鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直各單位：

為深入開展懲治和預(yù)防腐敗體系構(gòu)建工作，根據(jù)《中共市委辦公室、市人民政府辦公室關(guān)于開展權(quán)力制衡工作的通知》（委辦〔2009〕70號）文件精神，在年開展試點(diǎn)工作及年在設(shè)紀(jì)委、紀(jì)檢組的單位進(jìn)一步開展權(quán)力制衡工作的基礎(chǔ)上，經(jīng)縣委、縣政府同意，決定在全縣各級行政事業(yè)單位開展權(quán)力制衡工作。現(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、目的意義

開展權(quán)力制衡工作，目的是將決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力相對分離，形成一套互相制約、相互監(jiān)督的權(quán)力運(yùn)行工作制度和權(quán)力約束機(jī)制。通過制衡，規(guī)范權(quán)力運(yùn)作，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，防止權(quán)力被濫用；推進(jìn)民主，增進(jìn)團(tuán)結(jié)，密切黨群干群關(guān)系，促進(jìn)和諧單位建設(shè)；落實(shí)懲防體系，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，從源頭上保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部干凈干事，為科學(xué)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

二、主要內(nèi)容

重點(diǎn)是以正職不直接分管本單位財(cái)務(wù)、人事、基建工程、物資采購、項(xiàng)目審批、資產(chǎn)、資源等七個(gè)方面為主要內(nèi)容，推行“集體決策，正職監(jiān)管，副職分管，處室承辦，專門監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合”的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制。

為進(jìn)一步加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，提高權(quán)力運(yùn)作水平，推進(jìn)和諧單位建設(shè)，根據(jù)慶委辦〔2010〕7號文件的要求，結(jié)合我局人事調(diào)整實(shí)際，在以往實(shí)行權(quán)力制衡的基礎(chǔ)上，完善制定本實(shí)施方案。

一、指導(dǎo)思想

堅(jiān)持以黨的十八屆四中全會(huì)精神為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，從嚴(yán)落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”和縣委《改進(jìn)工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的實(shí)施辦法》文件精神，認(rèn)真完善監(jiān)督機(jī)制，逐步建立起結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

二、工作要點(diǎn)

全面實(shí)行一把手“七個(gè)不直接分管”，即不直接分管本單位財(cái)務(wù)、人事、基建工程、物資采購、項(xiàng)目審批、資產(chǎn)、資源等七個(gè)方面內(nèi)容。加強(qiáng)對重大事項(xiàng)決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排、大額資金使用的監(jiān)督管理。落實(shí)權(quán)力清單制度，推進(jìn)權(quán)力公開透明運(yùn)行。實(shí)行“集體決策，正職監(jiān)督、副職分管，科室承辦，專門監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

三、責(zé)任分工

【內(nèi)容提要】工人階級掌握了國家的政權(quán)之后，并沒有象列寧所預(yù)想的那樣建立起“人民群眾直接參與管理”的政治制度。相反，由于種種原因，蘇維埃政權(quán)出現(xiàn)了權(quán)力日趨集中的傾向。列寧洞察了由此帶來的種種弊端和潛在的危機(jī)，對此深感憂慮，希望能通過建立權(quán)力制約體系來根除政治體制的弊端。

【關(guān)鍵詞】權(quán)力/制約/監(jiān)督/權(quán)利/列寧

【正文】

工人階級掌握了全國政權(quán)以后，如何保證公共權(quán)力為人民謀利益而不被他用，怎樣防止“人民的公仆”變成凌駕于人民之上的“主人”，這是新生蘇維埃政權(quán)所面臨的主要問題。列寧在晚年對社會(huì)主義建設(shè)的若干問題有了新的認(rèn)識，這便使得他對蘇維埃政治體制的憂慮加重了。由于缺乏有效的權(quán)力制約，政治體制中存在的許多問題日益暴露出來，并且可能會(huì)發(fā)展成為威脅整個(gè)“肌體的健康”的“毒瘤”。為了根除政治“頑疾”，他開始致力于權(quán)力制約機(jī)制的探索。

一、權(quán)力的集中需要權(quán)利的制約

作為一位偉大的馬克思主義者，列寧深入地研究過馬克思和恩格斯的民主思想，并在此基礎(chǔ)上形成了他關(guān)于社會(huì)主義民主的最初構(gòu)想。列寧的《國家與革命》一文集中體現(xiàn)了他的社會(huì)主義民主理想。依據(jù)馬克思關(guān)于巴黎公社民主制的理論，他提出未來的社會(huì)主義民主制度應(yīng)當(dāng)比資本主義的民主制度優(yōu)越得多。

【關(guān)鍵詞】權(quán)力/制約/監(jiān)督/權(quán)利/列寧

【正文】

〔中圖分類號〕A227〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769(2001)03-0021-04

