一、人本主義的含義

1.馬克思主義的科學(xué)人本觀

馬克思主義經(jīng)典著作中沒有直接使用過“以人為本”這個概念，但馬克思、恩格斯決不否認(rèn)人本主義的思想，只不過在他們那里，賦予了和資產(chǎn)階級人本主義價值觀所不同的科學(xué)內(nèi)涵，他們根據(jù)所發(fā)現(xiàn)的人類社會發(fā)展客觀規(guī)律，吸收了包括人本主義思想的合理因素在內(nèi)的人類文化的精華，明確提出了人民群眾是社會歷史的創(chuàng)造者，是推動社會進(jìn)步的決定力量等重要論斷，并賦予人本主義以嶄新的內(nèi)涵。馬克思說:“共產(chǎn)主義，作為完成了的自然主義，等于人本主義，而作為完成了的人本主義，等于自然主義，它是人和自然之間、人和人之間的矛盾的真正解決，是存在和本質(zhì)、對象化和自我確證、自由和必然、個體和類之間的斗爭的真正解決。”之所以把共產(chǎn)主義等同于人本主義，那是因為共產(chǎn)主義社會是“以每個人的全面而自由的發(fā)展為基本原則的社會形式”?？梢?，實現(xiàn)人的自由而全面的發(fā)展是整個馬克思主義的基本思想。這種發(fā)展是人的“一切天賦得到充分發(fā)展”，體力和智力得到“自由而充分的發(fā)展”?？梢姡隈R克思那里，生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)是人自由而全面發(fā)展的前條件，人的“一切天賦得到充分發(fā)展”，體力和智力得到“自由而充分的發(fā)展”是生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的真正目的。資本主義的人本主義是建立在抽象的人性基礎(chǔ)之上的，在這種制度下，工人的發(fā)展只能是片面的、畸形的發(fā)展，生產(chǎn)力是根本原因，而生產(chǎn)關(guān)系則是直接原因。資本主義人剝削人的生產(chǎn)關(guān)系不可能是人獲得全面的發(fā)展，只有改變其生產(chǎn)關(guān)系，廢除私有制，使社會全體成員得到全面發(fā)展。這樣，馬克思在揭露資本主義的人本主義價值的虛偽性的同時，確立了“全面而自由的發(fā)展”觀，為人本主義注入科學(xué)的內(nèi)涵。同時也確立了以全人類都得到自由解放和一切人都獲得全面發(fā)展為目標(biāo)的科學(xué)共產(chǎn)主義信仰和理想。

2.人本主義在我國行政管理中的現(xiàn)狀

改革開放以來，特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，公平、競爭等市場經(jīng)濟(jì)的法則的深入人心，個人的價值開始越來越被顯現(xiàn)出來，個人的利益和需求開始為社會越來越重視，人本主義的價值開始回歸并滲透到各個領(lǐng)域。直到十六大以后我們黨確立“以人為本”的執(zhí)政理念，特別是十六屆三中全會提出了“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀”，使得人本主義思想重現(xiàn)光芒，成為一種人們認(rèn)可并得到重視的社會基本價值。應(yīng)該說，改革開放以來的幾次大的行政改革特別是2003的改革在很多方面和環(huán)節(jié)都體現(xiàn)著人本主義價值的取向2。一些有違人本主義的法律、規(guī)定的條文被廢除，比如城市收容制度;而與此同時一些體現(xiàn)著人本主義價值的新的制度開始出臺，比如，新的信訪條例就有很多人性化的規(guī)定，再如城市拆遷條例的出臺等等。政府的很多設(shè)施建設(shè)開始體現(xiàn)出人文關(guān)懷，政府的執(zhí)法手段開始逐步擯棄簡單粗暴而向耐心的溝通和依法方向發(fā)展。

