行政訴訟制度為司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)奠定了基礎(chǔ)。行政訴訟法所確立的四種判決形式體現(xiàn)了司法權(quán)的監(jiān)督范圍和監(jiān)督方式。就行政處罰和行政強(qiáng)制等案件而言，維持、變更和撤銷判決完全可以達(dá)到監(jiān)督的目的，被告行政機(jī)關(guān)似乎也無規(guī)避法院監(jiān)督的空子可鉆。但行政許可案件則不然，對于許可機(jī)關(guān)頒發(fā)、變更、拒絕、收回、吊銷、中止許可的行為，法院通常采用撤銷、維持和判令履行的判決形式。然而，法院撤銷了行政機(jī)關(guān)違法的變更、拒絕、吊銷許可證的行為，并不導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)自然恢復(fù)、返還、頒發(fā)許可行為，行政機(jī)關(guān)也完全可以法院未明確判令其作為而拒絕恢復(fù)、頒發(fā)、返還原告的許可證。即使運用判令被告履行法定職責(zé)的判決形式，對違法變更許可等行為也難以達(dá)到有效的監(jiān)督目的。很顯然，對法定判決方式的傳統(tǒng)理解和認(rèn)識已經(jīng)嚴(yán)重影響了行政許可案件的處理，在日益增多的許可案件中，這一現(xiàn)狀應(yīng)當(dāng)引起理論界的高度關(guān)注。

一、行政許可案件的種類和特點

行政許可案件分為六類：一是對頒發(fā)許可決定不服提起的訴訟；二是對拒絕行為不服提起的訴訟；三是對拖延不予答復(fù)行為不服提起的訴訟；四是對變更許可的行為不服提起的訴訟；五是對廢止、收回、中止許可的行為不服提起的訴訟；六是對吊銷、注銷許可的行為不服提起的訴訟。對上述六類許可案件，法院目前能夠適用的法定判決方式只有三種，即維持、撤銷和履行判決。

上述案件中，除第三類案件法院可判令被告在法定期限履行職責(zé)外，其他許可案件都存在一個對撤銷許可行為判決的理解問題。行政許可案件不同于行政處罰等其他案件。違法的處罰決定被法院撤銷后不再產(chǎn)生法律效力，除非法院判令其重新作出某項具體行政行為，否則行政機(jī)關(guān)不得就此再作出新的處罰決定。原告權(quán)益能否得到保障并不取決于處罰決定被撤銷后行政機(jī)關(guān)的后續(xù)行為。然而行政許可案件往往以原告申請某項許可被拒絕或行政機(jī)關(guān)限制、剝奪原告已享有的許可為內(nèi)容，故法院判決撤銷行政許可機(jī)關(guān)的行為，并不自然導(dǎo)致原告獲得許可或繼續(xù)保留其許可，法院不可能代替行政機(jī)關(guān)向原告發(fā)放許可。原告能否取得或繼續(xù)保有其權(quán)益，仍要受被告行政機(jī)關(guān)后續(xù)行為的左右。特別是對于行政機(jī)關(guān)違法拒絕、變更、廢止、收回、中止、吊銷、注銷許可的行為，法院除判決撤銷違法行為外，還能否直接判令被告重新作出許可行為，恢復(fù)、發(fā)還許可呢？這正是本文需著重探討的問題。

