論文關(guān)鍵詞：行政主體；行政相對(duì)人；行政主體與行政相對(duì)人平等性；行政處罰；行政補(bǔ)償

論文摘要：行政主體與行政相對(duì)人在某些情形下應(yīng)當(dāng)平等，行政平等是憲政制度的要求也是現(xiàn)代法治的要求。支持行政主體與行政相對(duì)人平等的理論基礎(chǔ)是社會(huì)契約論和行政相對(duì)人的獨(dú)立性與行政的開(kāi)放性的理念。行政主體與行政相對(duì)人并不是一概平等，只有在某些行政行為中才可以體現(xiàn)出來(lái)。比如行政補(bǔ)償、行政處罰、行政合同與行政收費(fèi)中，甚至在某些抽象行政行為中亦能體現(xiàn)。

實(shí)現(xiàn)行政主體與行政相對(duì)人平等應(yīng)當(dāng)使雙方的權(quán)利義務(wù)盡可能對(duì)等，通過(guò)課以行政方特定義務(wù)并賦予相對(duì)方一定權(quán)利，通過(guò)認(rèn)真貫徹行政公開(kāi)原則，在行政程序中保障雙方的平等性，通過(guò)聽(tīng)證、申辯等具體制度使雙方的平等具體化。

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政府與公民的關(guān)系是當(dāng)今社會(huì)公共行政和行政法制的一個(gè)主題。傳統(tǒng)的行政觀念是行政主體在行政法關(guān)系中處于主導(dǎo)地位，它決定著行政法關(guān)系的權(quán)利力與義務(wù)的內(nèi)容，具有國(guó)家權(quán)力的代言人的特征與相對(duì)人的關(guān)系是權(quán)力與服從、管理與被管理的關(guān)系。

從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)與公民都享有獨(dú)立平等的主體資格。行政機(jī)關(guān)不因其代表國(guó)家從事行政管理活動(dòng)就有高于公民的主體資格。公民亦不因其處于被管理者的地位,就不具有獨(dú)立主體資格而依附于行政機(jī)關(guān)。本文所講的行政主體與相對(duì)人平等是指行政主體與行政相對(duì)人的地位、行政活動(dòng)以及行政救濟(jì)等若干領(lǐng)域平等。

一、行政主體與行政相對(duì)人平等的理論基礎(chǔ)

我們應(yīng)當(dāng)樹立行政機(jī)關(guān)與公民平等的觀念，“平等不只適用于公民之間,同樣也應(yīng)適用于行政機(jī)關(guān)與公民(或組織)之間。沒(méi)有行政機(jī)關(guān)與公民之間的平等,也就沒(méi)有社會(huì)平等、公民之間的平等；行政機(jī)關(guān)與公民間的不平等,只會(huì)使公民與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系更加緊張?！保?］

（一）從行政權(quán)力的來(lái)源看

按照古典自然法的觀點(diǎn),國(guó)家是公民讓渡一部分權(quán)利而形成的。程序上民眾一旦授權(quán)給政府,行政權(quán)力便具有了對(duì)社會(huì)利益、資源進(jìn)行權(quán)威性分配的合法性地位,這樣的國(guó)家和組織行使權(quán)力才有合法性。國(guó)家不得借國(guó)家利益和社會(huì)公共利益而隨意侵犯公民的權(quán)利。盧梭曾說(shuō):“權(quán)利平等及其所產(chǎn)生的正義概念乃是出自每個(gè)人對(duì)自己的偏私,因而也就是出自人的天性?！保?］對(duì)人的欲望不是通過(guò)縱向的等級(jí)制度來(lái)限制,而應(yīng)通過(guò)橫向的相互尊重與平等對(duì)待來(lái)限制。

（二）是憲政制度的要求

憲政是以憲法為前提,以民主政治為核心,以法治為基石,以保障人權(quán)為目的政治形態(tài)或政治過(guò)程。憲政要求保障人權(quán)和自由以及尊重人的價(jià)值和尊嚴(yán)。我國(guó)《憲法》第33條規(guī)定:“公民在法律面前一律平等?！边@一原則同樣也適用于政府與公民之間。只有在人人平等的情況下,憲政才被有意識(shí)地加以發(fā)展。自由和平等是憲政的終極關(guān)懷,也是最高理想。行政機(jī)關(guān)一向處于優(yōu)勢(shì)地位,對(duì)其進(jìn)行限制是理性的表現(xiàn),平等是對(duì)政府的最好限制。

論文關(guān)鍵詞：行政主體；行政相對(duì)人；行政主體與行政相對(duì)人平等性；行政處罰；行政補(bǔ)償

論文摘要：行政主體與行政相對(duì)人在某些情形下應(yīng)當(dāng)平等，行政平等是憲政制度的要求也是現(xiàn)代法治的要求。支持行政主體與行政相對(duì)人平等的理論基礎(chǔ)是社會(huì)契約論和行政相對(duì)人的獨(dú)立性與行政的開(kāi)放性的理念。行政主體與行政相對(duì)人并不是一概平等，只有在某些行政行為中才可以體現(xiàn)出來(lái)。比如行政補(bǔ)償、行政處罰、行政合同與行政收費(fèi)中，甚至在某些抽象行政行為中亦能體現(xiàn)。

實(shí)現(xiàn)行政主體與行政相對(duì)人平等應(yīng)當(dāng)使雙方的權(quán)利義務(wù)盡可能對(duì)等，通過(guò)課以行政方特定義務(wù)并賦予相對(duì)方一定權(quán)利，通過(guò)認(rèn)真貫徹行政公開(kāi)原則，在行政程序中保障雙方的平等性，通過(guò)聽(tīng)證、申辯等具體制度使雙方的平等具體化。

