摘要：憲法修改是保持憲法現(xiàn)實適應(yīng)性的重要途徑之一。而修憲則需要科學(xué)的修憲程序規(guī)制，這樣才能真正實現(xiàn)修憲的社會效益和政治效益。本文通過研究我國目前的修憲程序，就憲法修改程序存在的問題，在結(jié)合國外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了我國修憲程序完善的相關(guān)設(shè)想。

關(guān)鍵詞：憲法修改修憲程序社會效益

憲法修改程序是指憲法在正式實施后，由于其部分或全部規(guī)定與現(xiàn)實社會發(fā)展不相適應(yīng)，有修改權(quán)的國家機關(guān)對其內(nèi)容作適當(dāng)性修正的步驟和程序。為了解決成文憲法的穩(wěn)定性與現(xiàn)實憲法的恒動性之問的矛盾，必須對憲法進行適時修改。憲法作為國家的根本大法和治國安邦的總章程，在修改過程中，必須有嚴格憲法修改程序，以控制憲法修改的頻度和期限，既增強憲法的適應(yīng)能力，又保持成文憲法的相對穩(wěn)定性。目前，幾乎所有的成文憲法國家，都在其憲法典中對憲法修改程序中的一些基木問題作了全面系統(tǒng)的規(guī)定。這些歷經(jīng)時間滌蕩的程序性規(guī)則，積淀于各國的憲政制度之中，成為維護憲法秩序、保障各項憲法規(guī)范的科學(xué)、公正所不可或缺的前提條件。

一、我國修憲程序的憲法規(guī)范

從各國對憲法修改程序的規(guī)定看，憲法修改的程序主要包括提案程序、公告程序、議決程序、公布程序等四個方面的內(nèi)容。我國自從1954年制定首部憲法以來，共進行了九次修憲，其中大修即全面修改三次，小修即局部修改六次。，豐富的修憲實踐，促進了我國憲法修改程序逐步完善。現(xiàn)行1982年憲法明確規(guī)定：“憲法的修使人們對于修憲程序的特殊性和嚴肅性有了清晰的認識。但是，與其他國家的憲法修改制度相比較和憲法修改的現(xiàn)實需要來看，我國憲法修改的程序尚存在一些不足。改，由全國人民代表大會常務(wù)委員會或者五分之一以上人大代表提議，并有全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上多數(shù)通過?！边@一規(guī)定對于憲法修改程序中的兩個核心問題一憲法修正案議案的提出和表決一做了明確的規(guī)范，

二、我國現(xiàn)行修憲程序中的不足

摘要：憲法修改是保持憲法現(xiàn)實適應(yīng)性的重要途徑之一。而修憲則需要科學(xué)的修憲程序規(guī)制，這樣才能真正實現(xiàn)修憲的社會效益和政治效益。本文通過研究我國目前的修憲程序，就憲法修改程序存在的問題，在結(jié)合國外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了我國修憲程序完善的相關(guān)設(shè)想。

關(guān)鍵詞：憲法修改修憲程序社會效益

憲法修改程序是指憲法在正式實施后，由于其部分或全部規(guī)定與現(xiàn)實社會發(fā)展不相適應(yīng)，有修改權(quán)的國家機關(guān)對其內(nèi)容作適當(dāng)性修正的步驟和程序。為了解決成文憲法的穩(wěn)定性與現(xiàn)實憲法的恒動性之問的矛盾，必須對憲法進行適時修改。憲法作為國家的根本大法和治國安邦的總章程，在修改過程中，必須有嚴格憲法修改程序，以控制憲法修改的頻度和期限，既增強憲法的適應(yīng)能力，又保持成文憲法的相對穩(wěn)定性。目前，幾乎所有的成文憲法國家，都在其憲法典中對憲法修改程序中的一些基木問題作了全面系統(tǒng)的規(guī)定。這些歷經(jīng)時間滌蕩的程序性規(guī)則，積淀于各國的憲政制度之中，成為維護憲法秩序、保障各項憲法規(guī)范的科學(xué)、公正所不可或缺的前提條件。

一、我國修憲程序的憲法規(guī)范

從各國對憲法修改程序的規(guī)定看，憲法修改的程序主要包括提案程序、公告程序、議決程序、公布程序等四個方面的內(nèi)容。我國自從1954年制定首部憲法以來，共進行了九次修憲，其中大修即全面修改三次，小修即局部修改六次。，豐富的修憲實踐，促進了我國憲法修改程序逐步完善。現(xiàn)行1982年憲法明確規(guī)定：“憲法的修使人們對于修憲程序的特殊性和嚴肅性有了清晰的認識。但是，與其他國家的憲法修改制度相比較和憲法修改的現(xiàn)實需要來看，我國憲法修改的程序尚存在一些不足。改，由全國人民代表大會常務(wù)委員會或者五分之一以上人大代表提議，并有全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上多數(shù)通過?！边@一規(guī)定對于憲法修改程序中的兩個核心問題一憲法修正案議案的提出和表決一做了明確的規(guī)范。

二、我國現(xiàn)行修憲程序中的不足

在現(xiàn)行憲法之前，49年以后的中國存在過三部憲法，即1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法。在這三部憲法中，對現(xiàn)行憲法影響最大者當(dāng)屬1954年憲法?，F(xiàn)行憲法既是以1954年憲法為基礎(chǔ)起草的，又是對1954年憲法的發(fā)展。

一、現(xiàn)行憲法為什么要以1954年憲法為基礎(chǔ)進行修改

現(xiàn)行憲法之前的。一部憲法是1978年憲法，而1954年憲法是第一部憲法，通常情況下，應(yīng)當(dāng)是在前一部憲法的基礎(chǔ)上進行修改。之所以要以1954年憲法為基礎(chǔ)進行修改，而不以1978年憲法為基礎(chǔ)進行修改，主要原因是：

1、這次憲法修改委員會主任在憲法修改委員會第一次全體會議上說，這次修改憲法，一定要堅持領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合的正確方法，采取多種形式發(fā)動人民群眾積極參加這項工作，在明年上半年公布修改憲法草案，交付全民討論。我們這次修改憲法要認真總結(jié)建國以來制定和修改憲法的歷史經(jīng)驗。一定要從我國的實際情況出發(fā)，以我們自己的經(jīng)驗為基礎(chǔ)，同時也要參考當(dāng)代外國憲法，尤其是一些社會主義國家的憲法，吸收其中好的先進的東西。一個是“領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合”，一個是“本國經(jīng)驗與國際經(jīng)驗相結(jié)合”，這是同志領(lǐng)導(dǎo)制定1954年我國第一部憲法時總結(jié)的兩條立憲經(jīng)驗。我們應(yīng)該仍然充分重視這兩條經(jīng)驗。

2、1978年憲法是中國的結(jié)束后不久通過的，處于當(dāng)時的歷史條件，這部憲法是一部不成功的憲法。剛剛結(jié)束的當(dāng)時，由于歷史條件的限制，來不及全面地總結(jié)建國30年來的社會主義革命和建設(shè)中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，也來不及徹底清理和消除十年中的某些“左”的思想對憲法條文的影響，以致1978年憲法中還有一些反映已經(jīng)過時的政治理論觀點和不符合現(xiàn)實的客觀情況的條文規(guī)定。

3、第二部憲法即1975年憲法是在之中通過的，這部憲法從指導(dǎo)思想到具體規(guī)范都存在著比較嚴重的問題，不可能作為現(xiàn)行憲法起草的基礎(chǔ)。