工人階級掌握了全國政權(quán)以后，如何保證公共權(quán)力為人民謀利益而不被他用，怎樣防止“人民的公仆”變成凌駕于人民之上的“主人”，這是新生蘇維埃政權(quán)所面臨的主要問題。列寧在晚年對社會(huì)主義建設(shè)的若干問題有了新的認(rèn)識，這便使得他對蘇維埃政治體制的憂慮加重了。由于缺乏有效的權(quán)力制約，政治體制中存在的許多問題日益暴露出來，并且可能會(huì)發(fā)展成為威脅整個(gè)“肌體的健康”的“毒瘤”。為了根除政治“頑疾”，他開始致力于權(quán)力制約機(jī)制的探索。

一、權(quán)力的集中需要權(quán)利的制約

作為一位偉大的馬克思主義者，列寧深入地研究過馬克思和恩格斯的民主思想，并在此基礎(chǔ)上形成了他關(guān)于社會(huì)主義民主的最初構(gòu)想。列寧的《國家與革命》一文集中體現(xiàn)了他的社會(huì)主義民主理想。依據(jù)馬克思關(guān)于巴黎公社民主制的理論，他提出未來的社會(huì)主義民主制度應(yīng)當(dāng)比資本主義的民主制度優(yōu)越得多。

〖提要〗本文認(rèn)為，企業(yè)家的權(quán)力配置問題實(shí)質(zhì)上是企業(yè)家權(quán)力使用空間的拓展及企業(yè)家行為與企業(yè)利益一致性的校正問題。企業(yè)治理結(jié)構(gòu)就是要在各利益相關(guān)者的權(quán)力與利益矛盾中尋求動(dòng)態(tài)平衡，并在權(quán)力配置過程中保證企業(yè)家擁有實(shí)質(zhì)上的控制權(quán)，這種控制權(quán)的分配取決于治理結(jié)構(gòu)的模式。企業(yè)家權(quán)力配置的基礎(chǔ)取決于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、管理和知識信息基礎(chǔ)、傳統(tǒng)文化習(xí)俗、特定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)體制下來自于政權(quán)的超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制?，F(xiàn)代企業(yè)的制度安排就在于通過“契約”給予經(jīng)營者主導(dǎo)和支配地位，使利益相關(guān)者規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值。當(dāng)前，國有企業(yè)改革最大的問題是國家終極所有權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的矛盾。相對于傳統(tǒng)國有企業(yè)而言，多元化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有助于公司績效的提高。

關(guān)鍵詞：企業(yè)家權(quán)力配置治理模式

前言

企業(yè)作為一種經(jīng)濟(jì)組織，其運(yùn)作的基礎(chǔ)是強(qiáng)制(楊瑞龍，2002年)。在企業(yè)的一系列制度安排中，治理結(jié)構(gòu)作為“一組契約的連接點(diǎn)”，涉及到企業(yè)交易過程中，各利益相關(guān)者的利益關(guān)系。因此，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)就是如何使各種投入要素的利益相關(guān)者賴以合作的經(jīng)濟(jì)組織，最大限度地通過權(quán)力的合理配置，提高資產(chǎn)的運(yùn)作效率，使各利益相關(guān)者收益。

企業(yè)家是企業(yè)的領(lǐng)袖，在企業(yè)的權(quán)力機(jī)制中處于核心的地位。在企業(yè)權(quán)力分配機(jī)制中，企業(yè)家的權(quán)力空間將直接影響企業(yè)家才能的發(fā)揮及其行為的校正。因此，企業(yè)家的權(quán)力配置實(shí)質(zhì)上反映的是企業(yè)控制權(quán)分配的制度安排。

一、企業(yè)家權(quán)力配置前瞻性理論界定和相關(guān)說明

編者按：本文主要從財(cái)政部門權(quán)力界定；公共預(yù)算體系中權(quán)力結(jié)構(gòu)變化現(xiàn)狀；財(cái)政部門權(quán)力的越位、錯(cuò)位、缺位是權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的新趨勢；權(quán)力制衡的必然；結(jié)論五方面進(jìn)行論述。其中，主要包括：國家財(cái)政權(quán)力定位、財(cái)政部門的權(quán)力范疇、界限、現(xiàn)在的公共預(yù)算體系改革正努力重構(gòu)財(cái)政權(quán)力結(jié)構(gòu)、財(cái)政部門正逐步成為公共預(yù)算體系中的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)、如何提升自身的預(yù)算能力、如何有效地規(guī)范自身的行為、新趨勢的成因分析、財(cái)政部門權(quán)力認(rèn)識定位模糊、對自身的財(cái)權(quán)與事權(quán)界限不清、具體界定財(cái)政權(quán)力中的財(cái)權(quán)和事權(quán)概念、提高財(cái)政部門的工作人員業(yè)務(wù)水平、增加財(cái)政部門獨(dú)立性，繼續(xù)弱化黨政首長在預(yù)算體系中的決定權(quán)、注重人大監(jiān)督的實(shí)效性，繼續(xù)加大人大的預(yù)算監(jiān)督、進(jìn)一步完善預(yù)算體系的民主性，使廣大群眾真正參與預(yù)算財(cái)政監(jiān)督、避免由于部門利益競爭而帶來的財(cái)政部門權(quán)力尋租、進(jìn)一步增加支出部門的資金使用的預(yù)算、執(zhí)行的透明度等。具體材料請?jiān)斠姟?/p>