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政府與公民的關(guān)系是當(dāng)今社會(huì)公共行政和行政法制的一個(gè)主題。傳統(tǒng)的行政觀念是行政主體在行政法關(guān)系中處于主導(dǎo)地位，它決定著行政法關(guān)系的權(quán)利力與義務(wù)的內(nèi)容，具有國(guó)家權(quán)力的代言人的特征與相對(duì)人的關(guān)系是權(quán)力與服從、管理與被管理的關(guān)系。

從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)與公民都享有獨(dú)立平等的主體資格。行政機(jī)關(guān)不因其代表國(guó)家從事行政管理活動(dòng)就有高于公民的主體資格。公民亦不因其處于被管理者的地位,就不具有獨(dú)立主體資格而依附于行政機(jī)關(guān)。本文所講的行政主體與相對(duì)人平等是指行政主體與行政相對(duì)人的地位、行政活動(dòng)以及行政救濟(jì)等若干領(lǐng)域平等。

從古至今，無(wú)論中外，教育是一個(gè)民族，一個(gè)國(guó)家發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，每個(gè)人也應(yīng)有享受著受教育的權(quán)力與過(guò)程，人們都追求的是公平與公正的教育環(huán)境，所以教育公平一直是被熱議中的現(xiàn)實(shí)話題。我國(guó)自2008年深入推進(jìn)教育公平和教育民主化改革以來(lái)，都直接指向了新的教育制度安排，其核心問(wèn)題之一就是以政府行政改革和制度創(chuàng)新推進(jìn)教育公平。

其實(shí)，高等教育公平與社會(huì)領(lǐng)域的其它公平有著共性，我們可以具體地把公平劃分為起點(diǎn)公平、過(guò)程公平和結(jié)果公平。高等教育的起點(diǎn)公平，所表現(xiàn)的就是尊重和保護(hù)每一個(gè)人接受教育權(quán)利平等、接受教育機(jī)會(huì)均等的基本人權(quán)；高等教育的過(guò)程公平，所表現(xiàn)的就是如果在起點(diǎn)不公的現(xiàn)實(shí)中，可以通過(guò)相應(yīng)的宏觀制度、政策和微觀層面的師生關(guān)系的互動(dòng)等繼續(xù)體現(xiàn)和維護(hù)教育公平；高等教育的結(jié)果公平，所表現(xiàn)的是最終收益，學(xué)生的學(xué)業(yè)成就上的最具有實(shí)質(zhì)性的公平，是教育的質(zhì)量層面和目標(biāo)層面上的平等收益。

1創(chuàng)新行政管理對(duì)高等教育公平的積極作用

可以說(shuō)，政府加強(qiáng)制度建設(shè)，是正確處理利益關(guān)系、妥善解決利益矛盾、促進(jìn)和保障社會(huì)公平正義最根本、最有效的途徑。實(shí)現(xiàn)高等教育公平，也是復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，同時(shí)也是一個(gè)需要逐步實(shí)現(xiàn)行政管理制度改革與創(chuàng)新的歷史過(guò)程。作為由國(guó)家實(shí)行的公共行政政策，擴(kuò)大高等教育公平的主要途徑是：政府首先必須以行政實(shí)行每一個(gè)教育階段的制度，逐漸普及教育；在教育的政策制定和制度安排上，必須要消除基于偏見(jiàn)、意識(shí)形態(tài)或既得利益的不公平限制，形成公平、公正和公開(kāi)的規(guī)則；教育資源的合理配置基本原則是有利于縮小事實(shí)存在的不公平差距，糾正教育資源配置不公的狀況，處于弱勢(shì)群體最應(yīng)該首要的給予幫助等等。

1.1高等教育公平體現(xiàn)出服務(wù)型政府的效能

如何實(shí)現(xiàn)高等教育公平的理想呢？全社會(huì)要實(shí)教育的共同發(fā)展，主要責(zé)任在政府。俗話說(shuō)，“只有想不到的事兒，沒(méi)有辦不到的事兒?！闭畱?yīng)該通過(guò)創(chuàng)新針對(duì)教育上的行政管理制度盡最大可能解決一些極其難辦的事情，就像前邊所說(shuō)關(guān)于“教育公平所表現(xiàn)出的上學(xué)難、擇校難等問(wèn)題”，可以想象，政府行政行為的難度和阻力是前所未有的。比如培養(yǎng)一名專業(yè)能力精、綜合素質(zhì)強(qiáng)的大學(xué)生涉及到的高等教育培養(yǎng)模式，專業(yè)設(shè)置，師資力量和科研氛圍等等都是有著較高的標(biāo)準(zhǔn)，辦好每一所高校所涉及的問(wèn)題面還要比這些更廣，其難度更是可想而知的。所以，政府要充分發(fā)揮服務(wù)型效能解決問(wèn)題，高等教育質(zhì)量自然就上去了。因?yàn)榻逃讲粌H僅是我國(guó)面臨的困惑，也已成為世界各國(guó)面臨的困惑，教育公平更是檢驗(yàn)一個(gè)國(guó)家建立服務(wù)型政府具有說(shuō)服力的標(biāo)準(zhǔn)。

法治政府的建立是一個(gè)國(guó)家法治文明的基本標(biāo)志。在一個(gè)什么樣的理念下去進(jìn)行法治政府制度的建構(gòu)，去指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)的依法行政，對(duì)于加快我國(guó)的法治建設(shè)具有重要的意義。