摘要：憲法修改是保持憲法現(xiàn)實適應(yīng)性的重要途徑之一。而修憲則需要科學(xué)的修憲程序規(guī)制，這樣才能真正實現(xiàn)修憲的社會效益和政治效益。本文通過研究我國目前的修憲程序，就憲法修改程序存在的問題，在結(jié)合國外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了我國修憲程序完善的相關(guān)設(shè)想。

關(guān)鍵詞：憲法修改修憲程序社會效益

憲法修改程序是指憲法在正式實施后，由于其部分或全部規(guī)定與現(xiàn)實社會發(fā)展不相適應(yīng)，有修改權(quán)的國家機關(guān)對其內(nèi)容作適當(dāng)性修正的步驟和程序。為了解決成文憲法的穩(wěn)定性與現(xiàn)實憲法的恒動性之問的矛盾，必須對憲法進行適時修改。憲法作為國家的根本大法和治國安邦的總章程，在修改過程中，必須有嚴格憲法修改程序，以控制憲法修改的頻度和期限，既增強憲法的適應(yīng)能力，又保持成文憲法的相對穩(wěn)定性。目前，幾乎所有的成文憲法國家，都在其憲法典中對憲法修改程序中的一些基木問題作了全面系統(tǒng)的規(guī)定。這些歷經(jīng)時間滌蕩的程序性規(guī)則，積淀于各國的憲政制度之中，成為維護憲法秩序、保障各項憲法規(guī)范的科學(xué)、公正所不可或缺的前提條件。

一、我國修憲程序的憲法規(guī)范

從各國對憲法修改程序的規(guī)定看，憲法修改的程序主要包括提案程序、公告程序、議決程序、公布程序等四個方面的內(nèi)容。我國自從1954年制定首部憲法以來，共進行了九次修憲，其中大修即全面修改三次，小修即局部修改六次。，豐富的修憲實踐，促進了我國憲法修改程序逐步完善?，F(xiàn)行1982年憲法明確規(guī)定：“憲法的修使人們對于修憲程序的特殊性和嚴肅性有了清晰的認識。但是，與其他國家的憲法修改制度相比較和憲法修改的現(xiàn)實需要來看，我國憲法修改的程序尚存在一些不足。改，由全國人民代表大會常務(wù)委員會或者五分之一以上人大代表提議，并有全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上多數(shù)通過。”這一規(guī)定對于憲法修改程序中的兩個核心問題一憲法修正案議案的提出和表決一做了明確的規(guī)范。

二、我國現(xiàn)行修憲程序中的不足

一、關(guān)于修改憲法的理由

目前絕大多數(shù)成文憲法的國家都會在憲法條文中規(guī)定可以對憲法進行修改，只有極少數(shù)國家的憲法沒有規(guī)定專門的憲法修改程序，或者直接將憲法稱之為“永久憲法”，或者說對憲法的修改加以非常嚴格的限制。從總的發(fā)展趨勢來看，可以對憲法進行修改應(yīng)該說是毋容置疑的。問題的關(guān)鍵是，所有國家的憲法都不會明確地說，修改憲法的原因是什么，在什么情況下可以修改憲法，在什么情況下應(yīng)當(dāng)修改憲法。從各國的憲政實踐看，憲法修改的原因歸納起來有兩點：一是為了使憲法的規(guī)定適應(yīng)社會實際的發(fā)展和變化；二是為了彌補憲法規(guī)范在實施過程中出現(xiàn)的漏洞。用一個詞概括來說，就是“拾遺補漏”。因為實際的社會瞬息萬變，再高明的立法家也無法預(yù)料十年后或者五十年后的社會究竟是怎樣的面貌，人們對憲法的認識是不是發(fā)生了改變，社會的各種基本矛盾和沖突又將如何變化。為了適時調(diào)整各種社會關(guān)系，對憲法進行某種程度的修改之必要性再也不會有人懷疑。但是這兩點理由果真就是修改憲法的最適合的理由嗎？筆者認為，修改憲法的最深層次的原因應(yīng)該是憲法實際的規(guī)定與這個國家、社會以及人們追求的最高價值目標(biāo)不完全重合。這里的價值目標(biāo)包括幾個層面，如經(jīng)濟、政治、思想文化及法律方面的目標(biāo)。當(dāng)依照現(xiàn)行的憲法所涵蓋的指導(dǎo)人們實踐的一些規(guī)程無法達到這一最高價值目標(biāo)或者最高價值目標(biāo)發(fā)生了重大變化時，會有兩種結(jié)果的出現(xiàn)。一種結(jié)果是對憲法進行修改，另一種情況是對最高價值目標(biāo)的修正。舉例來說，1954年我國制定第一部憲法以前，《共同綱領(lǐng)》起著臨時憲法的作用。而隨著形勢的發(fā)展，國家的根本任務(wù)、國家的根本性質(zhì)、生產(chǎn)資料所有制以及公民的權(quán)利和自由方面發(fā)生了一系列深刻的變化，而《共同綱領(lǐng)》已不能滿足和適應(yīng)國家對社會進一步向前發(fā)展的需要，于是就有了新中國第一部憲法的出籠。而到了1975年，“左”的思想肆意橫行和泛濫，國家或社會的價值目標(biāo)發(fā)生了根本性的變化，即總的指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴半A級斗爭”為重點，因此，1975年憲法可以說是憲法規(guī)定與最高價值目標(biāo)不重合導(dǎo)致修憲的典型產(chǎn)物。再從憲法具體規(guī)定公民基本權(quán)利的規(guī)定看，現(xiàn)在普遍認為修憲時應(yīng)當(dāng)增設(shè)的“遷徙權(quán)”，為什么會在1954年的憲法里規(guī)定有這一條而1982年憲法卻沒有呢？是因為1954年時我國實現(xiàn)“遷徙權(quán)”有現(xiàn)實的基礎(chǔ)而1982年卻沒有呢？不是的。主要的原因在于1954年人們普遍認為未來的政治、社會、生活模式下公民可隨意選擇定居地，是一種追求和向往，而1982年制憲時卻認為遷徙權(quán)只會導(dǎo)致國家人口大量流動從而影響經(jīng)濟的發(fā)展。也就是說，在憲法里規(guī)定某一項內(nèi)容時，并非就有一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)，而是在憲法里要反映人們的最高價值目標(biāo)。再如現(xiàn)在很多學(xué)者提倡在未來的憲法中增設(shè)“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”的內(nèi)容。筆者認為，這種觀點是基于以下邏輯推理而得出的：公民應(yīng)當(dāng)擁有一定的財產(chǎn)；公民的合法財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)受法律保護；公民的合法勞動收入和非勞動收入是公民的財產(chǎn)即私有財產(chǎn)；私有財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)受到保護；私有財產(chǎn)神圣不可侵犯。對于這種觀點是否正確，我們不去考慮，只從兩個方面來分析。第一，這種推理的本身就犯了邏輯上的錯誤，合法的財產(chǎn)是私有財產(chǎn)，而私有財產(chǎn)是否都是合法財產(chǎn)呢？世界上會有哪一個國家的立法去保護非法的財產(chǎn)呢？第二，“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”應(yīng)當(dāng)算是一種最高的價值目標(biāo)，一旦這種價值目標(biāo)與現(xiàn)行憲法規(guī)定不重合時，就必須對憲法予以修改或者對最高價值目標(biāo)進行修正。而一個國家或社會的最高價值目標(biāo)在某個時期并非都是正確的，當(dāng)錯誤的價值目標(biāo)被寫進憲法，只會導(dǎo)致混亂的產(chǎn)生。結(jié)合以上的分析，筆者認為，導(dǎo)致憲法修改的深層次原因不是要對憲法進行“拾遺補漏”，而是憲法實際的規(guī)定與這個國家、社會及人們追求的最高價值目標(biāo)不完全重合。而憲法修改的前提就是要審視這種最高價值目標(biāo)的正確性與合理性。不適當(dāng)?shù)男薷牟蝗绮恍?，而錯誤的修改則只會導(dǎo)致嚴重的后果。