摘要：政治背景下的預(yù)算改革是一個(gè)政治過程，其核心內(nèi)容是權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化、決策方式的重構(gòu)。權(quán)力結(jié)構(gòu)變化主要指公共預(yù)算體系中的資金分配權(quán)通過改變預(yù)算決策方式逐步集中到財(cái)政部門手中，以強(qiáng)化財(cái)政部門在公共預(yù)算體系中的核心地位。公共預(yù)算改革的目的就是要加大財(cái)政部門的資金分配權(quán)，這個(gè)目的基本上達(dá)到。然而，目前的公共預(yù)算體系改革中出現(xiàn)了新趨勢，即財(cái)政部門在權(quán)力加大同時(shí)，由于對自身權(quán)力概念認(rèn)識定位不準(zhǔn)、受權(quán)力尋租欲望驅(qū)使、與其它部門的權(quán)力之爭而有不當(dāng)干預(yù)其它部門行政事權(quán)的行為，出現(xiàn)了財(cái)政部門權(quán)力濫用即權(quán)力越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象。所以，尋求對財(cái)政部門的權(quán)力制衡成為公共預(yù)算改革的必然。

關(guān)鍵詞：資金分配權(quán)越位錯(cuò)位缺位權(quán)力制衡

一、財(cái)政部門權(quán)力界定

這個(gè)問題的研究和國家財(cái)政權(quán)力、財(cái)政部門權(quán)力以及其它部門權(quán)力概念有關(guān)，準(zhǔn)確理解定位這些概念對防止財(cái)政部門權(quán)力越限很重要。因此本論文由整理提供首先得研究這些概念。

國家財(cái)政權(quán)力是由人大財(cái)政權(quán)、政府財(cái)政權(quán)、司法財(cái)政權(quán)構(gòu)成的。財(cái)政部門是政府部門的一部分，因此，財(cái)政部門權(quán)力是政府財(cái)政權(quán)的一部分。所以，界定國家財(cái)政權(quán)力及政府財(cái)政權(quán)力是財(cái)政部門權(quán)力定位準(zhǔn)確性的必然要求。

編者按：本文主要從獨(dú)立董事之來由；獨(dú)立董事之中國特色兩個(gè)方面進(jìn)行論述，其中，主要包括：設(shè)立獨(dú)立董事之緣由：監(jiān)督者弱勢影響權(quán)力制衡、所有者不能從經(jīng)營層面擴(kuò)大到?jīng)Q策層面；獨(dú)立董事的功能和職責(zé)：公正決策、科學(xué)決策；準(zhǔn)確及時(shí)地把握內(nèi)外環(huán)境、相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)態(tài)、市場供求變遷、資源配置動(dòng)向、洞察同業(yè)競爭者和潛在競爭者及合作者的成長空間、分析企業(yè)運(yùn)行程序和組織架構(gòu)，調(diào)節(jié)成本、利潤、指揮三大組團(tuán)的關(guān)系；二元制背景產(chǎn)生的職能重位、內(nèi)部控制前提下的外部裝飾：“獨(dú)大”的往往是國有股、法人股、“獨(dú)大”之股的2/3是非流通股；.法治建設(shè)滯后導(dǎo)致操作無序、信用缺失環(huán)境中的道德危機(jī)等，具體材料請?jiān)斠姟?/p>

一、獨(dú)立董事之來由

1.設(shè)立獨(dú)立董事之緣由

(1)監(jiān)督者弱勢影響權(quán)力制衡

良好的公司治理不僅可以保護(hù)全體投資者的利益，而且可以減少市場風(fēng)險(xiǎn)，保持金融穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)股份公司的可持續(xù)發(fā)展。中國證監(jiān)會(huì)主席史美倫2001年在“中國上市公司的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)——公司治理”大會(huì)上指出，良好的公司治理應(yīng)當(dāng)做到：全體股東的職能和責(zé)任界定清晰；內(nèi)控機(jī)制健全，各方制衡；嚴(yán)格的檔案制度；依法運(yùn)作；及時(shí)、真實(shí)、充分地向公眾披露企業(yè)信息。在世界上并沒有一種公司治理模式可以完全實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。