一、行政法律關(guān)系主體地位的定位及其弊端

（一）行政法律關(guān)系主體地位的實(shí)然定位

行政法律關(guān)系主體地位，實(shí)質(zhì)上是指行政主體和行政相對(duì)方之間在行政法律關(guān)系中權(quán)利和義務(wù)的綜合體現(xiàn)。無(wú)論是我國(guó)當(dāng)前法律、法規(guī)的規(guī)定，還是在學(xué)界，幾乎都一致認(rèn)為行政法律關(guān)系是一種隸屬型法律關(guān)系，其主體的地位是不平等的。如卓澤淵教授在對(duì)法律關(guān)系分類時(shí)，按照法律關(guān)系各主體間的法律地位是否平等，分為平權(quán)型的法律關(guān)系和隸屬型的法律關(guān)系，并認(rèn)為行政法律關(guān)系是最為典型的隸屬型法律關(guān)系，在這種關(guān)系中，行使職權(quán)的機(jī)關(guān)可通過(guò)單方面的意思表示而要求相對(duì)方服從。羅豪才教授認(rèn)為，非對(duì)等性是行政領(lǐng)域的法律關(guān)系區(qū)別于其他部門法律關(guān)系的重要特征。張正釗教授認(rèn)為，行政主體在行政法律關(guān)系中居于支配、指揮的地位，具有固有性和不可替代性，而行政相對(duì)人則在行政法律關(guān)系中居于從屬、被支配地位。我國(guó)當(dāng)前行政復(fù)議法及行政訴訟法中規(guī)定的“復(fù)議、起訴不停止執(zhí)行”的原則也是主體地位不平等的體現(xiàn)。行政法律關(guān)系主體地位不平等的觀點(diǎn)主要是基于行政權(quán)屬于管理權(quán)的本質(zhì)特征，管理重在效率，就必然要求行政權(quán)具有效力的公定力和先定力，要求行政相對(duì)人必須首先無(wú)條件的服從行政主體的行政。

（二）行政主體實(shí)然定位帶來(lái)的缺陷

與行政法律關(guān)系主體地位不平等相適應(yīng)的整個(gè)社會(huì)關(guān)系幾乎都處于計(jì)劃和管制狀態(tài)，政府在整個(gè)管制過(guò)程中起到了“超人”之作用。在傳統(tǒng)政府下，可以說(shuō)根本不存在“依法行政”，行政和法律之間幾乎沒(méi)有什么區(qū)別?！霸谏鐣?huì)主義社會(huì)中，由于不存在自發(fā)的私的法律關(guān)系余地，只存在著為了社會(huì)利益管理的空間，所以一切法律都變成了行政，所有既定規(guī)則亦都變成了自由裁量和種種基于社會(huì)功利的考慮?！比欢S著社會(huì)的發(fā)展，這種“行政國(guó)家”、“全能政府”的弊端開(kāi)始凸顯無(wú)遺。行政主體始終以“管理者”、“當(dāng)權(quán)者”的角色凌駕于行政相對(duì)方之上，行政相對(duì)方只有惟命是從，否則就會(huì)受到相應(yīng)的處罰，這就造成行政主體和相對(duì)人之間的對(duì)恃、敵對(duì)狀態(tài)，而最終導(dǎo)致行政效率低下，人、財(cái)、物資源浪費(fèi)嚴(yán)重，違法行政對(duì)人權(quán)自由的嚴(yán)重侵害，腐敗猖獗等惡性循環(huán)的結(jié)果。

內(nèi)容摘要：行政裁量的廣泛存在是現(xiàn)代行政法的顯著特征。但是，根據(jù)法治行政的原理，這種裁量權(quán)的行使并不是絕對(duì)“自由”、恣意枉為的，而是要受到法的一般原理、原則的拘束。行政自我拘束原則正是從平等原則中衍生出來(lái)的控制裁量權(quán)行使的行政法的一般原則。行政自我拘束原則以憲法上的平等原則、實(shí)質(zhì)意義的依法行政原則為理論根據(jù)，具有嚴(yán)格的法律構(gòu)成要件。行政自我拘束原則作為規(guī)范行政主體合理、正當(dāng)?shù)牟昧堪讣闹匾h(huán)節(jié)，可以為司法審查提供具體的審查基準(zhǔn)，并為行政裁量的持續(xù)存在提供制度上的空間。

關(guān)鍵詞：行政裁量平等原則行政自我拘束司法審查

早有學(xué)者指出：“行政法的基本原則，是行政法理論中帶有根本性的問(wèn)題。正確理解行政法的基本原則對(duì)于行政法的理論與實(shí)踐，對(duì)于加強(qiáng)行政領(lǐng)域的法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)依法行政都具有重要意義?！盵1]而回顧我國(guó)行政法學(xué)發(fā)展的歷史進(jìn)程，對(duì)于行政法原則的研究一直都是理論研究方面的重鎮(zhèn)。從最初的“行政合法性原則”和“行政合理性原則”的提出，[2]到最近幾年諸多學(xué)者對(duì)于行政法基本原則進(jìn)行了“反思與重構(gòu)”，并提出了一些新的重要的論述。[3]相比較于我國(guó)行政法學(xué)剛剛初創(chuàng)時(shí)期的行政法原則研究，目前的理論資源已經(jīng)相當(dāng)豐富。從近幾年的研究來(lái)看，至少在行政法研究領(lǐng)域介紹的基本原則有：法律保留原則[4]、比例原則[5]、合理性原則[6]、信賴保護(hù)原則[7]、必要性原則[8]、合法預(yù)期原則[9]等等。隨著現(xiàn)代給付行政的發(fā)展和實(shí)質(zhì)行政法治的提出，關(guān)于調(diào)控行政的法必然要求原則的多緯度和多層次。“在控制行政裁量，防止行政恣意的制度建設(shè)方面，主流的走向是在行政訴訟中建立司法權(quán)對(duì)行政裁量的范圍、目的等進(jìn)行司法審查的制度，以此保障行政權(quán)對(duì)行政活動(dòng)合法性和對(duì)社會(huì)成員權(quán)益的保障。但是，值得關(guān)注的是，除上述通過(guò)外部的制度作用達(dá)到控制目的的制度安排之外，還存在著另一個(gè)不同的發(fā)展趨向，這就是行政權(quán)以自我拘束的方式限定裁量空間的制度形式?！盵10]因此在各國(guó)的行政法發(fā)展過(guò)程中，根據(jù)法的一般原理、原則，逐漸發(fā)展出行政自我拘束原則對(duì)行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)進(jìn)行控制。

