提要：本文從環(huán)境因素、一般論、主體論、行為論、救濟論和部門論等六個方面，系統(tǒng)和有重點地對中國行政法在21世紀的發(fā)展趨勢和可能前景作了前瞻性探討，指出行政科學(xué)化、民主化和法治化這三個互系互動的進程對于中國行政法的未來發(fā)展具有特殊意義和影響，對發(fā)展進程中可能出現(xiàn)的問題提出了若干因應(yīng)對策，期能為實現(xiàn)我國行政法文化革新，推動行政法制度建設(shè)和理論發(fā)展在21世紀獲得更大進步提供一點參考。

關(guān)鍵詞：中國行政法，21世紀發(fā)展，發(fā)展趨勢分析

人類社會剛剛跨入21世紀。世紀之初，在回顧與總結(jié)的基礎(chǔ)上，以科學(xué)研究的態(tài)度對我國行政法在新世紀的發(fā)展趨勢和可能前景進行分析預(yù)測，對其可能帶來的影響提出因應(yīng)對策，這具有重要的理論探索與實踐指導(dǎo)意義。因此，本文采用綜合研究與重點分析相結(jié)合、系統(tǒng)性與框架性相結(jié)合的方式，從環(huán)境因素、一般論、主體論、行為論、救濟論和部門論等六個方面對中國行政法在21世紀的發(fā)展趨勢試作分析探討，旨在為人們前瞻性地思考和解決與此有關(guān)問題提供參考。需要說明的是：為著文字表述上的便宜，本文未采用中國行政法（學(xué)）的提法，行文中所稱中國行政法，如果未作說明或另作表述，則既包括中國行政法制又包括中國行政法學(xué)這樣多重含義。

一、21世紀中國行政法的環(huán)境因素之發(fā)展及其影響

行政法生存發(fā)展于社會環(huán)境之中，與社會環(huán)境緊密聯(lián)系和相互影響。要探討中國行政法在21世紀的發(fā)展趨勢，首先需要認識其環(huán)境因素即經(jīng)濟、政治、社會和思想文化等要素的發(fā)展變化趨勢及其影響。這里所謂環(huán)境因素，從空間范圍來看，不僅包括國內(nèi)因素，也包括國外因素或者說全球因素這樣更大系統(tǒng)的因素。

當今世界的經(jīng)濟、政治、社會和思想文化正在發(fā)生重大變革和調(diào)整，這是將長期延續(xù)下去的發(fā)展變化進程，對法制建設(shè)包括行政法制建設(shè)將帶來廣泛、深刻和持久的影響。從世界范圍看，已經(jīng)出現(xiàn)并繼續(xù)演進且將長期存在和發(fā)生影響的重大發(fā)展變化包括：新技術(shù)革命的廣泛深入發(fā)展特別是信息網(wǎng)絡(luò)化和虛擬世界的形成發(fā)展，經(jīng)濟全球化和模式多樣化，建立資源環(huán)境保護機制和可持續(xù)發(fā)展模式的不斷努力，知識經(jīng)濟時代的來臨，人權(quán)問題日益受到人們重視和逐步得到改善并逐步發(fā)展與接受新的人權(quán)理念[1]，國家、社會和公民的權(quán)利（權(quán)力）關(guān)系和利益關(guān)系及其矛盾沖突之平衡協(xié)調(diào)機制的相應(yīng)發(fā)展，國際沖突頻發(fā)及其經(jīng)濟因素成分加重趨勢和有關(guān)協(xié)調(diào)機制的探索（如確立WTO的原則和規(guī)則等建立國際經(jīng)濟、政治新秩序的全球努力），全球范圍民主化潮流的出現(xiàn)和深入發(fā)展，政府角色和職能的調(diào)整和轉(zhuǎn)變，建立突發(fā)災(zāi)難（自然災(zāi)害、全球重大經(jīng)濟危機、核戰(zhàn)爭等）防御機制的不斷努力，建立傳統(tǒng)和新類型重大社會問題（貧困、糧食、、癌癥、愛滋病、民族矛盾、宗教沖突、人口老齡化、教育終身化、現(xiàn)代科技對傳統(tǒng)倫理的挑戰(zhàn)、婚姻家庭觀念的新舊沖突和多樣化寬容化等）解決機制的各國各界共同努力，政治意識形態(tài)矛盾沖突的變形及其矛盾沖突重心逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)濟利益矛盾沖突的進程，文化的交流、作用、沖突和協(xié)調(diào)的范圍和力度加強，傳統(tǒng)文藝形式的揚棄與新型教化和娛樂形式的出現(xiàn)并存發(fā)展等等。這些發(fā)展變化對于法制建設(shè)包括行政法制建設(shè)的影響是極為廣泛和深刻的。

