在現(xiàn)代商業(yè)社會(huì)中，人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到戰(zhàn)略管理（StrategicManagement）對(duì)企業(yè)的重要意義。從表面來看，戰(zhàn)略規(guī)劃的制定很簡(jiǎn)單：分析當(dāng)前的企業(yè)形勢(shì)和未來可能的環(huán)境，為企業(yè)未來的發(fā)展方向制定指導(dǎo)思想和行動(dòng)的框架。但事實(shí)上這是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要考慮、分析企業(yè)內(nèi)外的各種因素以及企業(yè)自身的能力。據(jù)《財(cái)富》雜志統(tǒng)計(jì)，全球只有不足10％的企業(yè)制定的戰(zhàn)略規(guī)劃得到了有效的執(zhí)行（Fortune,December,1997)。是哪些因素制約了企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的有效運(yùn)作？

首先，企業(yè)高層管理人員缺乏對(duì)戰(zhàn)略的及時(shí)回顧和總結(jié)。企業(yè)戰(zhàn)略的制定立足于對(duì)未來市場(chǎng)的預(yù)測(cè)，而市場(chǎng)在不斷地變化，即使是細(xì)微的偏差也會(huì)對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃產(chǎn)生重要影響；其次，企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃沒有與部門的行動(dòng)目標(biāo)相聯(lián)系；還有一點(diǎn)是企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃沒有同企業(yè)的預(yù)算工作相聯(lián)系。

正是基于戰(zhàn)略管理的重要性和在實(shí)際操作中的不盡人意，哈佛大學(xué)管理學(xué)教授RobertS.Kaplan和DavidP.Norton在90年代提出了綜合評(píng)估體系（BalancedScorecard）理論。這一以戰(zhàn)略管理為核心的理論目前已在全球成百上千的公司、組織和政府機(jī)構(gòu)得到推廣，并被證明卓有成效。

綜合評(píng)估體系以企業(yè)的戰(zhàn)略管理為核心，從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)作、革新與成長(zhǎng)四個(gè)戰(zhàn)略層面建立企業(yè)戰(zhàn)略管理模型。它將抽象的遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)化為具體的可操作指標(biāo)，有效地將企業(yè)部門的運(yùn)作、員工激勵(lì)機(jī)制同企業(yè)的戰(zhàn)略意圖掛鉤。

傳統(tǒng)上，我們對(duì)企業(yè)的評(píng)價(jià)往往僅側(cè)重于財(cái)務(wù)方面，如銷售收入、毛利、凈利潤(rùn)等。而綜合評(píng)估體系將業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)范圍拓展到客戶、內(nèi)部管理和革新與成長(zhǎng)的速度等，從而幫助企業(yè)高層管理人員全面地分析企業(yè)營(yíng)運(yùn)結(jié)果。

當(dāng)然，戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)最終將體現(xiàn)在利潤(rùn)的增長(zhǎng)上，而企業(yè)利潤(rùn)的增長(zhǎng)直接源于銷售的增長(zhǎng)和客戶的滿意程度。另一方面，企業(yè)硬件上臺(tái)階以及員工能力的提高又推動(dòng)了內(nèi)部管理的完善，從而能更快更好地滿足客戶的需要，導(dǎo)致市場(chǎng)占有率上升，并最終反映到利潤(rùn)的增長(zhǎng)上。

1我國(guó)目前郵政產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r

1.1現(xiàn)行郵政產(chǎn)業(yè)管理體制

1998年3月，全國(guó)人大九屆一次會(huì)議審議通過了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，成立了國(guó)家郵政局，賦予國(guó)家郵政局主管全國(guó)郵政行業(yè)以及管理全國(guó)郵政企業(yè)的雙重職能。根據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部的總體部署，國(guó)家郵政局積極配合，郵電系統(tǒng)實(shí)施了郵、電分營(yíng)。

1.2郵政產(chǎn)業(yè)的主要業(yè)務(wù)類型

(1)函件類郵政服務(wù)。包括寄往國(guó)內(nèi)或國(guó)際信函、報(bào)紙、雜志、期刊、小冊(cè)、傳單和其他類似的印刷品的收攬、運(yùn)送及投遞。