雖然如此，但不可否認(rèn)的是，我們的行政管理還沒有發(fā)展到人本管理，并且在一些方面還存在著突出的問題，主要表現(xiàn)在:首先，人本主義的思想和理念并沒有貫徹到所有的行政管理人員，相反，傳統(tǒng)的甚至是封建的官僚行政理念還有很大市場，“官本位”的思想還比較嚴(yán)重。表現(xiàn)在不惜犧牲個人和人民的利益大搞政績工程，大樹官位形象，存在著嚴(yán)重的官僚主義現(xiàn)象和嚴(yán)重的形式主義。有些官員為了GDP增長，不惜掠奪資源、破壞生態(tài)、污染環(huán)境，根本不考慮子孫后代的發(fā)展和生存，這是典型的與人本主義相對立的“物本位”表現(xiàn)。其次，效率與公平的關(guān)系處理不好。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地區(qū)發(fā)展越來越不平衡，差距有越拉越大的趨勢，特別是城鄉(xiāng)差距已經(jīng)成為制約我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。社會分配不公現(xiàn)象嚴(yán)重，高收入和低收入的差距越來越大，嚴(yán)重的貧富懸殊已經(jīng)使得一部分人的生活除了問題，這與人本主義思想是嚴(yán)重背離的。究竟是效率優(yōu)先兼顧公平，還應(yīng)該是兼顧效率和公平，是很值得思索的。第三、一些法規(guī)中還存在著不符合人本主義思想甚至相抵觸的條文，比如城鄉(xiāng)的戶口管理問題，存在著很多不公平甚至是對農(nóng)民歧視的現(xiàn)象，不平等就不可能落實人本主義思想。第四、政府的管理手段尤其是執(zhí)法手段過于簡單粗暴，甚至有些時候個別現(xiàn)象缺少人道主義。還存在著嚴(yán)重傷害人們利益和傷害人們感情的執(zhí)法情景，這些不僅缺少起碼的人文關(guān)懷，還嚴(yán)重干擾著人本主義思想的實施。這些問題表明，我國的行政管理里人本管理還有很大的差距，迫切要求我們在行政改革中去落實人本主義思想。

作者：曹宇明單位：北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

一、現(xiàn)階段行政壟斷的表現(xiàn)和成因分析

行政壟斷主要是指獨家或少數(shù)幾家政府辦企業(yè)占有市場的大部分至全部,控制價格,排斥他人的進(jìn)入和競爭。在表現(xiàn)形式上講,行政壟斷包含多種多樣的具體形式,如政府專營、行政準(zhǔn)入限制、計劃配置資源、地方保護(hù)和封鎖、黨政機(jī)關(guān)興辦行政性公司等。有學(xué)者研究指出,行政壟斷的主要特點包括:壟斷企業(yè)大多為國有獨資或國家絕對控股;壟斷企業(yè)或者由政府直接經(jīng)營,或者在企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中,政府主要通過經(jīng)營者人事權(quán)的控制實行內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管;壟斷企業(yè)市場力量的獲得來源于法律合法性和行政合法性;壟斷企業(yè)具有納稅人和向政府貢獻(xiàn)利潤的雙重身份;壟斷企業(yè)之間的競爭是一種低效率的競爭,表現(xiàn)為不計成本的重復(fù)投資和少有創(chuàng)新的經(jīng)營管理;市場結(jié)構(gòu)以行業(yè)性的寡頭壟斷為主,即競爭主體一般只有2~10家。[1]筆者認(rèn)為行政壟斷的成因主要有以下兩個方面:

(一)利益的驅(qū)動是行政壟斷問題產(chǎn)生的根本原因

在改革開放的背景下,中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展條塊分割、財政“分灶吃飯”所形成的“地方利益”、“部門利益”與行政壟斷相結(jié)合,地方政府和特定政府部門追求地方利益或部門利益進(jìn)一步導(dǎo)致這些利益實現(xiàn)的制度基礎(chǔ)———各種各樣的行政壁壘———不但沒有減弱,反倒有加強(qiáng)的趨勢。中國在從計劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中,為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,曾一度推行經(jīng)濟(jì)放權(quán),尤其是地方政府和行業(yè)主管部門管理經(jīng)濟(jì)的職能從“工具性”變?yōu)椤白灾餍浴?地方政府和行政壟斷部門的自主權(quán)不斷擴(kuò)大,加之同期的財政和稅收改革又大大強(qiáng)化了其對地區(qū)和部門利益的持續(xù)追求。有學(xué)者認(rèn)為,現(xiàn)階段政企之間的關(guān)系正從“政企不分”走向“政企同盟”,這為行政壟斷的延續(xù)提供了利益基礎(chǔ)。[2]在這種分析框架下,規(guī)制者既是產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策的制定者,也對該地區(qū)或部門國有企業(yè)的贏利狀況負(fù)有一定責(zé)任,尤其是企業(yè)盈利狀況與官員政績密切相關(guān)。在這種邏輯下,地方政府為了確保地方財政收入和提高政績,就想方設(shè)法使本地企業(yè)創(chuàng)收,甚至不惜通過行政手段來干預(yù)市場,其慣用方式就是限制外來企業(yè)的產(chǎn)品流入或進(jìn)入本地經(jīng)營。甚至在一些屬于競爭性行業(yè),行業(yè)主管部門仍然拒絕開放引入競爭機(jī)制。