一、行政自我拘束原則的提出及其含義

現(xiàn)代社會(huì)行政權(quán)參與社會(huì)領(lǐng)域的廣度和深度都在加強(qiáng)，這對(duì)于傳統(tǒng)的行政法理論甚至是法治理念都帶來(lái)了挑戰(zhàn)，比如說(shuō)行政立法的出現(xiàn)破壞了古典主義的權(quán)力分立制度；行政自由裁量權(quán)的司法審查原則和標(biāo)準(zhǔn)成為各國(guó)司法審查實(shí)踐中的難點(diǎn)和瓶頸；行政指導(dǎo)和大量的行政規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法等等更是賦予了行政權(quán)空前的任務(wù)。隨著行政進(jìn)入“給付行政”、“服務(wù)行政”時(shí)代，傳統(tǒng)的依法行政即嚴(yán)格的“無(wú)法律無(wú)行政”原則已經(jīng)不能適應(yīng)復(fù)雜多變的社會(huì)生活和需要“生存照顧”的國(guó)民對(duì)于行政的要求。從立法政策方面考慮，需要在法律上留給行政更多的“自由”空間，以方便行政能夠積極、主動(dòng)地為國(guó)民提供社會(huì)福利和幫助，為國(guó)民創(chuàng)造一個(gè)安定、和諧、繁榮的生活環(huán)境。這樣，行政權(quán)就在法律上獲得了足夠的裁量權(quán)，能夠根據(jù)自己對(duì)于社會(huì)情勢(shì)的判斷進(jìn)行積極、主動(dòng)行政。

而且從行政法本身的特點(diǎn)來(lái)看，也需要有行政裁量的存在。甚至在一些行政法學(xué)者看來(lái)，行政裁量的存在正是行政法的精髓所在。因?yàn)殡S著社會(huì)的不斷發(fā)展變化，單純的秩序行政無(wú)力面對(duì)日益增加的社會(huì)職能，法律的約束會(huì)導(dǎo)致行政效能的減弱和國(guó)民期望的落空。而且現(xiàn)實(shí)中的行政非常復(fù)雜，特別在一些涉及到專門技術(shù)性的領(lǐng)域，通過(guò)法律將行政的全部?jī)?nèi)容事無(wú)巨細(xì)地加以規(guī)定和計(jì)劃，倒不如留給行政一定的活動(dòng)空間，以方便靈活處理個(gè)別的情況。正如日本行政法學(xué)者南博方所說(shuō)：行政法就是關(guān)于行政的法。行政是有生命之物。即是有生命的，便總希望自由，嫌惡約束。行政法雖然是制約行政權(quán)的法，但要把行政和法結(jié)合起來(lái)卻十分困難。若是強(qiáng)調(diào)行政一面，則法的制約作用要遭到破壞；或者強(qiáng)調(diào)法的一面，則行政被窒息，行政目標(biāo)難于實(shí)現(xiàn)。[11]我國(guó)王名揚(yáng)先生也指出，“行政法一方面給予政府有效地執(zhí)行手段，另一方面控制政府的權(quán)力，政府只能依法行政，維護(hù)公民的合法權(quán)益。從行政法學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，行政好比一部機(jī)器，這部機(jī)器需要強(qiáng)大的動(dòng)力，才能充分發(fā)揮為人民服務(wù)的作用，但是機(jī)器必須得到有效的控制，否則機(jī)器的動(dòng)力愈大，可能產(chǎn)生的損害也愈大。動(dòng)力和控制是行政活動(dòng)中的對(duì)立統(tǒng)一，二者不可分離?！盵12]尤其是，“對(duì)于有效地實(shí)現(xiàn)某個(gè)重要的社會(huì)目的來(lái)講，為自由裁量權(quán)留出相當(dāng)?shù)挠嗟匾苍S是至關(guān)重要的?！盵13]

內(nèi)容摘要：行政裁量的廣泛存在是現(xiàn)代行政法的顯著特征。但是，根據(jù)法治行政的原理，這種裁量權(quán)的行使并不是絕對(duì)“自由”、恣意枉為的，而是要受到法的一般原理、原則的拘束。行政自我拘束原則正是從平等原則中衍生出來(lái)的控制裁量權(quán)行使的行政法的一般原則。行政自我拘束原則以憲法上的平等原則、實(shí)質(zhì)意義的依法行政原則為理論根據(jù)，具有嚴(yán)格的法律構(gòu)成要件。行政自我拘束原則作為規(guī)范行政主體合理、正當(dāng)?shù)牟昧堪讣闹匾h(huán)節(jié)，可以為司法審查提供具體的審查基準(zhǔn)，并為行政裁量的持續(xù)存在提供制度上的空間。