摘要民主行政是現(xiàn)代行政的本質(zhì)特征。民主行政的柔性操作具有人性化、平民化、彈性化、效率化等特點，就如何在行政的過程中推行柔性操作，實現(xiàn)民主行政，為民謀利進行了闡述。

關(guān)鍵詞民主行政柔性操作柔性管理

民主思想是中國優(yōu)秀文化寶庫中重要的思想資源，它發(fā)端于商周時代，“民惟邦本，本固邦寧”突出體現(xiàn)了這一時代政治中的民本色彩。作為一種理念與一種制度而存在的民主，其內(nèi)涵則隨著歷史的變遷而變得豐厚。關(guān)于“民主”的命題，歷史家們的思想都是從國家統(tǒng)治和社會管理的層面上來理解的，不過中國古代思想家的理解跟當下中國政府的闡釋大不相同。中國古代思想家和開明皇帝提出的“民主”主張，從手段的意義上強調(diào)了依靠廣大普通老百姓的必要性，這無疑是既明智又抓住了統(tǒng)一天下、坐穩(wěn)江山的根本。但是，他們并不是真正要為廣大的普通老百姓謀利益，他們提出的“民主”歸根結(jié)底還是為了自己和自己的子孫后代謀利益。今天的中國政府主張“民主行政”，是既把廣大的人民群眾視為手段，更把廣大的人民群眾視為目的，認為行政管理工作的展開與推進，既要依靠人民群眾，更要為了人民群眾。“實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益”，始終是行政管理工作的最高目的和根本原則。

柔性管理是在研究人們心理和行為規(guī)律的基礎(chǔ)上，用非強制的方式，在人們心目中產(chǎn)生一種潛在的說服力，從而把組織意志變?yōu)槿藗兊淖杂X行動，并主要依據(jù)社會的共同價值觀和文化精神進行人格化管理。民主行政有很多剛性的目標，但為了更好的為民謀利，構(gòu)建和諧社會，在堅持行政的剛性目標的同時，更要注意行政的柔性操作。隨著社會進程的日益推進，人民群眾的需求偏好瞬息萬變，社會已變成了一個由個性化、多樣化組成的、變幻不定的萬花筒。民主行政中的柔性操作是一種“軟”行政模式，它強調(diào)的是識別出人民群眾的真正需求，進而預(yù)見到變化并自如地應(yīng)對變化，從而更好的為人民謀利，為構(gòu)建和諧社會作貢獻。

1民主行政中的柔性操作理念

當前管理界人士對柔性及柔性操作觀點較多，看法不一。在民主行政的柔性操作進程中，雖然聽到了來自各方擁護的聲音，但與此同時，也聽到了另一種聲音，有人認為，柔性操作的理念不清晰；還有人認為，柔性操作是一種妥協(xié)，一種緩沖，為的是掩蓋矛盾，是因為政府沒能力解決問題而采取的一種緩兵之計。甚至，有少數(shù)政府官員把柔性操作當作為自己謀利的一種手段，他們在行政之時，也采取了“柔”策略，可此種“柔”操作是建立在他們?yōu)E用權(quán)力、為非作歹、以權(quán)謀私之上的。誰能給自己帶來好處，在行政之時就“柔”一把，大開綠燈。這種“柔”操作將正義拋之腦后，將人民的利益拋之腦后，與我們的民主行政的理念背道而馳，從而造成黨風不良、官風腐敗，致使干群關(guān)系緊張，并影響了政府的權(quán)威和合法性等。

摘要民主行政是現(xiàn)代行政的本質(zhì)特征。民主行政的柔性操作具有人性化、平民化、彈性化、效率化等特點，就如何在行政的過程中推行柔性操作，實現(xiàn)民主行政，為民謀利進行了闡述。

關(guān)鍵詞民主行政柔性操作柔性管理

民主思想是中國優(yōu)秀文化寶庫中重要的思想資源，它發(fā)端于商周時代，“民惟邦本，本固邦寧”突出體現(xiàn)了這一時代政治中的民本色彩。作為一種理念與一種制度而存在的民主，其內(nèi)涵則隨著歷史的變遷而變得豐厚。關(guān)于“民主”的命題，歷史家們的思想都是從國家統(tǒng)治和社會管理的層面上來理解的，不過中國古代思想家的理解跟當下中國政府的闡釋大不相同。中國古代思想家和開明皇帝提出的“民主”主張，從手段的意義上強調(diào)了依靠廣大普通老百姓的必要性，這無疑是既明智又抓住了統(tǒng)一天下、坐穩(wěn)江山的根本。但是，他們并不是真正要為廣大的普通老百姓謀利益，他們提出的“民主”歸根結(jié)底還是為了自己和自己的子孫后代謀利益。今天的中國政府主張“民主行政”，是既把廣大的人民群眾視為手段，更把廣大的人民群眾視為目的，認為行政管理工作的展開與推進，既要依靠人民群眾，更要為了人民群眾?！皩崿F(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益”，始終是行政管理工作的最高目的和根本原則。

