[摘要]事業(yè)單位改革應(yīng)建立法定機(jī)構(gòu)制度，使“政-事關(guān)系”和事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)法定化?！爸鞴芗?jí)事業(yè)單位-下屬事業(yè)單位”的“兩級(jí)事業(yè)單位”模式、和多政府部門代表參與的“主管級(jí)事業(yè)單位”理事會(huì)制度框架，應(yīng)作為事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容，這有助于解決“管辦分離”后，重建“政-事關(guān)系”和政治支持問題，并保證事業(yè)單位的獨(dú)立性。

[關(guān)鍵詞]法定機(jī)構(gòu)理事會(huì)事業(yè)單位法人治理

事業(yè)單位“管辦分離”改革后，事業(yè)單位與原主管部門之間的隸屬關(guān)系被解除，事業(yè)單位與政府部門之間應(yīng)形成什么樣的新型關(guān)系，如何建立起替代性制度安排，防止“管辦分離”改革后出現(xiàn)“治理真空”等問題，需要進(jìn)一步研究。本文主張建立法定機(jī)構(gòu)制度，使“政-事關(guān)系”和事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)法定化，并提出“主管級(jí)事業(yè)單位-下屬事業(yè)單位”的“兩級(jí)事業(yè)單位”模式，和一個(gè)以多政府部門代表參與的“主管級(jí)事業(yè)單位”理事會(huì)制度為基礎(chǔ)的制度框架，作為事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容，為以后的制度細(xì)化設(shè)計(jì)提供一個(gè)分析基礎(chǔ)。

一、法定機(jī)構(gòu)制度和事業(yè)單位法人治理

法定機(jī)構(gòu)是指根據(jù)立法機(jī)構(gòu)通過的專門法律或一部法律的某些條款而設(shè)立的、具體職責(zé)和主要業(yè)務(wù)范圍由法律規(guī)定的管理社會(huì)公共事務(wù)或提供公共服務(wù)的公營機(jī)構(gòu)。目前，部分地方已經(jīng)率先運(yùn)用地方立法權(quán)，吸取法國、德國等大陸法系國家公務(wù)法人制度和香港、新加坡的法定機(jī)構(gòu)制度，起草法定機(jī)構(gòu)條例，作為事業(yè)單位改革的部分內(nèi)容。

法定機(jī)構(gòu)制度是徹底解決“政事分開”問題的手段。在法定機(jī)構(gòu)制度下，政府與作為法定機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位之間的關(guān)系由法設(shè)定，即“政-事關(guān)系”法定化，確定“政-事關(guān)系”的基礎(chǔ)不再是行政機(jī)關(guān)的意志而是法律。任何法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立，或該機(jī)構(gòu)新職能和新任務(wù)的產(chǎn)生，都需以特別立法為依據(jù)，政府對(duì)事業(yè)單位的支持、指導(dǎo)和監(jiān)控也必須以特定立法為依據(jù)。法定機(jī)構(gòu)根據(jù)立法有充分的管理、人事聘用和財(cái)政自主權(quán)，依法自主辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，具有相對(duì)獨(dú)立性。

適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，促進(jìn)兩個(gè)文明建設(shè)，以自然村為單位成立村民理事會(huì)。理事會(huì)應(yīng)在嚴(yán)格按照黨的政策方針，執(zhí)行國家法律法規(guī)，遵循村規(guī)民約的前提下，立足本村村民，積極帶領(lǐng)本村村民開展社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)工作。

一、理事會(huì)的產(chǎn)生

1、理事會(huì)由5－7人組成，成員由組織能力強(qiáng)、熱心公益事業(yè)、辦事公道的村組干部、老同志、黨團(tuán)員、積極分子組成，經(jīng)本組村民大會(huì)或村民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。

2、在理事會(huì)成員中選舉會(huì)長(zhǎng)1名。根據(jù)市委年1號(hào)文件“全面推行黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村兩委班子、村民小組、黨小組與新農(nóng)村建設(shè)理事會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的雙向進(jìn)入交叉任職管理模式”的精神，村民理事會(huì)長(zhǎng)應(yīng)由村兩委班子成員、村民小組長(zhǎng)或黨小組長(zhǎng)擔(dān)任。

二、理事會(huì)的任期

理事會(huì)每屆任期三年，理事會(huì)任期期滿，要及時(shí)召開本村村民大會(huì)或村民代表大會(huì)，選舉新一屆理事會(huì)。理事會(huì)成員可連選連任。

