第一章總則

第一條為保障信訪人的民主權(quán)利和其他合法權(quán)益，規(guī)范信訪行為和信訪工作，維護信訪秩序，保持國家機關(guān)同人民群眾的密切聯(lián)系，根據(jù)《中華人民共和國憲法》和國務(wù)院《信訪條例》等有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本省實際，制定本條例。

第二條信訪人在本省行政區(qū)域內(nèi)進行信訪活動，本省國家機關(guān)處理信訪事項，應(yīng)當(dāng)遵守本條例。

第三條本條例所稱信訪，是指信訪人采用書信、電話、傳真、電子郵件、走訪等形式，向國家機關(guān)反映情況，提出意見、建議、要求和申訴、舉報、控告，依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)國家機關(guān)處理的活動。

本條例所稱信訪人，是指向國家機關(guān)提出信訪事項的公民、法人和其他組織。

本條例所稱國家機關(guān)，是指本省各級國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)。

一、信訪的權(quán)利屬性與權(quán)利基礎(chǔ)

目前，有關(guān)信訪權(quán)利與信訪制度的最直接、最主要的規(guī)范依據(jù)，乃是國務(wù)院的《信訪條例》。由于制定信訪法規(guī)的本意不在于直接賦予信訪人某種權(quán)利，加之在實踐中，信訪行為的權(quán)利面向頗為模糊，致使公法上的“反射利益理論”似乎為解讀信訪的屬性提供了一種理據(jù)。這種觀點認(rèn)為：出于維護和促進公共利益的目的，法律規(guī)定行政主體負(fù)有一定的義務(wù)，然而法規(guī)本身并無保障特定個人權(quán)利的意圖，公民因此而享有的事實上的利益只是法的反射性效果，即反射利益而非法律賦予的權(quán)利。信訪也是如此。

誠然，囿于立法主體的地位和性質(zhì)，國務(wù)院《信訪條例》第2條所界定的“信訪”僅包含了信訪人對行政管轄內(nèi)的事項向行政機關(guān)或其設(shè)置的信訪機構(gòu)反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的內(nèi)容。但從該條例第15條的內(nèi)容以及中央各部門尤其是各省市信訪法規(guī)的規(guī)定，加之信訪的實踐來看，信訪的內(nèi)涵和外延顯然要寬泛得多。從中央到地方，各級黨委、人大、政府、公檢法以及相關(guān)的職能部門，甚至包括高等院校，均設(shè)有信訪接待機構(gòu)。因此，所有國家機關(guān)、黨政機構(gòu)、國有企事業(yè)單位以及相關(guān)的公務(wù)人員，都可能成為被建議或投訴的對象，信訪事項也幾乎涉及社會生活的所有領(lǐng)域。由于受理機構(gòu)的不同，在理論與實踐中，都存在狹義與廣義兩種信訪。而不論何種信訪，都是以“反映情況，提出建議、意見或者投訴請求”為內(nèi)容的，體現(xiàn)出政治參與和監(jiān)督，以及請求權(quán)利救濟的兩種屬性，具備了監(jiān)督公權(quán)力和救濟權(quán)利的雙重功能。據(jù)此，信訪在具體特性上，存在著政治性的權(quán)利與非政治性的權(quán)利、實體性的權(quán)利與程序性的權(quán)利等多種權(quán)利的性質(zhì)與成分復(fù)雜交織的結(jié)構(gòu)狀況。而信訪的內(nèi)容和功能，以及其保障人權(quán)和民主的憲法價值基礎(chǔ)，使之蘊涵了基本權(quán)利的素質(zhì)。事實上，1982年國務(wù)院在《黨政機關(guān)信訪工作的暫行條例(草案)》中，也曾一度將信訪界定為憲法規(guī)定的民主權(quán)利。但1995年出臺的《信訪條例》，包括2005年的修訂版，都沒有在憲法的意義上提及這種權(quán)利。這也為信訪權(quán)是否是一種憲法權(quán)利抹上了暗昧的色彩。