西方股份公司的治理模式有兩種。一種是英美法系國家實(shí)行的一元制。在這種公司中，由股東大會(huì)選舉產(chǎn)生董事會(huì)，由其代行財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營者聘用權(quán)，董事會(huì)對股東大會(huì)負(fù)責(zé)。另一種是大陸法系國家，實(shí)行二元制。例如日本的公司，由股東大會(huì)產(chǎn)生董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，董事會(huì)聘用經(jīng)理層；監(jiān)事會(huì)對董事和經(jīng)理實(shí)行監(jiān)督，經(jīng)理層對董事會(huì)負(fù)責(zé)，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)共同對股東大會(huì)負(fù)責(zé)。又如德國，由股東大會(huì)選舉產(chǎn)生監(jiān)事會(huì)，監(jiān)事會(huì)任命董事會(huì)，董事會(huì)對監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)，監(jiān)事會(huì)對股東大會(huì)負(fù)責(zé)。通過對兩種模式的比較可以看出，一元制模式缺少專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，難以保證董事會(huì)科學(xué)決策，并對全體股東負(fù)責(zé)，而不是對股份控制者負(fù)責(zé)；難以保證經(jīng)理層既盡心盡職打理企業(yè)又不錯(cuò)位越位操縱企業(yè)。這樣，內(nèi)部人控制無法保證法制化運(yùn)作和信息的真實(shí)披露，最終將降低企業(yè)運(yùn)作效率，侵害中小股東利益。在這種情況下，設(shè)立獨(dú)立董事就成為必然。即使在二元制公司中，也并不能真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。作為常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)事會(huì)總是處于相對弱勢，面臨地位不對等、信息不完全的局面，難以有效約束董事會(huì)和經(jīng)理層的行為。因此，二元制公司也仿效一元制公司，紛紛設(shè)立了獨(dú)立董事。

摘要：政府運(yùn)行機(jī)制和諧是構(gòu)建和諧政府的核心元素。制約政府運(yùn)行機(jī)制有兩種方式，一種是以權(quán)力制約權(quán)力，一種是以社會(huì)制約權(quán)力即社會(huì)制衡。社會(huì)制衡是對政府運(yùn)行的外部制約，強(qiáng)調(diào)公民對政治生活的參與，注重政府公權(quán)力與公民私權(quán)利的對等互動(dòng)，促進(jìn)政府與公民關(guān)系和諧。社會(huì)制衡是構(gòu)建和諧政府的有效路徑。在和諧政府構(gòu)建過程中，可以探索兩種社會(huì)制衡模式：其一為社會(huì)中間機(jī)構(gòu)的顯性制衡，其二為社會(huì)民情的隱性制衡。

關(guān)鍵詞：和諧政府；社會(huì)制衡；中間機(jī)構(gòu)；民情

一、社會(huì)制衡思想的內(nèi)涵與緣起

所謂社會(huì)制衡，它是與權(quán)力制衡相對應(yīng)的概念，最初表述為民主的社會(huì)先決條件或者是民主的社會(huì)因素，隨后直接表述為以社會(huì)制約權(quán)力。社會(huì)制衡，相對于國家權(quán)力制衡而言，被定義為非國家權(quán)力對國家權(quán)力的制約，它是國家權(quán)力的外部制約機(jī)制。

社會(huì)制衡思想由來已久。19世紀(jì)法國的社會(huì)學(xué)家阿歷克西·德·托克維爾(AlexisdeTocqueville)對社會(huì)制約權(quán)力機(jī)制在政治民主的發(fā)展中，在公民社會(huì)的培育中，在政府運(yùn)行的外部制約中的基礎(chǔ)性作用作了深刻揭示。托克維爾始終在尋求一種增強(qiáng)政府決策透明度和公眾參與度的社會(huì)制約機(jī)制，以此來保護(hù)少數(shù)和個(gè)人的權(quán)利。他認(rèn)為必然有一個(gè)高于其他一切權(quán)力的社會(huì)權(quán)力，這種社會(huì)權(quán)力來源于政治社團(tuán)、宗教、陪審團(tuán)、民情、法學(xué)家精神、美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神以及教育、習(xí)慣和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。一個(gè)由各種組織化程度較高的社團(tuán)組成的公民社會(huì)，可以對權(quán)力構(gòu)成一種“社會(huì)的制衡”。

