第一章總則

第一條為保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進(jìn)司法行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》，制定本辦法。

第二條司法行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予受害人行政賠償或者刑事賠償。

第三條司法行政機(jī)關(guān)行政賠償、刑事賠償工作堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，有錯(cuò)必糾的原則。

第四條司法行政機(jī)關(guān)辦理行政賠償、刑事賠償案件，實(shí)行有關(guān)業(yè)務(wù)部門承辦，法制工作部門審核，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定的制度。

第二章賠償范圍

摘要：所謂行政賠償，是指行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員，在執(zhí)行職務(wù)的過(guò)程中，侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，國(guó)家所應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。行政賠償?shù)姆秶▋刹糠謨?nèi)容：一是國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的行為范圍；二是承擔(dān)賠償責(zé)任的侵權(quán)損害范圍。前者指國(guó)家對(duì)哪些行為予以賠償，哪些行為可以免予賠償或不賠。后者則指國(guó)家對(duì)哪類損害予以賠償，對(duì)間接損害、精神損害是否賠償。

國(guó)家負(fù)責(zé)賠償?shù)男姓謾?quán)行為

確定行政侵權(quán)行為的范圍是許多國(guó)家賠償立法的一項(xiàng)重要內(nèi)容。多數(shù)國(guó)家是通過(guò)規(guī)定國(guó)家豁免范圍確定賠償范圍的，國(guó)家豁免范圍越大，賠償范圍就越小。當(dāng)然，各國(guó)豁免范圍是有差異的，這也就決定了各自的賠償范圍的區(qū)別。它們既是各國(guó)法律傳統(tǒng)、政法制度決定的，也是與其他法律已有規(guī)定相協(xié)調(diào)的結(jié)果，同時(shí)還夾雜著一些財(cái)政經(jīng)濟(jì)上的考慮，因而是相當(dāng)復(fù)雜的。總體而言，凡符合國(guó)家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件，又未被豁免原則排除的所有行政行為，國(guó)家都應(yīng)予以賠償。

（一）國(guó)家不負(fù)行政賠償責(zé)任的行為

盡管各國(guó)關(guān)于行政機(jī)關(guān)不負(fù)賠償責(zé)任的規(guī)定有很多差異，即使同一國(guó)家前后法律規(guī)定和判例也不一樣，但一般來(lái)說(shuō)，對(duì)以國(guó)家名義實(shí)施的國(guó)防、外交行為，行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則條例行為、軍事行為及法律已有規(guī)定的國(guó)營(yíng)公用企業(yè)事業(yè)行為等，國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任。即使可以賠償，也不適用于國(guó)家賠償法，而適用特別法。

1．國(guó)家行為又稱政府行為、統(tǒng)治行為。指行政機(jī)關(guān)以國(guó)家名義實(shí)施的，與國(guó)家重大政治、軍事和安全有關(guān)的行為，如宣戰(zhàn)、媾和、備戰(zhàn)、戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員等國(guó)防行為，建交、斷交、批準(zhǔn)、締約參加退出國(guó)際條約協(xié)定等外交行為，因公共安全采取緊急衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)、軍事等措施的行為（宣布戒嚴(yán)、重大防治救災(zāi)行為、抗傳染病措施等重大的公益行為），國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目的調(diào)整、重要行政區(qū)劃變動(dòng)、調(diào)整工資、物價(jià)等重大經(jīng)濟(jì)政府行為。國(guó)家行為是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施的具有高度政治性的行為，一般不受法院司法審查。

所謂行政賠償，是指行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員，在執(zhí)行職務(wù)的過(guò)程中，侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，國(guó)家所應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。行政賠償?shù)姆秶▋刹糠謨?nèi)容：一是國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的行為范圍；二是承擔(dān)賠償責(zé)任的侵權(quán)損害范圍。前者指國(guó)家對(duì)哪些行為予以賠償，哪些行為可以免予賠償或不賠。后者則指國(guó)家對(duì)哪類損害予以賠償，對(duì)間接損害、精神損害是否賠償。