二、現(xiàn)行許可案件的法定判決方式及問題

為了更清楚地分析問題，我們不妨從具體案例說起。大觀園游覽中心系中外合資經(jīng)營企業(yè)（以下簡稱大觀園），合資三方為宣建公司、長城公園、華長公司。1993年10月，長城、華長公司與金箭公司簽訂了注冊資本轉(zhuǎn)讓合同，市外經(jīng)委批準(zhǔn)了該合同。市工商局也變更了大觀園的企業(yè)登記并頒發(fā)了營業(yè)執(zhí)照。金箭公司接管了大觀園經(jīng)營管理權(quán)。此后長城公司于1996年1月5日向市外經(jīng)貿(mào)委遞交了材料，提出要求恢復(fù)其與華長公司在大觀園的股東地位。市外經(jīng)貿(mào)委經(jīng)審查，作出批復(fù)，批準(zhǔn)長城公司收回其在合營公司中的權(quán)益，恢復(fù)其與華長公司在大觀園公司的股東地位。長城公司便接管了大觀園經(jīng)營管理權(quán)。市工商局辦理了大觀園法定代表人的變更登記并頒發(fā)了新的企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照。金箭公司不服市外經(jīng)貿(mào)委違法批準(zhǔn)長城公司收回股權(quán)及市工商局違法變更大觀園登記的行為，向法院提起訴訟。一、二審法院以超越職權(quán)、事實不清，證據(jù)不足為由，判決撤銷被告外經(jīng)貿(mào)委的批復(fù)，以由該批復(fù)批準(zhǔn)成立的大觀園董事會不是申請變更登記的合法主體，其提交的變更大觀園法定代表人的申請不具有合法性為由，判決撤銷市工商局的變更登記行政行為。同時法院對于金箭公司要求判令第三人長城公司、華長公司立即交還大觀園經(jīng)營管理權(quán)的訴訟請求，以該請求不屬于本案審理范圍為由表示不予支持。判決生效后，金箭公司要求被告工商局執(zhí)行判決，工商局以法院判決僅有撤銷原變更登記行為，而無判令被告頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照內(nèi)容為由，拒不執(zhí)行法院判決。因此，原告在勝訴后很長時間仍然無法進(jìn)駐大觀園，而第三人長城公司也以工商局未變更其登記為由仍然占據(jù)大觀園。

根據(jù)行政許可法的規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民，法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。行政許可作為行政機(jī)關(guān)依法對社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)實行事前監(jiān)督管理的一種重要手段，是不可或缺的，正確的實施行政許可，對行政機(jī)關(guān)管理社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)會起到重要的作用，反之其“副”作用也是不可低估的。行政許可作為行政機(jī)關(guān)的行政行為，與公民、法人和其他組織的權(quán)益密切相關(guān)，應(yīng)當(dāng)納入司法審查的范圍。隨著行政許可法的頒布實施，行政許可訴訟案件也曾日漸上升趨勢。但是，在對行政許可案件的審查過程中，筆者發(fā)現(xiàn)存在以下諸問題：

一、對被訴行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件的審查

目前，人民法院行政訴訟受案范圍還不包括對抽象行政行為的審查，但是，在對具體行政行為的審查過程中不可避免的會遇到對法律、法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件的適用審查問題。對于行政許可案件的審理同樣也不例外。

行政許可法第四條規(guī)定：設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。該法還規(guī)定，除國務(wù)院可以采用決定的方式設(shè)定行政許可，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可外，行政許可只能由法律、法規(guī)設(shè)定。行政許可本屬嚴(yán)肅的立法行為，但現(xiàn)實中有些地方政府甚至政府的職能部門卻非常樂意行使不屬于自己的行政許可設(shè)定權(quán)。一講行政管理，就要審批，把行政許可作為權(quán)力“尋租”的一個手段，出個紅頭文件就可設(shè)定行政許可。審判實踐中如遇此類情況，人民法院不但要對被訴的具體行政行為合法性作出認(rèn)定，同時也要對被訴具體行政行為所依據(jù)的其它規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查認(rèn)定。