柔性管理是在研究人們心理和行為規(guī)律的基礎(chǔ)上，用非強制的方式，在人們心目中產(chǎn)生一種潛在的說服力，從而把組織意志變?yōu)槿藗兊淖杂X行動，并主要依據(jù)社會的共同價值觀和文化精神進行人格化管理。民主行政有很多剛性的目標，但為了更好的為民謀利，構(gòu)建和諧社會，在堅持行政的剛性目標的同時，更要注意行政的柔性操作。隨著社會進程的日益推進，人民群眾的需求偏好瞬息萬變，社會已變成了一個由個性化、多樣化組成的、變幻不定的萬花筒。民主行政中的柔性操作是一種“軟”行政模式，它強調(diào)的是識別出人民群眾的真正需求，進而預(yù)見到變化并自如地應(yīng)對變化，從而更好的為人民謀利，為構(gòu)建和諧社會作貢獻。

1民主行政中的柔性操作理念

當前管理界人士對柔性及柔性操作觀點較多，看法不一。在民主行政的柔性操作進程中，雖然聽到了來自各方擁護的聲音，但與此同時，也聽到了另一種聲音，有人認為，柔性操作的理念不清晰；還有人認為，柔性操作是一種妥協(xié)，一種緩沖，為的是掩蓋矛盾，是因為政府沒能力解決問題而采取的一種緩兵之計。甚至，有少數(shù)政府官員把柔性操作當作為自己謀利的一種手段，他們在行政之時，也采取了“柔”策略，可此種“柔”操作是建立在他們?yōu)E用權(quán)力、為非作歹、以權(quán)謀私之上的。誰能給自己帶來好處，在行政之時就“柔”一把，大開綠燈。這種“柔”操作將正義拋之腦后，將人民的利益拋之腦后，與我們的民主行政的理念背道而馳，從而造成黨風不良、官風腐敗，致使干群關(guān)系緊張，并影響了政府的權(quán)威和合法性等。

摘要民主行政是現(xiàn)代行政的本質(zhì)特征。民主行政的柔性操作具有人性化、平民化、彈性化、效率化等特點，就如何在行政的過程中推行柔性操作，實現(xiàn)民主行政，為民謀利進行了闡述。

關(guān)鍵詞民主行政柔性操作柔性管理

民主思想是中國優(yōu)秀文化寶庫中重要的思想資源，它發(fā)端于商周時代，“民惟邦本，本固邦寧”突出體現(xiàn)了這一時代政治中的民本色彩。作為一種理念與一種制度而存在的民主，其內(nèi)涵則隨著歷史的變遷而變得豐厚。關(guān)于“民主”的命題，歷史家們的思想都是從國家統(tǒng)治和社會管理的層面上來理解的，不過中國古代思想家的理解跟當下中國政府的闡釋大不相同。中國古代思想家和開明皇帝提出的“民主”主張，從手段的意義上強調(diào)了依靠廣大普通老百姓的必要性，這無疑是既明智又抓住了統(tǒng)一天下、坐穩(wěn)江山的根本。但是，他們并不是真正要為廣大的普通老百姓謀利益，他們提出的“民主”歸根結(jié)底還是為了自己和自己的子孫后代謀利益。今天的中國政府主張“民主行政”，是既把廣大的人民群眾視為手段，更把廣大的人民群眾視為目的，認為行政管理工作的展開與推進，既要依靠人民群眾，更要為了人民群眾?！皩崿F(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益”，始終是行政管理工作的最高目的和根本原則。

柔性管理是在研究人們心理和行為規(guī)律的基礎(chǔ)上，用非強制的方式，在人們心目中產(chǎn)生一種潛在的說服力，從而把組織意志變?yōu)槿藗兊淖杂X行動，并主要依據(jù)社會的共同價值觀和文化精神進行人格化管理。民主行政有很多剛性的目標，但為了更好的為民謀利，構(gòu)建和諧社會，在堅持行政的剛性目標的同時，更要注意行政的柔性操作。隨著社會進程的日益推進，人民群眾的需求偏好瞬息萬變，社會已變成了一個由個性化、多樣化組成的、變幻不定的萬花筒。民主行政中的柔性操作是一種“軟”行政模式，它強調(diào)的是識別出人民群眾的真正需求，進而預(yù)見到變化并自如地應(yīng)對變化，從而更好的為人民謀利，為構(gòu)建和諧社會作貢獻。