國(guó)家負(fù)責(zé)賠償?shù)男姓謾?quán)行為

確定行政侵權(quán)行為的范圍是許多國(guó)家賠償立法的一項(xiàng)重要內(nèi)容。多數(shù)國(guó)家是通過(guò)規(guī)定國(guó)家豁免范圍確定賠償范圍的，國(guó)家豁免范圍越大，賠償范圍就越小。當(dāng)然，各國(guó)豁免范圍是有差異的，這也就決定了各自的賠償范圍的區(qū)別。它們既是各國(guó)法律傳統(tǒng)、政法制度決定的，也是與其他法律已有規(guī)定相協(xié)調(diào)的結(jié)果，同時(shí)還夾雜著一些財(cái)政經(jīng)濟(jì)上的考慮，因而是相當(dāng)復(fù)雜的?？傮w而言，凡符合國(guó)家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件，又未被豁免原則排除的所有行政行為，國(guó)家都應(yīng)予以賠償。

（一）國(guó)家不負(fù)行政賠償責(zé)任的行為

盡管各國(guó)關(guān)于行政機(jī)關(guān)不負(fù)賠償責(zé)任的規(guī)定有很多差異，即使同一國(guó)家前后法律規(guī)定和判例也不一樣，但一般來(lái)說(shuō)，對(duì)以國(guó)家名義實(shí)施的國(guó)防、外交行為，行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則條例行為、軍事行為及法律已有規(guī)定的國(guó)營(yíng)公用企業(yè)事業(yè)行為等，國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任。即使可以賠償，也不適用于國(guó)家賠償法，而適用特別法。

1．國(guó)家行為又稱政府行為、統(tǒng)治行為。指行政機(jī)關(guān)以國(guó)家名義實(shí)施的，與國(guó)家重大政治、軍事和安全有關(guān)的行為，如宣戰(zhàn)、媾和、備戰(zhàn)、戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員等國(guó)防行為，建交、斷交、批準(zhǔn)、締約參加退出國(guó)際條約協(xié)定等外交行為，因公共安全采取緊急衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)、軍事等措施的行為（宣布戒嚴(yán)、重大防治救災(zāi)行為、抗傳染病措施等重大的公益行為），國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目的調(diào)整、重要行政區(qū)劃變動(dòng)、調(diào)整工資、物價(jià)等重大經(jīng)濟(jì)政府行為。國(guó)家行為是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施的具有高度政治性的行為，一般不受法院司法審查。

1．人身權(quán)侵權(quán)的行政賠償范圍

根據(jù)國(guó)家賠償法第3條規(guī)定，侵犯人身權(quán)的違法行為具體有：（1）違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施；（2）非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由的行為；（3）以毆打等暴力行為或者教唆他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的違法行為。（4）違法使用武器、警械造成公民身體傷害與死亡的違法行為；（5）造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。

2．財(cái)產(chǎn)侵權(quán)的行政賠償范圍

根據(jù)國(guó)家賠償法第4條規(guī)定，侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的違法行政行為具體有：（1）違法實(shí)施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收財(cái)物等行政處罰的；（2）違法對(duì)財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施的行為；（3）違反國(guó)家規(guī)定征收財(cái)物、攤牌費(fèi)用的行為；（4）違法侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損害的其他行為。

3．國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任的情形

根據(jù)國(guó)家賠償法第5條，屬于下列情形之一的，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任：行政機(jī)關(guān)工作人員與行使職權(quán)無(wú)關(guān)的個(gè)人行為；因?yàn)楣?、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的；法律規(guī)定的其他情形。

摘要：《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》中規(guī)定“不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為”不在行政訴訟的受案范圍,從法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看,這里的不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為是行政指導(dǎo)的一種類型,因而“具有強(qiáng)制力”的行政指導(dǎo)應(yīng)納入行政訴訟,同時(shí)這里的強(qiáng)制力要件也會(huì)成為某些類型的行政賠償訴訟的要件。在賠償之訴的啟動(dòng)前提上,出于對(duì)行政指導(dǎo)造成的損害進(jìn)行補(bǔ)救主要是一個(gè)私益救濟(jì)而非公法評(píng)價(jià)問(wèn)題,行政指導(dǎo)賠償之訴不應(yīng)以確認(rèn)違法為前提。在賠償之訴的構(gòu)成要件上,應(yīng)當(dāng)根據(jù)幾種行政指導(dǎo)類型構(gòu)成要件上的不同,進(jìn)行分類處理。至于內(nèi)部行政指導(dǎo),雖然在是否納入行政訴訟上尚有待研究,但在賠償問(wèn)題上,由于其與損害間的因果關(guān)系是確定無(wú)疑的,所以納入到賠償之訴是理所當(dāng)然的。可以參照《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》和國(guó)外有關(guān)經(jīng)驗(yàn),追究作出內(nèi)部指導(dǎo)的上級(jí)機(jī)關(guān)的責(zé)任,以實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：行政指導(dǎo);賠償之訴;內(nèi)部行政指導(dǎo)