因為，盡管行政訴訟法第十二條規(guī)定，相對人對抽象行政行為提起行政訴訟，法院不予受理，但并未規(guī)定法院對抽象行政行為沒有審查權(quán)。不能提起行政訴訟和不能對其進(jìn)行審查不是同一個概念。行政訴訟法第五十三條關(guān)于“參照規(guī)章”的規(guī)定，事實上就已經(jīng)賦予法院對規(guī)章的審查權(quán)?！皡⒄铡辈皇恰耙勒铡保欠褡鳛榉ㄔ旱牟门幸罁?jù)，法院有選擇權(quán)，作出選擇之前肯定要對其合法性作出審查判斷。既然法院對規(guī)章的合法性可以進(jìn)行審查，那么對于效力等級低于規(guī)章的其他規(guī)范性文件當(dāng)然具有審查權(quán)。在很多情況下，被訴具體行政行為不是根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章作出的，而是根據(jù)其他規(guī)范性文件作出的，如果不對其他規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查，則無法對被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。當(dāng)然，法院不能在裁判文書中宣告其他規(guī)范性文件違法或無效，或者撤銷某規(guī)范性文件，但可以與更高層級的規(guī)定相比較，適用高層級的規(guī)定或者法律、法規(guī)、規(guī)章而不適用被訴具體行政行為所依據(jù)的其他規(guī)范文件。

二、對行政許可的實施主體在作出被訴的行政許可行為時是否遵守了法定原則的審查

根據(jù)行政許可法的規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民，法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。行政許可作為行政機(jī)關(guān)依法對社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)實行事前監(jiān)督管理的一種重要手段，是不可或缺的，正確的實施行政許可，對行政機(jī)關(guān)管理社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)會起到重要的作用，反之其“副”作用也是不可低估的。行政許可作為行政機(jī)關(guān)的行政行為，與公民、法人和其他組織的權(quán)益密切相關(guān)，應(yīng)當(dāng)納入司法審查的范圍。隨著行政許可法的頒布實施，行政許可訴訟案件也曾日漸上升趨勢。但是，在對行政許可案件的審查過程中，筆者發(fā)現(xiàn)存在以下諸問題：

一、對被訴行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件的審查

目前，人民法院行政訴訟受案范圍還不包括對抽象行政行為的審查，但是，在對具體行政行為的審查過程中不可避免的會遇到對法律、法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件的適用審查問題。對于行政許可案件的審理同樣也不例外。

行政許可法第四條規(guī)定：設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。該法還規(guī)定，除國務(wù)院可以采用決定的方式設(shè)定行政許可，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可外，行政許可只能由法律、法規(guī)設(shè)定。行政許可本屬嚴(yán)肅的立法行為，但現(xiàn)實中有些地方政府甚至政府的職能部門卻非常樂意行使不屬于自己的行政許可設(shè)定權(quán)。一講行政管理，就要審批，把行政許可作為權(quán)力“尋租”的一個手段，出個紅頭文件就可設(shè)定行政許可。審判實踐中如遇此類情況，人民法院不但要對被訴的具體行政行為合法性作出認(rèn)定，同時也要對被訴具體行政行為所依據(jù)的其它規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查認(rèn)定。

因為，盡管行政訴訟法第十二條規(guī)定，相對人對抽象行政行為提起行政訴訟，法院不予受理，但并未規(guī)定法院對抽象行政行為沒有審查權(quán)。不能提起行政訴訟和不能對其進(jìn)行審查不是同一個概念。行政訴訟法第五十三條關(guān)于“參照規(guī)章”的規(guī)定，事實上就已經(jīng)賦予法院對規(guī)章的審查權(quán)?！皡⒄铡辈皇恰耙勒铡保欠褡鳛榉ㄔ旱牟门幸罁?jù)，法院有選擇權(quán)，作出選擇之前肯定要對其合法性作出審查判斷。既然法院對規(guī)章的合法性可以進(jìn)行審查，那么對于效力等級低于規(guī)章的其他規(guī)范性文件當(dāng)然具有審查權(quán)。在很多情況下，被訴具體行政行為不是根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章作出的，而是根據(jù)其他規(guī)范性文件作出的，如果不對其他規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查，則無法對被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。當(dāng)然，法院不能在裁判文書中宣告其他規(guī)范性文件違法或無效，或者撤銷某規(guī)范性文件，但可以與更高層級的規(guī)定相比較，適用高層級的規(guī)定或者法律、法規(guī)、規(guī)章而不適用被訴具體行政行為所依據(jù)的其他規(guī)范文件。