二、嚴格憲法修改程序的對象應(yīng)該包括憲法性法律

以上我們所談到的憲法修改，僅僅停留在修改1982年《中華人民共和國憲法》的前提和基礎(chǔ)上。即通常據(jù)說的嚴格限制修改憲法、規(guī)定憲法修改的主體、程序等一系列內(nèi)容都只是針對1982年憲法的。筆者認為，嚴格憲法修改的程序，不應(yīng)只針對1982年憲法，還應(yīng)包括憲法性法律。對這些憲法性法律的修改，亦應(yīng)當(dāng)給予一定程度的限制，將它們放在同1982年憲法同樣的高度來對待。筆者認為主要的理由有：

（一）根據(jù)一般的理解，我國憲法的源源形式包括成文憲法典、憲法性法律、憲法慣例、憲法解釋、國際條約和國際習(xí)慣等。單就憲法性法律而言，它們的效力層次如何定位？是等同于一般的法律，還是高于一般法律、僅次于憲法典或者說等同于憲法典？我們說，規(guī)定法律的效力層次，主要目的不在于給法律排座位，評判誰優(yōu)誰劣，而在于解決一部法律和其他法律在內(nèi)容上的沖突與不協(xié)調(diào)，以哪一部法律為準(zhǔn)則來解決這種沖突和不協(xié)調(diào)的問題?；诜傻男Я哟味⑵饋淼倪`憲審查制度，就是要審查或裁決某項立法或某種行為是否合憲。雖然我國尚未建立起健全的違憲審查制度，司法實踐中的案例極少，但畢竟這一問題日漸凸現(xiàn)，有的甚至相當(dāng)嚴重。而這里所說的是否合憲中的“憲”是不是單純的指憲法典呢？筆者認為應(yīng)作廣義的解釋，包括憲法典和憲法性法律及其他憲法規(guī)范。目前我國的憲法性法律有國籍法、選舉法、特別行政區(qū)基本法等，雖然它們和憲法典所規(guī)定的內(nèi)容各自分工不同，后者主要規(guī)定國家最根本、最重要的問題，前者則規(guī)定了國家的一些基本制度、重要的原則，但二者所規(guī)定的內(nèi)容都是國家最重要的制度，對其他法律具有指導(dǎo)作用。因此，二者的法律效力層次應(yīng)該是平等的。

（二）對憲法性法律的修改應(yīng)遵循嚴格的程序。因為如前所述，憲法性法律規(guī)定了國家重要的制度和原則，對其修改看不重要，實則會隱性地在某些根本性制度產(chǎn)生潛移默化的影響。如我國1995年全國人大常委會第二次會議對選舉法進行了重大的修改。如將省級人大與全國人大農(nóng)村與城市代表所代表的人口數(shù)之比改為“四比一”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會交上一級人大常委會領(lǐng)導(dǎo)等。立法機構(gòu)設(shè)計這些制度的目的就是這了完善我國的政治制度，而如果頻繁地對憲法性法律文件進行修改，即使立法或修改意圖是良好的，有時也會導(dǎo)致適得其反的后果。再如我國憲法規(guī)范了公民的各項基本權(quán)利，而實現(xiàn)公民權(quán)利的重要前提和基礎(chǔ)是必須具有公民身份，而公民身份之取得是依據(jù)憲法和國籍法等法律的。我們不能說這兩部法律中，哪一部的規(guī)定就不重要。而如果對《國籍法》中取得公民身份的內(nèi)容進行了修改，有可能會導(dǎo)致某些人公民身份的變化，進而影響到其公民權(quán)利的實現(xiàn)。這就是一個嚴重的問題，因?qū)椃ㄐ苑蛇M行修改，而影響到了憲法的作用。因此說，應(yīng)當(dāng)對憲法性法律的修改進行嚴格的限制。

我國現(xiàn)行的憲法頒布于1982年12月4日，后歷經(jīng)三次以“修正案”的方式作出的修改，共有17條條文。隨著中國******第十六次代表大會的召開以及我國在新世紀新階段全面建設(shè)小康社會之宏偉藍圖和行動綱領(lǐng)的制定，修改現(xiàn)行憲法的呼聲正日益高漲。學(xué)者普遍認為，現(xiàn)行憲法的某些規(guī)定與形勢的發(fā)展不相適應(yīng)，甚至制約和限制了我國政治、經(jīng)濟、社會文化等各方面制度的良性發(fā)展。如果憲法不加以適時適當(dāng)?shù)男薷?，就無法體現(xiàn)憲法所追求的最高法律價值，更難以指導(dǎo)其他法律調(diào)整各項社會秩序，規(guī)范各項法律關(guān)系。雖然形勢的發(fā)展有“逼”著憲法修改的趨勢，但修改的原因、哪些法律屬于憲法的范疇需要加以修改、如何修改憲法卻并不僅僅是一個實踐的問題，更是一個法律層面的問題，需要進行理性的思考。否則，盲目修改，只會導(dǎo)致憲法權(quán)威的喪失以及對憲法功能的損害，從而達不到應(yīng)有的效果。下面筆者僅就憲法修改的原因、哪些法律屬于憲法的范疇需要加以修改以及如何修改憲法談?wù)剮c淺薄的意見，與各位學(xué)者切磋。

一、關(guān)于修改憲法的理由

目前絕大多數(shù)成文憲法的國家都會在憲法條文中規(guī)定可以對憲法進行修改，只有極少數(shù)國家的憲法沒有規(guī)定專門的憲法修改程序，或者直接將憲法稱之為“永久憲法”，或者說對憲法的修改加以非常嚴格的限制。從總的發(fā)展趨勢來看，可以對憲法進行修改應(yīng)該說是毋容置疑的。問題的關(guān)鍵是，所有國家的憲法都不會明確地說，修改憲法的原因是什么，在什么情況下可以修改憲法，在什么情況下應(yīng)當(dāng)修改憲法。從各國的憲政實踐看，憲法修改的原因歸納起來有兩點：一是為了使憲法的規(guī)定適應(yīng)社會實際的發(fā)展和變化；二是為了彌補憲法規(guī)范在實施過程中出現(xiàn)的漏洞。用一個詞概括來說，就是“拾遺補漏”。因為實際的社會瞬息萬變，再高明的立法家也無法預(yù)料十年后或者五十年后的社會究竟是怎樣的面貌，人們對憲法的認識是不是發(fā)生了改變，社會的各種基本矛盾和沖突又將如何變化。為了適時調(diào)整各種社會關(guān)系，對憲法進行某種程度的修改之必要性再也不會有人懷疑。但是這兩點理由果真就是修改憲法的最適合的理由嗎？筆者認為，修改憲法的最深層次的原因應(yīng)該是憲法實際的規(guī)定與這個國家、社會以及人們追求的最高價值目標(biāo)不完全重合。這里的價值目標(biāo)包括幾個層面，如經(jīng)濟、政治、思想文化及法律方面的目標(biāo)。當(dāng)依照現(xiàn)行的憲法所涵蓋的指導(dǎo)人們實踐的一些規(guī)程無法達到這一最高價值目標(biāo)或者最高價值目標(biāo)發(fā)生了重大變化時，會有兩種結(jié)果的出現(xiàn)。一種結(jié)果是對憲法進行修改，另一種情況是對最高價值目標(biāo)的修正。舉例來說，1954年我國制定第一部憲法以前，《共同綱領(lǐng)》起著臨時憲法的作用。而隨著形勢的發(fā)展，國家的根本任務(wù)、國家的根本性質(zhì)、生產(chǎn)資料所有制以及公民的權(quán)利和自由方面發(fā)生了一系列深刻的變化，而《共同綱領(lǐng)》已不能滿足和適應(yīng)國家對社會進一步向前發(fā)展的需要，于是就有了新中國第一部憲法的出籠。而到了1975年，“左”的思想肆意橫行和泛濫，國家或社會的價值目標(biāo)發(fā)生了根本性的變化，即總的指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴半A級斗爭”為重點，因此，1975年憲法可以說是憲法規(guī)定與最高價值目標(biāo)不重合導(dǎo)致修憲的典型產(chǎn)物。再從憲法具體規(guī)定公民基本權(quán)利的規(guī)定看，現(xiàn)在普遍