1民主行政中的柔性操作理念

當前管理界人士對柔性及柔性操作觀點較多，看法不一。在民主行政的柔性操作進程中，雖然聽到了來自各方擁護的聲音，但與此同時，也聽到了另一種聲音，有人認為，柔性操作的理念不清晰；還有人認為，柔性操作是一種妥協(xié)，一種緩沖，為的是掩蓋矛盾，是因為政府沒能力解決問題而采取的一種緩兵之計。甚至，有少數(shù)政府官員把柔性操作當作為自己謀利的一種手段，他們在行政之時，也采取了“柔”策略，可此種“柔”操作是建立在他們?yōu)E用權(quán)力、為非作歹、以權(quán)謀私之上的。誰能給自己帶來好處，在行政之時就“柔”一把，大開綠燈。這種“柔”操作將正義拋之腦后，將人民的利益拋之腦后，與我們的民主行政的理念背道而馳，從而造成黨風不良、官風腐敗，致使干群關(guān)系緊張，并影響了政府的權(quán)威和合法性等。

【內(nèi)容提要】民主和責任，是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的兩項基本原則，也是支配政府行為的內(nèi)在價值取向。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。本文從政府與公民的關(guān)系、政府內(nèi)部間的關(guān)系等兩個層面，分析了公共行政的民主和責任取向的內(nèi)涵和意蘊，對中西方公共行政實踐中若干問題進行了剖析，并提出了相應(yīng)的對策建議。

【關(guān)鍵詞】公共行政/民主/責任/價值取向

政府作為“一以公民的自愿聯(lián)合或本質(zhì)上的強制性為基礎(chǔ)的組織”（注：參見斯蒂格利茨等《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟——政府在市場經(jīng)濟中的角色》，中國物資出版社1998年版，第69頁。）其產(chǎn)生源于人民的公意達成和公意授權(quán)，其功能在于運用其他社會組織所不具備的強制性公共權(quán)威，承擔起無可替代的社會責任，這內(nèi)在地決定了民主取向和責任取向，必然是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的兩項基本原則，以及支配政府行為的內(nèi)在價值準則。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。

一

在迄今為止的各種類型國家中，擁有行政權(quán)力、履行行政職能的主體無疑都是政府，但對現(xiàn)代民主制國家而言，政府的這種行政主體地位又是有限的、有條件的，它必然受制于社會、公民或立法機關(guān)，由此決定了現(xiàn)代公共行政的民主取向。對此我們可以從以下兩個層面加以說明。

（一）政府與公民的關(guān)系

【內(nèi)容提要】民主和責任，是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的兩項基本原則，也是支配政府行為的內(nèi)在價值取向。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。本文從政府與公民的關(guān)系、政府內(nèi)部間的關(guān)系等兩個層面，分析了公共行政的民主和責任取向的內(nèi)涵和意蘊，對中西方公共行政實踐中若干問題進行了剖析，并提出了相應(yīng)的對策建議。

【關(guān)鍵詞】公共行政/民主/責任/價值取向

政府作為“一以公民的自愿聯(lián)合或本質(zhì)上的強制性為基礎(chǔ)的組織”（注：參見斯蒂格利茨等《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟——政府在市場經(jīng)濟中的角色》，中國物資出版社1998年版，第69頁。）其產(chǎn)生源于人民的公意達成和公意授權(quán)，其功能在于運用其他社會組織所不具備的強制性公共權(quán)威，承擔起無可替代的社會責任，這內(nèi)在地決定了民主取向和責任取向，必然是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的兩項基本原則，以及支配政府行為的內(nèi)在價值準則。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。

一

在迄今為止的各種類型國家中，擁有行政權(quán)力、履行行政職能的主體無疑都是政府，但對現(xiàn)代民主制國家而言，政府的這種行政主體地位又是有限的、有條件的，它必然受制于社會、公民或立法機關(guān)，由此決定了現(xiàn)代公共行政的民主取向。對此我們可以從以下兩個層面加以說明。

（一）政府與公民的關(guān)系

摘要：民主行政視角下多元治理存有主體多元和權(quán)限模糊等內(nèi)在缺陷，造成了權(quán)力矛盾、追責困難甚至治理失靈困境。政府部門有比其他社會主體所不具備的公共性能力，從理順政府與市場和社會間的關(guān)系出發(fā)，建構(gòu)以政府為主導(dǎo)的多元治理制度和倡導(dǎo)多元共治的價值理念和社會公共精神是走出治理失靈和構(gòu)建和諧社會的有效途徑。