(二)法律制度中可操作性條款的缺失是行政壟

摘要：在中國的行政實踐中，模糊不清的行政副職認(rèn)識導(dǎo)致了大量值得詬病的行政現(xiàn)象，成為中國政府機(jī)構(gòu)深化改革的主要阻力之一。要解決這一嚴(yán)峻的現(xiàn)實問題，首先就得明確行政副職制存在的合理性，以及中國政府當(dāng)前進(jìn)行減副的必然性，并在此基礎(chǔ)上從行政副職的設(shè)置、人員的產(chǎn)生與任免、行政副職的管理等方面來為中國政府機(jī)構(gòu)規(guī)劃一個全新的行政副職制度。

關(guān)鍵詞：行政副職；政府；機(jī)構(gòu)改革

一、行政副職制存在的合理性

行政副職并非中國所特有，但由于特殊的國情條件、歷史文化造就了中國式的行政副職。那么在當(dāng)今中國真的需要設(shè)置行政副職嗎？行政副職存在的意義是什么呢？

（一）從管理幅度看副職

國內(nèi)外管理研究成果和管理實踐經(jīng)驗表明，各級行政組織必須確定合理的管理幅度。根據(jù)管理學(xué)原理，確定管理幅度應(yīng)了解如下變量：（1）管理層次；（2）管理事務(wù)難易程度；（3）管理者的水平和管理手段先進(jìn)程度；（4）被管理的機(jī)構(gòu)或人員的素質(zhì)。參照以上幾點，我們可以看到：1）中國政府的現(xiàn)有管理體制，加上世界第一的人口數(shù)，我們的一級政府或一個管理者，其直接管轄和控制的下屬單位和人員數(shù)是巨大的；2）在這個世界經(jīng)濟(jì)一體化，全球競爭白熱化的形勢下，中國政府所面臨的任務(wù)是艱巨的；3）從管理者的水平和管理手段來看，中國的行政管理者并未經(jīng)過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和培養(yǎng)，很多都是在實踐中摸索成才，可見還遠(yuǎn)未達(dá)到先進(jìn)的程度；4）從被管理者的素質(zhì)來看，中國的公務(wù)員考試制度在20世紀(jì)90年代中后期才剛剛開始，經(jīng)過嚴(yán)格科學(xué)的考試選拔出的具備先進(jìn)科學(xué)知識技能的公務(wù)員在整個公務(wù)員系統(tǒng)中所占比重還很小，其整體素質(zhì)還有待提高。

1當(dāng)前行政文化中傳統(tǒng)行政文化的表現(xiàn)特征

1.1“官本位”思想盛行

中國傳統(tǒng)行政文化得益于特定社會歷史條件的行政實踐，“求官”是十年寒窗的巨大動力。在中國封閉落后的社會制度及較低經(jīng)濟(jì)水平下形成和發(fā)展起來的“官本位”思想在當(dāng)今的行政改革中仍然盛行，且泛濫于整個社會中的各個階層，而不單單是政府官員之間。這對于政府來說不利于塑造其廉潔的政府形象，更阻礙政治統(tǒng)治的權(quán)威性與合法性。

1.2“人治”觀念根深蒂固

由于受到宗法思想和等級觀念的影響，傳統(tǒng)行政文化中雖有“法治”，但更強(qiáng)調(diào)“人治”。人們習(xí)慣只接受控制，而不主動用法律來維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)利，形成了人情至上、任人唯親的負(fù)面行政文化傳統(tǒng)。這種影響持續(xù)到現(xiàn)在，法治觀念仍未完全深入人心，行政文化中法治內(nèi)容仍較薄弱，更有甚者認(rèn)為法律在于“治民”而不是用來約束行政人員及相關(guān)機(jī)構(gòu)。

1.3集權(quán)、等級觀念并行不悖

同志們：

曾說，“真正的銅墻鐵壁是什么？是群眾，是千百萬真心實意地?fù)碜o(hù)革命的群眾。這是真正的銅墻鐵壁，什么力量也打不破的，完全打不破的”。這一精辟的論斷闡述了人民群眾的力量是強(qiáng)大的，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者?；仡欬h的成長歷史，中國共產(chǎn)黨能夠從小變大、從弱變強(qiáng)，最核心的就是依靠群眾。

今天我們召開行政語言與行政行為改革動員會，雖然名字是動員會，但真正意義上的改革始自去年4月份，那時我們確立了黨的建設(shè)五大課題組，其中成立了行政語言與行政行為改革課題小組，由王軍同志任組長，趙李同志和唐健同志任副組長，對行政語言與行政行為改革進(jìn)行探索和研究，之后多次召開行政語言與行政行為改革推進(jìn)會，共同探討改革的路徑和辦法。因此，今天的動員會不僅僅是一個站在節(jié)點上的回顧，而且是一個更新的探索、更新的布置,是更新歷程的開啟。群眾的支持從哪里來？就是要通過行政語言改革，通過有效的溝通和有效的社會動員聯(lián)系群眾、團(tuán)結(jié)群眾，把人民群眾緊密團(tuán)結(jié)到我們黨的決策部署中來；就是要通過行政行為改革，讓干部按規(guī)矩辦事、憑良心作官，努力贏得群眾的信任；就是要用制度管人管事管權(quán)，保障群眾在決策、行政領(lǐng)域的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓越來越多的人追隨和擁護(hù)我們黨。