認為修憲時應(yīng)當(dāng)增設(shè)的“遷徙權(quán)”，為什么會在1954年的憲法里規(guī)定有這一條而1982年憲法卻沒有呢？是因為1954年時我國實現(xiàn)“遷徙權(quán)”有現(xiàn)實的基礎(chǔ)而1982年卻沒有呢？不是的。主要的原因在于1954年人們普遍認為未來的政治、社會、生活模式下公民可隨意選擇定居地，是一種追求和向往，而1982年制憲時卻認為遷徙權(quán)只會導(dǎo)致國家人口大量流動從而影響經(jīng)濟的發(fā)展。也就是說，在憲法里規(guī)定某一項內(nèi)容時，并非就有一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)，而是在憲法里要反映人們的最高價值目標(biāo)。再如現(xiàn)在很多學(xué)者提倡在未來的憲法中增設(shè)“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”的內(nèi)容。筆者認為，這種觀點是基于以下邏輯推理而得出的：公民應(yīng)當(dāng)擁有一定的財產(chǎn)；公民的合法財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)受法律保護；公民的合法勞動收入和非勞動收入是公民的財產(chǎn)即私有財產(chǎn)；私有財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)受到保護；私有財產(chǎn)神圣不可侵犯。對于這種觀點是否正確，我們不去考慮，只從兩個方面來分析。第一，這種推理的本身就犯了邏輯上的錯誤，合法的財產(chǎn)是私有財產(chǎn)，而私有財產(chǎn)是否都是合法財產(chǎn)呢？世界上會有哪一個國家的立法去保護非法的財產(chǎn)呢？第二，“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”應(yīng)當(dāng)算是一種最高的價值目標(biāo)，一旦這種價值目標(biāo)與現(xiàn)行憲法規(guī)定不重合時，就必須對憲法予以修改或者對最高價值目標(biāo)進行修正。而一個國家或社會的最高價值目標(biāo)在某個時期并非都是正確的，當(dāng)錯誤的價值目標(biāo)被寫進憲法，只會導(dǎo)致混亂的產(chǎn)生。結(jié)合以上的分析，筆者認為，導(dǎo)致憲法修改的深層次原因不是要對憲法進行“拾遺補漏”，而是憲法實際的規(guī)定與這個國家、社會及人們追求的最高價值目標(biāo)不完全重合。而憲法修改的前提就是要審視這種最高價值目標(biāo)的正確性與合理性。不適當(dāng)?shù)男薷牟蝗绮恍?，而錯誤的修改則只會導(dǎo)致嚴重的后果。

二、嚴格憲法修改程序的對象應(yīng)該包括憲法性法律

以上我們所談到的憲法修改，僅僅停留在修改1982年《中華人民共和國憲法》的前提和基礎(chǔ)上。即通常據(jù)說的嚴格限制修改憲法、規(guī)定憲法修改的主體、程序等一系列內(nèi)容都只是針對1982年憲法的。筆者認為，嚴格憲法修改的程序，不應(yīng)只針對1982年憲法，還應(yīng)包括憲法性法律。對這些憲法性法律的修改，亦應(yīng)當(dāng)給予一定程度的限制，將它們放在同1982年憲法同樣的高度來對待。筆者認為主要的理由有：

我國現(xiàn)行的憲法頒布于1982年12月4日，后歷經(jīng)三次以“修正案”的方式作出的修改，共有17條條文。隨著中國共產(chǎn)黨第十六次代表大會的召開以及我國在新世紀新階段全面建設(shè)小康社會之宏偉藍圖和行動綱領(lǐng)的制定，修改現(xiàn)行憲法的呼聲正日益高漲。學(xué)者普遍認為，現(xiàn)行憲法的某些規(guī)定與形勢的發(fā)展不相適應(yīng)，甚至制約和限制了我國政治、經(jīng)濟、社會文化等各方面制度的良性發(fā)展。如果憲法不加以適時適當(dāng)?shù)男薷?，就無法體現(xiàn)憲法所追求的最高法律價值，更難以指導(dǎo)其他法律調(diào)整各項社會秩序，規(guī)范各項法律關(guān)系。雖然形勢的發(fā)展有“逼”著憲法修改的趨勢，但修改的原因、哪些法律屬于憲法的范疇需要加以修改、如何修改憲法卻并不僅僅是一個實踐的問題，更是一個法律層面的問題，需要進行理性的思考。否則，盲目修改，只會導(dǎo)致憲法權(quán)威的喪失以及對憲法功能的損害，從而達不到應(yīng)有的效果。下面筆者僅就憲法修改的原因、哪些法律屬于憲法的范疇需要加以修改以及如何修改憲法談?wù)剮c淺薄的意見，與各位學(xué)者切磋。