(2)包裹類郵政服務(wù)。包括國(guó)內(nèi)和國(guó)際包裹及小包的收攬、運(yùn)遞及投遞。

我國(guó)財(cái)政國(guó)庫管理制度改革的目標(biāo)是建立以國(guó)庫單一賬戶體為基礎(chǔ)，資金繳撥以國(guó)庫集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫管理制度。近兩年多來，統(tǒng)一規(guī)范的財(cái)政資金收付管理制度、健全的預(yù)算外資金收入收繳制度、相應(yīng)的國(guó)庫收付執(zhí)行機(jī)構(gòu)已基本形成。政府財(cái)務(wù)行政作為政府行政的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其改革的目標(biāo)必定要有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)深化行政管理體制改革的目標(biāo)，即有利于在我國(guó)盡快形成一個(gè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。當(dāng)前我國(guó)的改革已進(jìn)入整體協(xié)調(diào)推進(jìn)的新時(shí)期，各方面的改革都需要相互配套，進(jìn)而整合地發(fā)揮作用，而財(cái)政國(guó)庫管理制度是為政府行政提供資金的一項(xiàng)制度保證，其本身就是政府的一項(xiàng)財(cái)務(wù)行政活動(dòng)。因此，財(cái)政國(guó)庫管理制度改革必將對(duì)政府行政改革發(fā)揮重大的推動(dòng)作用。

一、以規(guī)范的國(guó)庫管理制度規(guī)范政府財(cái)務(wù)行為

（一）我國(guó)現(xiàn)階段政府財(cái)務(wù)行為仍不規(guī)范

1.政府的“經(jīng)濟(jì)人”特性導(dǎo)致了政府財(cái)務(wù)行為的不規(guī)范。按照一般的經(jīng)濟(jì)理論，作為財(cái)政資金支配者和使用者的各級(jí)政府部門，同時(shí)也應(yīng)視為理性的“經(jīng)濟(jì)人”?！敖?jīng)濟(jì)人”的行為特性，使得各級(jí)政府部門總有謀求局部或集團(tuán)利益最大化的傾向，從而導(dǎo)致一些不規(guī)范的政府行為的出現(xiàn)。一方面，在組織收入時(shí)，一些政府部門熱衷于搞不規(guī)范的創(chuàng)收來提高小集團(tuán)的利益，他們利用手中的收費(fèi)權(quán)，以政府名義或政府批準(zhǔn)名義，亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派來謀取本集團(tuán)和個(gè)人利益。另一方面，安排支出時(shí)，一些部門、單位為爭(zhēng)取更多的財(cái)政預(yù)算，任意截留、擠占、挪用、甚至侵吞財(cái)政資金，特別是一些部門、單位挪用經(jīng)常性資金、各種專項(xiàng)資金去搞“形象工程”、“政績(jī)工程”，最后以經(jīng)常性資金、專項(xiàng)資金不足為由要求增加財(cái)政預(yù)算，以預(yù)算套預(yù)算來滿足本集團(tuán)利益。

2.不健全的財(cái)政資金收付管理制度助長(zhǎng)了政府財(cái)務(wù)行為的不規(guī)范。在收入方面，由于這部分創(chuàng)收所得沒有及時(shí)足額上繳同級(jí)財(cái)政專戶而是進(jìn)入單位私設(shè)的“小金庫”，被看成部門、單位的自有資金，從而助長(zhǎng)了他們違規(guī)的創(chuàng)收活動(dòng)。在支出方面，由于原來重復(fù)、分散設(shè)置賬戶，資金的撥付環(huán)節(jié)多，且只要財(cái)政資金撥付到預(yù)算單位的賬戶上后，其具體使用便是預(yù)算單位自己掌握，至于經(jīng)常性資金是否用于保證機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，專項(xiàng)資金是否?？顚Ｓ茫谥С鲞^程中已基本失去監(jiān)管，從而為不規(guī)范的政府財(cái)務(wù)行為大開方便之門。