要以有效的社會動員團(tuán)結(jié)群眾。隨著社會的發(fā)展，人的思想差異性、多樣性日益顯現(xiàn)，利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整發(fā)生了重大變化，部分官員官僚作風(fēng)讓老百姓反感，官員講話盡是官話、套話、正確的廢話，“與新社會群體說話，說不上去；與困難群眾說話，說不下去；與青年學(xué)生說話，說不進(jìn)去；與老同志說話，給頂了回去”。老百姓不想聽、不愿聽、聽不懂，也不信。很多場合，就是處于這樣一種失語的狀態(tài)，干群關(guān)系漸行漸遠(yuǎn)，甚至逐漸緊張。這種情況下，我們共產(chǎn)黨人怎樣才能融入群眾之中，怎樣才能引領(lǐng)風(fēng)氣之先，怎樣才能實現(xiàn)長期執(zhí)政、永續(xù)執(zhí)政？俗話說，同喝一瓢水，同講一席話。既然人民是國家的主人，公仆們自然有責(zé)任、有義務(wù)用主人們喜聞樂見的“明白話”來匯報、來解釋。國際上諸多著名政治家，不論其政治立場和傾向如何，都習(xí)慣采用生動化、通俗化的語言，去影響、感染聽眾。言為心聲，以情動人，我們黨也正是依靠有力的宣傳動員了廣大人民群眾，可見語言表達(dá)的重要作用。改革的目的就是：讓民眾聽得懂，打動民眾。所以說，我們的干部要“講有用的，說愛聽的”，說老百姓聽得懂的話。只有這樣，才可以拉近干部、群眾的距離，讓干部融入群眾，讓群眾了解干部，增進(jìn)干群關(guān)系的和諧。同時，隨著社會的發(fā)展，新聞改革的形勢也日益緊迫，我們必須加快新聞改革，用貼近生活、貼近群眾、貼近規(guī)律的方式傳達(dá)黨的路線、方針、政策，以便轉(zhuǎn)化為更多人的行動。因此，要強(qiáng)化我們的語言表達(dá)，強(qiáng)化同群眾和社會溝通能力。

要以真誠、真心、真情贏得群眾的信任。老百姓擁護(hù)的是真心實意的干部。人心比人心，四兩換半斤。老百姓心里有桿秤，自然知道干部的份量有多重。誰真誠對待老百姓，真心為了老百姓，真情感動老百姓，真正為老百姓辦事，老百姓就會接納他、擁戴他。反之，老百姓就會疏遠(yuǎn)他、唾棄他。這就要求，我們的干部在行政語言與行政行為改革中，語言和行為都要始終體現(xiàn)真誠、真心、真情，用“三真”對待百姓。言行一致，表里一致。

隨著社會的發(fā)展，各種技術(shù)手段日益進(jìn)步，要增強(qiáng)應(yīng)用的意識和應(yīng)用的能力，將網(wǎng)絡(luò)、策劃、包裝等所有行之有效的新技術(shù)、新手段、新觀念，應(yīng)用到行政語言和行政行為中來，做到行政者始終掌握時展的旋律，引領(lǐng)社會發(fā)展的方向。

1中國行政改革的內(nèi)部動因

從行政系統(tǒng)內(nèi)部來講，行政改革的動力主要指行政系統(tǒng)不斷進(jìn)行自我更新、自我改造的一種內(nèi)在需要，主要有以下兩方面：（1）行政組織革新的需要。一方面，行政組織會主動采用新技術(shù)，新手段，通過辦公手段的更新，不但會使組織結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，也會影響到行政人員的觀念、態(tài)度、工作方式等。比如各種高科技產(chǎn)品的使用，不僅減少了人工勞動，降低行政成本，造成人員減縮，而且?guī)砹艘幌盗行碌男姓芾砟Ｊ胶徒M織方法的變革，提高了行政效率，改變了政策制定者和執(zhí)行者之間的關(guān)系。另一方面，行政職能和機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張、分化，具有自我膨脹的傾向，行政權(quán)力有一種要擺脫受監(jiān)督的本性，有時候行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，制度的約束并不能真正用來為公共利益服務(wù)。這些問題的解決，要求行政系統(tǒng)積極主動地通過自身體制、制度、機(jī)制、觀念等的變革和創(chuàng)新予以有效地克服和遏制。（2）行政組織內(nèi)部人員的推動。政府內(nèi)部一些有使命感和責(zé)任心的人，往往是行政改革和發(fā)展的中堅力量，他們充滿危機(jī)意識、憂患意識，發(fā)現(xiàn)行政系統(tǒng)不能與行政環(huán)境相適應(yīng)，便積極地推進(jìn)行政系統(tǒng)改革，以提高行政效率，對行政改革和行政發(fā)展起到一種推動作用。