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第一條:公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服,依法提起訴訟的,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！?四)不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為;……這一條規(guī)定似乎是攔在法院面前的一道屏障,阻斷了對(duì)行政指導(dǎo)行為的司法審查和賠償請(qǐng)求。然而,無(wú)論在實(shí)務(wù)界還是法學(xué)界,對(duì)這一條解釋的爭(zhēng)執(zhí)從來(lái)就沒(méi)有停止過(guò),不少人認(rèn)為雖然“不具有強(qiáng)制力”的行政指導(dǎo)行為不在行政訴訟的受案范圍內(nèi),但是“具有強(qiáng)制力”的行政指導(dǎo)行為是不能排除在受案范圍內(nèi)的。也有人認(rèn)為既然是行政指導(dǎo),那么就當(dāng)然存在不具有強(qiáng)制力的特征,司法解釋中的“不具有強(qiáng)制力”是一個(gè)描述性修飾詞,而非限定性修飾詞。行政法中發(fā)展出“行政指導(dǎo)”的概念就是為了與那些具有強(qiáng)制力的行政行為加以區(qū)分,只有突出這一點(diǎn),才能降低行政機(jī)關(guān)的法律風(fēng)險(xiǎn),讓它有更大的自由裁量空間,同時(shí)這也賦予了相對(duì)人自治性,使得行政法律關(guān)系的雙方能夠相互合作,共同應(yīng)對(duì)快速發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。行政指導(dǎo)的出現(xiàn)某種程度上意味著現(xiàn)代行政正在不少領(lǐng)域內(nèi)由消極行政向積極行政轉(zhuǎn)變。然而,任何一種“善治”的美好設(shè)想如果不輔以對(duì)“惡”的防范,我們就難以獲得一份不偏離正軌的保險(xiǎn)。行政指導(dǎo)也是如此。在這個(gè)問(wèn)題上,理性的德國(guó)人倒是相當(dāng)清醒,他們將與行政法律行為相對(duì)應(yīng)的行政事實(shí)行為中分解出強(qiáng)制性事實(shí)行為和非強(qiáng)制性事實(shí)行為。行政指導(dǎo)在他們的語(yǔ)境中被稱作“非正式行政行為”,歸入事實(shí)行為門下,但無(wú)論這種非正式行政行為是否具有強(qiáng)制性,都與行政法律行為一道統(tǒng)稱為權(quán)力行為,與民事行為相對(duì),在司法審查時(shí)受到行政法和行政訴訟法的控制。德國(guó)人所堅(jiān)信的理念是,有權(quán)力的地方就要防止腐敗。談到這里,似乎我們尚未切入本文的正題——行政指導(dǎo)的賠償問(wèn)題,但其實(shí)行政指導(dǎo)是否可以納入行政訴訟的受案范圍卻是在我們研究賠償所不可回避的問(wèn)題。因?yàn)?直到目前為止,我們對(duì)行政行為侵權(quán)請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)那疤崛匀皇谴_認(rèn)違法(行政法上違法),行政指導(dǎo)行為是法律行為還是事實(shí)行為在我國(guó)仍存在爭(zhēng)執(zhí),如果行政指導(dǎo)是法律行為,那么是否意味仍然必須首先滿足行政訴訟受案范圍的要求嗎?如果行政指導(dǎo)不是法律行為而是事實(shí)行為,雖然可以直接提起賠償之訴,但是因?yàn)樗鼪](méi)有強(qiáng)制力,是否意味著無(wú)法建立起行為和結(jié)果的因果關(guān)系呢?下面,本文將由此出發(fā),逐步分析對(duì)行政指導(dǎo)提起賠償之訴所面臨的問(wèn)題。

1對(duì)行政指導(dǎo)提起賠償之訴是否以提起行政訴訟確認(rèn)違法為前提

如上所述,按照現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》,對(duì)行政法律行為和行政事實(shí)行為提起國(guó)家賠償是采取不同路徑的,前者必須首先確認(rèn)違法,而后者則不然。于是,問(wèn)題指向了識(shí)別行政指導(dǎo)是行政行為還是行政事實(shí)行為。這種做法無(wú)疑會(huì)將問(wèn)題復(fù)雜化,因?yàn)闇?zhǔn)確地區(qū)分兩者是一個(gè)非常困難的問(wèn)題,我們不禁要問(wèn):這樣的區(qū)分有充分的必要嗎?或者,在提起賠償之訴前,對(duì)任何一種行政行為的確認(rèn)違法有必要嗎?