由于信訪權(quán)是否具有基本權(quán)力的位階，在現(xiàn)行規(guī)范中語焉不詳，加之目前具有實效性的憲法審查制度尚付闕如，憲法司法適用也舉步不前，因此關(guān)涉信訪權(quán)利是否是一項憲法權(quán)利的問題也便蟄伏下來了。然而，現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第41條乃信訪權(quán)利與信訪制度在憲法上的上位依據(jù)，則是毋庸置疑的?！稇椃ā返?1條規(guī)定的權(quán)利，可具體細(xì)分為批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)和取得賠償權(quán)(國家賠償請求權(quán))。探討該條文中所涉各項權(quán)利的屬性和界分的著述不在少數(shù)。但就所列舉之各項權(quán)利的功能而言，不外是個人權(quán)利救濟(實現(xiàn)和確保其他憲法權(quán)利，包括法律權(quán)利)和政治監(jiān)督(政治參與)兩種，故在權(quán)利屬性上可明晰地界定為監(jiān)督權(quán)和“獲得權(quán)利救濟的權(quán)利”。饒有趣味的是，其中的批評權(quán)、建議權(quán)和檢舉權(quán)可歸入監(jiān)督權(quán)的范疇，取得賠償權(quán)顯然應(yīng)屬于獲得權(quán)利救濟的權(quán)利，而申訴權(quán)和控告權(quán)則并非呈現(xiàn)為或是監(jiān)督權(quán)或是獲得權(quán)利救濟的權(quán)利的單一屬性，而是同時呈現(xiàn)為政治監(jiān)督和權(quán)利救濟的雙重性。

現(xiàn)行《憲法》第41條所采用的具體列舉的立法技術(shù)，反而造成各項權(quán)利駁雜交織的一種樣態(tài)。而信訪權(quán)的多種權(quán)利的性質(zhì)與成分復(fù)雜交織的結(jié)構(gòu)，從某種意義上說，也同樣因應(yīng)了前述憲法中相應(yīng)規(guī)范結(jié)構(gòu)的表征，這也形成了信訪權(quán)利邊界模糊性和開放性的結(jié)構(gòu)。盡管如此，信訪權(quán)是一種兼具權(quán)利救濟以及政治參與和監(jiān)督雙重屬性的法律權(quán)利的認(rèn)知還是可以明確的。只是無論憲法還是信訪法規(guī)都并未許諾滿足信訪人所請求的實體權(quán)利，而是通過制定程序規(guī)則，以使信訪人能夠單方面啟動并進入該種程序。因此，信訪權(quán)利基本上是一種程序性的權(quán)利。

二、信訪權(quán)與請愿權(quán)

一、信訪制度設(shè)計中的缺陷

(一)定位不準(zhǔn)確。信訪制是作為社會減震器還是作為民意回饋渠道而存在，這是我們考察信訪制度存在的社會根源時首先需要回答的問題。對這個問題的不同回答決定著信訪制度的服務(wù)方向和服務(wù)力度。如果只作為社會的減震器而存在，信訪所體現(xiàn)的民意只是手段，而達(dá)到穩(wěn)定才是目的。如作為民意回饋渠道存在，就不僅僅是使社會穩(wěn)定，更重要的是社會表達(dá)民意、反映民意、解決百姓問題、制定與改進政策的重要途徑，尊重與實現(xiàn)民意是其存在的根本目的。我國《信訪條例》總則第一條中“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系、保護信訪人的合法權(quán)益、維護信訪秩序”的表述，一方面明確了信訪制度存在的民主特性，另一方面凸顯了民意及民意表達(dá)的被動性。結(jié)合其后的具體細(xì)則可以看出，《信訪條例》突出了信訪制的減震器作用，側(cè)重點落在了緩解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定上，這樣就不可避免地簡化了它的功能與要求，降低了信訪制度的應(yīng)有功效。在這樣的指導(dǎo)思想下，信訪制這臺減震器更多情況下只能暫時減少社會矛盾，或暫時掩蓋社會矛盾，久而久之，信訪人反復(fù)越級纏訪就難以避免并呈擴大態(tài)勢?？梢?，在信訪制度設(shè)計中，民意表達(dá)訴求不突出，有將其內(nèi)含的民主責(zé)任替換為簡單的傾聽、轉(zhuǎn)辦等簡單化傾向。