2我國行政改革的歷程

我國的行政改革總體上是政府主導(dǎo)的“漸進(jìn)式”改革，表現(xiàn)為不斷推進(jìn)的階段性過程。改革開放以來，我國進(jìn)行了七次以政府機(jī)構(gòu)改革為核心的行政組織變革，這些變革基本上是圍繞著調(diào)整中央與地方的關(guān)系，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會管理重點而進(jìn)行的，其最基本的表現(xiàn)形式則是調(diào)整機(jī)構(gòu)和精簡人員，核心內(nèi)容是轉(zhuǎn)變政府職能。具體而言，新時期我國行政改革實踐主要表現(xiàn)如下：

2．12003年的行政改革

2003年的機(jī)構(gòu)改革是改革開放后的第五次改革，與1998年的機(jī)構(gòu)改革相比，2003年的行政改革有著三個突出的背景：第一，2002年，黨的十六大召開，提出了“發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明”的目標(biāo)。第二，2001年，我國加入了世界貿(mào)易組織，這對政府的管理方式提出了新的挑戰(zhàn)，要求政府轉(zhuǎn)變職能，提高服務(wù)質(zhì)量和效率，履行加入世貿(mào)組織的承諾，符合國際慣例，能夠應(yīng)付隨之而來的各種挑戰(zhàn)。第三，我國政府將面臨新中國成立以來最大規(guī)模的干部調(diào)整。從中央到地方，一大批政治新人即將走到前臺，如此規(guī)模的權(quán)力交接必然伴隨著權(quán)力機(jī)構(gòu)的重新組合，以便新的領(lǐng)導(dǎo)可以更好的貫徹自己的改革意圖和主張。所以，此次改革呈現(xiàn)出與以往不同的特點。2003年3月第十屆全國人大一次會議審議通過了新一輪的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。本次行政改革的重點是要解決行政管理體制中的一些突出矛盾和問題，為促進(jìn)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供組織保障。此次改革的主要內(nèi)容有：“第一，深化國有資產(chǎn)管理體制改革，設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會；第二，完善宏觀調(diào)控體系，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會；第三，健全金融監(jiān)管體系，設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會；第四，推進(jìn)流通管理體制改革，組建商務(wù)部；第五，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。同時，組建國家食品藥品監(jiān)督管理局；將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會，不再保留國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會、對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部?！苯?jīng)過此次改革，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)28個。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，地方各級政府機(jī)構(gòu)在中央的統(tǒng)一部署下，也結(jié)合本地實際，積極探索符合各地特點的改革方案。本次改革最為人關(guān)注的就是高度強(qiáng)調(diào)了政府改革與政治體制改革的關(guān)系，體現(xiàn)了行政民主推動政治民主的意向，也標(biāo)志著行政改革發(fā)展已經(jīng)從量的要求轉(zhuǎn)向質(zhì)的突破，從重視形式轉(zhuǎn)向重視內(nèi)容的調(diào)整，從表面層次轉(zhuǎn)向深度層次。

本文作者：趙雄麟工作單位：上海勞動和社會保降局

一、司法制度改革

1、現(xiàn)行司法制度的弊端隨著法治的逐步推進(jìn)和政治民主化程度的不斷提高,公民、法人和其他杜會組織的權(quán)利意識、法治意識逐步增強(qiáng),我國司法制度中與社會經(jīng)濟(jì)墓礎(chǔ)不相適應(yīng)的一面日益突顯出來。有人將現(xiàn)行司法制度的弊端歸納為四個方面:一是司法的隨意性和不可預(yù)見性;二是司法地方保護(hù)主義盛行;三是司法官員腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重;四是司法機(jī)關(guān)權(quán)威不足、效率低下。¹因此,推進(jìn)司法改革,消除司法弊端,增強(qiáng)司法職能,實現(xiàn)司法公正,已經(jīng)成為我國法治建設(shè)的關(guān)鍵之舉。