我們比較了西方國(guó)家的賠償制度,可以看出,例如日德美三國(guó),盡管在制度上有很多差異,但在賠償方面都有一個(gè)特點(diǎn),即將行政行為的合法性審查與國(guó)家賠償分開(kāi)處理,這顯然區(qū)別于我們國(guó)家將行為的違法性確認(rèn)作為申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)谋匾疤?。西方?guó)家的制度設(shè)計(jì)實(shí)際上是區(qū)分了兩者的價(jià)值取向,因?yàn)樾姓袨楹戏ㄐ詫彶槭菫榱吮ＷC行為的公益取向,而國(guó)家賠償則強(qiáng)調(diào)對(duì)公民個(gè)體利益的保護(hù),前者立足于公,后者立足于私。這樣做法的帶來(lái)的結(jié)果是當(dāng)某個(gè)行政行為在公法上沒(méi)有或不能被確認(rèn)違法時(shí),受害的公民仍可能因?yàn)槠溥`反私法獲得救濟(jì)。在這方面,有一個(gè)例子可以提供充分印證,[1]在日本鳥(niǎo)取縣確認(rèn)指教賠償一案中,開(kāi)發(fā)商在得到環(huán)保部門某負(fù)責(zé)人的確認(rèn)指教后,違法侵占國(guó)家森林公園的土地,最后受到該縣知事不予許可和恢復(fù)原狀的命令。該縣先違法指導(dǎo)后合法處分,雖然可以視為一個(gè)行為過(guò)程,但要根據(jù)當(dāng)事人請(qǐng)求分步審查,對(duì)于違法指導(dǎo)進(jìn)行公法上的復(fù)審確認(rèn)違法已無(wú)意義,因?yàn)樾袨橐呀?jīng)轉(zhuǎn)化,但從其對(duì)當(dāng)事人利益造成損失來(lái)看,在私法上確認(rèn)違法還是有意義的,最后,法院認(rèn)為:一方面,出于公益考慮,不能同意開(kāi)發(fā)公司侵占國(guó)家森林公園;另一方面,出于當(dāng)事人利益保護(hù)的考慮,又要讓作出違法助成性指導(dǎo)的政府承擔(dān)開(kāi)發(fā)公司的信賴?yán)鎿p失?？梢哉f(shuō)是公私并行不悖。與日本相比,德國(guó)是做得相當(dāng)徹底而有前瞻性的,他們直接把國(guó)家賠償放在民法典里,與行政法規(guī)范作了分離。

一、我國(guó)國(guó)家賠償法對(duì)行政賠償范圍的界定

談到這個(gè)行政賠償范圍，這個(gè)概念一直在范疇上存在不同的見(jiàn)解。比如“行政賠償范圍這個(gè)概念可以在兩個(gè)層次意義上使用，一是指導(dǎo)致行政賠償責(zé)任的原因行為即侵權(quán)行為的范圍或者說(shuō)行政賠償應(yīng)當(dāng)界定在哪些事項(xiàng)上……二是指賠償損失的程度，即是否僅賠償直接損失?……我國(guó)國(guó)家賠償法是在第一個(gè)層次意義上使用行政賠償范圍這個(gè)法律概念的，西方國(guó)家在國(guó)家賠償立法及理論研究中一般是在第二層次意義上使用‘賠償范圍’這個(gè)概念?！边€有不少學(xué)者對(duì)此還談及行政賠償主體的范圍，也就是哪些主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。筆者主要談第一個(gè)層次。因?yàn)榈诙€(gè)層面。大家都知道已經(jīng)被眾多學(xué)者談到要擴(kuò)展精神損害賠償和間接損失賠償?shù)葍?nèi)容，對(duì)這個(gè)趨勢(shì)已經(jīng)比較清楚，而筆者鑒于對(duì)哪些侵權(quán)行為可以引起國(guó)家賠償還存在不少學(xué)界爭(zhēng)論，將行政賠償?shù)姆秶缍ㄔ谝鹦姓r償?shù)脑蛐袨樯稀?/p>