（二）以規(guī)范的國(guó)庫管理制度規(guī)范政府財(cái)務(wù)行為

摘要戰(zhàn)略成本管理包括從成本角度分析、選擇和優(yōu)化企業(yè)戰(zhàn)略和對(duì)成本實(shí)施控制的戰(zhàn)略兩個(gè)層面的內(nèi)容。戰(zhàn)略成本管理存在一個(gè)目標(biāo)體系：第一，降低成本；第二，以成本為杠桿，利用成本與相關(guān)因素之間的關(guān)系，配合企業(yè)盡可能增加利潤(rùn)；第三，通過獲取成本優(yōu)勢(shì)幫助企業(yè)取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。戰(zhàn)略成本管理的基本思想包括成本的源流管理思想、與企業(yè)戰(zhàn)略相匹配思想、成本管理方法措施的融入思想和培養(yǎng)職工的成本意識(shí)。戰(zhàn)略成本管理的方法措施體系包括戰(zhàn)略成本分析體系、成本管理的戰(zhàn)略方法措施體系以及成本管理保障措施體系和績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

關(guān)鍵詞戰(zhàn)略；成本；成本管理；成本控制

戰(zhàn)略成本管理的理論和方法正在發(fā)展探討過程之中，其基本理論問題還有待進(jìn)一步研究。本文試圖從企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略角度對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略成本管理的基本涵義、基本目標(biāo)、基本思想和方法措施體系作些探討。

一、戰(zhàn)略成本管理的涵義

戰(zhàn)略是對(duì)全局的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展趨向所作的謀劃，是指導(dǎo)全局的計(jì)劃和策略。戰(zhàn)略一經(jīng)確定，將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)對(duì)未來整體格局的發(fā)展演變起指導(dǎo)作用。在管理理論中，由于對(duì)戰(zhàn)略解釋的側(cè)重點(diǎn)不同，企業(yè)戰(zhàn)略理論可以歸納為競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略學(xué)派、資源配置戰(zhàn)略學(xué)派和目標(biāo)戰(zhàn)略學(xué)派。競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略學(xué)派的基本觀點(diǎn)是，企業(yè)戰(zhàn)略的重點(diǎn)是確定企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，代表人物是哈佛大學(xué)的邁克爾。波特（michaele.porter），其所著《競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略》（1980年）和《競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)》（1985年）兩書已成為戰(zhàn)略研究的經(jīng)典著作。書中所提出的通用競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略——成本領(lǐng)先戰(zhàn)略、差異化戰(zhàn)略和目標(biāo)聚集戰(zhàn)略已經(jīng)成為競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的經(jīng)典理論。資源配置戰(zhàn)略學(xué)派的基本觀點(diǎn)是，企業(yè)戰(zhàn)略是現(xiàn)有資源和計(jì)劃資源的配置，以及外部環(huán)境相互作用的基本模式，這一觀點(diǎn)的核心是資源配置。目標(biāo)戰(zhàn)略學(xué)派的基本觀點(diǎn)是，企業(yè)戰(zhàn)略的主題是確定和實(shí)施企業(yè)的長(zhǎng)期目的和目標(biāo)，認(rèn)為戰(zhàn)略是由目標(biāo)、意志或目的以及為達(dá)到這些目的而制定的方針、計(jì)劃所構(gòu)成的一種模式。按照戰(zhàn)略的本義來判斷，關(guān)于企業(yè)戰(zhàn)略的上述三類觀點(diǎn)只是這些觀點(diǎn)分別強(qiáng)調(diào)了企業(yè)在不同環(huán)境、不同條件下企業(yè)戰(zhàn)略的不同側(cè)重點(diǎn)，相互之間并無本質(zhì)的差別。在激烈競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境條件下，能否取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)關(guān)系到企業(yè)的生死存亡，取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)是影響企業(yè)全局發(fā)展的最核心的問題，企業(yè)戰(zhàn)略的重點(diǎn)自然是確定企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)度不足以影響到企業(yè)的生存發(fā)展，或者競(jìng)爭(zhēng)均勢(shì)已經(jīng)形成，競(jìng)爭(zhēng)者相互都無法擊敗競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手時(shí)，勵(lì)精圖治，積蓄力量，發(fā)展壯大自己便成為企業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)。在此之時(shí)，企業(yè)戰(zhàn)略的重點(diǎn)理所當(dāng)然地轉(zhuǎn)向根據(jù)外部環(huán)境的變化合理配置企業(yè)資源，謀求企業(yè)資源的有效利用方面。確定和實(shí)施企業(yè)的長(zhǎng)期目的和目標(biāo)離不開對(duì)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展態(tài)勢(shì)的判斷和對(duì)企業(yè)資源配置的考慮，目標(biāo)戰(zhàn)略理論只是抽象掉競(jìng)爭(zhēng)重點(diǎn)或資源利用重點(diǎn)等具體情形而對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略所作的抽象。它們的共同特質(zhì)是都沒有脫離戰(zhàn)略的一般涵義。正因如此，在管理領(lǐng)域，一般將戰(zhàn)略理解為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期目標(biāo)的方法，一個(gè)單位所應(yīng)用的戰(zhàn)略是為使該單位的技能和資源與在外部環(huán)境中發(fā)現(xiàn)的機(jī)會(huì)相適應(yīng)所作的謀劃。