關(guān)鍵詞：政府；民主行政；多元治理

一、民主行政視角下多元治理困境

(一)多元治理容易導(dǎo)致權(quán)力矛盾。隨著治理主體的增加會不斷激發(fā)治理過程中的矛盾，既然已經(jīng)不是以政府為一元治理主體而是加入了市場和社會進行多元治理，必然會出現(xiàn)權(quán)力分配不均的矛盾，其中包括各個治理主體協(xié)同治理中的用權(quán)交疊和除政府部門外的權(quán)力擴大矛盾。相較于以政府為中心的一元治理，多元治理中給市場和社會都賦予了相應(yīng)的權(quán)利，在進行治理活動中必然會產(chǎn)生權(quán)利的膨脹而突破其他主體權(quán)力界限的不良影響后造成權(quán)力矛盾。而外，政府治理主要考慮公共利益，市場治理主要考慮利潤最大化為主，不同的治理主體有不同的治理目標和利益訴求，因而多元治理會導(dǎo)致權(quán)力的矛盾。（二）多元治理容易導(dǎo)致追責困難。在多元主體治理中由于權(quán)力的交疊和擴大會引發(fā)治理過程中的矛盾，治理過程中如果不能明確界定責任主體，在進行追責時公共責任將面臨追責主體缺失的危險。市場和社會等加入多元治理雖然為之前單純地由政府進行治理減輕了許多負擔，但在治理過程中不能明確界定治理主體和需承擔的責任，一旦發(fā)生事故牽扯到責任問題，多元治理中各治理主體容易發(fā)生推卸責任的可能，便難以追責。同時，多元治理意味著多方?jīng)Q策，各方意見不合最終可能發(fā)生因為共同負責而只能是問而不責。（三）多元治理容易導(dǎo)致治理失靈。多元治理雖然會減輕一元治理的治理主體負擔和更廣泛的治理決策意見，但是在多元主體同時進行治理活動時也會出現(xiàn)由于治理目標和利益的不同而造成治理效率的低下。出現(xiàn)治理低效的原因主要在于治理主體的增加導(dǎo)致治理主體內(nèi)部管理和結(jié)構(gòu)的冗雜，各方治理主體的利益訴求不同導(dǎo)致很難得出一致的決策建議，致使政府在最終決策環(huán)節(jié)突顯出緩慢和低成效的行為。隨著社會的發(fā)展和進步，相較之前的治理客體也逐漸顯露出復(fù)雜性和無序性，龐大的社會治理客體會造成在某些治理活動中未能涉及其領(lǐng)域，從而造成治理能力的缺失。