一、法定機(jī)構(gòu)制度和事業(yè)單位法人治理

法定機(jī)構(gòu)是指根據(jù)立法機(jī)構(gòu)通過的專門法律或一部法律的某些條款而設(shè)立的、具體職責(zé)和主要業(yè)務(wù)范圍由法律規(guī)定的管理社會(huì)公共事務(wù)或提供公共服務(wù)的公營機(jī)構(gòu)。目前，部分地方已經(jīng)率先運(yùn)用地方立法權(quán)，吸取法國、德國等大陸法系國家公務(wù)法人制度和香港、新加坡的法定機(jī)構(gòu)制度，起草法定機(jī)構(gòu)條例，作為事業(yè)單位改革的部分內(nèi)容。

法定機(jī)構(gòu)制度是徹底解決“政事分開”問題的手段。在法定機(jī)構(gòu)制度下，政府與作為法定機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位之間的關(guān)系由法設(shè)定，即“政-事關(guān)系”法定化，確定“政-事關(guān)系”的基礎(chǔ)不再是行政機(jī)關(guān)的意志而是法律。任何法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立，或該機(jī)構(gòu)新職能和新任務(wù)的產(chǎn)生，都需以特別立法為依據(jù)，政府對(duì)事業(yè)單位的支持、指導(dǎo)和監(jiān)控也必須以特定立法為依據(jù)。法定機(jī)構(gòu)根據(jù)立法有充分的管理、人事聘用和財(cái)政自主權(quán)，依法自主辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，具有相對(duì)獨(dú)立性。

由此可見，法定機(jī)構(gòu)制度的實(shí)施，將實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位由行政管理向法治管理的轉(zhuǎn)變。建立法定機(jī)構(gòu)制度，應(yīng)首先考量事業(yè)單位法人治理中的權(quán)力制衡和信息分配。

與傳統(tǒng)的事業(yè)單位受“主管部門垂直管理”的“統(tǒng)治型”機(jī)制不同，事業(yè)單位法人治理是一種權(quán)力相互制衡關(guān)系，其核心是在法律、法規(guī)和慣例的框架下，以保護(hù)社會(huì)公眾和政府投資利益為核心的一套權(quán)力制衡安排和約束激勵(lì)機(jī)制。信息的分配決定權(quán)力的實(shí)際分配。法人治理要求權(quán)力制衡，就勢(shì)必要求信息的分配合理，減少不同權(quán)力主體之間的信息不對(duì)稱。與企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)相比，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中信息不對(duì)稱的特征集中表現(xiàn)為兩點(diǎn)：第一，事業(yè)單位以服務(wù)公眾利益為主要目標(biāo)，收取費(fèi)用的目的是為了維護(hù)其基本運(yùn)作而非營利，缺乏與經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)的市場(chǎng)測(cè)試機(jī)制。企業(yè)法人可以直接從消費(fèi)群體中獲得反饋信息，而事業(yè)單位法人的消費(fèi)者往往或者不是締約的對(duì)方，或者由于提供的服務(wù)通常是低廉的，或者事業(yè)單位所提供的服務(wù)本身具有壟斷性，從而使事業(yè)單位之間往往忽視了解競(jìng)爭(zhēng)對(duì)方的服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量及其價(jià)格等信息，也就難以準(zhǔn)確地把握自己的生產(chǎn)函數(shù)，競(jìng)爭(zhēng)無形中受到限制，市場(chǎng)均衡價(jià)格必然受到扭曲，而投資者和社會(huì)公眾卻難以對(duì)其業(yè)績(jī)做簡(jiǎn)單的定量評(píng)價(jià)。第二，在事業(yè)單位外部，消費(fèi)者和公眾不具備定性評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)所必須的技術(shù)知識(shí)和能力。專業(yè)性越強(qiáng)的服務(wù)，在服務(wù)提供方和需求方之間的信息越不對(duì)稱。以公共醫(yī)療服務(wù)為例，醫(yī)務(wù)人員掌握專門的專業(yè)技能，真正的決定權(quán)在服務(wù)的提供者手中，多數(shù)情況下患者只是被動(dòng)地接受。

作為法人治理組織框架的核心,理事會(huì)確定事業(yè)單位發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃,行使事業(yè)單位重大決策。在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中，理事會(huì)制度的設(shè)計(jì)必須圍繞消除和降低由于信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的成本，其重點(diǎn)應(yīng)著眼于制衡政府部門利益和約束事業(yè)單位行政首長(zhǎng)的權(quán)力。筆者主張建立多政府部門代表參與的“主管級(jí)事業(yè)單位”理事會(huì)制度，以此為核心，建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。