一、關(guān)于修改憲法的理由

目前絕大多數(shù)成文憲法的國家都會在憲法條文中規(guī)定可以對憲法進行修改，只有極少數(shù)國家的憲法沒有規(guī)定專門的憲法修改程序，或者直接將憲法稱之為“永久憲法”，或者說對憲法的修改加以非常嚴格的限制。從總的發(fā)展趨勢來看，可以對憲法進行修改應(yīng)該說是毋容置疑的。問題的關(guān)鍵是，所有國家的憲法都不會明確地說，修改憲法的原因是什么，在什么情況下可以修改憲法，在什么情況下應(yīng)當(dāng)修改憲法。從各國的憲政實踐看，憲法修改的原因歸納起來有兩點：一是為了使憲法的規(guī)定適應(yīng)社會實際的發(fā)展和變化；二是為了彌補憲法規(guī)范在實施過程中出現(xiàn)的漏洞。用一個詞概括來說，就是“拾遺補漏”。因為實際的社會瞬息萬變，再高明的立法家也無法預(yù)料十年后或者五十年后的社會究竟是怎樣的面貌，人們對憲法的認識是不是發(fā)生了改變，社會的各種基本矛盾和沖突又將如何變化。為了適時調(diào)整各種社會關(guān)系，對憲法進行某種程度的修改之必要性再也不會有人懷疑。但是這兩點理由果真就是修改憲法的最適合的理由嗎？筆者認為，修改憲法的最深層次的原因應(yīng)該是憲法實際的規(guī)定與這個國家、社會以及人們追求的最高價值目標(biāo)不完全重合。這里的價值目標(biāo)包括幾個層面，如經(jīng)濟、政治、思想文化及法律方面的目標(biāo)。當(dāng)依照現(xiàn)行的憲法所涵蓋的指導(dǎo)人們實踐的一些規(guī)程無法達到這一最高價值目標(biāo)或者最高價值目標(biāo)發(fā)生了重大變化時，會有兩種結(jié)果的出現(xiàn)。一種結(jié)果是對憲法進行修改，另一種情況是對最高價值目標(biāo)的修正。舉例來說，1954年我國制定第一部憲法以前，《共同綱領(lǐng)》起著臨時憲法的作用。而隨著形勢的發(fā)展，國家的根本任務(wù)、國家的根本性質(zhì)、生產(chǎn)資料所有制以及公民的權(quán)利和自由方面發(fā)生了一系列深刻的變化，而《共同綱領(lǐng)》已不能滿足和適應(yīng)國家對社會進一步向前發(fā)展的需要，于是就有了新中國第一部憲法的出籠。而到了1975年，“左”的思想肆意橫行和泛濫，國家或社會的價值目標(biāo)發(fā)生了根本性的變化，即總的指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴半A級斗爭”為重點，因此，1975年憲法可以說是憲法規(guī)定與最高價值目標(biāo)不重合導(dǎo)致修憲的典型產(chǎn)物。再從憲法具體規(guī)定公民基本權(quán)利的規(guī)定看，現(xiàn)在普遍認為修憲時應(yīng)當(dāng)增設(shè)的“遷徙權(quán)”，為什么會在1954年的憲法里規(guī)定有這一條而1982年憲法卻沒有呢？是因為1954年時我國實現(xiàn)“遷徙權(quán)”有現(xiàn)實的基礎(chǔ)而1982年卻沒有呢？不是的。主要的原因在于1954年人們普遍認為未來的政治、社會、生活模式下公民可隨意選擇定居地，是一種追求和向往，而1982年制憲時卻認為遷徙權(quán)只會導(dǎo)致國家人口大量流動從而影響經(jīng)濟的發(fā)展。也就是說，在憲法里規(guī)定某一項內(nèi)容時，并非就有一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)，而是在憲法里要反映人們的最高價值目標(biāo)。再如現(xiàn)在很多學(xué)者提倡在未來的憲法中增設(shè)“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”的內(nèi)容。筆者認為，這種觀點是基于以下邏輯推理而得出的：公民應(yīng)當(dāng)擁有一定的財產(chǎn)；公民的合法財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)受法律保護；公民的合法勞動收入和非勞動收入是公民的財產(chǎn)即私有財產(chǎn)；私有財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)受到保護；私有財產(chǎn)神圣不可侵犯。對于這種觀點是否正確，我們不去考慮，只從兩個方面來分析。第一，這種推理的本身就犯了邏輯上的錯誤，合法的財產(chǎn)是私有財產(chǎn)，而私有財產(chǎn)是否都是合法財產(chǎn)呢？世界上會有哪一個國家的立法去保護非法的財產(chǎn)呢？第二，“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”應(yīng)當(dāng)算是一種最高的價值目標(biāo)，一旦這種價值目標(biāo)與現(xiàn)行憲法規(guī)定不重合時，就必須對憲法予以修改或者對最高價值目標(biāo)進行修正。而一個國家或社會的最高價值目標(biāo)在某個時期并非都是正確的，當(dāng)錯誤的價值目標(biāo)被寫進憲法，只會導(dǎo)致混亂的產(chǎn)生。結(jié)合以上的分析，筆者認為，導(dǎo)致憲法修改的深層次原因不是要對憲法進行“拾遺補漏”，而是憲法實際的規(guī)定與這個國家、社會及人們追求的最高價值目標(biāo)不完全重合。而憲法修改的前提就是要審視這種最高價值目標(biāo)的正確性與合理性。不適當(dāng)?shù)男薷牟蝗绮恍?，而錯誤的修改則只會導(dǎo)致嚴重的后果。

二、嚴格憲法修改程序的對象應(yīng)該包括憲法性法律

以上我們所談到的憲法修改，僅僅停留在修改1982年《中華人民共和國憲法》的前提和基礎(chǔ)上。即通常據(jù)說的嚴格限制修改憲法、規(guī)定憲法修改的主體、程序等一系列內(nèi)容都只是針對1982年憲法的。筆者認為，嚴格憲法修改的程序，不應(yīng)只針對1982年憲法，還應(yīng)包括憲法性法律。對這些憲法性法律的修改，亦應(yīng)當(dāng)給予一定程度的限制，將它們放在同1982年憲法同樣的高度來對待。筆者認為主要的理由有：

（一）根據(jù)一般的理解，我國憲法的源源形式包括成文憲法典、憲法性法律、憲法慣例、憲法解釋、國際條約和國際習(xí)慣等。單就憲法性法律而言，它們的效力層次如何定位？是等同于一般的法律，還是高于一般法律、僅次于憲法典或者說等同于憲法典？我們說，規(guī)定法律的效力層次，主要目的不在于給法律排座位，評判誰優(yōu)誰劣，而在于解決一部法律和其他法律在內(nèi)容上的沖突與不協(xié)調(diào)，以哪一部法律為準(zhǔn)則來解決這種沖突和不協(xié)調(diào)的問題?；诜傻男Я哟味⑵饋淼倪`憲審查制度，就是要審查或裁決某項立法或某種行為是否合憲。雖然我國尚未建立起健全的違憲審查制度，司法實踐中的案例極少，但畢竟這一問題日漸凸現(xiàn)，有的甚至相當(dāng)嚴重。而這里所說的是否合憲中的“憲”是不是單純的指憲法典呢？筆者認為應(yīng)作廣義的解釋，包括憲法典和憲法性法律及其他憲法規(guī)范。目前我國的憲法性法律有國籍法、選舉法、特別行政區(qū)基本法等，雖然它們和憲法典所規(guī)定的內(nèi)容各自分工不同，后者主要規(guī)定國家最根本、最重要的問題，前者則規(guī)定了國家的一些基本制度、重要的原則，但二者所規(guī)定的內(nèi)容都是國家最重要的制度，對其他法律具有指導(dǎo)作用。因此，二者的法律效力層次應(yīng)該是平等的。

我國現(xiàn)行的憲法頒布于1982年12月4日，后歷經(jīng)三次以“修正案”的方式作出的修改，共有17條條文。隨著中國共產(chǎn)黨第十六次代表大會的召開以及我國在新世紀新階段全面建設(shè)小康社會之宏偉藍圖和行動綱領(lǐng)的制定，修改現(xiàn)行憲法的呼聲正日益高漲。學(xué)者普遍認為，現(xiàn)行憲法的某些規(guī)定與形勢的發(fā)展不相適應(yīng)，甚至制約和限制了我國政治、經(jīng)濟、社會文化等各方面制度的良性發(fā)展。如果憲法不加以適時適當(dāng)?shù)男薷?，就無法體現(xiàn)憲法所追求的最高法律價值，更難以指導(dǎo)其他法律調(diào)整各項社會秩序，規(guī)范各項法律關(guān)系。雖然形勢的發(fā)展有“逼”著憲法修改的趨勢，但修改的原因、哪些法律屬于憲法的范疇需要加以修改、如何修改憲法卻并不僅僅是一個實踐的問題，更是一個法律層面的問題，需要進行理性的思考。否則，盲目修改，只會導(dǎo)致憲法權(quán)威的喪失以及對憲法功能的損害，從而達不到應(yīng)有的效果。下面筆者僅就憲法修改的原因、哪些法律屬于憲法的范疇需要加以修改以及如何修改憲法談?wù)剮c淺薄的意見，與各位學(xué)者切磋。