2、行政司法制度存在的異端在司法制度改革的呼吁中,行政司法制度改革的呼聲較高,主要原因是司法地方保護(hù)主義的盛行,使司法的公正性和權(quán)威性受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。根據(jù)目前的司法制度,司法機(jī)關(guān)依行政區(qū)域設(shè)置,司法機(jī)關(guān)在組織人事、經(jīng)費開支等涉及司法活動命脈的人、財、物方面受制于同級政府,造成了司法機(jī)關(guān)對地方政府的高度依賴,地方利益在客觀上成為當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)利益的一部分,一些地方的司法機(jī)關(guān)及其司法人員成了地方利益的忠實代表。而地方行政機(jī)關(guān)在展行職能過程中需要司法權(quán)的「保駕護(hù)航」,司法機(jī)關(guān)往往被要求協(xié)助當(dāng)?shù)匦姓C(jī)構(gòu)完成難以單獨完成的任務(wù)。因此,司法與行政結(jié)成的利益共同體,使統(tǒng)一的司法體制幾乎成了司法的地方自治,嚴(yán)重?fù)p害了司法機(jī)關(guān)的公正與權(quán)威。

3、司法制度改革的思路司法制度應(yīng)該任何改革?有人提出:司法制度改革的思路有兩種:一是以不改變現(xiàn)有法律制度為前提,對司法制度實行技術(shù)性改進(jìn)的‘功能化”改革思路;二是以與司法相關(guān)的社會政治制度通盤改革為前提,對司法制度進(jìn)行合理重組的“結(jié)構(gòu)化’改革思路。就前者來說,司法制度的合理性程度如何,更重要的還要依賴于現(xiàn)代政治制度的安排。就后者而言,司法改革遠(yuǎn)不是一個部門內(nèi)部的改革,在根本上是政治制度的改革,其涵義也就超出了司法制度改革的本身。

4、行政司法制度改革的思路我國國內(nèi)的公法制度,主要是憲法和行政法制度,就行政司法的憲法背景而言,需要加強(qiáng)的是整個行政司法制度的權(quán)威性、公開性和可預(yù)測性,以及行政司法制度的統(tǒng)一性。地方行政機(jī)構(gòu)利用和依賴司法機(jī)構(gòu)來完成行政管理的任務(wù),使司法成為地方行政機(jī)構(gòu)向下推行政策和實現(xiàn)杜會控制的一部分,在這種情形下,行政訴訟難以為繼,行政訴訟制度形同虛設(shè)。從法治的角度看,政府行為模式的變革需要通過法律化、制度化的方式來進(jìn)行,因此,規(guī)范和引導(dǎo)政府行為模式變革的行政司法制度改革必將成為司法制度改革的中心問題.從上述意義上講,行政司法制度的改革,必將涉及“功能化,和“結(jié)構(gòu)化”二個方面。

內(nèi)容提要：現(xiàn)行行政判決書樣式由于其制度、法律層面的缺陷，已經(jīng)不能適應(yīng)審判方式改革的需要。行政判決書改革應(yīng)該遵循判決書的固有規(guī)律，以對行政機(jī)關(guān)具體行政行為進(jìn)行合法性審查為核心，從立法上對行政判決書進(jìn)行必要規(guī)范，從制度層面重構(gòu)行政判決書的結(jié)構(gòu)模式，并注意借鑒刑事判決書、民事判決書改革的成功經(jīng)驗，在文書結(jié)構(gòu)、訴辯內(nèi)容、證據(jù)寫作、判決理由等方面提出完整而具體的制作要求，以體現(xiàn)行政判決書的基本法律價值。

關(guān)鍵詞：行政判決；制度；立法完善；合法性審查；證據(jù)；判決理由

行政判決書是人民法院對行政案件審理終結(jié)后就實體問題做出的書面處理決定，行政判決書樣式是由最高人民法院頒布實施的重要規(guī)范性文件。由于多種原因，原先相互適應(yīng)、配套的“行政訴訟法”與“行政訴訟文書樣式”之間發(fā)生了諸多矛盾和不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。同時，現(xiàn)在行政訴訟中由于借鑒當(dāng)事人主義的訴訟模式，對行政判決書又提出了新的要求。本文從行政判決書改革的角度，結(jié)合存在的問題，圍繞對行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性審查這一中心，提出了重構(gòu)行政判決書結(jié)構(gòu)樣式、完善判決書立法內(nèi)容的建議。

一、制度和法律層面的缺陷

（一）訴訟法中有關(guān)行政判決書的規(guī)范既不直接、也不完整

相比較而言，民事訴訟法、刑事訴訟法對判決書的規(guī)范就比較具體。特別是民事訴訟法第138條專門對民事判決書的主要內(nèi)容、結(jié)構(gòu)層次和制作要求做出指導(dǎo)性規(guī)定。而行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋中關(guān)于行政判決書的規(guī)范與民事訴訟法、刑事訴訟法關(guān)于民事判決書、刑事判決書的規(guī)范相比，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的失衡。行政訴訟法中第58條提到“判決書”三個字，其目的是為了服務(wù)于上訴事項，而非為了規(guī)范判決書的內(nèi)容與結(jié)構(gòu)；最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋中有幾處提到了“行政判決書”（如第83條、第85條），旨在說明行政判決書的效力，并且是同“行政裁定書”、“行政賠償判決書”、“行政賠償調(diào)解書”捆綁在一起的規(guī)范，并非對行政判決書內(nèi)容和制作要求的規(guī)范。訴訟法的立法缺失，使行政判決書缺乏指導(dǎo)性的法律依據(jù)，難以從根本上保證判決書的證明力和公信度，直接影響到司法公正的最終體現(xiàn)。