繼托克維爾之后將社會(huì)制衡思想發(fā)揮到極致的是20世紀(jì)最有影響的美國政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾(RobertA.Dahl)，他認(rèn)為：第一，在民主制度的運(yùn)行過程中，在促進(jìn)政府與公民關(guān)系和諧的進(jìn)程中，憲法規(guī)則都不是重要的，社會(huì)制衡才是有效機(jī)制，更具有基礎(chǔ)性地位。他認(rèn)為美國并非因?yàn)橛辛藨椃ú疟３至嗣裰?，而是因?yàn)檫@個(gè)社會(huì)基本上具有公民精神，是一個(gè)較為成熟的公民社會(huì)，憲法才保持下來?！皯椃ㄖ詺埓嫦聛恚皇且?yàn)樗粩嗟厥艿秸{(diào)整，以符合正在變化著的對權(quán)力的社會(huì)制衡。”第二，社會(huì)因素是政府運(yùn)行機(jī)制民主的先決性條件。他認(rèn)為，政府運(yùn)行機(jī)制的民主建構(gòu)于多樣性的社會(huì)之上，意見的多樣性或目標(biāo)沖突本身是民主政治的一個(gè)必要條件。意見的多樣性一方面是由于選擇的群體的多樣性，另一方面則是偏好強(qiáng)度的差異性。而構(gòu)建一套規(guī)則或程序，不僅要考慮到人數(shù)，而且也要考慮到偏好的強(qiáng)度?？墒?，對于偏好強(qiáng)度問題，不可能通過憲法或程序性的規(guī)則獲得解決辦法，只有社會(huì)因素才能解決偏好強(qiáng)度的難題。面對冷漠的多數(shù)與熱情的少數(shù)相沖突的問題上，為了保證每位公民正當(dāng)利益不受侵害，只能求助于社會(huì)的因素。第三，多重獨(dú)立的社會(huì)組織是政府運(yùn)行機(jī)制民主過程本身運(yùn)作所必須的，“其功能在于使政府的強(qiáng)制最小化，公民參與的最大化，改善人們的生活?！鄙鐣?huì)的組織化程度越高，越容易分散政府統(tǒng)治資源，越容易增加政府垂直統(tǒng)治的成本，勢必導(dǎo)致政府將等級式的統(tǒng)治秩序推向扁平化，從而有利于從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織公民協(xié)助政府管理國家事物和社會(huì)事物，以此來確認(rèn)、保障并實(shí)現(xiàn)公民自己的權(quán)利。

【摘要】：市場經(jīng)濟(jì)體制的選擇表明中國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一次重大思想解放，制衡型憲政體制的建構(gòu)將是中國政治領(lǐng)域的一次重大思想解放。因?yàn)?，與市場經(jīng)濟(jì)一樣，分權(quán)制衡既不姓資也不姓社，其是人類政治實(shí)踐不斷試錯(cuò)的最終結(jié)論，是東西方政治文明的共同財(cái)富。中國市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展呼喚制衡型憲政體制，中國的法治建設(shè)和腐敗治理也必然選擇制衡型憲政體制。中國的憲政體制從統(tǒng)合走向制衡并不意味著否定共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，也并不意味著對現(xiàn)行的人民代表大會(huì)制度的全盤拋棄。

【關(guān)鍵詞】：憲政體制權(quán)力統(tǒng)合權(quán)力制衡

人民代表大會(huì)制度是中國的根本政治制度，被認(rèn)為中國的立國之本。長期以來，中國憲法學(xué)者對西方的三權(quán)分立制度諱莫如深。特別在上個(gè)世紀(jì)的改革開放初期，“三權(quán)分立”作為“資產(chǎn)階級自由化”的思想被徹底批判。權(quán)力制衡一直被視為西方資本主義國家的政治體制，不適合社會(huì)主義國家。然而，三權(quán)分立對于社會(huì)主義國家真的是洪水猛獸嗎？分權(quán)制衡真的不適合社會(huì)主義國家嗎？也許我們對三權(quán)分立有太多的誤解和成見。有學(xué)者認(rèn)為，馬克思主義經(jīng)典作家從來沒有否定過“三權(quán)分立”，馬克思不但沒有否定“三權(quán)分立”，而且始終認(rèn)為只有經(jīng)過分權(quán)制衡的資產(chǎn)階級民主共和國才能走向社會(huì)主義。恩格斯甚至認(rèn)為，三權(quán)分立的資產(chǎn)階級民主共和國是無產(chǎn)階級專政現(xiàn)成的政治形式。[1]其實(shí)拋開政治意識形態(tài)，分權(quán)制衡是人類政治文明的共同財(cái)富，它使西方憲政體制充滿勃勃生機(jī)，它完全可以為我所用，而不應(yīng)拒之于干里之外。

一、權(quán)力制衡是人類政治文明的共同財(cái)富

中國封建時(shí)代有些皇帝也搞過“分權(quán)制衡”。西漢初年，國家元首與政府首腦大體上有一個(gè)分工，皇帝是國家元首，宰相是政府首腦，皇宮相府各司其職。[2]隋朝創(chuàng)立的“三省六部”制中的尚書、中書、門下“三省分權(quán)”。因?yàn)椋m然行政、軍事、監(jiān)察三權(quán)分掌而治，但行政權(quán)（相權(quán)）仍嫌過重，有威懾君權(quán)之虞。[3]因此，歷史上中國的不少皇帝都極力對相權(quán)進(jìn)行分解和限制。到了宋朝，中書省職權(quán)擴(kuò)大，同樞密院分掌文武大權(quán)，門下、尚書省遂廢。另設(shè)參知政事為副相分管行政，設(shè)三司使管財(cái)政。分散中央各職能部門的權(quán)力，互相牽制。特別值得一提的是，為了制約政府濫用權(quán)力，從秦朝開始設(shè)立了監(jiān)察機(jī)關(guān)，到明代運(yùn)用到了極致。監(jiān)察制度是中國貢獻(xiàn)給世界政治文明的寶貴遺產(chǎn)，其體現(xiàn)了以權(quán)制權(quán)的政治理念。盡管那只是皇權(quán)對臣權(quán)的制約，預(yù)防臣權(quán)危及皇權(quán)，其分權(quán)的目的是極權(quán)，但作為一種制度形式其價(jià)值不可低估。