(二)職能不清晰。信訪人提出的信訪事項涉及方方面面，并可能牽涉人大、政府、司法、黨委等不同的領(lǐng)域，那么這些多領(lǐng)域多層次多樣性的信訪事項應(yīng)歸口至哪個部門來管理？目前，諸多部門都設(shè)有信訪機構(gòu)來受理和處理信訪事項：如各級人大常委會的信訪機構(gòu)、黨委系統(tǒng)內(nèi)的紀(jì)檢部門、各級法院內(nèi)的申訴機構(gòu)、各級政府中的監(jiān)察部門以及各級政府專設(shè)的信訪局、公安及社會保障系統(tǒng)專設(shè)的信訪處、科等。這種狀況的事實性和潛在性負(fù)面影響是：第一，使政府財力、人力、物力分散，單位辦案資源緊張，難以充分有效解決信訪問題。第二，由于不同部門對同一信訪事項介入力度與處理方式的差別而出現(xiàn)不同的信訪結(jié)果，由此在增加各信訪部門間矛盾的同時使信訪人及其他群眾對信訪部門產(chǎn)生信任危機。第三，在這種信訪格局中，信訪機構(gòu)與信訪干部都會面臨信訪問題久拖難辦的怪圈，這是由信訪處理的權(quán)限不清和角色沖突決定的。第四，這種信訪格局給管理部門信訪統(tǒng)計帶來難度，統(tǒng)計數(shù)字可能不能真實地反映情況，這就不能為地區(qū)或部門的相關(guān)決策提供準(zhǔn)確的信息。總之，信訪職能歸屬不清必然帶來多頭管理、職能交叉的問題，而職能交叉意味著職能真空，誰都有權(quán)管的事誰都可以借口推脫。

(三)機構(gòu)不獨立。這包括以下幾種情況：第一，涉及權(quán)力、司法、黨委系統(tǒng)的信訪事項，從制度設(shè)計與組織格局的角度講，政府專設(shè)的信訪局等部門無權(quán)干涉，前已闡明，此不贅述；第二，政府職能部門中的信訪機構(gòu)歸本部門的黨委和中樞機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，其設(shè)置不獨立且地位低于黨委和中樞機構(gòu)，當(dāng)面臨某些涉及上級領(lǐng)導(dǎo)或中樞機構(gòu)決策的信訪事件時，信訪機構(gòu)能力失靈。第三，各省、市、縣專職信訪部門歸屬省、市、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)，信訪干部的任免受制于上級黨委、政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)，從權(quán)力與地位上它沒有能力來公正地監(jiān)督并辦理涉及上級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)者的信訪案件。同樣對于平級的其他職能部門，同級信訪局也只有建議、督辦權(quán)，并沒有直接的管轄和處理權(quán)限，這樣使信訪局的監(jiān)督難以擺脫缺鈣狀態(tài)，軟弱無力，信訪案件的結(jié)案率也就難以有大的突破。

(四)監(jiān)督乏力。由于信訪干部人事任免不獨立、經(jīng)費使用不獨立、處理權(quán)限不獨立的原因，致使各級信訪機構(gòu)對信訪事項的處理與督辦必然缺乏剛性。面對涉及上級部門、上級領(lǐng)導(dǎo)、實力部門的信訪案件時，要么睜一只眼閉一只眼，明哲保身；要么安撫群眾，走走程序；要么力不從心，束手無策。這是信訪工作在制度和實踐層面存在的重大體制問題。

二、信訪實踐的主客體缺陷

信訪是廣大民眾實現(xiàn)政治需要的一種手段,是他們對國家經(jīng)濟狀況、政治環(huán)境、社會服務(wù)等現(xiàn)狀進行評價并表達(dá)的途徑。信訪制度作為我國民主政治制度的一個重要組成部分，在促進群眾與黨和政府的良性溝通，尊重和保障人權(quán)，實現(xiàn)政治和社會穩(wěn)定等方面都起到了巨大的作用。然而，近年來，隨著公民權(quán)利意識的不斷提高，由于社會急劇轉(zhuǎn)型而引發(fā)的各類矛盾快速增加，使信訪制度面對了前所未有的尷尬和危機。如何在新形勢下正確看待和定位信訪制度，如何在現(xiàn)有基礎(chǔ)上對信訪制度進行改革和創(chuàng)新，如何將信訪制度真正地納入法制化、規(guī)范化的軌道，是本文試圖分析和解決的。

一、對我國信訪制度的基本認(rèn)識

信訪，新華字典解釋為：“是用寫信的方法向黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)反映或申訴冤屈。也指親自到領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)了解和反映情況或申訴冤屈。”《信訪條例》如是界定信訪：“指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動?！倍旁L制度則是關(guān)于信訪活動各類法定行為規(guī)則的總稱。