一、關(guān)于修改憲法的理由

目前絕大多數(shù)成文憲法的國家都會在憲法條文中規(guī)定可以對憲法進行修改，只有極少數(shù)國家的憲法沒有規(guī)定專門的憲法修改程序，或者直接將憲法稱之為“永久憲法”，或者說對憲法的修改加以非常嚴格的限制。從總的發(fā)展趨勢來看，可以對憲法進行修改應(yīng)該說是毋容置疑的。問題的關(guān)鍵是，所有國家的憲法都不會明確地說，修改憲法的原因是什么，在什么情況下可以修改憲法，在什么情況下應(yīng)當(dāng)修改憲法。從各國的憲政實踐看，憲法修改的原因歸納起來有兩點：一是為了使憲法的規(guī)定適應(yīng)社會實際的發(fā)展和變化；二是為了彌補憲法規(guī)范在實施過程中出現(xiàn)的漏洞。用一個詞概括來說，就是“拾遺補漏”。因為實際的社會瞬息萬變，再高明的立法家也無法預(yù)料十年后或者五十年后的社會究竟是怎樣的面貌，人們對憲法的認識是不是發(fā)生了改變，社會的各種基本矛盾和沖突又將如何變化。為了適時調(diào)整各種社會關(guān)系，對憲法進行某種程度的修改之必要性再也不會有人懷疑。但是這兩點理由果真就是修改憲法的最適合的理由嗎？筆者認為，修改憲法的最深層次的原因應(yīng)該是憲法實際的規(guī)定與這個國家、社會以及人們追求的最高價值目標(biāo)不完全重合。這里的價值目標(biāo)包括幾個層面，如經(jīng)濟、政治、思想文化及法律方面的目標(biāo)。當(dāng)依照現(xiàn)行的憲法所涵蓋的指導(dǎo)人們實踐的一些規(guī)程無法達到這一最高價值目標(biāo)或者最高價值目標(biāo)發(fā)生了重大變化時，會有兩種結(jié)果的出現(xiàn)。一種結(jié)果是對憲法進行修改，另一種情況是對最高價值目標(biāo)的修正。舉例來說，1954年我國制定第一部憲法以前，《共同綱領(lǐng)》起著臨時憲法的作用。而隨著形勢的發(fā)展，國家的根本任務(wù)、國家的根本性質(zhì)、生產(chǎn)資料所有制以及公民的權(quán)利和自由方面發(fā)生了一系列深刻的變化，而《共同綱領(lǐng)》已不能滿足和適應(yīng)國家對社會進一步向前發(fā)展的需要，于是就有了新中國第一部憲法的出籠。而到了1975年，“左”的思想肆意橫行和泛濫，國家或社會的價值目標(biāo)發(fā)生了根本性的變化，即總的指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴半A級斗爭”為重點，因此，1975年憲法可以說是憲法規(guī)定與最高價值目標(biāo)不重合導(dǎo)致修憲的典型產(chǎn)物。再從憲法具體規(guī)定公民基本權(quán)利的規(guī)定看，現(xiàn)在普遍認為修憲時應(yīng)當(dāng)增設(shè)的“遷徙權(quán)”，為什么會在1954年的憲法里規(guī)定有這一條而1982年憲法卻沒有呢？是因為1954年時我國實現(xiàn)“遷徙權(quán)”有現(xiàn)實的基礎(chǔ)而1982年卻沒有呢？不是的。主要的原因在于1954年人們普遍認為未來的政治、社會、生活模式下公民可隨意選擇定居地，是一種追求和向往，而1982年制憲時卻認為遷徙權(quán)只會導(dǎo)致國家人口大量流動從而影響經(jīng)濟的發(fā)展。也就是說，在憲法里規(guī)定某一項內(nèi)容時，并非就有一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)，而是在憲法里要反映人們的最高價值目標(biāo)。再如現(xiàn)在很多學(xué)者提倡在未來的憲法中增設(shè)“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”的內(nèi)容。筆者認為，這種觀點是基于以下邏輯推理而得出的：公民應(yīng)當(dāng)擁有一定的財產(chǎn)；公民的合法財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)受法律保護；公民的合法勞動收入和非勞動收入是公民的財產(chǎn)即私有財產(chǎn)；私有財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)受到保護；私有財產(chǎn)神圣不可侵犯。對于這種觀點是否正確，我們不去考慮，只從兩個方面來分析。第一，這種推理的本身就犯了邏輯上的錯誤，合法的財產(chǎn)是私有財產(chǎn)，而私有財產(chǎn)是否都是合法財產(chǎn)呢？世界上會有哪一個國家的立法去保護非法的財產(chǎn)呢？第二，“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”應(yīng)當(dāng)算是一種最高的價值目標(biāo)，一旦這種價值目標(biāo)與現(xiàn)行憲法規(guī)定不重合時，就必須對憲法予以修改或者對最高價值目標(biāo)進行修正。而一個國家或社會的最高價值目標(biāo)在某個時期并非都是正確的，當(dāng)錯誤的價值目標(biāo)被寫進憲法，只會導(dǎo)致混亂的產(chǎn)生。結(jié)合以上的分析，筆者認為，導(dǎo)致憲法修改的深層次原因不是要對憲法進行“拾遺補漏”，而是憲法實際的規(guī)定與這個國家、社會及人們追求的最高價值目標(biāo)不完全重合。而憲法修改的前提就是要審視這種最高價值目標(biāo)的正確性與合理性。不適當(dāng)?shù)男薷牟蝗绮恍蓿e誤的修改則只會導(dǎo)致嚴重的后果。

二、嚴格憲法修改程序的對象應(yīng)該包括憲法性法律

以上我們所談到的憲法修改，僅僅停留在修改1982年《中華人民共和國憲法》的前提和基礎(chǔ)上。即通常據(jù)說的嚴格限制修改憲法、規(guī)定憲法修改的主體、程序等一系列內(nèi)容都只是針對1982年憲法的。筆者認為，嚴格憲法修改的程序，不應(yīng)只針對1982年憲法，還應(yīng)包括憲法性法律。對這些憲法性法律的修改，亦應(yīng)當(dāng)給予一定程度的限制，將它們放在同1982年憲法同樣的高度來對待。筆者認為主要的理由有：