戰(zhàn)略成本管理包括兩個(gè)層面的內(nèi)容：一是從成本角度分析、選擇和優(yōu)化企業(yè)戰(zhàn)略；二是對(duì)成本實(shí)施控制的戰(zhàn)略。前者是企業(yè)戰(zhàn)略中的成本側(cè)面，后者是在前者的基礎(chǔ)上為了提高成本管理的有效性而對(duì)成本管理制度、方法和措施等所進(jìn)行的謀劃。

首先，通信、軟件、集成電路等技術(shù)的進(jìn)步為網(wǎng)絡(luò)融合創(chuàng)造了條件，尤其是軟交換技術(shù)將是網(wǎng)絡(luò)融合的關(guān)鍵技術(shù)。利用軟交換分組技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，能實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)單、高效、靈活的網(wǎng)絡(luò)拓?fù)?，降低運(yùn)營(yíng)成本，并開發(fā)新的業(yè)務(wù)，提供差異化服務(wù)。技術(shù)的不斷成熟意味著網(wǎng)絡(luò)融合時(shí)代越來越近。

其次，市場(chǎng)需求是融合的又一推動(dòng)力，在用戶的多樣化、個(gè)性化需求推動(dòng)下，操作簡(jiǎn)便的一站式服務(wù)能夠屏蔽多種異構(gòu)網(wǎng)絡(luò)間的差異，同時(shí)運(yùn)營(yíng)商也須依托于一個(gè)低成本的網(wǎng)絡(luò)和平臺(tái)，以降低成本和擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)。因此市場(chǎng)融合和業(yè)務(wù)融合推動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)融合。

第三，從上世紀(jì)80年代初開始，打破壟斷引入競(jìng)爭(zhēng)成為電信業(yè)的共識(shí)。首先從發(fā)達(dá)國(guó)家開始放松電信管制，打破壟斷。1996年美國(guó)頒布《電信法》標(biāo)志著美國(guó)電信業(yè)從壟斷性行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。歐盟成員國(guó)也于2000年全面放開電信市場(chǎng)。中國(guó)電信從1994年開始進(jìn)行了一系列改革：改革電信管制機(jī)構(gòu)，組建信息產(chǎn)業(yè)部，實(shí)行政企分開、管制與業(yè)務(wù)分開；打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)。通過組建中國(guó)聯(lián)通以及先后兩次拆分重組中國(guó)電信，形成了包括中國(guó)電信、新網(wǎng)通、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)鐵通和中國(guó)衛(wèi)星通信等幾大公司在電信領(lǐng)域初步競(jìng)爭(zhēng)的局面；加強(qiáng)電信管制的法律法規(guī)建設(shè)，出臺(tái)電信條例，在此框架下完成電信市場(chǎng)管制和電信企業(yè)行為管制。電信業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致了客戶需求、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、利潤(rùn)分布的巨大變化，隨著管制的放松，進(jìn)入者與在位者展開激烈的競(jìng)爭(zhēng)，從而形成了網(wǎng)絡(luò)融合的內(nèi)在動(dòng)因。

網(wǎng)絡(luò)融合下政府管制面臨的挑戰(zhàn)