關(guān)鍵詞：行政裁量平等原則行政自我拘束司法審查

早有學(xué)者指出：“行政法的基本原則，是行政法理論中帶有根本性的問(wèn)題。正確理解行政法的基本原則對(duì)于行政法的理論與實(shí)踐，對(duì)于加強(qiáng)行政領(lǐng)域的法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)依法行政都具有重要意義?！盵1]而回顧我國(guó)行政法學(xué)發(fā)展的歷史進(jìn)程，對(duì)于行政法原則的研究一直都是理論研究方面的重鎮(zhèn)。從最初的“行政合法性原則”和“行政合理性原則”的提出，[2]到最近幾年諸多學(xué)者對(duì)于行政法基本原則進(jìn)行了“反思與重構(gòu)”，并提出了一些新的重要的論述。[3]相比較于我國(guó)行政法學(xué)剛剛初創(chuàng)時(shí)期的行政法原則研究，目前的理論資源已經(jīng)相當(dāng)豐富。從近幾年的研究來(lái)看，至少在行政法研究領(lǐng)域介紹的基本原則有：法律保留原則[4]、比例原則[5]、合理性原則[6]、信賴保護(hù)原則[7]、必要性原則[8]、合法預(yù)期原則[9]等等。隨著現(xiàn)代給付行政的發(fā)展和實(shí)質(zhì)行政法治的提出，關(guān)于調(diào)控行政的法必然要求原則的多緯度和多層次。“在控制行政裁量，防止行政恣意的制度建設(shè)方面，主流的走向是在行政訴訟中建立司法權(quán)對(duì)行政裁量的范圍、目的等進(jìn)行司法審查的制度，以此保障行政權(quán)對(duì)行政活動(dòng)合法性和對(duì)社會(huì)成員權(quán)益的保障。但是，值得關(guān)注的是，除上述通過(guò)外部的制度作用達(dá)到控制目的的制度安排之外，還存在著另一個(gè)不同的發(fā)展趨向，這就是行政權(quán)以自我拘束的方式限定裁量空間的制度形式?！盵10]因此在各國(guó)的行政法發(fā)展過(guò)程中，根據(jù)法的一般原理、原則，逐漸發(fā)展出行政自我拘束原則對(duì)行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)進(jìn)行控制。

一、行政自我拘束原則的提出及其含義

現(xiàn)代社會(huì)行政權(quán)參與社會(huì)領(lǐng)域的廣度和深度都在加強(qiáng)，這對(duì)于傳統(tǒng)的行政法理論甚至是法治理念都帶來(lái)了挑戰(zhàn)，比如說(shuō)行政立法的出現(xiàn)破壞了古典主義的權(quán)力分立制度；行政自由裁量權(quán)的司法審查原則和標(biāo)準(zhǔn)成為各國(guó)司法審查實(shí)踐中的難點(diǎn)和瓶頸；行政指導(dǎo)和大量的行政規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)立法等等更是賦予了行政權(quán)空前的任務(wù)。隨著行政進(jìn)入“給付行政”、“服務(wù)行政”時(shí)代，傳統(tǒng)的依法行政即嚴(yán)格的“無(wú)法律無(wú)行政”原則已經(jīng)不能適應(yīng)復(fù)雜多變的社會(huì)生活和需要“生存照顧”的國(guó)民對(duì)于行政的要求。從立法政策方面考慮，需要在法律上留給行政更多的“自由”空間，以方便行政能夠積極、主動(dòng)地為國(guó)民提供社會(huì)福利和幫助，為國(guó)民創(chuàng)造一個(gè)安定、和諧、繁榮的生活環(huán)境。這樣，行政權(quán)就在法律上獲得了足夠的裁量權(quán)，能夠根據(jù)自己對(duì)于社會(huì)情勢(shì)的判斷進(jìn)行積極、主動(dòng)行政。

而且從行政法本身的特點(diǎn)來(lái)看，也需要有行政裁量的存在。甚至在一些行政法學(xué)者看來(lái)，行政裁量的存在正是行政法的精髓所在。因?yàn)殡S著社會(huì)的不斷發(fā)展變化，單純的秩序行政無(wú)力面對(duì)日益增加的社會(huì)職能，法律的約束會(huì)導(dǎo)致行政效能的減弱和國(guó)民期望的落空。而且現(xiàn)實(shí)中的行政非常復(fù)雜，特別在一些涉及到專門技術(shù)性的領(lǐng)域，通過(guò)法律將行政的全部?jī)?nèi)容事無(wú)巨細(xì)地加以規(guī)定和計(jì)劃，倒不如留給行政一定的活動(dòng)空間，以方便靈活處理個(gè)別的情況。正如日本行政法學(xué)者南博方所說(shuō)：行政法就是關(guān)于行政的法。行政是有生命之物。即是有生命的，便總希望自由，嫌惡約束。行政法雖然是制約行政權(quán)的法，但要把行政和法結(jié)合起來(lái)卻十分困難。若是強(qiáng)調(diào)行政一面，則法的制約作用要遭到破壞；或者強(qiáng)調(diào)法的一面，則行政被窒息，行政目標(biāo)難于實(shí)現(xiàn)。[11]我國(guó)王名揚(yáng)先生也指出，“行政法一方面給予政府有效地執(zhí)行手段，另一方面控制政府的權(quán)力，政府只能依法行政，維護(hù)公民的合法權(quán)益。從行政法學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，行政好比一部機(jī)器，這部機(jī)器需要強(qiáng)大的動(dòng)力，才能充分發(fā)揮為人民服務(wù)的作用，但是機(jī)器必須得到有效的控制，否則機(jī)器的動(dòng)力愈大，可能產(chǎn)生的損害也愈大。動(dòng)力和控制是行政活動(dòng)中的對(duì)立統(tǒng)一，二者不可分離?！盵12]尤其是，“對(duì)于有效地實(shí)現(xiàn)某個(gè)重要的社會(huì)目的來(lái)講，為自由裁量權(quán)留出相當(dāng)?shù)挠嗟匾苍S是至關(guān)重要的。”[13]