一、法定機(jī)構(gòu)制度和事業(yè)單位法人治理

法定機(jī)構(gòu)是指根據(jù)立法機(jī)構(gòu)通過的專門法律或一部法律的某些條款而設(shè)立的、具體職責(zé)和主要業(yè)務(wù)范圍由法律規(guī)定的管理社會(huì)公共事務(wù)或提供公共服務(wù)的公營機(jī)構(gòu)。目前，部分地方已經(jīng)率先運(yùn)用地方立法權(quán)，吸取法國、德國等大陸法系國家公務(wù)法人制度和香港、新加坡的法定機(jī)構(gòu)制度，起草法定機(jī)構(gòu)條例，作為事業(yè)單位改革的部分內(nèi)容。

法定機(jī)構(gòu)制度是徹底解決“政事分開”問題的手段。在法定機(jī)構(gòu)制度下，政府與作為法定機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位之間的關(guān)系由法設(shè)定，即“政-事關(guān)系”法定化，確定“政-事關(guān)系”的基礎(chǔ)不再是行政機(jī)關(guān)的意志而是法律。任何法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立，或該機(jī)構(gòu)新職能和新任務(wù)的產(chǎn)生，都需以特別立法為依據(jù)，政府對(duì)事業(yè)單位的支持、指導(dǎo)和監(jiān)控也必須以特定立法為依據(jù)。法定機(jī)構(gòu)根據(jù)立法有充分的管理、人事聘用和財(cái)政自主權(quán)，依法自主辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，具有相對(duì)獨(dú)立性。

由此可見，法定機(jī)構(gòu)制度的實(shí)施，將實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位由行政管理向法治管理的轉(zhuǎn)變。建立法定機(jī)構(gòu)制度，應(yīng)首先考量事業(yè)單位法人治理中的權(quán)力制衡和信息分配。

與傳統(tǒng)的事業(yè)單位受“主管部門垂直管理”的“統(tǒng)治型”機(jī)制不同，事業(yè)單位法人治理是一種權(quán)力相互制衡關(guān)系，其核心是在法律、法規(guī)和慣例的框架下，以保護(hù)社會(huì)公眾和政府投資利益為核心的一套權(quán)力制衡安排和約束激勵(lì)機(jī)制。信息的分配決定權(quán)力的實(shí)際分配。法人治理要求權(quán)力制衡，就勢(shì)必要求信息的分配合理，減少不同權(quán)力主體之間的信息不對(duì)稱。與企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)相比，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中信息不對(duì)稱的特征集中表現(xiàn)為兩點(diǎn)：第一，事業(yè)單位以服務(wù)公眾利益為主要目標(biāo)，收取費(fèi)用的目的是為了維護(hù)其基本運(yùn)作而非營利，缺乏與經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)的市場(chǎng)測(cè)試機(jī)制。企業(yè)法人可以直接從消費(fèi)群體中獲得反饋信息，而事業(yè)單位法人的消費(fèi)者往往或者不是締約的對(duì)方，或者由于提供的服務(wù)通常是低廉的，或者事業(yè)單位所提供的服務(wù)本身具有壟斷性，從而使事業(yè)單位之間往往忽視了解競(jìng)爭(zhēng)對(duì)方的服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量及其價(jià)格等信息，也就難以準(zhǔn)確地把握自己的生產(chǎn)函數(shù)，競(jìng)爭(zhēng)無形中受到限制，市場(chǎng)均衡價(jià)格必然受到扭曲，而投資者和社會(huì)公眾卻難以對(duì)其業(yè)績(jī)做簡(jiǎn)單的定量評(píng)價(jià)。第二，在事業(yè)單位外部，消費(fèi)者和公眾不具備定性評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)所必須的技術(shù)知識(shí)和能力。專業(yè)性越強(qiáng)的服務(wù)，在服務(wù)提供方和需求方之間的信息越不對(duì)稱。以公共醫(yī)療服務(wù)為例，醫(yī)務(wù)人員掌握專門的專業(yè)技能，真正的決定權(quán)在服務(wù)的提供者手中，多數(shù)情況下患者只是被動(dòng)地接受。

作為法人治理組織框架的核心,理事會(huì)確定事業(yè)單位發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃,行使事業(yè)單位重大決策。在事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中，理事會(huì)制度的設(shè)計(jì)必須圍繞消除和降低由于信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的成本，其重點(diǎn)應(yīng)著眼于制衡政府部門利益和約束事業(yè)單位行政首長(zhǎng)的權(quán)力。筆者主張建立多政府部門代表參與的“主管級(jí)事業(yè)單位”理事會(huì)制度，以此為核心，建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。