信訪是我國憲法賦予公民的一項政治權(quán)利，是“從群眾中來，到群眾中去”指導(dǎo)思想的法制化和具體化。信訪制度是一項極具中國特色的政治參與制度，是除人民代表大會制度以外中國民眾參與面最廣、參與度最深的一項民眾參政制度，也是“人民當(dāng)家作主”憲政原則在具體法律法規(guī)中的被確認(rèn)和被適用。設(shè)立信訪制度的預(yù)期目標(biāo)是促進執(zhí)政黨、政府與人民的聯(lián)系，從而增強人民對執(zhí)政黨和政府的信任，鞏固政治認(rèn)受性（又稱政治合法性，指的是公民對于政府或執(zhí)政黨的主動認(rèn)可）。從現(xiàn)有情況來看，信訪已成為很大部分民眾尤其是認(rèn)為自身受到不公平待遇的民眾表達(dá)意見和愿望，尋求自認(rèn)公平而最經(jīng)常選擇的方式。如果按照法律和規(guī)章制度，嚴(yán)格執(zhí)行合法程序，它會是一項的合理且有效的補充性救濟措施，但是在實際中，尤其是近幾年，信訪制度卻遭遇到群訪、纏訪、串連訪、暴力訪、信訪洪峰等困境。本文試圖從了解中國信訪制度基本情況入手，分析信訪制度所面臨的困境，并嘗試尋找原因，提出幾點改進建議。

（一）中國信訪制度的沿革

信訪制度是中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨之后創(chuàng)造的一種特殊的人權(quán)救濟方式。新中國成立后，政務(wù)院*年6月7日頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》一般被視為信訪制度正式確立的起點。信訪制度的演變經(jīng)歷了三個階段：一是*年6月至*年1月的大眾動員型信訪。這一階段的信訪受到政治運動的制約，每逢政治運動一開始，來信來訪猛增，其內(nèi)容主要是揭發(fā)他人的問題；到運動后期及運動結(jié)束后相當(dāng)一段時間里，反映運動中存在的問題或要求落實政策的信訪開始增多；二是*年1月至*年2月的撥亂反正型信訪。在這一時期，信訪迅速從國家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置，信訪的人數(shù)之多，解決問題之多，都是史無前例的，主要內(nèi)容是要求解決大批歷史遺留問題，平反冤假錯案；三是*年2月至今的安定團結(jié)型信訪。隨著國家在*年宣告撥亂反正任務(wù)的基本完成，信訪制度最主要的功能轉(zhuǎn)變?yōu)榛饧m紛、實現(xiàn)救濟。

近年來，對中國信訪制度的主要批評，是認(rèn)為信訪并非一種規(guī)范的糾紛解決機制，應(yīng)該用更符合法治的方法來取代。但這些批評未能理解到，為甚么在已經(jīng)建立了行政覆議和行政訴訟制度的今天，大批民眾還是選擇了信訪。是否廢除信訪制度就會取得正本清源的效果？本文認(rèn)為，信訪制度是嵌套在中國現(xiàn)行的整體政府過程中的，除非中國現(xiàn)行政府過程發(fā)生較大的變化，否則，廢除信訪制度，也不會發(fā)揮正本清源的效果。

一、逐級上訪與越級上訪

中國《憲法》第二十七條規(guī)定：「一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！沟谒氖粭l規(guī)定：「中華人民共和國公民對於任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對於任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害?！惯@些規(guī)定，可以看做是信訪的憲法依據(jù)。

但憲法依據(jù)并不等於制度邏輯。國務(wù)院1996年《信訪條例》把《憲法》第四十一條所說的「向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉」，具體化為「信訪人的信訪事項應(yīng)當(dāng)向依法有權(quán)作出處理決定的有關(guān)行政機關(guān)或者其上一級行政機關(guān)提出」（第十條），是行政機關(guān)，而不是任何機關(guān)；是有權(quán)機關(guān)和其上一級機關(guān)，而不是任何一級政府。2005年新《信訪條例》也基本上維持了這一規(guī)定：「信訪人採用走訪形式提出信訪事項，應(yīng)當(dāng)向依法有權(quán)處理的本級或者上一級機關(guān)提出?！梗ǖ谑鶙l）

中國政府過程的突出特點，是在大部分民眾頭上，從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有五級黨政政府（在農(nóng)村地區(qū)有時還包括一級不是政府的政府，那就是村委會、村黨支部），城市比農(nóng)村少一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（直轄市再少一級──地市級），但又多一級「單位」。上下級黨政政府之間等級森嚴(yán)，各級政府都是下管一級，形成一個層層向下約束、層層向上負(fù)責(zé)的嵌套機制。這意味著，中央政府其實并不能形成中央集權(quán)，除了少數(shù)例外，它只能直接管到省、部級，即使是對比如某省某縣的拆遷政策進行糾正，也要通過該省，而該省也須通過該縣的上一級政府，即地市級黨政政府來具體處理，比如將該縣的黨委書記和縣長撤職。