【摘要】

行政公正指行政主體及其工作人員辦事公道，不徇私情，平等對(duì)待不同身份、民族、性別和不同宗教信仰的行政相對(duì)人。行政公正包括實(shí)體公正、程序公正和形象公正三個(gè)方面的內(nèi)容,三者有著內(nèi)在的必然聯(lián)系。筆者就構(gòu)建行政公正的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和法律平臺(tái)進(jìn)行了深入的分析。

正義是人類社會(huì)至高無(wú)上的標(biāo)準(zhǔn),公正則是法律的最高價(jià)值。何謂公正？如何實(shí)現(xiàn)公正？在西方思想史上，自亞里士多德以來(lái)，有關(guān)公正的論證可謂學(xué)派林立，經(jīng)久不衰。美國(guó)著名哲學(xué)家羅爾斯在《正義論》開(kāi)篇中指出，公正是“社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣?！保?］（P231）各理論學(xué)說(shuō)強(qiáng)調(diào)一個(gè)核心的理念：公正意味著每個(gè)人在同等情況下應(yīng)得到同等對(duì)待。一般來(lái)說(shuō)，公正意味著維護(hù)正義和中立，防止徇私舞弊，其核心是無(wú)私和中立。公正的理念在西方各國(guó)法律體系中也占據(jù)著非常重要的地位。如英國(guó)法治以NaturalJustice(自然正義)為其核心觀念，美國(guó)憲政以DueProcessofLaw（正當(dāng)法律程序）和CheckandBalance（制約平衡）為其支柱。

行政公正原則指行政主體及其工作人員辦事公道，不徇私情，平等對(duì)待不同身份、民族、性別和不同宗教信仰的行政相對(duì)人。［2］（P48）行政公正原則的基本精神是公平、合理地對(duì)待行政相對(duì)人和處理行政管理事項(xiàng)。行政公正是確保行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的過(guò)程和結(jié)果可以為社會(huì)一般理性人認(rèn)同、接受所要遵循的原則?！靶姓蟾淖冞^(guò)去權(quán)威行政的陳舊觀念，實(shí)行民主行政、公正行政、公平行政、公開(kāi)行政?！薄靶姓鳛橐粋€(gè)整體，既是行政機(jī)關(guān)及行政人員的自我要求，也是社會(huì)公眾的外在期望?！保?］（P48）

一、行政公正的邏輯起點(diǎn)—控制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)

行政公正原則相當(dāng)程度上是與自由裁量權(quán)聯(lián)系在一起的，只有當(dāng)行政官員在法律規(guī)定的框架內(nèi)有選擇行動(dòng)的權(quán)力的時(shí)候，才會(huì)對(duì)其要求公正。行政機(jī)關(guān)在行政過(guò)程中，依據(jù)法律積極的明示或消極的默許，基于行政目的，自由斟酌、選擇自己認(rèn)為正確的行為的權(quán)力，稱之為自由裁量權(quán)。行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政權(quán)的核心內(nèi)容。從某種意義上說(shuō)，行政自由裁量權(quán)的存在和擴(kuò)大，一方面是使普遍的法律、行政法規(guī)更好地適應(yīng)了紛繁復(fù)雜和發(fā)展變化的具體情況，大大提高了行政效率，另一方面又為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力提供了可乘之機(jī)。既然行政自由裁量權(quán)的存在和擴(kuò)大是現(xiàn)代行政的必然要求，我們能做的務(wù)實(shí)的選擇就是如何用法律來(lái)控制、規(guī)范它的行使，從而盡量減少行政自由裁量權(quán)可能帶來(lái)的負(fù)面作用和影響，而行政公正的原則實(shí)質(zhì)上是防止濫用自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則。

[摘要]平等原則作為憲法位階的一般原則，系一切法律的基本原則，其基本內(nèi)涵是：同等情況同等對(duì)待，不同情況區(qū)別對(duì)待。平等的公法內(nèi)涵是：國(guó)家不得恣意地實(shí)施差別待遇。平等原則適用的實(shí)質(zhì)是其歸類問(wèn)題，要滿足平等原則的要求，合理的歸類是不可避免的。在行政立法、行政執(zhí)法、司法審查的三大領(lǐng)域中引入憲法位階之平等原則的意義在于解決因具體法律規(guī)則的缺位，相對(duì)方雖可叩開(kāi)法院大門，但仍無(wú)法獲得有效救濟(jì)之困惑。

[關(guān)鍵詞]平等；歸類；標(biāo)準(zhǔn)；適用

人類最早的平等觀念產(chǎn)生于古希臘，公元前6世紀(jì)梭倫曾說(shuō)：“制訂法律，無(wú)貴無(wú)賤，一視同仁，直道而行，人人各得其所?！盵1]公元前5世紀(jì)雅典政治家伯里克利在《雅典陣亡將士國(guó)葬典禮上的演說(shuō)》中，第一次提出了“解決私人爭(zhēng)執(zhí)的時(shí)候，每個(gè)人在法律上都是平等的”[2]口號(hào)，并論述了雅典民主制與法律的關(guān)系：“這種民主制的特點(diǎn)在于政權(quán)是在公民手中，每個(gè)人在法律上是平等的，在私人生活中是自由而寬恕的，但在公共事務(wù)中則遵守法律”[2].與古希臘時(shí)期的平等觀主要集中于批判奴隸制度，男女不平等及希臘人與外國(guó)人之間的不平等相比，近代的平等觀發(fā)展為要求公民于國(guó)家權(quán)力前或法律上的一律平等，因?yàn)椤吧唐肥翘焐钠降扰伞盵3].1776年美國(guó)獨(dú)立宣言以及1789年法國(guó)人權(quán)宣言則標(biāo)志著平等思想已從政治的主張落實(shí)為法律，強(qiáng)調(diào)公民對(duì)國(guó)家意思形成的平等參與及特權(quán)的禁止。在當(dāng)代，平等觀主要是基于分配正義而主張的事實(shí)平等，亦即主張基于基本人權(quán)同等之上的存在合理差別的平等。平等的實(shí)質(zhì)是基于政治結(jié)構(gòu)與社會(huì)制度之上的權(quán)利與義務(wù)的分配問(wèn)題，在公法上則體現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)資源再分配的干預(yù)問(wèn)題。