（一）根據(jù)一般的理解，我國憲法的源源形式包括成文憲法典、憲法性法律、憲法慣例、憲法解釋、國際條約和國際習(xí)慣等。單就憲法性法律而言，它們的效力層次如何定位？是等同于一般的法律，還是高于一般法律、僅次于憲法典或者說等同于憲法典？我們說，規(guī)定法律的效力層次，主要目的不在于給法律排座位，評判誰優(yōu)誰劣，而在于解決一部法律和其他法律在內(nèi)容上的沖突與不協(xié)調(diào)，以哪一部法律為準(zhǔn)則來解決這種沖突和不協(xié)調(diào)的問題。基于法律的效力層次而建立起來的違憲審查制度，就是要審查或裁決某項立法或某種行為是否合憲。雖然我國尚未建立起健全的違憲審查制度，司法實踐中的案例極少，但畢竟這一問題日漸凸現(xiàn)，有的甚至相當(dāng)嚴重。而這里所說的是否合憲中的“憲”是不是單純的指憲法典呢？筆者認為應(yīng)作廣義的解釋，包括憲法典和憲法性法律及其他憲法規(guī)范。目前我國的憲法性法律有國籍法、選舉法、特別行政區(qū)基本法等，雖然它們和憲法典所規(guī)定的內(nèi)容各自分工不同，后者主要規(guī)定國家最根本、最重要的問題，前者則規(guī)定了國家的一些基本制度、重要的原則，但二者所規(guī)定的內(nèi)容都是國家最重要的制度，對其他法律具有指導(dǎo)作用。因此，二者的法律效力層次應(yīng)該是平等的。

設(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，做到立得住、行得通、真管用，是其立法的價值和評價標(biāo)準(zhǔn)。一部良好的地方性法規(guī)是不斷修改出來的，本文就法規(guī)草案審議修改中的問題提出一點思考。

一、審議中修改法規(guī)草案的主體與路徑

1.設(shè)區(qū)市人大及其常委會是審議主體。地方立法涉及部門較多，牽扯面較廣，程序相對復(fù)雜，利益焦點集中，社會關(guān)注較廣。十八屆四中全會指出，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用?！痹O(shè)區(qū)的市人大及其常委會的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在地方性法規(guī)的立項、起草、審議、修改、表決等各個環(huán)節(jié)。（1）起草階段。起草階段提案人是主體。法規(guī)草案的提出一般由設(shè)區(qū)的市以上的各級人民代表大會舉行會議時的主席團、常務(wù)委員會、各專門委員會、本級人民政府，或者人大代表五人以上聯(lián)名等，提出屬于本級人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的法規(guī)議案，設(shè)區(qū)的市人大常委會的地方立法提案主體與上述范圍大致相同。實踐中地方性法規(guī)草案的起草及其提出多由設(shè)區(qū)的市人民政府提出。（2）審議階段。設(shè)區(qū)的市人大及其常務(wù)委員會是審議表決的主體，專門委員會具有一定的審議權(quán)，但不決定法規(guī)草案的結(jié)果，不能作為審議主體。專門委員會作為代表大會的常設(shè)機構(gòu)，在人民代表大會會議期間受主席團領(lǐng)導(dǎo)，閉會期間受常委會領(lǐng)導(dǎo)；專門委員會享有提議案權(quán)和審議交付議案的權(quán)力，其中法制委員會對法規(guī)案有統(tǒng)一審議權(quán)，人大及其常委會的審議主體作用通過專門委員會、常委會工作機構(gòu)行使，其審議、修改行為，是為人大及其常務(wù)委員會的審議、表決服務(wù)，其審議無權(quán)決定法規(guī)案的最終結(jié)果，但有審議的階段性、程序性效力。人大常委會工作委員會的研究意見、專門委員會的審議意見、審議結(jié)果的報告、法規(guī)草案修改稿、表決稿形成后，最終的效力要通過設(shè)區(qū)的市人民代表大會、常務(wù)委員會的審議、表決決定。（3）表決階段。設(shè)區(qū)的市人大及其常委會行使審議權(quán)，對地方性法規(guī)的審議表決有三種結(jié)果，審議通過、不通過、提案人在表決前撤回。設(shè)區(qū)的市人大及其常委會在地方立法項目確定、立法進度、立法決策中起主導(dǎo)作用，但最為關(guān)鍵的是審議環(huán)節(jié)的主導(dǎo)，即審議中要抓住法規(guī)草案中“關(guān)鍵的那么幾條”；對于法律關(guān)系比較復(fù)雜、分歧意見較大的，主動和有關(guān)方面溝通協(xié)商，提出解決方案，對于重大事項，及時向黨委請示；對爭議比較大的，可引入第三方評估，充分聽取各方面意見，及時作出決策。人大常委會組成人員、代表在審議中發(fā)揮著重要的作用，卻不是審議主體。2.地方性法規(guī)草案審議修改中的程序性環(huán)節(jié)。設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限，僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面。立法程序保障立法權(quán)的正確行使，立法活動中必須遵循立法程序，地方立法程序包括地方組織法、立法法、設(shè)區(qū)市的立法條例、人民代表大會議事規(guī)則、常務(wù)委員會議事規(guī)則、主任會議制度等。（1）法規(guī)草案的提出環(huán)節(jié)。地方性法規(guī)提案程序，是指享有提案權(quán)的主體依照法定程序向立法機關(guān)提出有關(guān)制定、修改或者廢止某項法規(guī)的程序，是地方立法程序的起始，具體形式是提出法規(guī)案，同時提出法規(guī)草案文本及說明，必要的參閱資料。修改地方性法規(guī)的，提交修改前后的對照文本。法規(guī)草案的起草，由提案機關(guān)負責(zé)，設(shè)區(qū)的市人大主席團、市人大常委會、市人大各專門委員會提出的法規(guī)草案由市人大有關(guān)專門委員會、常委會工作機構(gòu)或?qū)ｉT起草委員會或?qū)I(yè)機構(gòu)及其人員起草。（2）法規(guī)草案的審議環(huán)節(jié)。法規(guī)草案的審議，是指立法機關(guān)對已經(jīng)列入議程的法規(guī)草案正式進行審查和討論。其一，設(shè)區(qū)的市人民代表大會對法規(guī)草案審議中的修改環(huán)節(jié)。在市人民代表大會會議上聽取法規(guī)草案的說明；代表團審議，專門委員會審議，代表團團長會議審議，法制委員會統(tǒng)一審議。四種審議中，只有專門委員會和法制委員會的審議，存在對法規(guī)草案審議中的修改問題。具體路徑一是匯總、研究各代表團和專門委員會的審議意見。二是法制委員會召開全體會議，根據(jù)匯總的各代表團意見和有關(guān)專門委員會審議意見、法工委提出的修改建議，對法規(guī)草案逐條審議；向主席團提出審議結(jié)果的報告和法規(guī)草案修改稿。三是法規(guī)草案修改稿經(jīng)各代表團審議后，由法制委員會根據(jù)各代表團的審議意見，對法規(guī)草案修改稿再次進行修改研究，提出法規(guī)草案建議表決稿，再經(jīng)代表團審議后，經(jīng)主席團審議后提出法規(guī)草案表決稿。其二，設(shè)區(qū)的市人大常委會對法規(guī)草案審議中的修改環(huán)節(jié)。市人大常委會對法規(guī)草案的審議，多為兩審三通過制，另外可以增加或減少審議次數(shù)。一審程序中法規(guī)草案的審議。一審程序中，基本不涉及法規(guī)草案的修改。法規(guī)草案列入常委會議程之前由有關(guān)專委、工委進行初步研究或者審議，比較簡單。在人大常委會一審會議上，一是聽取提案人作法規(guī)草案的說明。二是聽取有關(guān)專委或工委的審議意見報告或研究意見報告。三是分組審議。會議之后才會產(chǎn)生對地方性法規(guī)草案的修改問題。四是一審之后的修改工作。在10天內(nèi)有關(guān)工委或者專委提出地方性法規(guī)草案的修改建議及建議修改稿；向社會公布法規(guī)草案或者建議修改稿征求意見（不公布的除外），向常委會法工委移送法規(guī)草案審議資料。二審程序中法規(guī)草案的修改。二審是法規(guī)草案修改最為集中、關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。分為二審審議前的修改和二審審議后的修改，審議層次分為法制委員會的審議和人大常委會的審議，前者的審議為后者的審議做好鋪墊、準(zhǔn)備、深化工作；后者的審議是前者審議的繼續(xù)和深化。二審審議前的修改。做好二審的準(zhǔn)備工作。包括，法工委對地方性法規(guī)草案建議修改稿進行研究；法制委員會進行統(tǒng)一審議，形成地方性法規(guī)草案審議結(jié)果的報告。二審審議后的修改。在二審會議上，不存在對法規(guī)草案的直接修改，二審程序，聽取法制委員會關(guān)于地方性法規(guī)草案審議結(jié)果的報告；常委會對地方性法規(guī)草案修改稿分組審議。法制委員會的審議，即小審議，形成審議結(jié)果的報告、提出地方性法規(guī)草案表決稿等，對法規(guī)草案的修改最為集中。常委會三次審議表決。常委會三次審議聽取法制委員會關(guān)于地方性法規(guī)草案審議結(jié)果的報告，召開分組會議對新修改的法律草案文本進一步審議。此審議是為表決做準(zhǔn)備，很少有大的修改意見，甚至不提修改意見建議。