二、英美法系代表之美國(guó)和大陸法系代表之法國(guó)行政賠償比較

下面將作為英美法系的代表國(guó)家的美國(guó)再結(jié)合大陸法系的法國(guó)簡(jiǎn)單比較兩國(guó)的行政賠償概況。

首先，從行政賠償范圍的立法模式來(lái)看，目前統(tǒng)觀世界各國(guó)這方面的立法例大致分為三種，“其一為僅規(guī)定概括性條款，未加具體列舉，日本國(guó)是這樣；其二是通過(guò)行政法院判例薈萃而成的，比如法國(guó)；其三是采取概括與列舉并用的方式，這可以在美國(guó)的《聯(lián)邦侵權(quán)求償法》中找到，我國(guó)也是這種體例?！薄懊绹?guó)有1946年的《聯(lián)邦侵權(quán)求償法》，但法國(guó)卻沒(méi)有一個(gè)有關(guān)行政賠償?shù)姆ㄒ?guī)?！狈▏?guó)首先是行政法院和普通法院并存的體制，而在法國(guó)行政法中，判例等非成文法占有首要的地位，行政賠償制度由行政法院的判例，而不是由成文法確立和發(fā)展。至于原因筆者認(rèn)為除了本身判例是行政法主要淵源之外，還不可剔除國(guó)家賂償制度在法國(guó)的演進(jìn)過(guò)程中對(duì)判例的依賴性。

第二，從兩國(guó)行政賠償范圍得以確立和發(fā)展的沿革來(lái)看。西方國(guó)家行政賠償制度的確立經(jīng)歷了國(guó)家主權(quán)完全豁免時(shí)期、國(guó)家主權(quán)有限豁免時(shí)期以及行政賠償制度的全面確立時(shí)期。在19世紀(jì)70年代以前，所有國(guó)家都否定國(guó)家賠償責(zé)任的存在。例如當(dāng)時(shí)美國(guó)的“國(guó)家免責(zé)”，即非經(jīng)政府同意不得對(duì)政府起訴。這一原則既適用于聯(lián)邦政府，也適用于州政府。自19世紀(jì)70年代到第二次世界大戰(zhàn)期間是行政賠償制度的初步確立階段。最初法國(guó)的國(guó)家賠償是由普通法院受理的，但是這遭到了法國(guó)行政法院的堅(jiān)決反對(duì)，并在1873年于著名的勃朗哥案件的判例確立了行政侵權(quán)賠償?shù)幕舅枷搿＿@個(gè)判例第一次明確了國(guó)家對(duì)公務(wù)活動(dòng)所引起的損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，開(kāi)創(chuàng)了國(guó)家承擔(dān)行政賠償責(zé)任的先例，標(biāo)志著行政賠償制度的誕生。二戰(zhàn)后，國(guó)家賠償制度得到了全面發(fā)展，世界各國(guó)進(jìn)行社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、法律諸方面的改革，其中一個(gè)重大變化就是拋棄主權(quán)絕對(duì)、國(guó)家免責(zé)觀念，確立了國(guó)家賠償制度。20世紀(jì)40年代后，法國(guó)行政賠償范圍的不斷擴(kuò)大，國(guó)家不負(fù)賠償責(zé)任的范同逐步縮小，僅限于法律明文規(guī)定和最高行政法院判例所確認(rèn)的事項(xiàng)。法國(guó)成為國(guó)家賠償制度較為發(fā)達(dá)的國(guó)家之一。而美國(guó)作為以不成文法為傳統(tǒng)的英美法系國(guó)家代表也開(kāi)始制定了專門的國(guó)家賠償法典。美國(guó)于1946年頒布了《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》，經(jīng)過(guò)1966年的修改，至今仍在適用。該法規(guī)定凡政府的任何人員于其職務(wù)范圍內(nèi)因過(guò)失、不法行為或不行為，引起人民財(cái)產(chǎn)上的損害或人身上的傷亡，聯(lián)邦政府應(yīng)與私人一樣，負(fù)有被提起訴訟并進(jìn)行賠償?shù)呢?zé)任。

國(guó)家賠償法上的歸責(zé)原則是指國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，也就是國(guó)家為什么要對(duì)某一行為承擔(dān)賠償責(zé)任，損害發(fā)生后，是由于侵權(quán)行為人的行為違法，還是由于行為人實(shí)施某一行為時(shí)主觀有過(guò)錯(cuò)，抑或是由于什么其他的原因，國(guó)家才承擔(dān)賠償責(zé)任。我國(guó)國(guó)家賠償法中的行政賠償適用的是違法歸責(zé)原則。國(guó)家賠償法第2條第1款規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。也就是說(shuō)，國(guó)家只對(duì)違法行使職權(quán)的行為才承擔(dān)賠償責(zé)任，如果行使職權(quán)的行為是合法行為，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任。國(guó)家賠償法之所以采用違法歸責(zé)原則，是因?yàn)檫`法原則與其他原則相比有諸多優(yōu)點(diǎn)，與依法治國(guó)、依法行政原則及行政訴訟法的規(guī)定也協(xié)調(diào)一致，便于操作，也有利于保護(hù)受害人獲得國(guó)家賠償，比較符合國(guó)家賠償?shù)奶攸c(diǎn)。