二、建構(gòu)以政府為主導(dǎo)的多元治理模式

（一）正確處理政府與市場和社會之間的關(guān)系。一方面，正確處理政府與市場的關(guān)系。在計劃經(jīng)濟體制下，政府大包大攬對市場行為進行干預(yù)，但現(xiàn)在的市場經(jīng)濟體制下，政府只需充當好“守夜人”的角色，在宏觀上把握市場的治理活動并減少對企業(yè)的過度干預(yù)，由市場自主調(diào)節(jié)其經(jīng)濟活動，政府僅僅需要在市場失靈的情況下出面解決市場未能解決的問題。劃分明晰政府和市場的權(quán)責范圍，即屬于市場的責任歸由市場調(diào)節(jié)，屬于政府的責任歸由政府治理，兩者各司其職盡量少加干預(yù)。若出現(xiàn)難以劃分政府和市場邊界的情況時，仍然先由市場自發(fā)進行調(diào)節(jié)處理，當市場無法自行應(yīng)對后再由政府出面進行治理。另一方面，正確處理政府與社會的關(guān)系。政府在對待社會中自發(fā)成立起來的公益性志愿組織應(yīng)盡量放開政策權(quán)限，并給予社會組織以協(xié)同治理社會為目標的合法地位，即減少對社會組織的控制和干預(yù)，增加各類資源的投入以提高社會自我治理的能力。同時，社會組織退出政府和市場的利益管轄范圍活動，轉(zhuǎn)向社會和企業(yè)提供慈善與志愿活動。（二）建構(gòu)政府主導(dǎo)的多元治理制度。進行合理的制度設(shè)計和制定相應(yīng)的規(guī)章制度對于增強政府主導(dǎo)的多元治理是非常有必要的。第一，重新界定治理主體的權(quán)力范圍和權(quán)力邊界，盡量消除由于權(quán)力邊界模糊而造成的權(quán)利沖突；第二，規(guī)范問責活動程序是建立有效問責制的前提，有效問責必須以公平、公正、公開作為標準，對問責啟動、調(diào)查處理、申訴復(fù)議、監(jiān)督執(zhí)行等程序逐一進行；第三，完善多元治理的監(jiān)督機制，建立完備的自律、他律和互律的約束機制是提高治理實效性的必然要求，即從政府、市場和社會同時對治理活動實時進行監(jiān)督；第四，建立多元共治的評估制度。對多元治理主體的評估必須充分調(diào)動各個治理主體的積極性，建立并規(guī)范包括治理主體成立專門的部門對治理活動進行評估、獨立的評估機構(gòu)和暢通的公眾監(jiān)督渠道在內(nèi)的多元共治的評估體系。（三）倡導(dǎo)多元共治的價值理念和社會公共精神。治理主體在進行各類社會多元治理活動的行為之前，必須擁有的就是多元共治的價值理念。多元共治的核心目的是要促進社會公共利益，其價值理念表現(xiàn)在一個健全的公民社會中所具備的民主行政和社會和諧，如果拋開這兩者作則難以擁有真正的行政民主和和諧社會。政府、市場，包括各類社會公益性組織在內(nèi)的治理主體，必須統(tǒng)一其治理的價值理念，只有先從心底里認可一致的為促進社會公共利益的價值理念，多元共治這一目標才能得以實現(xiàn)。治理的目的是要促進公共利益，公共利益的實現(xiàn)則需要社會公共精神的支持。社會公共精神是凝結(jié)于社會成員的內(nèi)在精神和形成于社會成員的實踐活動中，共同構(gòu)成社會運作和社會發(fā)展的深層次表現(xiàn)。若沒有社會公共精神，多元共治就難以在實際行動中得到真正的落實和發(fā)展，隨之可能會出現(xiàn)諸如官僚化、政府行政化和濫用權(quán)力的危害行為；若對社會公共精神不夠重視，在涉及社會公共利益時的不關(guān)心、不重視和不擔責的危害現(xiàn)象。在全社會大力培育公共精神，喚起公眾對公共價值和公共利益的關(guān)注，倡導(dǎo)多元共治的價值理念和社會公共精神。

轉(zhuǎn)型期中國政府管理創(chuàng)新的邏輯起點應(yīng)當是公共行政價值，只有確立起適合轉(zhuǎn)型期行政環(huán)境的行政價值體系，政府方能在各種行政管理實踐中擁有充分的價值判斷依據(jù)，進而為指導(dǎo)、整合、評估政府行為提供倫理支持，并且行政價值體系的有效性直接關(guān)系到政府合法性問題，而從協(xié)商民主的角度來探討行政價值問題，可以為我國公共行政價值體系的構(gòu)建提供一個新的視角。

一、協(xié)商民主：語境、內(nèi)涵

（一）協(xié)商民主的語境分析

“協(xié)商民主”在中國學(xué)術(shù)背景中亦譯作“審議民主”，“商議性民主”，“審慎的民主”以及“慎辯的民主”等，于1980年由約瑟夫．M．畢塞特最先提出。［1］（P4）之后，伯納德•曼寧、喬舒•亞科恩、詹姆斯•伯曼等對之作了拓展性研究，［2］（P1－7）西方當代政治哲學(xué)大師哈貝馬斯（交談倫理學(xué)）和羅爾斯（交叉共識的觀念）也對之進行了深入研究。協(xié)商民主作為一種新興的民主理論研究范式，其核心要旨在于追求實質(zhì)的政治平等和各種決策中的實質(zhì)民主。本文從如下四個語境對協(xié)商民主予以分析：