作為一種政治實(shí)踐，三權(quán)分立起源于古希臘、古羅馬城邦國家的市民政治，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、貿(mào)易往來的頻仍，形成了各種經(jīng)濟(jì)群體和利益階層，要求政治多元及分立。當(dāng)然，在古代地中海地區(qū)政治組織形態(tài)多為小公國，規(guī)模不大且較為分散，即使最為強(qiáng)大的古羅馬帝國也沒有形成東方一樣的政治官僚體制。因此，很難產(chǎn)生長期穩(wěn)定的中央集權(quán)政治。作為一種理論思潮，西方分權(quán)思想溯源于古希臘亞里士多德，他把政府權(quán)力分為討論、執(zhí)行、司法三要素。至羅馬時(shí)代，波利比奧斯倡導(dǎo)“混合政府論”，認(rèn)為羅馬政體應(yīng)為代表君主的執(zhí)政官、代表貴族的元老院及代表民眾的人民代表會(huì)議互相牽制和均衡（從這個(gè)意義上，將分權(quán)制衡貼上資產(chǎn)階級的標(biāo)簽也不恰當(dāng)）。分權(quán)制衡原則作為一種學(xué)說，最先由英國思想家洛克提出。洛克提出了立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)（行政權(quán)）的分立，并指出，立法權(quán)高于行政權(quán)。孟德斯鳩進(jìn)一步發(fā)展和完善了洛克的分權(quán)學(xué)說，主張必須建立三權(quán)分立的政體，按照立法、行政、司法三權(quán)分立的原則組成國家。他說：“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！薄爱?dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了，因?yàn)槿藗儗⒁ε逻@個(gè)國王或議會(huì)制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律?！焙髞淼馁Y產(chǎn)者及其國家法的其他大哲學(xué)家們以極其虔誠的心情把這種分權(quán)看作神圣不可侵犯的原則。[4]這一原則已經(jīng)為很多國家的政治實(shí)踐所普遍奉行。國家權(quán)力分立，在各個(gè)憲政國家已經(jīng)成為普遍特征和共同的趨勢。當(dāng)然，三權(quán)分立不是僵死的，總會(huì)因時(shí)而變?？梢哉f，時(shí)至今日，資本主義國家傳統(tǒng)意義上的三權(quán)分立格局已經(jīng)不復(fù)存在，行政權(quán)的強(qiáng)勢打破了三權(quán)均衡。但不變的是精神：控權(quán)與平衡。[5]無論如何，分權(quán)制衡的歷史意義與現(xiàn)實(shí)作用不能否定。凱爾森在談及分權(quán)時(shí)指出，分權(quán)原則的歷史意義在于：它與其說致力于贊成分權(quán)，倒不如說是反對集權(quán)。[6]

一、權(quán)力制衡是人類政治文明的共同財(cái)富

中國封建時(shí)代有些皇帝也搞過“分權(quán)制衡”。西漢初年，國家元首與政府首腦大體上有一個(gè)分工，皇帝是國家元首，宰相是政府首腦，皇宮相府各司其職。[2]隋朝創(chuàng)立的“三省六部”制中的尚書、中書、門下“三省分權(quán)”。因?yàn)椋m然行政、軍事、監(jiān)察三權(quán)分掌而治，但行政權(quán)（相權(quán)）仍嫌過重，有威懾君權(quán)之虞。[3]因此，歷史上中國的不少皇帝都極力對相權(quán)進(jìn)行分解和限制。到了宋朝，中書省職權(quán)擴(kuò)大，同樞密院分掌文武大權(quán)，門下、尚書省遂廢。另設(shè)參知政事為副相分管行政，設(shè)三司使管財(cái)政。分散中央各職能部門的權(quán)力，互相牽制。特別值得一提的是，為了制約政府濫用權(quán)力，從秦朝開始設(shè)立了監(jiān)察機(jī)關(guān)，到明代運(yùn)用到了極致。監(jiān)察制度是中國貢獻(xiàn)給世界政治文明的寶貴遺產(chǎn)，其體現(xiàn)了以權(quán)制權(quán)的政治理念。盡管那只是皇權(quán)對臣權(quán)的制約，預(yù)防臣權(quán)危及皇權(quán)，其分權(quán)的目的是極權(quán)，但作為一種制度形式其價(jià)值不可低估。