一、政府體育行政職能的含義

(一)現(xiàn)代政府行政理念的轉(zhuǎn)變

當(dāng)今社會的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，必然會影響同一時期的行政法及行政法學(xué)的發(fā)展。“行政法在任何時候都是與當(dāng)時流行的國家主導(dǎo)理論直接相關(guān)的”［3］。在21世紀(jì)，占主導(dǎo)地位的行政理論是服務(wù)行政理論，管制行政理論已被取代，理論基礎(chǔ)的變化決定了政府職能將會得到全面發(fā)展。新的公共服務(wù)理論理念的引入，使我國政府行政管理從過去的管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。新的公共服務(wù)理論要求政府:其一，政府的職能從管理行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，服務(wù)的對象是“公民”，而不能理解為“顧客”，是主動關(guān)注公共利益具有一定權(quán)力的公民;其二，社會管理主體由單一走向多元，政府的管理手段也逐漸從行政型向法律型和經(jīng)濟(jì)型為主轉(zhuǎn)變;其三，多種社會公共服務(wù)供給方式的公共服務(wù)體系的初步形成。我國從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)，從管理型行政到服務(wù)型行政，管理的理念在發(fā)生轉(zhuǎn)變，服務(wù)型政府的本質(zhì)是以公共利益為價值取向和出發(fā)點，所以，需要在不斷提高對服務(wù)型政府行政認(rèn)識的同時轉(zhuǎn)變政府行政職能，重新研究我國政府與公民之間的關(guān)系，確立政府的職能。

(二)現(xiàn)代政府體育行政職能的含義

政府體育行政職能是受原生性職能影響的一種再生性職能，它源于社會但隨著社會環(huán)境的變化而產(chǎn)生變化，是相對穩(wěn)定的一種動態(tài)平衡。政府新的體育行政職能再生，而原有的部分職能返還給社會，通過一個動態(tài)過程逐步形成社會體育管理需求與政府體育行政的相對平衡。政府的體育行政職能源于社會，隨著我國以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，社會環(huán)境發(fā)生了變化，使政府的體育行政職能隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。目前，政府的體育行政職能中有一部分要調(diào)整變化，有新增政府體育行政職能，也要減少部分政府體育行政職能，這里需要強(qiáng)調(diào)的是減少的職能由非政府體育組織承擔(dān)，但要依據(jù)非政府體育管理組織的成熟度，不能盲目地一刀切。社會環(huán)境條件好成熟度高，就釋放部分政府體育行政職能，也就是我們經(jīng)常講的，對于社會或市場能有效解決的，應(yīng)放給市場和社會。政府釋放部分體育行政職能，同時又再生了新的政府體育行政職能，這就要求政府在釋放體育行政職能的同時，要理清自身的職能，不能出現(xiàn)釋放不夠、再生過分的局面，形成行政職能沉積。具體地講就是，政府釋放了部分體育行政職能，成立了運動項目管理中心，其目的是釋放部分政府職能，逐步返還職能于社會，但運動項目管理中心在多年的實踐中并沒有理清自身的職責(zé)，并逐步發(fā)展成“二政府”的局面，并且在項目的推廣方面職責(zé)不明，主要工作體現(xiàn)在經(jīng)營奧運項目上，而項目自身體育文化的發(fā)展弱化。當(dāng)今，服務(wù)行政的理念推動我國行政法和行政法學(xué)的發(fā)展及行政觀念的革新，從而導(dǎo)致政府職能含義的變化，致使政府體育行政職能內(nèi)容需要重新界定。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、體育文化的進(jìn)步，人們對體育文化需求在不斷地增多，這就要求政府重新考慮自身體育價值取向的定位，確定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能，履行政府行政職能上的義務(wù)。所以，服務(wù)行政理念要求政府體育行政職能有三重含義:一是新的體育行政再生職能。由于社會環(huán)境的變化，體育需求增多，社會自身不能解決的問題出現(xiàn)，就再生出必須由政府承擔(dān)的職能。二是在政府體育行政中政府不能也不應(yīng)該是全能的，政府要考慮自身的能力，擺正自身的位置，下放部分權(quán)力，服務(wù)公民。三是政府在確定自身能力的基礎(chǔ)上，研究公共體育服務(wù)的內(nèi)涵及供給的方式，承擔(dān)本國體育全局發(fā)展宏觀調(diào)整的重任。長期以來，我國政府體育行政職能受政治職能的影響極大，政府體育行政職能占據(jù)了體育管理的大部分空間，也就是政府集決策與執(zhí)行于一身，這也是因為新中國成立時間短，統(tǒng)治階級維護(hù)自身利益的需要;但隨著今天我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，社會環(huán)境發(fā)生巨大的變化，就要求政府讓空間于社會，將體育管理的部分公共職能返還于社會，同時又要承擔(dān)社會產(chǎn)生的新的社會自身無法解決的職能，這是社會發(fā)展的需求。目前，我國政府體育行政職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于兩方面:一是調(diào)整政府體育行政與體育市場和體育產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，在市場逐步成熟的基礎(chǔ)上，把部分權(quán)力返還給產(chǎn)業(yè)，同時，讓市場在資源配置中起決定性作用。政府體育行政職能的重點應(yīng)該放在市場不能做和做不好的地方，切實把政府體育行政職能轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、制定體育產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)范監(jiān)督體育市場和提供公共體育服務(wù)等方面上來，以推動體育市場、體育產(chǎn)業(yè)向前發(fā)展。二是調(diào)整政府與非政府體育組織的關(guān)系。在非政府體育組織逐步發(fā)展成熟的過程中，逐步下放轉(zhuǎn)移部分權(quán)力，發(fā)揮非政府體育組織管理的積極性，而政府體育行政在把握全局的基礎(chǔ)上，辦好非政府體育組織自身不能解決的問題。難點是如何把握社會環(huán)境條件發(fā)展的成熟度問題。釋放政府體育行政職能需要社會條件的支撐，如果社會環(huán)境條件的成熟度把握得不好，就會出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫、人員冗余、效率低下等一系列問題，這時政府又會向社會體育領(lǐng)域伸出看得見的手，干預(yù)社會環(huán)境。所以體育行政職能轉(zhuǎn)變是長期的問題，總是在釋放、再生、釋放再生中尋找平衡。