這個制度邏輯，決定了上一級政府總會鼓勵民眾提起針對其下級政府的上訪，但卻不希望民眾越過自己到自己的上級政府上訪。針對下級政府的上訪使得本級政府可以行使約束下級政府的權(quán)力，所以上訪有時候會對上級政府「賦權(quán)」──賦予它管理下級政府的權(quán)力；如果民眾越過本級政府上訪，卻將使本級成為上級政府約束的對象──哪怕民眾反映的是自己的下級政府，但在上級政府看來，該為此負(fù)責(zé)的卻是本級政府。

一、為了保持我局同人民群眾的密切聯(lián)系，保護信訪人的合法權(quán)利，加強和規(guī)范我局信訪工作，根據(jù)《信訪條例》以及國家發(fā)改委《價格違法行為舉報規(guī)定》，建立本制度。

二、信訪工作堅持屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則，認(rèn)真受理屬于我局職權(quán)范圍的信訪事項，傾聽社會各界和廣大群眾的意見，幫助解決各種問題，不得推諉、敷衍、拖延。對不屬于我局職權(quán)范圍的信訪事項，應(yīng)當(dāng)告知信訪人向有權(quán)的機關(guān)提出。

三、對待來電、來訪要熱情周到，耐心聽、認(rèn)真記、主動問、盡心答。能夠解決的及時給予辦理，不能及時解決的要做好解釋工作，力爭把問題消除在萌芽狀態(tài)，解決在初發(fā)階段。

四、我局受理的信訪件或上級機關(guān)、上級領(lǐng)導(dǎo)批辦以及其他部門轉(zhuǎn)辦的信訪件，由監(jiān)察室負(fù)責(zé)做好登記、呈批、轉(zhuǎn)辦和催辦工作。辦結(jié)后，由監(jiān)察室負(fù)責(zé)整理歸檔。

五、各股所辦或具體承辦人辦理信訪事項應(yīng)當(dāng)自受理之日起60日內(nèi)辦結(jié)，并將辦理結(jié)果答復(fù)舉報人；情況復(fù)雜的，經(jīng)局主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長辦理期限，但延長期限不得超過30日，并告知信訪人延期理由。

六、對上級機關(guān)、上級領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)交辦的信訪事項，辦結(jié)后由承辦科室所辦或具體承辦人及時將辦理結(jié)果形成書面報告，由監(jiān)察室反饋相應(yīng)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)。

第一章總則

第一條為了嚴(yán)肅公正執(zhí)法，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，密切同人民群眾的聯(lián)系，化解群眾矛盾，穩(wěn)定群眾情緒，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本院實際，制定本規(guī)定。

第二條本規(guī)定所稱信訪、投訴是指公民、法人和其他組織通過書信、電話或來訪形式，向我院提出告訴、申訴、批評和建議，對法院干警的違法違紀(jì)行為，提出控告、檢舉，要求法院調(diào)查處理的活動。

第三條信訪工作要服務(wù)于改革，發(fā)展穩(wěn)定的大局，堅持以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則，堅持分級負(fù)責(zé)，歸類辦理的原則，堅持誰辦案、誰負(fù)責(zé)、誰主管、誰負(fù)責(zé)的原則；堅持做好思想疏導(dǎo)工作和依法解決實際問題相結(jié)合的原則。

第四條法院所屬各部門，應(yīng)當(dāng)幫好信訪工作，認(rèn)真處理來信來訪，接待來訪，態(tài)度要熱情，說理要耐心，尊重和維護信訪人的正當(dāng)民主權(quán)利，注重做好息訴工作。

第二章組織分工

內(nèi)容摘要：本文對中國古代的直訴制度、建國初的信訪制度以及今日處于轉(zhuǎn)型期的中國信訪制度進行了歷史的考察，并對各時期信訪制度存在的合理性進行了對比分析，從而為當(dāng)前越訪、京訪不斷的現(xiàn)象提供了合理的解釋，也為我國信訪制度的困境找到了癥結(jié)所在。