一、平等的概念與公法內(nèi)涵

平等，被稱為橫跨哲學(xué)、政治學(xué)、倫理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域的“戈?duì)柕匮潘闺y1.”自柏拉圖、亞里士多德之后，許多圣賢先哲留下無(wú)數(shù)真知灼見(jiàn)。然而確如薩托利一再所說(shuō)：“平等問(wèn)題的復(fù)雜性——我把它稱為迷宮?！盵4]以至于時(shí)至今日，人類仍一直被這一問(wèn)題所深深困擾。

不平等的起因，正如盧梭說(shuō)剖析的，可分為兩類：“一種，我把它叫做自然的或生理上的不平等，因?yàn)樗腔谧匀?，由于年齡、健康、體力以及智慧或心靈的性質(zhì)不同而產(chǎn)生的；另一種可以稱為精神上的不平等，因?yàn)樗瞧鹨蛴谝环N協(xié)議，由于人們的同意而設(shè)定的，或者是它的存在為大家所認(rèn)可的。第二種不平等包括某一些人由于損害別人而得以享受的各種特權(quán)，比如：比別人更富足，更光榮，更有權(quán)勢(shì)，或者叫別人服從他們。并且盧梭還明確闡述了資產(chǎn)階級(jí)的平等要求，他提出了人人生平等，財(cái)產(chǎn)應(yīng)盡可能地平等分配，以及在法律面前人人平等，人人政治權(quán)利平等的要求。”[5]同時(shí)盧梭指出，以私有財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的國(guó)家是社會(huì)不平等的根源。

在國(guó)家行政法治化的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)確立和統(tǒng)一行政征收制度。所謂行政征收，是指一國(guó)政府基于公共需要依法無(wú)償取得相對(duì)人財(cái)產(chǎn)（貨幣表現(xiàn)）的行為，其制度化表現(xiàn)為一個(gè)國(guó)家的稅收制度和行政收費(fèi)制度。[1]長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)“天經(jīng)地義”的稅收制度不存質(zhì)疑。但近幾年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)生活市場(chǎng)化和全球化、國(guó)家政治民主化和法治化的快速進(jìn)展，稅收政策、稅收法治化以及稅收制度中的非國(guó)民待遇等問(wèn)題越來(lái)越為人注目；更為受人關(guān)注的是名目繁多的行政收費(fèi)及其帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，政府部門亂收費(fèi)帶來(lái)的諸如企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重、行政腐敗等社會(huì)問(wèn)題正考驗(yàn)著社會(huì)各方面的忍耐力。關(guān)注稅費(fèi)，可能會(huì)涉及兩個(gè)基本角度：稅費(fèi)關(guān)系著國(guó)家財(cái)力和政府能力及其發(fā)展，[2]關(guān)系著具有基本權(quán)利性質(zhì)的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)及其保障。人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到更新和發(fā)展稅費(fèi)征收觀念、確立和遵循行政征收原則、建立和完善行政征收制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一

關(guān)于稅收制度的正當(dāng)性說(shuō)明，幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)產(chǎn)生了眾多學(xué)說(shuō)。17世紀(jì)的公共福利說(shuō)認(rèn)為，國(guó)家的職能是滿足公共需要，增進(jìn)公共福利，因此需要通過(guò)征稅取得用以實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的費(fèi)用；18世紀(jì)的交換說(shuō)與盧梭、亞當(dāng)o斯密等著名的思想家相聯(lián)系，因而該學(xué)說(shuō)以社會(huì)契約論和自由主義的國(guó)家觀為基礎(chǔ)，認(rèn)為國(guó)家和個(gè)人是各自獨(dú)立平等的主體，國(guó)民因國(guó)家活動(dòng)而得到利益，理應(yīng)向國(guó)家納稅以作為報(bào)償，因而稅收體現(xiàn)的是國(guó)家與國(guó)民之間的一種特別交換關(guān)系；19世紀(jì)起源于英國(guó)、后發(fā)展于德國(guó)的稅收犧牲說(shuō)，最終以黑格爾的國(guó)家有機(jī)體學(xué)說(shuō)為基礎(chǔ)，認(rèn)為個(gè)人生活必須依賴國(guó)家的生存，為了維持國(guó)家的生存而納稅，是每個(gè)公民當(dāng)然的義務(wù)；20世紀(jì)與凱恩斯主義一脈相承的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)說(shuō)認(rèn)為，由于存在市場(chǎng)失靈，市場(chǎng)機(jī)制不能進(jìn)行資源的有效配置和公平分配社會(huì)財(cái)富，因而需要社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策予以調(diào)節(jié)和矯正。而稅收是國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)分配的重要手段。上述學(xué)說(shuō)以及其它關(guān)于稅收合理性說(shuō)明的理論，[3]有的富有濃厚的政治學(xué)色彩，有的充滿了社會(huì)學(xué)概念，有的具有鮮明的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義。各種學(xué)說(shuō)理論基礎(chǔ)、邏輯風(fēng)格各異，但殊途同歸，國(guó)家稅收正當(dāng)性得以說(shuō)明。受各種理論學(xué)說(shuō)的啟示和誘導(dǎo)，人們能夠理性地認(rèn)同這樣的邏輯和結(jié)論：公民或者說(shuō)人民納稅支持國(guó)家和政府執(zhí)行公共職能、履行公共責(zé)任，才能有國(guó)防、公共安全和公共基礎(chǔ)設(shè)施；無(wú)論市場(chǎng)化的程度多高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)政府與市場(chǎng)的配合，市場(chǎng)配置資源失靈，國(guó)家和政府通過(guò)稅收措施制約經(jīng)濟(jì)冷熱，熨平經(jīng)濟(jì)周期，平衡經(jīng)濟(jì)波動(dòng)；社會(huì)財(cái)富積累的一般規(guī)律預(yù)示著社會(huì)收入再分配的必要，政府依靠稅收維持社會(huì)公平，保障社會(huì)穩(wěn)定。類似的邏輯推理和結(jié)論使稅收及其制度化存在的正當(dāng)性不容置疑。