1．后現(xiàn)代主義視角中協(xié)商民主的影像哲學(xué)上的后現(xiàn)代主義思潮濫觴于20世紀50年代的法國，福柯、利奧塔等是其典型代表人物。后現(xiàn)代主義者高揚革命性思維和顛覆性的知識論，以“解構(gòu)”為工具，否定“邏各斯中心論”即認為任何特定的語言結(jié)構(gòu)之外都獨立存在著某種意義秩序，不存在放之四海而皆準的真理，例如斯坦利•費希認為“文本”的意義只在某一特定的群體和時空結(jié)構(gòu)中才有意義，我們對于其意義的判定要在特定的歷史文化中闡釋，因此需要反對一切普遍性理論。同時后現(xiàn)代主義還反對基礎(chǔ)主義（即試圖從某一絕對的、不容置疑的基點出發(fā)導(dǎo)出結(jié)論），［3］（P133－246）將所有批判的矛頭直接對準了后工業(yè)時代社會及其所謂的“現(xiàn)代性”，對包括政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科在內(nèi)的整個社會科學(xué)產(chǎn)生了巨大的影響。以政治現(xiàn)代性為例，西方資產(chǎn)階級革命以來建立起的資產(chǎn)階級代議制盡管在限制專制王權(quán)、維護民主權(quán)利以及建立憲政等方面有極大進步意義，但只是解決了形式平等和形式民主的問題，在很多方面缺乏有效的實質(zhì)民主。另外，西方出于冷戰(zhàn)意識形態(tài)的需要，基于其多黨制、普選制、媒體自由等，將其民主模式包裝成普世民主模式向全球推廣，體現(xiàn)出了西方政治普遍主義的傳統(tǒng)，對此后現(xiàn)代主義者的觀點是“不同思維范式在認識真理的本質(zhì)上未必真的就那么差異懸殊，不同的范式間應(yīng)該進行‘范式間的交流’。雙方的討論必須自由、真誠，并要對討論中使用的術(shù)語進行明確的界定，須公開陳述其觀點的含義”，［3］（P133－246）這里面透漏出來的一方面是一種特定主體間通過對話與協(xié)商去解決公共問題的理念，另一方面是反對西方自由民主模式在國際上的的霸權(quán)色彩即“邏各斯中心”主義、普遍主義在國際政治中的體現(xiàn)。這實際上是從國內(nèi)、國際兩個方面對西方現(xiàn)代性的政治民主模式進行了批判。就一國內(nèi)部的政治民主而言，在后現(xiàn)代主義者看來，西方所謂具有現(xiàn)代性色彩的代議制（自由民主、選舉民主）遠非完美，比如他們建立起一門“懷疑的解釋學(xué)”，以西方一些政治丑聞為事實依據(jù)，認為由民選出的掌權(quán)者照樣可能將“真理和知識作為操縱的手段來達到個人的私利目的，因為掌權(quán)者決定知識是什么它就是什么”，［3］（P133－246）批判了西方代議制政治實踐中出現(xiàn)的價值與事實、倫理與實際的分離問題，強調(diào)人應(yīng)具有“根本的自由和根本的民主”這一命題，拋開其“無政府主義”的政策建議不談，后現(xiàn)代主義與協(xié)商民主思想有很大程度的呼應(yīng)。

2．超越自由主義民主的民主嘗試自由主義民主理論基于自由市場機制和個人主義，強調(diào)個人自由和個人權(quán)利，特別是私有財產(chǎn)權(quán)，政府的職責便是維護以經(jīng)濟自由為核心的個人自由。自由主義大師哈耶克認為在社會主義國家公有制和計劃經(jīng)濟體制下，根本不存在政治自由和民主，［4］首要的原因便是這樣的體制下不存在個人的經(jīng)濟自由。貝淡寧將自由主義民主定義為三個主要支柱：人權(quán)、民主、資本主義。自由主義民主在長期的政治實踐中逐漸演變成一人一票、普選制、多黨輪流執(zhí)政、軍隊國家化等一套固定的模式，美國政府更是將這種民主模式鼓吹成“普世價值”，把它和其標榜的“人權(quán)”當成制定外交政策的標準，不顧其他地區(qū)的歷史文化習俗、傳統(tǒng)、社會發(fā)展水平與需要大力推進所謂民主。從實踐的角度看，自由主義民主至少回避不了如下問題：自由民主的實質(zhì)是精英政治，其實際的運作主要操作在少數(shù)人手中并極易被利益集團所操縱，充其量只是解決了領(lǐng)導(dǎo)人如何產(chǎn)生即“誰統(tǒng)治”的政治問題，而不能回答和解決“如何統(tǒng)治”這種更具程序性的難題。也可以說它只是一種形式上民主或者說政體民主而不涉及更深層次的“國體民主”，即不涉及多數(shù)人的統(tǒng)治，因而產(chǎn)生了民眾普遍的“被代表”的無奈、普遍的政治冷漠等政治文化現(xiàn)象。博曼認為，協(xié)商民主觀念的源流之一是經(jīng)典的民主理念，即一個合法的政府應(yīng)該體現(xiàn)“人民的意志”這一觀念，［1］P4－85）也就是對共同利益的強調(diào)。協(xié)商民主論者批判自由主義者的一個方面是，在自由主義民主實踐中，對于解決票決制下的種族差異和宗教沖突問題的束手無策，對于如何解決少數(shù)族裔的利益訴求、避免多數(shù)暴政和宗教沖突問題自由主義開不出有效的藥方。解決諸如“文明的沖突”需要不同文明間的平等對話而非用“自由”“民主”統(tǒng)一的手法。