二、對行政許可的實施主體在作出被訴的行政許可行為時是否遵守了法定原則的審查

《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）的頒布施行，開辟了行政訴訟的新領(lǐng)域，增加了行政補償?shù)刃骂愋桶讣?。人民法院因缺乏審理這些案件的經(jīng)驗，在審理中必然會遇到各種新情況新問題。對此，人民法院的做法應(yīng)當(dāng)是：對于涉及行政許可的行政爭議，只要符合受理條件，就應(yīng)當(dāng)積極受理，依法審判；對于新情況新問題，要認(rèn)真調(diào)查研究，確保審判質(zhì)量，實現(xiàn)好《行政許可法》的立法宗旨。

筆者認(rèn)為，要正確審理好行政許可案件至少應(yīng)注意以下三個問題：

一、準(zhǔn)確把握《行政許可法》的調(diào)整范圍

《行政許可法》第二條從對行政許可予以定義的角度，第三條則從正、反面的角度對《行政許可法》的調(diào)整范圍作了規(guī)定。筆者認(rèn)為，準(zhǔn)確把握《行政許可法》的調(diào)整范圍，關(guān)鍵在于對是否屬于行政許可作出準(zhǔn)確判斷。《行政許可法》第二條規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。根據(jù)該規(guī)定，行政許可有五個特征：

一是行政許可是依申請的行政行為。行政相對人提出申請，是行政機(jī)關(guān)實施行政許可的前提條件。盡管行政許可是單方行政行為，行政機(jī)關(guān)也不能依職權(quán)主動實施行政許可。

二是行政許可是經(jīng)依法審查的行為。行政許可并非一經(jīng)申請即可取得，而要經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的依法審查，由被申請機(jī)關(guān)決定是否受理申請、是否準(zhǔn)予申請。

根據(jù)行政許可法的規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民，法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。行政許可作為行政機(jī)關(guān)依法對社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)實行事前監(jiān)督管理的一種重要手段，是不可或缺的，正確的實施行政許可，對行政機(jī)關(guān)管理社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)會起到重要的作用，反之其“副”作用也是不可低估的。行政許可作為行政機(jī)關(guān)的行政行為，與公民、法人和其他組織的權(quán)益密切相關(guān)，應(yīng)當(dāng)納入司法審查的范圍。隨著行政許可法的頒布實施，行政許可訴訟案件也曾日漸上升趨勢。但是，在對行政許可案件的審查過程中，筆者發(fā)現(xiàn)存在以下諸問題：

一、對被訴行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件的審查

目前，人民法院行政訴訟受案范圍還不包括對抽象行政行為的審查，但是，在對具體行政行為的審查過程中不可避免的會遇到對法律、法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件的適用審查問題。對于行政許可案件的審理同樣也不例外。

行政許可法第四條規(guī)定：設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。該法還規(guī)定，除國務(wù)院可以采用決定的方式設(shè)定行政許可，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可外，行政許可只能由法律、法規(guī)設(shè)定。行政許可本屬嚴(yán)肅的立法行為，但現(xiàn)實中有些地方政府甚至政府的職能部門卻非常樂意行使不屬于自己的行政許可設(shè)定權(quán)。一講行政管理，就要審批，把行政許可作為權(quán)力“尋租”的一個手段，出個紅頭文件就可設(shè)定行政許可。審判實踐中如遇此類情況，人民法院不但要對被訴的具體行政行為合法性作出認(rèn)定，同時也要對被訴具體行政行為所依據(jù)的其它規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查認(rèn)定。