一、要情報(bào)告制度

1、協(xié)會(huì)理事會(huì)應(yīng)將本協(xié)會(huì)的重大工作、重大活動(dòng)開展情況，當(dāng)?shù)貛智?、苗頭性、傾向性的問題，可能引發(fā)影響社會(huì)穩(wěn)定的苗頭隱患，涉及政策法律必須請(qǐng)示的問題，其他需要報(bào)告的事項(xiàng)向鎮(zhèn)綜治委報(bào)告。

2、報(bào)告的形式一是一報(bào)，大事專題報(bào)，緊急事件特報(bào)；嚴(yán)禁遲報(bào)、漏報(bào)和隱瞞不報(bào)。

二、矛盾糾紛排查調(diào)處制度

1、堅(jiān)持“及時(shí)排查、及時(shí)調(diào)處，工作超前，預(yù)防為主”的原則進(jìn)行矛盾糾紛排查；

2、每周進(jìn)行一次矛盾糾紛排查，對(duì)排查出來的矛盾糾紛要制定具體的調(diào)處措施，落實(shí)調(diào)處責(zé)任，把矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)，防止民事糾紛向刑事案件轉(zhuǎn)化；

為認(rèn)真貫徹落實(shí)市委、市政府《關(guān)于深入推進(jìn)村民事務(wù)理事會(huì)建設(shè)的工作意見》的文件精神，同時(shí)進(jìn)一步鞏固和拓展我場(chǎng)村民事務(wù)理事會(huì)建設(shè)成果，進(jìn)一步規(guī)范村民事務(wù)理事會(huì)建設(shè)和發(fā)揮理事會(huì)作用，結(jié)合我場(chǎng)實(shí)際，制定本方案。

一、指導(dǎo)思想

以黨的十七大和黨的十七屆五中全會(huì)精神為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以“衛(wèi)生清潔”工程為抓手，緊緊圍繞加強(qiáng)基層組織建設(shè)，提高理事會(huì)理事能力和水平，按照“動(dòng)態(tài)管理、規(guī)范運(yùn)作、有效激勵(lì)、作用凸顯”的要求，創(chuàng)新工作方式、完善工作機(jī)制，使理事會(huì)在“衛(wèi)生清潔”工程等職工內(nèi)部事務(wù)管理主體作用凸顯。

二、主要內(nèi)容

2011年村民事務(wù)理事會(huì)主要工作內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

1、繼續(xù)抓好“衛(wèi)生清潔”工作。認(rèn)真抓好農(nóng)村“衛(wèi)生

為貫徹黨的十七大和十七屆四中全會(huì)關(guān)于優(yōu)化組織設(shè)置，擴(kuò)大組織覆蓋，創(chuàng)新活動(dòng)方式，實(shí)現(xiàn)黨組織和黨的工作全社會(huì)覆蓋的要求，深入推進(jìn)村民自治工作，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定，現(xiàn)就在全鎮(zhèn)普遍建立村民事務(wù)理事會(huì)，提出如下實(shí)施方案。

一、重要意義

村民事務(wù)理事會(huì)是在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以自然為單元建立的村民自治組織。在全市農(nóng)村普遍建立村民事務(wù)理事會(huì)，是創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)村基層組織建設(shè)的重要舉措，有利于向理事會(huì)延伸黨的工作觸角，實(shí)施農(nóng)村基層組織的“再造工程”；是推進(jìn)基層民主建設(shè)的有效途徑，有利于引導(dǎo)村民實(shí)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)，做到“自己的事情自己辦，自己的家園自己建”；是鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的現(xiàn)實(shí)需要，有利于發(fā)揮自然村親緣、人緣、地緣優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建農(nóng)村微觀自治組織體系，整合資源，凝聚人心，密切黨群關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)和諧。

二、目標(biāo)任務(wù)

到年底，完成全鎮(zhèn)自然村村民事務(wù)理事會(huì)組建任務(wù)，實(shí)現(xiàn)全鎮(zhèn)所有自然村村民事務(wù)理事會(huì)“全覆蓋”目標(biāo)。充分發(fā)揮村民事務(wù)理事會(huì)的“四大作用”：

一是激發(fā)農(nóng)民自我教育、自我管理和自我服務(wù)的熱情，解決基層組織薄弱問題；

事業(yè)單位“管辦分離”改革后，事業(yè)單位與原主管部門之間的隸屬關(guān)系被解除，事業(yè)單位與政府部門之間應(yīng)形成什么樣的新型關(guān)系，如何建立起替代性制度安排，防止“管辦分離”改革后出現(xiàn)“治理真空”等問題，需要進(jìn)一步研究。本文主張建立法定機(jī)構(gòu)制度，使“政-事關(guān)系”和事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)法定化，并提出“主管級(jí)事業(yè)單位-下屬事業(yè)單位”的“兩級(jí)事業(yè)單位”模式，和一個(gè)以多政府部門代表參與的“主管級(jí)事業(yè)單位”理事會(huì)制度為基礎(chǔ)的制度框架，作為事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容，為以后的制度細(xì)化設(shè)計(jì)提供一個(gè)分析基礎(chǔ)。