違法歸責(zé)原則是確定國(guó)家賠償責(zé)任的基本準(zhǔn)則，對(duì)于國(guó)家賠償義務(wù)主體和賠償請(qǐng)求人來(lái)說(shuō)，什么是違法、哪些行為構(gòu)成違法行為并可能導(dǎo)致國(guó)家賠償責(zé)任等問(wèn)題是十分重要的問(wèn)題，所以，正確理解和適用國(guó)家賠償法采用的違法歸責(zé)原則具有十分重要的意義。

首先，違法歸責(zé)原則中的"法"是廣義的法。既包括實(shí)體法，也包括程序法；既包括法律、法規(guī)和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件，也包括法的基本原則和精神。之所以對(duì)違法原則作廣義理解，是因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)十分廣泛，受到多層次多角度法律規(guī)范的約束，違反任何層次的規(guī)范，都應(yīng)當(dāng)視為違法。國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的管理活動(dòng)中，除了各類法律行為之外，還存在大量的事實(shí)行為。對(duì)于事實(shí)行為，法律不可能規(guī)定詳盡統(tǒng)一的行為標(biāo)準(zhǔn)，由于不符合某種標(biāo)準(zhǔn)的事實(shí)行為造成他人損害的，國(guó)家不能以該行為沒(méi)有違反法律為由拒絕承擔(dān)賠償責(zé)任。此外，在國(guó)家管理的很多領(lǐng)域，目前尚無(wú)明確的法律規(guī)范作為行使權(quán)力的依據(jù)，法律精神和基本原則是判斷職權(quán)行為的主要標(biāo)準(zhǔn)，如果以具體的法律規(guī)范作為依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)，必然造成很多實(shí)際受害人無(wú)法取得國(guó)家賠償?shù)慕Y(jié)果，這顯然是不公平的。而且還應(yīng)當(dāng)看到，國(guó)外沒(méi)有一個(gè)國(guó)家對(duì)國(guó)家賠償法中的違法概念作狹義解釋，相反都不同程度地作了擴(kuò)張解釋。很顯然，傳統(tǒng)意義上的違法歸責(zé)原則僅指違反嚴(yán)格意義上的法律規(guī)范，這種理解失之過(guò)窄。為了更為有效地保護(hù)國(guó)家侵權(quán)案件受害人的合法權(quán)益，防止國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員規(guī)避法律、濫用職權(quán)，應(yīng)當(dāng)對(duì)違法歸責(zé)原則中的違法作廣義理解。違法除指違反嚴(yán)格意義上的法規(guī)外，還包括違反誠(chéng)信原則、公序良俗原則、尊重人權(quán)原則、權(quán)力不得濫用原則、盡合理注意原則等。這種理解有利于解決諸如公務(wù)人員打罵當(dāng)事人等侵權(quán)行為造成的損害賠償問(wèn)題。雖然公務(wù)人員的行為并非法律預(yù)先規(guī)定禁止的，但違反了尊重人權(quán)原則，因而國(guó)家對(duì)此類行為造成的損害應(yīng)當(dāng)給予賠償。

其次，違法既包括積極的作為性違法，也包括消極的不作為違法。作為違法是指侵權(quán)主體以積極的作為方式表現(xiàn)出來(lái)的違法情形。例如，司法機(jī)關(guān)的錯(cuò)判、錯(cuò)捕、錯(cuò)拘行為，行政機(jī)關(guān)的違法處罰、違法采取強(qiáng)制措施等行為均是作為性違法。不作為違法是指侵權(quán)主體拒絕履行或拖延履行其承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的違法情形。必須注意的是，認(rèn)定不作為違法應(yīng)當(dāng)以法定的或職責(zé)確定的義務(wù)存在為前提，也就是說(shuō)，如果國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員沒(méi)有履行法定的或本身職責(zé)確定的義務(wù)，其不作為行為給受害人造成了損害，那么，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)此承擔(dān)賠償責(zé)任。如果法律賦予國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在特定情況下作為或不作為的自由裁量權(quán)，除非國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的不作為行為已經(jīng)達(dá)到令正常人不能容忍的地步，否則，國(guó)家對(duì)此不承擔(dān)賠償責(zé)任。不作為還包括不當(dāng)延誤，即疏忽、怠惰、無(wú)故遲緩。如果法律明確規(guī)定了作為的期限或時(shí)限，未在該時(shí)限內(nèi)作為即構(gòu)成違法不作為，但如果法律沒(méi)有規(guī)定作為的時(shí)限，就必須考慮為此設(shè)定一個(gè)合理期限。通常應(yīng)當(dāng)考慮公務(wù)活動(dòng)的難易程度、處理此類公務(wù)的慣用時(shí)間、當(dāng)時(shí)的客觀環(huán)境及是否存在不可抗力等因素的干擾和阻礙，等等。