行政收費(fèi)既不是為了公平的社會(huì)分配而求取社會(huì)穩(wěn)定，也不是為了公共設(shè)施的建設(shè)而輸出公共服務(wù)，又不是為了療治市場(chǎng)的失靈而平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展，行政收費(fèi)制度與國(guó)家稅收制度不同，其正當(dāng)性應(yīng)當(dāng)在于它的特別交易性：使用國(guó)有土地、礦產(chǎn)資源，政府收取資源使用費(fèi)；企業(yè)超過(guò)法定排放標(biāo)準(zhǔn)排放污染物，政府征收排污費(fèi)；等等。使用國(guó)有資源繳納資源使用費(fèi)、超標(biāo)排污繳納排污費(fèi)，行政收費(fèi)建立在這種特別交易基礎(chǔ)上顯示了它的合理性：特別收入滿足特別支出。行政收費(fèi)的特別交易性表現(xiàn)為這種交易不是真正的市場(chǎng)交易和等價(jià)交易，盡管近幾年來(lái)有些國(guó)有資源的使用權(quán)開(kāi)始啟動(dòng)拍賣程序，從而使這種交易多少帶有市場(chǎng)色彩，但它畢竟不同于一般的市場(chǎng)等價(jià)交易。這種特別交易也不能說(shuō)明行政收費(fèi)具有補(bǔ)償性，因?yàn)閷⑹褂觅Y源作為繳納資源使用費(fèi)的補(bǔ)償，或者將超標(biāo)排污視為征收排污費(fèi)的補(bǔ)償，等于為特別收入而特別支出，不符合社會(huì)一般常識(shí)和行政收費(fèi)的基本邏輯。

無(wú)論稅收還是收費(fèi)，行政征收的正當(dāng)性能夠獲得邏輯的理論說(shuō)明，但其現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性卻需要一定理念的呵護(hù)和維持。也可以這樣認(rèn)為，當(dāng)行政征收的正當(dāng)性本身保持沉默的時(shí)候，法治、平等、人權(quán)等理念能夠塑造行政征收正當(dāng)性的實(shí)踐。其一，近現(xiàn)代以來(lái)，法治理念普及于公共生活諸領(lǐng)域?！白舛愂欠傻膭?chuàng)造物”、“無(wú)法律則無(wú)課稅”等至理名言是稅收領(lǐng)域法治理念的濃縮。[4]為保障稅收和收費(fèi)的現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性，必須在行政征收領(lǐng)域確立和張揚(yáng)法治理念：未經(jīng)人民或其代表同意，不得征稅、收費(fèi)或以其它形式剝奪公民、法人和其他組織的合法財(cái)產(chǎn)，無(wú)代表則無(wú)征收；行政征收制度由國(guó)家立法確立，所有行政征收行為必須依法而行，無(wú)法律則無(wú)征收；無(wú)論稅收還是收費(fèi)包括抽象的行為和具體的行為，都應(yīng)當(dāng)納入司法審查的視野，無(wú)救濟(jì)則無(wú)征收。其二，近些年來(lái)，平等觀念越來(lái)越廣泛地滲透進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活。在公共權(quán)力領(lǐng)域，平等不再僅僅意味著法律適用上的平等，社會(huì)成員已經(jīng)產(chǎn)生了獲取立法平等對(duì)待的新的渴望。行政征收領(lǐng)域的平等觀念基于這樣一些不證自明的常識(shí)而自然產(chǎn)生：社會(huì)成員具有平等的國(guó)民身份或公民資格；收入多的人多納稅，收入少的人少納稅；誰(shuí)使用誰(shuí)繳費(fèi)，誰(shuí)受益誰(shuí)繳費(fèi)。由上述政治和社會(huì)常識(shí)支持的平等理念不斷質(zhì)疑稅收領(lǐng)域的優(yōu)惠政策和稅收立法上的非國(guó)民待遇現(xiàn)象，促使行政征收機(jī)關(guān)通過(guò)實(shí)踐平等理念而接近行政征收的現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性；其三，十幾年來(lái)，人權(quán)理念越來(lái)越深刻地影響著人們的生活方式，并日益作用于公共生活，進(jìn)而使人權(quán)在某種意義上逐步成為公共權(quán)力的界限。行政征收領(lǐng)域的人權(quán)理念使得財(cái)產(chǎn)權(quán)成為國(guó)家與公民、政府與社會(huì)相互關(guān)系中的重要概念，敦促著政府的行政征收以法治姿態(tài)面對(duì)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)。人權(quán)意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念已經(jīng)促使政府檢討現(xiàn)行稅收和收費(fèi)制度，在行政征收領(lǐng)域認(rèn)同私人財(cái)產(chǎn)不受侵犯。

二