二、政府體育行政職能轉(zhuǎn)變中的幾種關(guān)系

一、改革背景

政府機(jī)構(gòu)改革并非是改革開放后才進(jìn)行的，而是從建國以來一直在不斷探索和研究的重要議題。改革開放前我國政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了三次改革，分別在1955年、1959年和1968年。這幾次行政機(jī)構(gòu)和人員的精簡是與當(dāng)時的政治經(jīng)濟(jì)背景的變化分不開的。但其改革過程中缺乏長遠(yuǎn)的思考，政府管理職能和管理方式?jīng)]有得到轉(zhuǎn)變，更沒有制度的保障，只是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行權(quán)力的上下左右移動，使得政府機(jī)構(gòu)改革擺脫不了這三個“循環(huán)圈”：人員的“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”，權(quán)力的“上收—下放—再上收—再下放”，機(jī)構(gòu)的“合并—分開—再合并—再分開”，這種狀況使政府機(jī)構(gòu)改革收效甚微。

十一屆三中全會的召開是一個歷史的轉(zhuǎn)折點。經(jīng)濟(jì)體制的改革必然要求作為上層建筑的政治體制進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，政府機(jī)構(gòu)的改革已遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。至1981年底，國務(wù)院機(jī)構(gòu)共有100個，達(dá)到歷史最高峰。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政府機(jī)構(gòu)臃腫、層次重疊、職責(zé)不清、效率低下的現(xiàn)狀嚴(yán)重阻礙了政府職能的轉(zhuǎn)變和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1982年提出了精簡機(jī)構(gòu)，這次改革各級政府機(jī)構(gòu)普遍地調(diào)整了領(lǐng)導(dǎo)班子，提出了干部“四化”原則，開始打破領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，撤并了一些重疊的機(jī)構(gòu)。

1993年3月，八屆人大一次會議再次提出了機(jī)構(gòu)改革。1998年，一場世紀(jì)之交的更大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，在九屆人大一次會議上再被提上重要議事日程。歷次改革后的再膨脹未改變，但這次機(jī)構(gòu)改革，從中央到地方裁減機(jī)構(gòu)之多，分流人員之眾，力度之大，決心之狠，都是前所未有的。這次改革后，國務(wù)院機(jī)構(gòu)減少了11個。

2005年再度被定為政府改革年，旨在深化政府機(jī)構(gòu)和政府服務(wù)的改革，建設(shè)一個更具服務(wù)性、更有效率、更能體現(xiàn)民主政治發(fā)展要求的政府。中央政府綜合了各界專家學(xué)者的意見，提出了科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會、服務(wù)政府等理論。這些理論成果都是在吸取歷次改革的經(jīng)驗教訓(xùn)中取得的。