最后，違法歸責(zé)原則既包括法律行為違法，也包括事實(shí)行為違法。法律行為違法容易理解，事實(shí)行為違法是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法實(shí)施的不直接產(chǎn)生法律效果的行為。例如，政府機(jī)關(guān)提供咨詢、實(shí)施指導(dǎo)、信息等都是事實(shí)行為。由于政府提供錯(cuò)誤的指導(dǎo)或信息而遭受損害的，雖然政府的行為可能不是嚴(yán)格意義上的法律行為，而是一項(xiàng)事實(shí)行為，但政府仍然應(yīng)當(dāng)對(duì)此承擔(dān)賠償責(zé)任。

綜上，違法的具體情形包括以下方面：第一，國(guó)家侵權(quán)主體的行為違反法律、法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件；第二，國(guó)家侵權(quán)主體的行為雖然沒(méi)有違反上述文件的明確規(guī)定，但違反了法的基本原則和精神；第三，國(guó)家侵權(quán)主體沒(méi)有履行對(duì)特定人的職責(zé)義務(wù)，或違反了對(duì)特定人的職責(zé)與義務(wù)；第四，國(guó)家侵權(quán)主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)濫用職權(quán)或沒(méi)有盡到合理注意。

行政補(bǔ)償是指國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)過(guò)程中因合法行為損害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益而采取的補(bǔ)救措施。行政賠償和行政補(bǔ)償都是國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)過(guò)程中給公民、法人或者其他組織合法權(quán)益造成的損害采取補(bǔ)救措施，而且在危險(xiǎn)責(zé)任領(lǐng)域，行政補(bǔ)償與行政賠償之間沒(méi)有明確的界限。但是，兩者仍然存在許多區(qū)別，表現(xiàn)在：

1、原因不同。兩者都是國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政管理過(guò)程中損害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益所采取的補(bǔ)救措施，但是，行政賠償所針對(duì)的損害是行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為，而行政補(bǔ)償針對(duì)的是合法行為。

2、范圍不同。行政賠償?shù)姆秶∮谛姓a(bǔ)償?shù)姆秶?。行政賠償受國(guó)家賠償法的限制，國(guó)家并非對(duì)所有的行政侵權(quán)行為都承擔(dān)賠償責(zé)任，如對(duì)國(guó)防外交等國(guó)家行為，一般認(rèn)為實(shí)行國(guó)家豁免，國(guó)家對(duì)給公民、法人或者其他組織所造成的損害不承擔(dān)賠償責(zé)任。行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨槌撕戏ㄐ赃@一限制之外，沒(méi)有其他的限制。

3、程度不同。行政賠償對(duì)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的補(bǔ)救程度不如行政補(bǔ)償充分。國(guó)家賠償法針對(duì)的損害限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害，而行政補(bǔ)償沒(méi)有這種限制。而且，對(duì)國(guó)家賠償法規(guī)定范圍之內(nèi)的行政侵權(quán)行為所造成的損害，國(guó)家也并非全部賠償，而是限于最低限度的直接損失。國(guó)家賠償法規(guī)定"計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)"的作用之一為了限制賠償?shù)臄?shù)額。行政補(bǔ)償采取補(bǔ)償實(shí)際損失的原則，行政機(jī)關(guān)及其工作人員的合法行為給公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成了多大的損害，國(guó)家就補(bǔ)償多少。當(dāng)然，行政補(bǔ)償所針對(duì)的損害必須是特定的公民、法人或者其他組織所遭受特別的損害，而不是普遍的損害。從損害這一點(diǎn)來(lái)看，行政賠償著眼于賠償?shù)淖罡邤?shù)額，而行政補(bǔ)償著眼于損害的特定性，沒(méi)有數(shù)額的限制。