一、法定機(jī)構(gòu)制度和事業(yè)單位法人治理

法定機(jī)構(gòu)是指根據(jù)立法機(jī)構(gòu)通過的專門法律或一部法律的某些條款而設(shè)立的、具體職責(zé)和主要業(yè)務(wù)范圍由法律規(guī)定的管理社會(huì)公共事務(wù)或提供公共服務(wù)的公營機(jī)構(gòu)。目前，部分地方已經(jīng)率先運(yùn)用地方立法權(quán)，吸取法國、德國等大陸法系國家公務(wù)法人制度和香港、新加坡的法定機(jī)構(gòu)制度，起草法定機(jī)構(gòu)條例，作為事業(yè)單位改革的部分內(nèi)容。

法定機(jī)構(gòu)制度是徹底解決“政事分開”問題的手段。在法定機(jī)構(gòu)制度下，政府與作為法定機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位之間的關(guān)系由法設(shè)定，即“政-事關(guān)系”法定化，確定“政-事關(guān)系”的基礎(chǔ)不再是行政機(jī)關(guān)的意志而是法律。任何法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立，或該機(jī)構(gòu)新職能和新任務(wù)的產(chǎn)生，都需以特別立法為依據(jù)，政府對(duì)事業(yè)單位的支持、指導(dǎo)和監(jiān)控也必須以特定立法為依據(jù)。法定機(jī)構(gòu)根據(jù)立法有充分的管理、人事聘用和財(cái)政自主權(quán)，依法自主辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，具有相對(duì)獨(dú)立性。

由此可見，法定機(jī)構(gòu)制度的實(shí)施，將實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位由行政管理向法治管理的轉(zhuǎn)變。建立法定機(jī)構(gòu)制度，應(yīng)首先考量事業(yè)單位法人治理中的權(quán)力制衡和信息分配。

與傳統(tǒng)的事業(yè)單位受“主管部門垂直管理”的“統(tǒng)治型”機(jī)制不同，事業(yè)單位法人治理是一種權(quán)力相互制衡關(guān)系，其核心是在法律、法規(guī)和慣例的框架下，以保護(hù)社會(huì)公眾和政府投資利益為核心的一套權(quán)力制衡安排和約束激勵(lì)機(jī)制。信息的分配決定權(quán)力的實(shí)際分配。法人治理要求權(quán)力制衡，就勢(shì)必要求信息的分配合理，減少不同權(quán)力主體之間的信息不對(duì)稱。與企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)相比，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中信息不對(duì)稱的特征集中表現(xiàn)為兩點(diǎn)：第一，事業(yè)單位以服務(wù)公眾利益為主要目標(biāo)，收取費(fèi)用的目的是為了維護(hù)其基本運(yùn)作而非營利，缺乏與經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)的市場(chǎng)測(cè)試機(jī)制。企業(yè)法人可以直接從消費(fèi)群體中獲得反饋信息，而事業(yè)單位法人的消費(fèi)者往往或者不是締約的對(duì)方，或者由于提供的服務(wù)通常是低廉的，或者事業(yè)單位所提供的服務(wù)本身具有壟斷性，從而使事業(yè)單位之間往往忽視了解競(jìng)爭(zhēng)對(duì)方的服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量及其價(jià)格等信息，也就難以準(zhǔn)確地把握自己的生產(chǎn)函數(shù)，競(jìng)爭(zhēng)無形中受到限制，市場(chǎng)均衡價(jià)格必然受到扭曲，而投資者和社會(huì)公眾卻難以對(duì)其業(yè)績(jī)做簡(jiǎn)單的定量評(píng)價(jià)。第二，在事業(yè)單位外部，消費(fèi)者和公眾不具備定性評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)所必須的技術(shù)知識(shí)和能力。專業(yè)性越強(qiáng)的服務(wù)，在服務(wù)提供方和需求方之間的信息越不對(duì)稱。以公共醫(yī)療服務(wù)為例，醫(yī)務(wù)人員掌握專門的專業(yè)技能，真正的決定權(quán)在服務(wù)的提供者手中，多數(shù)情況下患者只是被動(dòng)地接受。