二、審議中修改法規(guī)草案的形式與內(nèi)容

1.修改法規(guī)草案的意見建議來源與效力。（1）意見建議來源。經(jīng)過了一系列程序，提出的地方性法規(guī)草案具有一定質(zhì)量和基礎(chǔ)。進入設(shè)區(qū)的市人民代表大會及其常務(wù)委員會審議程序后，意見建議來自，一是各代表團代表的審議意見建議。二是相關(guān)工委的研究意見或者專門委員會的審議意見建議。三是常委會組成人員的審議意見建議。四是列席人員的意見建議。五是論證會、咨詢會上專家學(xué)者等的意見建議。六是網(wǎng)上公開征求到的社會各界的意見建議。七是法制工作委員會工作人員的意見建議。八是省人大常委會有關(guān)專委、工委在地方性法規(guī)報批審議中的意見建議。實務(wù)通說：“紅頭文件嚴格執(zhí)行，黑頭文件可以參照?！奔t頭文件即省人大常委會《修改公布通知》所附的《審查結(jié)果的報告》《修改的意見建議清單》，黑頭文件指常委會簡報。九是其他方面的意見建議。（2）意見建議效力。針對地方性法規(guī)草案提出的意見建議在法律上的效力，是一個理論和實踐問題。法律上沒有明確規(guī)定，僅是對常委會組成人員沒有采納的意見建議要予以反饋；各地在地方立法規(guī)范性文件或者制度中，對征求到的社會各界的意見建議采納情況予以反饋。解決意見建議的效力的意義，為科學(xué)立法、民主立法奠定基礎(chǔ)，但在法律的層面是個難點。人大及其常委會是集體行使權(quán)力，實行一人一票的票決制度，不能規(guī)定不同人意見建議的效力問題。如果意見建議沒有效力，結(jié)果會出現(xiàn)意見建議無人理，說了白說，或者對法規(guī)草案帶來無限制修改。另外，審議中對設(shè)區(qū)的市人大及其常委會的修改權(quán)沒有一定的約束，也是難點。實踐中，對省人大有關(guān)專委在地方性法規(guī)報批中的意見建議，基本上是完全照搬，實際上具有某種法律效力。2.法規(guī)草案的審議權(quán)與審議修改權(quán)問題。這是很少探討卻十分重要的理論問題。地方性法規(guī)草案的審議權(quán)只能由一定身份的人和具有一定職權(quán)的組織機構(gòu)行使，設(shè)區(qū)市由其人民代表大會、大會主席團、人大常委會、主任會議、專門委員會、市人大代表、常委會組成人員行使。對法規(guī)草案的審議權(quán)、修改權(quán)的行使，有時限性、階段性、程序性。各工委對地方性法規(guī)草案進行修改是事實，但性質(zhì)上屬于承辦性、工作性修改，沒有法律效力，修改的法律效力必須在人大及其常務(wù)委員會、專門委員會在審議后才具有一定的法律效力。形象地說，一個動嘴，一個動手。既然存在審議中的修改權(quán)問題，那么修改是有限修改還是無限修改？即人大及其常委會對法規(guī)草案的核心條款的修改有沒有限制，這個限制是針對草案而言的，人們普遍認為，既然是草案，就沒有限制和約束性。對于部分事項有地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市人大及其常委會而言，草案的修改不是無限修改，而是有限修改，在這方面需要進一步探討。3.審議修改法規(guī)草案的主要形式與問題。采取會議審議修改的形式，包括人民代表大會會議、主席團會議、人大常委會例會、專門委員會會議。工作委員會實行首長負責(zé)制，論證會、聽證會、征求意見建議會，不具有人大及其常委會審議的實質(zhì)和形式要件，不能視為審議修改的形式。審議修改地方性法規(guī)草案的問題，一是修改權(quán)限不清。設(shè)區(qū)的市人民代表大會、常務(wù)委員會、專委、工委對地方性法規(guī)草案的修改權(quán)限沒有進一步的細化。二是修改程序不規(guī)范。修改由具體的工委、專委承擔(dān)，法制委員會的統(tǒng)一審議程序相對規(guī)范，其他工委、專委的修改程序比較疏略。三是修改依據(jù)不清晰。主要依據(jù)是審議中的各種意見建議，從理論層面分析，可將修改的依據(jù)分為三個層級：上位法律、行政法規(guī)、規(guī)章、社會公共政策；各種審議意見；當(dāng)遵循的社會科學(xué)、自然科學(xué)規(guī)律，一般常識，基本理論等。四是修改中的照搬照抄上位法。五是對法規(guī)草案核心條款無限制修改。地方性法規(guī)草案中的核心條款就那么幾條，如果修改中打破了草案的基本結(jié)構(gòu)，對草案核心條款無限度修改，或者反映草案的文本質(zhì)量不高，或者反映提案人與設(shè)區(qū)的市人大及其常委會缺乏共識。

三、完善審議中修改法規(guī)草案的程序設(shè)計

計算機在企業(yè)管理及會計信息處理中的迅速普及和廣泛運用，給人們帶來極大方便和效益，但是，我們也應(yīng)該看到因會計電算化而引起的損失也與日俱增。

因會計電算化所引起的損失主要有三種：I.由于災(zāi)害事故（如火災(zāi)、水災(zāi)）或電源中斷故障等原因所引起的會計信息處理中斷和數(shù)據(jù)丟失；2.因電算化會計信息系統(tǒng)本身的錯誤和疏漏所引起的損失；3.因會計電算化舞弊而引起的損失。對前兩種損失，通過借助于開發(fā)控制技術(shù)就能較好地加以解決，而對因會計電算化舞弊所引起的損失卻很難解決。因此如何防范會計電算化舞弊成了企業(yè)的普遍關(guān)心的問題。

會計電算化舞弊的手法

會計電算化舞弊的方法主要有以下幾點：

1.篡改輸入。這是最簡單也是最常用的計算機舞弊手法，該方法通過在經(jīng)濟數(shù)據(jù)錄入前或加入期間對數(shù)據(jù)做手腳來達到個人目的，如：（1）虛構(gòu)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)；（2）修改業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)；（3）刪除業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。

2.篡改文件。是指通過維護程序來修改或直接通過終端來修改文件中的數(shù)據(jù)。