因為，盡管行政訴訟法第十二條規(guī)定，相對人對抽象行政行為提起行政訴訟，法院不予受理，但并未規(guī)定法院對抽象行政行為沒有審查權(quán)。不能提起行政訴訟和不能對其進(jìn)行審查不是同一個概念。行政訴訟法第五十三條關(guān)于“參照規(guī)章”的規(guī)定，事實上就已經(jīng)賦予法院對規(guī)章的審查權(quán)。“參照”不是“依照”，是否作為法院的裁判依據(jù)，法院有選擇權(quán)，作出選擇之前肯定要對其合法性作出審查判斷。既然法院對規(guī)章的合法性可以進(jìn)行審查，那么對于效力等級低于規(guī)章的其他規(guī)范性文件當(dāng)然具有審查權(quán)。在很多情況下，被訴具體行政行為不是根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章作出的，而是根據(jù)其他規(guī)范性文件作出的，如果不對其他規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查，則無法對被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。當(dāng)然，法院不能在裁判文書中宣告其他規(guī)范性文件違法或無效，或者撤銷某規(guī)范性文件，但可以與更高層級的規(guī)定相比較，適用高層級的規(guī)定或者法律、法規(guī)、規(guī)章而不適用被訴具體行政行為所依據(jù)的其他規(guī)范文件。

二、對行政許可的實施主體在作出被訴的行政許可行為時是否遵守了法定原則的審查

根據(jù)行政許可法的規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民，法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。行政許可作為行政機(jī)關(guān)依法對社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)實行事前監(jiān)督管理的一種重要手段，是不可或缺的，正確的實施行政許可，對行政機(jī)關(guān)管理社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)會起到重要的作用，反之其“副”作用也是不可低估的。行政許可作為行政機(jī)關(guān)的行政行為，與公民、法人和其他組織的權(quán)益密切相關(guān)，應(yīng)當(dāng)納入司法審查的范圍。隨著行政許可法的頒布實施，行政許可訴訟案件也曾日漸上升趨勢。但是，在對行政許可案件的審查過程中，筆者發(fā)現(xiàn)存在以下諸問題：

一、對被訴行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件的審查

目前，人民法院行政訴訟受案范圍還不包括對抽象行政行為的審查，但是，在對具體行政行為的審查過程中不可避免的會遇到對法律、法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件的適用審查問題。對于行政許可案件的審理同樣也不例外。

行政許可法第四條規(guī)定：設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。該法還規(guī)定，除國務(wù)院可以采用決定的方式設(shè)定行政許可，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可外，行政許可只能由法律、法規(guī)設(shè)定。行政許可本屬嚴(yán)肅的立法行為，但現(xiàn)實中有些地方政府甚至政府的職能部門卻非常樂意行使不屬于自己的行政許可設(shè)定權(quán)。一講行政管理，就要審批，把行政許可作為權(quán)力“尋租”的一個手段，出個紅頭文件就可設(shè)定行政許可。審判實踐中如遇此類情況，人民法院不但要對被訴的具體行政行為合法性作出認(rèn)定，同時也要對被訴具體行政行為所依據(jù)的其它規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查認(rèn)定。

因為，盡管行政訴訟法第十二條規(guī)定，相對人對抽象行政行為提起行政訴訟，法院不予受理，但并未規(guī)定法院對抽象行政行為沒有審查權(quán)。不能提起行政訴訟和不能對其進(jìn)行審查不是同一個概念。行政訴訟法第五十三條關(guān)于“參照規(guī)章”的規(guī)定，事實上就已經(jīng)賦予法院對規(guī)章的審查權(quán)?！皡⒄铡辈皇恰耙勒铡保欠褡鳛榉ㄔ旱牟门幸罁?jù)，法院有選擇權(quán)，作出選擇之前肯定要對其合法性作出審查判斷。既然法院對規(guī)章的合法性可以進(jìn)行審查，那么對于效力等級低于規(guī)章的其他規(guī)范性文件當(dāng)然具有審查權(quán)。在很多情況下，被訴具體行政行為不是根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章作出的，而是根據(jù)其他規(guī)范性文件作出的，如果不對其他規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查，則無法對被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。當(dāng)然，法院不能在裁判文書中宣告其他規(guī)范性文件違法或無效，或者撤銷某規(guī)范性文件，但可以與更高層級的規(guī)定相比較，適用高層級的規(guī)定或者法律、法規(guī)、規(guī)章而不適用被訴具體行政行為所依據(jù)的其他規(guī)范文件。