作為一種政治實(shí)踐，三權(quán)分立起源于古希臘、古羅馬城邦國家的市民政治，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、貿(mào)易往來的頻仍，形成了各種經(jīng)濟(jì)群體和利益階層，要求政治多元及分立。當(dāng)然，在古代地中海地區(qū)政治組織形態(tài)多為小公國，規(guī)模不大且較為分散，即使最為強(qiáng)大的古羅馬帝國也沒有形成東方一樣的政治官僚體制。因此，很難產(chǎn)生長期穩(wěn)定的中央集權(quán)政治。作為一種理論思潮，西方分權(quán)思想溯源于古希臘亞里士多德，他把政府權(quán)力分為討論、執(zhí)行、司法三要素。至羅馬時(shí)代，波利比奧斯倡導(dǎo)“混合政府論”，認(rèn)為羅馬政體應(yīng)為代表君主的執(zhí)政官、代表貴族的元老院及代表民眾的人民代表會(huì)議互相牽制和均衡（從這個(gè)意義上，將分權(quán)制衡貼上資產(chǎn)階級的標(biāo)簽也不恰當(dāng)）。分權(quán)制衡原則作為一種學(xué)說，最先由英國思想家洛克提出。洛克提出了立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)（行政權(quán)）的分立，并指出，立法權(quán)高于行政權(quán)。孟德斯鳩進(jìn)一步發(fā)展和完善了洛克的分權(quán)學(xué)說，主張必須建立三權(quán)分立的政體，按照立法、行政、司法三權(quán)分立的原則組成國家。他說：“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！薄爱?dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了，因?yàn)槿藗儗⒁ε逻@個(gè)國王或議會(huì)制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律?！焙髞淼馁Y產(chǎn)者及其國家法的其他大哲學(xué)家們以極其虔誠的心情把這種分權(quán)看作神圣不可侵犯的原則。[4]這一原則已經(jīng)為很多國家的政治實(shí)踐所普遍奉行。國家權(quán)力分立，在各個(gè)憲政國家已經(jīng)成為普遍特征和共同的趨勢。當(dāng)然，三權(quán)分立不是僵死的，總會(huì)因時(shí)而變?？梢哉f，時(shí)至今日，資本主義國家傳統(tǒng)意義上的三權(quán)分立格局已經(jīng)不復(fù)存在，行政權(quán)的強(qiáng)勢打破了三權(quán)均衡。但不變的是精神：控權(quán)與平衡。[5]無論如何，分權(quán)制衡的歷史意義與現(xiàn)實(shí)作用不能否定。凱爾森在談及分權(quán)時(shí)指出，分權(quán)原則的歷史意義在于：它與其說致力于贊成分權(quán)，倒不如說是反對集權(quán)。[6]

人類從專制走向民主，實(shí)現(xiàn)多數(shù)人的統(tǒng)治，強(qiáng)調(diào)人民的主權(quán)。用盧梭的社會(huì)契約論的觀點(diǎn)，人民將權(quán)利授予國家，國家即是公益的體現(xiàn)，因此，人民權(quán)利作為一個(gè)整體是不可分的。盧梭的理論并不是要保護(hù)不可剝奪的個(gè)人權(quán)利，而是在一種主權(quán)性的集體“公意”的至高無上性中探尋社會(huì)生活的終極規(guī)范。他并未主張三權(quán)分立，而認(rèn)為立法權(quán)高于行政權(quán)、司法權(quán)，它屬于全體人民，而不屬于像議會(huì)那樣的代表機(jī)構(gòu)。盧梭的理論極易走向?qū)Ｖ泼裰髦萍赐锌司S爾所謂的“多數(shù)人的專制”。[7]這一國家主權(quán)不可分的理論已經(jīng)被很多晚近國家的憲政實(shí)踐所摒棄。但社會(huì)主義國家議行合一的政治體制恰恰是在國家主權(quán)不可分的政治理念的主導(dǎo)下設(shè)立的，而盧梭理論所蘊(yùn)含的專制危險(xiǎn)性卻果然不幸被社會(huì)主義國家所證實(shí)。前蘇聯(lián)斯大林的專制統(tǒng)治，以蘇維埃的名義實(shí)施的暴政，在世界人民面前給社會(huì)主義國家樹立一個(gè)極權(quán)的惡劣典范。前蘇聯(lián)法學(xué)家從血的教訓(xùn)中覺悟，要建設(shè)法治國家必須具有符合憲法屬性的一些前提條件：憲法明確規(guī)定權(quán)力分立原則，依據(jù)這一原則，行政權(quán)不得僭越立法權(quán)，而獨(dú)立于政府的司法權(quán)能夠自主地解決社會(huì)上發(fā)生的一切沖突。[8]對于斯大林的極權(quán)和暴政，曾說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。雖然意識到了，但可惜類似的事件在中國卻未能幸免。中國的不正是政治極權(quán)的結(jié)果嗎？