事業(yè)單位“管辦分離”改革后，事業(yè)單位與原主管部門之間的隸屬關(guān)系被解除，事業(yè)單位與政府部門之間應(yīng)形成什么樣的新型關(guān)系，如何建立起替代性制度安排，防止“管辦分離”改革后出現(xiàn)“治理真空”等問題，需要進(jìn)一步研究。本文主張建立法定機(jī)構(gòu)制度，使“政-事關(guān)系”和事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)法定化，并提出“主管級(jí)事業(yè)單位-下屬事業(yè)單位”的“兩級(jí)事業(yè)單位”模式，和一個(gè)以多政府部門代表參與的“主管級(jí)事業(yè)單位”理事會(huì)制度為基礎(chǔ)的制度框架，作為事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容，為以后的制度細(xì)化設(shè)計(jì)提供一個(gè)分析基礎(chǔ)。

一、法定機(jī)構(gòu)制度和事業(yè)單位法人治理

法定機(jī)構(gòu)是指根據(jù)立法機(jī)構(gòu)通過的專門法律或一部法律的某些條款而設(shè)立的、具體職責(zé)和主要業(yè)務(wù)范圍由法律規(guī)定的管理社會(huì)公共事務(wù)或提供公共服務(wù)的公營機(jī)構(gòu)。目前，部分地方已經(jīng)率先運(yùn)用地方立法權(quán)，吸取法國、德國等大陸法系國家公務(wù)法人制度和香港、新加坡的法定機(jī)構(gòu)制度，起草法定機(jī)構(gòu)條例，作為事業(yè)單位改革的部分內(nèi)容。

法定機(jī)構(gòu)制度是徹底解決“政事分開”問題的手段。在法定機(jī)構(gòu)制度下，政府與作為法定機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位之間的關(guān)系由法設(shè)定，即“政-事關(guān)系”法定化，確定“政-事關(guān)系”的基礎(chǔ)不再是行政機(jī)關(guān)的意志而是法律。任何法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立，或該機(jī)構(gòu)新職能和新任務(wù)的產(chǎn)生，都需以特別立法為依據(jù)，政府對(duì)事業(yè)單位的支持、指導(dǎo)和監(jiān)控也必須以特定立法為依據(jù)。法定機(jī)構(gòu)根據(jù)立法有充分的管理、人事聘用和財(cái)政自主權(quán)，依法自主辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，具有相對(duì)獨(dú)立性。

由此可見，法定機(jī)構(gòu)制度的實(shí)施，將實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位由行政管理向法治管理的轉(zhuǎn)變。建立法定機(jī)構(gòu)制度，應(yīng)首先考量事業(yè)單位法人治理中的權(quán)力制衡和信息分配。

與傳統(tǒng)的事業(yè)單位受“主管部門垂直管理”的“統(tǒng)治型”機(jī)制不同，事業(yè)單位法人治理是一種權(quán)力相互制衡關(guān)系，其核心是在法律、法規(guī)和慣例的框架下，以保護(hù)社會(huì)公眾和政府投資利益為核心的一套權(quán)力制衡安排和約束激勵(lì)機(jī)制。信息的分配決定權(quán)力的實(shí)際分配。法人治理要求權(quán)力制衡，就勢(shì)必要求信息的分配合理，減少不同權(quán)力主體之間的信息不對(duì)稱。與企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)相比，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)中信息不對(duì)稱的特征集中表現(xiàn)為兩點(diǎn)：第一，事業(yè)單位以服務(wù)公眾利益為主要目標(biāo)，收取費(fèi)用的目的是為了維護(hù)其基本運(yùn)作而非營利，缺乏與經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)的市場(chǎng)測(cè)試機(jī)制。企業(yè)法人可以直接從消費(fèi)群體中獲得反饋信息，而事業(yè)單位法人的消費(fèi)者往往或者不是締約的對(duì)方，或者由于提供的服務(wù)通常是低廉的，或者事業(yè)單位所提供的服務(wù)本身具有壟斷性，從而使事業(yè)單位之間往往忽視了解競(jìng)爭(zhēng)對(duì)方的服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量及其價(jià)格等信息，也就難以準(zhǔn)確地把握自己的生產(chǎn)函數(shù)，競(jìng)爭(zhēng)無形中受到限制，市場(chǎng)均衡價(jià)格必然受到扭曲，而投資者和社會(huì)公眾卻難以對(duì)其業(yè)績(jī)做簡(jiǎn)單的定量評(píng)價(jià)。第二，在事業(yè)單位外部，消費(fèi)者和公眾不具備定性評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)所必須的技術(shù)知識(shí)和能力。專業(yè)性越強(qiáng)的服務(wù)，在服務(wù)提供方和需求方之間的信息越不對(duì)稱。以公共醫(yī)療服務(wù)為例，醫(yī)務(wù)人員掌握專門的專業(yè)技能，真正的決定權(quán)在服務(wù)的提供者手中，多數(shù)情況下患者只是被動(dòng)地接受。