關(guān)鍵詞：直訴制度，信訪制度，合理性

一、

為什么要研究信訪制度存在的合理性問題呢？其實這有很大的偶然性。其一，筆者在不久前寫了一篇《信訪制度的存廢辨——兼談中國信訪制度的變革之道》[1]的文章，但我在寫文章的英文內(nèi)容摘要時，發(fā)現(xiàn)英文里并沒有“信訪”這一詞，隨后我又查了牛津法律大詞典，也沒找到相應(yīng)的詞條，這讓我感到特別奇怪。難道國外沒有這種說法嗎？懷著疑問，筆者對西方國家的法律制度進行了考證，發(fā)現(xiàn)國外確實不存在所謂的信訪制度。這也與信訪制度一向被認(rèn)為是中國共產(chǎn)黨人的一個發(fā)明，是共產(chǎn)黨人所創(chuàng)造的新中國的法律傳統(tǒng)一說相吻合。這就使筆者對這一制度產(chǎn)生了濃厚的興趣，即為什么同時期的外國法律制度中沒有信訪制度呢？這一制度為什么只在中國“生根發(fā)芽”；其二，在筆者寫作《信訪制度的存廢辨——兼談中國信訪制度的變革之道》的過程中，查閱了相當(dāng)多的材料，但筆者發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有學(xué)者的相關(guān)論文中更多的是談及信訪制度的弊端或者應(yīng)如何完善，而對于信訪制度存在的原因很少論及。不分析信訪制度存在的合理性，我們就無法了解其存在的原因和意義，也就無法對其存廢做出正確的判斷，那么我們的研究可能就會陷入“坐而論道”的“空談”境地，無法解決實際中出現(xiàn)的問題。因此，要解決今日中國信訪制度的困境，就必須對信訪制度存在的合理性進行研究，這才是我們解決這一問題的根本出發(fā)點，也是筆者寫就本文的意義所在。其三，信訪制度既然只是為中國所有，那么該制度就具有其自身特殊性。特殊性才是事物本身質(zhì)的規(guī)定性，對這種特殊性的問題加以研究，有助于我們更好地把握理論聯(lián)系實際，從而正確地解決中國法制進程中所面臨的諸多問題。

作為一項法律制度，信訪制度的出現(xiàn)并長期存在卻不是偶然的。德國著名的哲學(xué)家黑格爾曾說過“存在即是合理”，且不論這句話是否為絕對的真理，但一種新事物的出現(xiàn)并存在肯定有其一定的合理性。如果沒有一定的合理性，那么該新事物就不會出現(xiàn)并存在。信訪制度的出現(xiàn)亦然。正如蘇力所說，“一種制度得以長期且普遍地堅持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性；因此首先應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶髞碚呋蛲鈦碚叩淖鹬睾屠斫??！盵2]正是秉著這種后來者的“尊重和理解”的態(tài)度，筆者對信訪制度存在于中國的合理性進行了歷史的考察與對比分析，希望能夠有助于時下學(xué)者們對這一制度的困境的出路的研究。

二、

紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報受理范圍

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)控告申訴工作條例》和《監(jiān)察機關(guān)舉報工作辦法》的規(guī)定，黨的紀(jì)檢機關(guān)受理群眾對黨員、黨組織違章和其它黨內(nèi)法規(guī)，違的路線、方針、政策和決議，利用職權(quán)謀取私利和其它敗壞黨風(fēng)黨紀(jì)行為的檢舉、控告；黨員、黨組織對所受黨紀(jì)處分不服或?qū)o(jì)律檢查機關(guān)所作的其它處理不服的申訴；其它涉及黨風(fēng)黨紀(jì)的問題。

國家行政監(jiān)察機關(guān)受理群眾對國家行政機關(guān)及其工作人員（公務(wù)員）和國家行政機關(guān)任命的其他人員違反國家法律、法規(guī)、政策和決定、命令以及違反政紀(jì)行為的檢舉、控告；國家行政機關(guān)工作人員和國家行政機關(guān)任命的其他人員不服行政處分的申訴，以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機關(guān)受理的申訴。

信訪（舉報）接待登記制度

（1）對群眾的來訪（來電）應(yīng)認(rèn)真對待、主動接待，做到態(tài)度認(rèn)真，耐心傾聽，并做好記錄。

（2）對群體上訪或反映重要情況的，應(yīng)詳細(xì)記錄，及時向領(lǐng)導(dǎo)匯報。

第一章總則

第一條為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護信訪人的合法權(quán)益，維護信訪秩序，制定本條例。

第二條本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。

采用前款規(guī)定的形式，反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的公民、法人或者其他組織，稱信訪人。

第三條各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應(yīng)當(dāng)做好信訪工作，認(rèn)真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民群眾服務(wù)。

各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應(yīng)當(dāng)暢通信訪渠道，為信訪人采用本條例規(guī)定的形式反映情況，提出建議、意見或者投訴請求提供便利條件。