【內(nèi)容提要】民主和責任，是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的兩項基本原則，也是支配政府行為的內(nèi)在價值取向。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。本文從政府與公民的關(guān)系、政府內(nèi)部間的關(guān)系等兩個層面，分析了公共行政的民主和責任取向的內(nèi)涵和意蘊，對中西方公共行政實踐中若干問題進行了剖析，并提出了相應(yīng)的對策建議。

【關(guān)鍵詞】公共行政/民主/責任/價值取向

政府作為“一以公民的自愿聯(lián)合或本質(zhì)上的強制性為基礎(chǔ)的組織”（注：參見斯蒂格利茨等《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟——政府在市場經(jīng)濟中的角色》，中國物資出版社1998年版，第69頁。）其產(chǎn)生源于人民的公意達成和公意授權(quán)，其功能在于運用其他社會組織所不具備的強制性公共權(quán)威，承擔起無可替代的社會責任，這內(nèi)在地決定了民主取向和責任取向，必然是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的兩項基本原則，以及支配政府行為的內(nèi)在價值準則。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。

一

在迄今為止的各種類型國家中，擁有行政權(quán)力、履行行政職能的主體無疑都是政府，但對現(xiàn)代民主制國家而言，政府的這種行政主體地位又是有限的、有條件的，它必然受制于社會、公民或立法機關(guān)，由此決定了現(xiàn)代公共行政的民主取向。對此我們可以從以下兩個層面加以說明。

（一）政府與公民的關(guān)系

同志曾指出：“我們所要建立的社會主義和諧社會，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人和自然和諧相處的社會?！薄?〕這是對社會主義和諧社會基本特征的精練概括。其中，民主法治是社會主義和諧社會的首要特征。所謂“民主法治，就是社會主義民主得到充分發(fā)揚，依法治國基本方略得到切實落實，各方面積極因素得到廣泛調(diào)動”?！?〕而“我們要完善社會主義民主，這絕不僅僅是為了民主的抽象價值，更重要的是為了解決當前中國所面臨的實際問題。而其中大部分問題的真正解決，只能依賴于行政民主”?！?〕行政民主的發(fā)展對促進我國社會主義民主制度的完善和構(gòu)建社會主義和諧社會都具有重要意義。

一、行政民主的含義及產(chǎn)生背景

1．行政民主的含義

行政民主是相對于政治民主而言的?！八鞘剐姓顒幽軌蜃畲笙薅鹊伢w現(xiàn)或維護公民的共同利益，公共行政機構(gòu)及其公職人員能夠切實向公民負責，公民具有參與行政活動的低成本通道，能夠利用其自身的力量控制行政的過程。”〔4〕它既要限定行政的目的，也要對行政的過程加以限定。它將行政主體擴展為行政機關(guān)及各種實現(xiàn)行政管理職能的組織體系；它強調(diào)公眾參與是公共行政正確運行的必備條件和必經(jīng)程序；它提倡政府和公眾間的協(xié)調(diào)互動；它反對行政集權(quán)和行政專權(quán)。行政民主的主要制度特征是行政公開和公眾參與。其中，行政公開是行政民主的前提和準備，公眾參與是行政民主的具體體現(xiàn)。行政公開和公眾參與是雙向互動、均衡合理的關(guān)系，也是行政民主的精髓?！?〕“行政公開是行政主體在行使職權(quán)時，除涉及到國家機密、個人隱私和商業(yè)秘密外，必須向相對人和社會公開與行政職權(quán)有關(guān)的事項。”〔6〕一般來說，行政公開的基本內(nèi)容包括：行政主體制定的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件；行政會議及會議決定；行政行為的過程等。行政公開有利于保護公眾的知情權(quán)，有利于促進政府與公眾的有效溝通，有利于預(yù)防政府腐敗。公眾參與是指公民或行政相對人有權(quán)表達自己的意見，并且使這種意見得到重視?！?〕“公眾參與所強調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)人雙向溝通和協(xié)商對話，遵循‘公開、互動、包容性、尊重民意’等基本原則?！薄肮妳⑴c的對象包括：立法、公共政策制定和公共事務(wù)決策、公共治理。”〔8〕它的具體形式包括聽證、座談會、公開征求意見等。公眾參與是現(xiàn)代民主政治的一項重要指標，也是現(xiàn)代社會公民的一項重要責任。

2．行政民主的產(chǎn)生背景

（1）對代議制民主的反思