近年來，長(zhǎng)樂市各級(jí)各部門緊緊圍繞構(gòu)建"平安長(zhǎng)樂"的目標(biāo)，不斷開拓創(chuàng)新工作機(jī)制，在潭頭等鄉(xiāng)鎮(zhèn)率先建立村級(jí)群防群治理事會(huì)組織，以此加強(qiáng)群防群治工作，夯實(shí)農(nóng)村基層管防基礎(chǔ)，使社會(huì)治安得到明顯好轉(zhuǎn)。目前全市已建立村級(jí)群防群治理事會(huì)30個(gè)，并將在全市各鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）普遍建立。以群防群治理事會(huì)模式加強(qiáng)農(nóng)村治安防控工作已逐漸被廣大公眾所認(rèn)識(shí)，并得到廣泛的認(rèn)同。長(zhǎng)樂市專門對(duì)這一群眾自發(fā)產(chǎn)生的新創(chuàng)舉從其產(chǎn)生緣由、發(fā)展脈絡(luò)、組織架構(gòu)、實(shí)際運(yùn)作、效果分析等諸方面進(jìn)行了全方位的深入思考。歸納起來，主要有"五個(gè)有"：

一是有現(xiàn)實(shí)背景。隨著長(zhǎng)樂經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和群眾生活水平的提高，廣大群眾對(duì)生活的質(zhì)量要求也越來越高，渴望有一個(gè)安定穩(wěn)定、祥和平安的生活環(huán)境。但是目前警力不足和經(jīng)費(fèi)緊張已成為當(dāng)前困擾社會(huì)治安的兩個(gè)"瓶頸"問題。從警力看，目前全市每萬人擁有干警只有6.8人，與福州市區(qū)每萬人擁有干警13.2人相比差距很大，單靠警力已難以適應(yīng)農(nóng)村治安形勢(shì)的要求。從經(jīng)費(fèi)看，目前村級(jí)財(cái)力普遍緊張，依靠村財(cái)搞好群防群治工作難免捉襟見肘，而目前長(zhǎng)樂市廣大農(nóng)村外出經(jīng)商辦企業(yè)人數(shù)達(dá)10多萬人，旅居海外人數(shù)達(dá)40萬人，民間資金具有無可限量的潛力。潭頭等鄉(xiāng)鎮(zhèn)以"平安建設(shè)"為契機(jī)，發(fā)揮在外鄉(xiāng)親熱心公益事業(yè)的良好傳統(tǒng)，利用他們返鄉(xiāng)過節(jié)機(jī)會(huì)，通過組織召開座談會(huì)廣泛征求意見，商討對(duì)策，形成了建立村級(jí)群防群治理事會(huì)模式的工作思路。群防群治理事會(huì)模式已逐步成為構(gòu)建基層治安防控長(zhǎng)效機(jī)制的現(xiàn)實(shí)途徑，是順乎民心、凝聚民意、發(fā)揮民智、集中民力、回報(bào)民享的創(chuàng)新之舉。

二是有機(jī)構(gòu)班子。群防群治理事會(huì)是在政府引導(dǎo)和村委會(huì)指導(dǎo)下，由群眾自發(fā)組織，治安共保、矛盾共調(diào)，資金自籌、?？顚Ｓ?，旨在推進(jìn)基層治安防范工作的群眾組織。一般設(shè)有名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)、理事會(huì)會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)、理事，并設(shè)有專門的會(huì)計(jì)和出納。理事會(huì)成員由各村黨支部、村委會(huì)、村民代表、社會(huì)知名人士等推薦各族房德高望重、辦事公道、熱心公益事業(yè)的村民，經(jīng)村民代表大會(huì)通過產(chǎn)生。實(shí)行義務(wù)理事，理事會(huì)會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)、理事每屆任期三年。理事會(huì)下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，一般有5個(gè)辦事小組：治安防控護(hù)村巡邏組、資金籌措財(cái)務(wù)管理組、矛盾糾紛信息反饋協(xié)助調(diào)處組、流動(dòng)人口信息反饋協(xié)助管理組、平安知識(shí)宣傳組。理事會(huì)根據(jù)"誰受益，誰出資"和"自愿、適度"的原則，采取"三個(gè)一點(diǎn)"的辦法，即群眾交一點(diǎn)，企業(yè)家、華僑捐一點(diǎn)，老人會(huì)獻(xiàn)一點(diǎn)，多渠道籌措群防群治工作經(jīng)費(fèi)。公務(wù)員之家版權(quán)所有