二、對行政許可的實施主體在作出被訴的行政許可行為時是否遵守了法定原則的審查

*年2月1日本報第6版刊登陳承洲《行政不作為案件審理中的兩個問題——以起訴期限和起訴證據(jù)為研究視角》一文，對于行政不作為案件的起訴證據(jù)，原文認(rèn)為：在行政不作為案件中，原告起訴時的舉證責(zé)任更大些。對于相對人提出要求行政主體履行法定職責(zé)的申請或者請求，而行政主體“拒不履行”職責(zé)或者“不予答復(fù)”的行政不作為案件，原告除了提供證明被訴的不作為行為存在的證據(jù)外，還應(yīng)提供其他根據(jù)。對于拒絕頒發(fā)證照或者不予答復(fù)的案件，原告還要提供其申請“符合法定條件”的證據(jù)。

筆者認(rèn)為，對于頒發(fā)證照等行政許可行為，起訴行政機(jī)關(guān)不作為，申請是否“符合法定條件”不屬于原告承擔(dān)舉證責(zé)任的范圍。

首先，現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定申請“符合法定條件”由原告承擔(dān)舉證責(zé)任。行政訴訟中舉證責(zé)任的分配規(guī)則要求被告對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，原告只對特定事項承擔(dān)舉證責(zé)任。審判實踐中，對于要求原告履行舉證責(zé)任的范圍，應(yīng)依法從嚴(yán)掌握，不宜隨意要求原告履行舉證責(zé)任。目前，原告承擔(dān)舉證責(zé)任的法律依據(jù)是最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十七條的規(guī)定，即原告對下列事項承擔(dān)舉證責(zé)任：（一）證明起訴符合法定條件，但被告認(rèn)為原告起訴超過起訴期限的除外；（二）在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實；（三）在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實；（四）其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項。根據(jù)該規(guī)定，拒絕頒發(fā)證照或者不予答復(fù)的不作為案件，原告起訴時應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明起訴符合法定條件及提出申請的事實，而對于申請“符合法定條件”是否需要原告證明，并無明確規(guī)定。

其次，申請“符合法定條件”不屬于“其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項”。審判實務(wù)中，對于行政許可案件，原告起訴行政機(jī)關(guān)的不作為主要有以下幾種表現(xiàn)形式：1.起訴行政機(jī)關(guān)的不予受理決定；2.起訴行政機(jī)關(guān)既不受理又不予答復(fù)的行為；3.起訴行政機(jī)關(guān)受理申請后逾期不作出決定的行為；4.起訴行政機(jī)關(guān)的不予許可決定（理論上，對于行政機(jī)關(guān)的不予受理、不予許可決定是否屬不作為存在爭議，筆者傾向于將行政機(jī)關(guān)應(yīng)受理而不受理、應(yīng)許可而不許可的行為納入拒絕履行許可職責(zé)的不作為行為范疇）。對于第2、3類案件，法院重點審查的是行政許可法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)對于當(dāng)事人申請的應(yīng)答職責(zé)和處理期限，申請是否“符合法定條件”與行政機(jī)關(guān)不作為行為的成立以及是否合法并無必然的聯(lián)系。一言蔽之，不管當(dāng)事人申請是否符合法定條件，只要行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)沒有履行應(yīng)答職責(zé)就將構(gòu)成不作為違法。對上述兩類案件，沒有必要確定原告對申請“符合法定條件”或者被告對申請不“符合法定條件”承擔(dān)舉證責(zé)任。對于第1、4類案件，行政機(jī)關(guān)的不予受理決定和不予許可決定是建立在認(rèn)定申請不“符合法定條件”基礎(chǔ)之上的，前者側(cè)重于申請不符合形式要件，如無申請人身份證明、申請書不符合書面形式等，后者側(cè)重于申請不符合許可的實質(zhì)要件，如申請人資格不適格，申請事項不屬于許可范圍，違反數(shù)量限制規(guī)定等。這里，行政機(jī)關(guān)對申請是否“符合法定條件”的審查及認(rèn)定屬于具體行政行為的內(nèi)容。因此，根據(jù)被告對作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任的原則，提供證據(jù)證明當(dāng)事人申請不“符合法定條件”屬于行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任的應(yīng)然范圍。如果要求原告舉證證明申請“符合法定條件”，實際上是讓原告承擔(dān)了本應(yīng)由被告承擔(dān)的舉證責(zé)任。