4、程序不同。行政補(bǔ)償可能是在損害發(fā)生之前由行政機(jī)關(guān)與公民協(xié)商解決，也可能是在損害發(fā)生之后由行政機(jī)關(guān)與之協(xié)商解決。行政賠償只能發(fā)生在侵權(quán)行為發(fā)生之后，由行政機(jī)關(guān)與公民協(xié)商解決。行政補(bǔ)償和行政賠償都可以適用調(diào)解，但是，公民因與行政機(jī)關(guān)對(duì)行政補(bǔ)償不能達(dá)成協(xié)議而起訴的，適用一般的行政訴訟程序；與行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)行政賠償不能達(dá)成協(xié)議而起訴的，適用行政侵權(quán)賠償訴訟程序。

5、性質(zhì)不同。行政賠償性質(zhì)上屬于行政法律責(zé)任，而行政補(bǔ)償性質(zhì)上屬于具體行政行為。行政賠償是國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)的行為而承擔(dān)的一種法律責(zé)任，具有否定和譴責(zé)的含義；而行政補(bǔ)償是國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員合法行為所造成的損害而采取的補(bǔ)救措施，行政機(jī)關(guān)作出的補(bǔ)償決定屬于具體行政行為。

法院訴訟文書(shū)樣式95

××××人民法院

行政賠償調(diào)解書(shū)

（一審行政賠償案件用）

（××××）×行初字第××號(hào)

原告……（寫(xiě)明起訴人的姓名或名稱等基本情況）。

民事賠償是一方當(dāng)事人因侵權(quán)行為而向遭受損害的另一方當(dāng)事人承擔(dān)的賠償責(zé)任。世界各國(guó)行政賠償制度的早期階段都借鑒民事賠償理論(如歸責(zé)原則、構(gòu)成要件)，適用民事賠償?shù)某绦?。民法通則第121條也將國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中的侵權(quán)行為規(guī)定為一種特殊的民事侵權(quán)行為，確立了國(guó)家的民事賠償責(zé)任。在國(guó)家賠償法實(shí)施以前，國(guó)家賠償都是按照民事賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序處理的。因此，民事賠償與行政賠償之間存在著密切的聯(lián)系。但是，兩者之間也存在著一些區(qū)別，表現(xiàn)在：

1、主體不同。行政賠償是國(guó)家向公民個(gè)人承擔(dān)的賠償責(zé)任，形成的是國(guó)家與公民之問(wèn)的法律關(guān)系；而民事賠償責(zé)任是公民個(gè)人向公民個(gè)人承擔(dān)的賠償責(zé)任，形成的是公民與公民之間的法律關(guān)系。

2、原因不同。行政賠償?shù)脑蚴切姓謾?quán)行為，而民事賠償?shù)脑蚴敲袷虑謾?quán)行為。行政侵權(quán)行為是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)過(guò)程中實(shí)施的侵害公民合法權(quán)益的行為，是國(guó)家權(quán)力的作用；而民事侵權(quán)行為既沒(méi)有"行政機(jī)關(guān)及其工作人員"這一主體方面的限制，也沒(méi)有"行使職權(quán)過(guò)程中"這一限制。

3、范圍不同。民事賠償?shù)姆秶笥谛姓r償?shù)姆秶?。行政賠償?shù)脑蛐袨?、損害的范圍由國(guó)家賠償法作了限制，國(guó)家并不對(duì)所有的侵權(quán)行為都承擔(dān)賠償責(zé)任，也不對(duì)行政侵權(quán)行為所造成的所有損害都要賠償，而只賠償行政侵權(quán)行為對(duì)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)造成的最低限度的直接損害。與此不同，民事賠償存在于所有的民事侵權(quán)行為，民事侵權(quán)行為人不但要全額賠償給受害人的各種合法權(quán)益造成的直接損害，而且要賠償一定的可得利益的損失即賠償間接損失。

4、歸責(zé)原則不同。民事賠償責(zé)任的歸責(zé)原則以過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則為主、危險(xiǎn)責(zé)任原則為輔；而行政賠償責(zé)任的歸責(zé)原則多種多樣，有的國(guó)家實(shí)行過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，有的國(guó)家實(shí)行公務(wù)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，有的國(guó)家實(shí)行違法原則。

5、程序不同。解決民事賠償糾紛的程序是仲裁、民事訴訟；而解決行政賠償爭(zhēng)議的程序是行政處理程序、行政復(fù)議程序和行政訴訟程序。