三是有章程制度。為了規(guī)范理事會(huì)的管理，理事會(huì)成立時(shí)均建立相應(yīng)的章程和制度，明確工作職責(zé)，杜絕工作上漏洞，以更好地參與群防群治工作。從潭頭經(jīng)驗(yàn)來看，主要是建立三項(xiàng)制度。（1）治安分析會(huì)制度。群防群治理事會(huì)每月都定期召開治安分析會(huì)，分析當(dāng)前治安形勢(shì)及存在問題，增強(qiáng)治安防控針對(duì)性和實(shí)效性。（2）財(cái)務(wù)管理制度。理事會(huì)設(shè)立財(cái)務(wù)專戶，資金使用實(shí)行理事會(huì)成員集體研究、理事會(huì)會(huì)長(zhǎng)審批，其它任何單位、個(gè)人不得干涉。資金收支情況定期張榜公布，接受群眾監(jiān)督。（3）激勵(lì)工作制度。群防群治理事會(huì)對(duì)工作積極、表現(xiàn)突出的理事會(huì)成員、巡邏隊(duì)隊(duì)員及時(shí)予以通報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)。如潭頭村規(guī)定護(hù)村隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)每抓獲一名盜竊犯罪嫌疑人，給予護(hù)村隊(duì)隊(duì)員每人獎(jiǎng)勵(lì)100元。

四是有專職隊(duì)伍。理事會(huì)在選人用人上嚴(yán)格把關(guān)，突出把好政治關(guān)、素質(zhì)關(guān)、年齡關(guān)，努力打造以護(hù)村巡邏隊(duì)為骨干，便于警民聯(lián)手，適應(yīng)農(nóng)村基層治安防控形勢(shì)要求的工作隊(duì)伍。從潭頭來看，每個(gè)村群防群治理事會(huì)都成立了護(hù)村巡邏隊(duì)，巡邏隊(duì)選出一名成員為隊(duì)長(zhǎng)，下設(shè)若干個(gè)巡邏組，分設(shè)組長(zhǎng)，分別負(fù)責(zé)各片區(qū)內(nèi)的巡邏，遇到緊急情況采取互動(dòng)、聯(lián)動(dòng)，形成合力。理事會(huì)還安排專人負(fù)責(zé)與平安創(chuàng)建相配套的工作，特別是"平安建設(shè)"宣傳工作，每個(gè)平安創(chuàng)建工作環(huán)節(jié)都有理事會(huì)成員辛勤奮戰(zhàn)的身影。理事會(huì)人員還主動(dòng)做好出租房屋調(diào)查摸底工作，加強(qiáng)房屋出租戶和外口跟蹤管理，確保不讓犯罪分子藏匿當(dāng)?shù)亍Ｍ瑫r(shí)，理事會(huì)成員積極配合村治保會(huì)、調(diào)解會(huì)收集村里的矛盾糾紛信息，及時(shí)排查調(diào)處，避免矛盾激化，有效防止了民轉(zhuǎn)刑案件發(fā)生。今年1-8月份，潭頭鎮(zhèn)各村理事會(huì)通過參與協(xié)助村治保會(huì)、調(diào)解會(huì)進(jìn)行矛盾糾紛調(diào)處127起，成功調(diào)處125起，調(diào)處成功率達(dá)98.4%。

五是有實(shí)質(zhì)成效。通過建立群防群治理事會(huì)，調(diào)動(dòng)了廣大群眾參與基層治安防控工作的積極性，嚴(yán)厲打擊了犯罪分子，消除了治安不安定因素，當(dāng)?shù)刂伟补ぷ魅〉妹黠@效果：一方面，社會(huì)治安的發(fā)案率明顯下降，農(nóng)村常見的入室盜竊現(xiàn)象得到有效的遏制。今年上半年潭頭鎮(zhèn)治安、刑事案件與去年同期相比分別下降了57%和51%。另一方面，群眾滿意率大大提高。從長(zhǎng)樂市城調(diào)隊(duì)對(duì)今年以來潭頭鎮(zhèn)公眾安全感調(diào)查結(jié)果來看，公眾安全感滿意率逐季上升，第二季度潭頭鎮(zhèn)公眾安全感滿意率達(dá)91%，比第一季度提升4.4個(gè)百分點(diǎn)；第三季度公眾安全感滿意率達(dá)92.6%，比第二季度又提升1.6個(gè)百分點(diǎn)。平安建設(shè)工作得到廣大群眾的擁護(hù)和好評(píng)。公務(wù)員之家版權(quán)所有