當(dāng)然，對于行政許可不作為案件，行政機(jī)關(guān)對申請不“符合法定條件”承擔(dān)舉證責(zé)任并不妨礙原告提供證據(jù)證明申請“符合法定條件”。當(dāng)事人對主張的事實提供證據(jù)予以證明與舉證責(zé)任的承擔(dān)不是同一個概念。舉證責(zé)任的分配具有法定性，不以當(dāng)事人意志為轉(zhuǎn)移，而證據(jù)的提供是當(dāng)事人可自由選擇的權(quán)利。具體案件中，對于需要證明的事實，不承擔(dān)舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人往往積極舉證，其目的在于削弱對方證據(jù)的證明力，影響法官的內(nèi)心確信，讓對方承擔(dān)舉證不能的后果，這客觀上有利于法官正確分析和采信證據(jù)，以及準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實。

因此，起訴行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)證照或者不予答復(fù)的案件，原告在提供證明被訴不作為行為存在的證據(jù)時，可以一并提出申請“符合法定條件”的證據(jù)。但原告沒有提供這方面的證據(jù)，不能構(gòu)成原告訴權(quán)行使的限制，即便是在案件的實體審理過程中，原告也不承擔(dān)申請“符合法定條件”的舉證責(zé)任。

市局：

根據(jù)*陽市工商局《關(guān)于在全市工商系統(tǒng)開展2005年度執(zhí)法檢查工作的通知》[*工商（2005）206號]精神，我局于2005年11月5日至10日對全局貫徹落實《行政許可法》和《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》情況、實施行政強(qiáng)制措施情況、清理執(zhí)法案件中發(fā)現(xiàn)問題的糾正情況以及執(zhí)法人員持證上崗、亮證執(zhí)法等依法行政的執(zhí)行情況進(jìn)行了全面、系統(tǒng)的自查，現(xiàn)將自查情況報告如下：

一、《行政許可法》的貫徹落實情況

自《行政許可法》頒布以來，我局從2003年9月開始至2004年6月利用近10個月的時間，組織開展了《行政許可法》的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、宣傳等工作，對有關(guān)行政許可項目和規(guī)范性文件進(jìn)行了清理，制定了相關(guān)的配套措施和工作制度、公開了各項行政許可項目、條件、程序、期限和費用、做好了實施《行政許可法》的各項準(zhǔn)備工作。在具體實施上，我局成立了貫徹落實《行政許可法》領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了《**工商局貫徹落實行政許可法實施方案》和貫徹落實《行政許可法》工作流程表。在學(xué)習(xí)培訓(xùn)上，一是開展了自學(xué)，二是組織了培訓(xùn)。主要集中培訓(xùn)4次，參加人員300人（次），由市、縣兩級法制部門的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行授課講解。在行政許可項目的清理上，我們組織相關(guān)業(yè)務(wù)股室的人員共同清理，共清理許可項目82項，取消42項，報縣政府行政審批中心審定保留40項。在規(guī)范性文件的清理上，我們共清理從2001年度----2003年度的各種文件268件，涉及行政許可項目、收費依據(jù)類的文件6件，擬保留2件，取消4件。另外，我局還采取培訓(xùn)后考試和“一月一法”考試，對《行政許可法》進(jìn)行了全面、認(rèn)真的考試，同時，還建立了配套的工作制度12項，并對所有的行政許可項目進(jìn)行公示