近幾年，我們才不能不接受一個(gè)現(xiàn)實(shí)：曾經(jīng)被視為資本主義國家才有的東西，我們現(xiàn)在也采納了，典型的如公司法人治理機(jī)制、企業(yè)破產(chǎn)機(jī)制等等。從排斥到接受經(jīng)歷了一個(gè)思想轉(zhuǎn)變的艱辛歷程。中國近現(xiàn)代以來的思想解放是從經(jīng)濟(jì)到政治的逐漸開放，政治上的逐漸開化卻是一個(gè)十分痛苦甚至是付出巨大代價(jià)的過程。清末洋務(wù)運(yùn)動(dòng)尊奉“中學(xué)為體、西學(xué)為用”的理念，只是向西方學(xué)一些“奇技淫巧”，無傷國體，無涉祖制，因此可以為當(dāng)權(quán)者容忍和接受。在政治上對祖制構(gòu)成了一定的威脅，引起滿清皇族的恐慌，但思想上仍以儒學(xué)為本，對西方憲政采用“制度移植、思想抵抗”的政策，因此，面臨亡國滅種深重危機(jī)的清王朝也只能支持百日維新。但一旦危及到其切身根本利益時(shí)，當(dāng)權(quán)者仍不免痛下殺手。激進(jìn)的辛亥革命，政治體制上實(shí)現(xiàn)全面西化，但思想上似乎仍未打破傳統(tǒng)思想的禁錮，國民黨一黨之治[9]是儒家一教獨(dú)尊思想在現(xiàn)代政治生活中的反映，這其實(shí)還是繼承了中國長期封建主義政治專制的衣缽。后來的國民政府雖然頒布憲法性文件確立五權(quán)憲法政治體制，但從未真正實(shí)行過西方式的“分權(quán)”。[10]“五權(quán)憲法”可謂中西合璧，將西方的三權(quán)與中國傳統(tǒng)政治精華監(jiān)察、考試兩權(quán)熔于一爐。這一獨(dú)創(chuàng)顯現(xiàn)了孫中山不照搬西方憲政體制的創(chuàng)新精神。但“五權(quán)憲法”設(shè)計(jì)處于東方與西方、古代和現(xiàn)代的思想交匯和制度沖突中，其是對傳統(tǒng)的借鑒，還是向傳統(tǒng)的妥協(xié)？其是否破壞了三權(quán)分立的合理架構(gòu)？[11]新中國的憲政體制因受前蘇聯(lián)的影響，既不是三權(quán)分立，更不是五權(quán)憲法，而是議行合一。[12]中國的人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)就是議行合一，這是馬克思在巴黎公社工人起義時(shí)提出來的，后來被蘇聯(lián)演變成了蘇維埃政體，到中國表現(xiàn)為人民代表大會(huì)制度，其組織原則為“民主集中制”。這一制度假定國家的權(quán)力是統(tǒng)一的，國家權(quán)力為了實(shí)際的需要形成立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，但這只是“分工”，而不是“分立”。這一體制強(qiáng)調(diào)國家機(jī)關(guān)權(quán)力之間的合作性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性，而不是對立性、牽制性。

人們曾經(jīng)甚至現(xiàn)在仍普遍認(rèn)為，制衡型憲政體制產(chǎn)生于西方的制度文化土壤，中國長期的專制傳統(tǒng)不適合搞制衡型憲政體制。但與中國同樣具有長期專制傳統(tǒng)的日本、韓國分權(quán)制衡卻比較成功。日、韓兩國的政治實(shí)踐特別是日本首相頻繁更迭與韓國前總統(tǒng)盧武鉉彈劾案，最有力地批駁了分權(quán)制衡學(xué)說不適用于有著專制主義文化傳統(tǒng)的東方國家的論調(diào)。與法人治理結(jié)構(gòu)一樣，分權(quán)制衡作為國家政治治理模式，可以極大地克服個(gè)人專斷。因此，權(quán)力制衡體制也具有普適性。如果權(quán)力制衡在中國的適用也會(huì)產(chǎn)生一系列的問題，這也不是權(quán)力制衡體制本身的問題，而是我國現(xiàn)有體制對其浸淫或排異的結(jié)果。因此，認(rèn)為分權(quán)制衡體制不適合中國的觀點(diǎn)是否經(jīng)過深入的論證，在多大程度上是僵化思想的思維定勢或政治立場的對外宣稱？正像過去雖否定公司制，但中國已經(jīng)出臺了公司法，普遍設(shè)立了公司法人治理模式。這是否預(yù)示著權(quán)力制衡型憲政體制在中國否定之否定的歷史命運(yùn)呢？