如下：

可以考慮由國務(wù)院出臺一部《金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制條例》，該條例所涉的當(dāng)事方應(yīng)包括中國人民銀行、中國銀監(jiān)會(huì)、中國證監(jiān)會(huì)、中國保監(jiān)會(huì)及財(cái)政部等五方。在內(nèi)容上可以原《備忘錄》為基礎(chǔ)進(jìn)行適當(dāng)?shù)募?xì)化與內(nèi)容上的擴(kuò)展，但主體的內(nèi)容應(yīng)圍繞各方之間的信息交流與分享、金融突發(fā)事件的磋商、監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度、信息共享平臺的構(gòu)建、現(xiàn)場與非現(xiàn)場檢查請求權(quán)的實(shí)施、監(jiān)管聯(lián)席日常機(jī)構(gòu)的設(shè)立及法律責(zé)任追究機(jī)制等。另外，由于銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管與央行具有更緊密的關(guān)系，所以在出臺上述條例時(shí)，國務(wù)院也有必要對這兩者之間的協(xié)調(diào)問題作出更具體的規(guī)定。

(二)央行與銀監(jiān)會(huì)之間職責(zé)分工明確化問題雖然中國銀監(jiān)會(huì)自成立之初就提出了“一管機(jī)構(gòu)、二管人”的口號，但客觀而言在實(shí)踐監(jiān)管中，銀監(jiān)會(huì)處于一種比較尷尬的相對無權(quán)狀態(tài)。這無疑有背于《有效銀行監(jiān)管核心原則》中所倡導(dǎo)的“監(jiān)管者正式權(quán)力”的主張。筆者認(rèn)為，若我國意圖讓分離的模式發(fā)揮真正的作用，就必須賦予銀監(jiān)會(huì)比較全面的、實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管權(quán)力。

基于上述思維，筆者認(rèn)為就有必要將一些現(xiàn)在由央行所把持的、目前《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定不明確的權(quán)力自央行進(jìn)行再次剝離，以實(shí)質(zhì)增強(qiáng)銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管權(quán)力。這些可考慮移轉(zhuǎn)的權(quán)力包括信貸政策的管理、支付結(jié)算的監(jiān)管、對反洗錢的監(jiān)管與存在于央行內(nèi)的與銀行緊密相關(guān)的信息系統(tǒng)及人員的分離等：另外，由于《中國人民銀行法》第33-34條所規(guī)定的央行之監(jiān)督檢查權(quán)與建議權(quán)行使的條件是“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)”，但具體批準(zhǔn)的條件并不明確，規(guī)則的模糊性無疑不利于銀監(jiān)會(huì)對此種行為有個(gè)合理的預(yù)期。因此，我國有必要使這種檢查權(quán)與建議權(quán)行使的條件具體化，以避免在央行與銀監(jiān)會(huì)發(fā)生沖突時(shí)，央行濫用此種權(quán)利來制約銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管行為。

(三)銀行監(jiān)管法律規(guī)則平臺的構(gòu)建盡管自銀監(jiān)會(huì)成立以來，其已了一些監(jiān)管規(guī)章，但不可否認(rèn)目前的銀行監(jiān)管依據(jù)主要是原中國人民銀行所頒布的行政規(guī)章?？陀^而言，這些行政規(guī)章暫時(shí)性地彌補(bǔ)了法律規(guī)則的不足，但同時(shí)也存在許多問題，如許多規(guī)章被冠以“試行”、“暫行”、與“通知”等，但一般都“只生而不死”，這就導(dǎo)致了雖然某些規(guī)章已經(jīng)時(shí)過境遷，但其效力仍然處于游離狀態(tài)，如人民銀行于1986年4月的《再貼現(xiàn)管理暫行規(guī)定》及于1990年12月的《利率管理暫行規(guī)定》歷經(jīng)十余年仍處于暫行之中。監(jiān)管規(guī)則是金融監(jiān)管法治化與專業(yè)化中的核心，因?yàn)樗苯又敢O(jiān)管行為的走向，左右著被監(jiān)管者對自我行為的評價(jià)與預(yù)期，并引導(dǎo)著金融的可能創(chuàng)新及展現(xiàn)一個(gè)國家金融法治化的質(zhì)與量。因此，可以說金融監(jiān)管的專業(yè)化的第一個(gè)條件就是法律規(guī)則平臺的構(gòu)造，而非單純機(jī)構(gòu)的物理轉(zhuǎn)移。

筆者認(rèn)為，從銀行監(jiān)管法治化來考察，現(xiàn)在中國銀監(jiān)會(huì)工作的重心應(yīng)在于對原有的監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行系統(tǒng)性的匯編，其目的有四：其一是使銀監(jiān)會(huì)對所有的。監(jiān)管依據(jù)有個(gè)全面的了解；其二是消除規(guī)則之間的矛盾與沖突現(xiàn)象；其三是決定某些陳舊性規(guī)章的去留；其四是為未來嚴(yán)格的統(tǒng)一立法提供依據(jù)。