自2004年7月1日《行政許可法》實施以后，我局仍在不斷地強(qiáng)化學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，針對貫徹實施遇到的新情況新問題，及時制定完善措施予以整改，確保全縣工商系統(tǒng)在貫徹落實《行政許可法》上不走樣、不出現(xiàn)任何問題，使我縣工商系統(tǒng)的行政許可工作步入法制化軌道，為縣域經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展做出積極的貢獻(xiàn)。我們?nèi)〉玫暮媒?jīng)驗是：領(lǐng)導(dǎo)重視，依法辦事，嚴(yán)格落實行政許可的各項制度。抓信訪，重反映，及時查處各種違反規(guī)定的事態(tài)苗頭。解決問題的成功辦法是：提高依法辦事重要性的認(rèn)識，嚴(yán)管重處，建立層層督查負(fù)責(zé)制。

二、《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》的貫徹落實情況

市局：

根據(jù)陽市工商局《關(guān)于在全市工商系統(tǒng)開展××年度執(zhí)法檢查工作的通知》工商（）號精神，我局于××年月日至日對全局貫徹落實《行政許可法》和《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》情況、實施行政強(qiáng)制措施情況、清理執(zhí)法案件中發(fā)現(xiàn)問題的糾正情況以及執(zhí)法人員持證上崗、亮證執(zhí)法等依法行政的執(zhí)行情況進(jìn)行了全面、系統(tǒng)的自查，現(xiàn)將自查情況報告如下：

一、《行政許可法》的貫徹落實情況

自《行政許可法》頒布以來，我局從××年月開始至××年月利用近個月的時間，組織開展了《行政許可法》的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、宣傳等工作，對有關(guān)行政許可項目和規(guī)范性文件進(jìn)行了清理，制定了相關(guān)的配套措施和工作制度、公開了各項行政許可項目、條件、程序、期限和費用、做好了實施《行政許可法》的各項準(zhǔn)備工作。在具體實施上，我局成立了貫徹落實《行政許可法》領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了《工商局貫徹落實行政許可法實施方案》和貫徹落實《行政許可法》工作流程表。在學(xué)習(xí)培訓(xùn)上，一是開展了自學(xué)，二是組織了培訓(xùn)。主要集中培訓(xùn)次，參加人員人（次），由市、縣兩級法制部門的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行授課講解。在行政許可項目的清理上，我們組織相關(guān)業(yè)務(wù)股室的人員共同清理，共清理許可項目項，取消項，報縣政府行政審批中心審定保留項。在規(guī)范性文件的清理上，我們共清理從年度××年度的各種文件件，涉及行政許可項目、收費依據(jù)類的文件件，擬保留件，取消件。另外，我局還采取培訓(xùn)后考試和“一月一法”考試，對《行政許可法》進(jìn)行了全面、認(rèn)真的考試，同時，還建立了配套的工作制度項，并對所有的行政許可項目進(jìn)行公示

自××年月日《行政許可法》實施以后，我局仍在不斷地強(qiáng)化學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，針對貫徹實施遇到的新情況新問題，及時制定完善措施予以整改，確保全縣工商系統(tǒng)在貫徹落實《行政許可法》上不走樣、不出現(xiàn)任何問題，使我縣工商系統(tǒng)的行政許可工作步入法制化軌道，為縣域經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展做出積極的貢獻(xiàn)。我們?nèi)〉玫暮媒?jīng)驗是：領(lǐng)導(dǎo)重視，依法辦事，嚴(yán)格落實行政許可的各項制度。抓信訪，重反映，及時查處各種違反規(guī)定的事態(tài)苗頭。解決問題的成功辦法是：提高依法辦事重要性的認(rèn)識，嚴(yán)管重處，建立層層督查負(fù)責(zé)制。

二、《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》的貫徹落實情況

第一條為了加強(qiáng)對重大行政處罰和重大行政許可的監(jiān)督，及時制止和糾正違法行為，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政許可法》、《安徽省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》、《安徽省重大行政處罰備案規(guī)定》等規(guī)定，結(jié)合本縣實際情況，制定本規(guī)定。

第二條本規(guī)定所稱重大行政處罰，是指有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授予行政處罰權(quán)的組織實施的如下處罰：

（一）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；

（二）吊銷許可證或者執(zhí)照；

（三）較大數(shù)額罰款；

（四）上級行政機(jī)關(guān)明確應(yīng)當(dāng)備案的其他行政處罰。