隨著新技術(shù)和新應(yīng)用的不斷涌現(xiàn),網(wǎng)絡(luò)融合在技術(shù)上已經(jīng)不成問題。在融合過程中，企業(yè)間形成了兼并重組、競(jìng)爭(zhēng)合作的局面。2000年世界最大的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)公司美國(guó)在線收購世界上最大的媒體公司時(shí)代華納，成為國(guó)際產(chǎn)業(yè)融合化發(fā)展的標(biāo)志性事件。2004年，中央電視臺(tái)、中央人民廣播電臺(tái)和新華社等傳統(tǒng)媒體紛紛涉足網(wǎng)絡(luò)電視領(lǐng)域，中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)移動(dòng)也紛紛開始提供手機(jī)電視服務(wù)。交互式網(wǎng)絡(luò)電視（IPTV）集互聯(lián)網(wǎng)、多媒體、通訊等多種技術(shù)于一體，利用寬帶有線電視網(wǎng)，向家庭用戶提供包括數(shù)字電視在內(nèi)的多種交互式服務(wù)。IPTV的出現(xiàn)對(duì)電信、廣電管制政策提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

融合意味新進(jìn)入者既可以來自非規(guī)制行業(yè)，也可以受其它規(guī)制體系的約束。那么市場(chǎng)準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)相互滲透的程度、規(guī)制方式的連貫性等都是亟待解決的問題，網(wǎng)絡(luò)融合為政府管制提出了新挑戰(zhàn)。

國(guó)家管制，本文特指國(guó)家通過法律法規(guī)、公共政策等具體制度形式向農(nóng)村基層社會(huì)下達(dá)的指令性計(jì)劃、任務(wù)或指標(biāo)。對(duì)于基層政府來說，這些計(jì)劃、任務(wù)或指標(biāo)都是必須不打折扣地完成的硬性命令。目前國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的管制主要表現(xiàn)在計(jì)劃生育、公糧征收、9年義務(wù)教育等具體領(lǐng)域?？陀^上，國(guó)家管制所造成的特殊政治治理結(jié)構(gòu)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)的形成提供了條件，在一定程度上決定了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的實(shí)際狀況。國(guó)家管制不僅使政府通過不平等的制度安排提取了農(nóng)業(yè)剩余，而且基層政府為解決自身財(cái)政嚴(yán)重不足的困境，往往在實(shí)施管制過程中巧立名目，向農(nóng)村重復(fù)收費(fèi)或安排種種不合理的攤派。如此一來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的問題也就不可避免了。

一、首先，對(duì)于當(dāng)今農(nóng)民來說，感受最直接、最深刻的國(guó)家管制是計(jì)劃生育。國(guó)家的計(jì)劃生育管制措施需要巨大的管制成本。對(duì)于國(guó)家來說，這種管制成本一般表現(xiàn)在管制機(jī)構(gòu)設(shè)置、人力、物力等方面；而對(duì)于被管制的農(nóng)民來說，管制成本則主要表現(xiàn)為計(jì)劃生育統(tǒng)籌費(fèi)、以各種名目設(shè)立的檢查費(fèi)用等等。在一些農(nóng)村，計(jì)劃生育工作在很大程度上變成了地方政府亂收費(fèi)的正當(dāng)工具，成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的一個(gè)重要根源。筆者在山東農(nóng)村做實(shí)地調(diào)查時(shí)看到，當(dāng)?shù)卣杂?jì)劃生育檢查的名義向農(nóng)民進(jìn)行不合理收費(fèi)，具體情況如下：第一，計(jì)劃生育工作檢查。主要是對(duì)村里的計(jì)劃生育管理工作進(jìn)行檢查，每次計(jì)劃生育檢查上面來人很多，如果趕到吃飯的時(shí)間，村里還要破費(fèi)請(qǐng)吃飯。該項(xiàng)檢查每年少則10多次，多則20多次。第二，育齡婦女定期檢查。這是一種強(qiáng)制性的例行檢查，一般1年至少要檢查4次，每次交檢查費(fèi)5元，一位育齡婦女1年至少要交給計(jì)生辦20元錢。而且，許多已經(jīng)做了結(jié)扎手術(shù)的育齡婦女也不例外。其實(shí)這項(xiàng)檢查費(fèi)用是重復(fù)收費(fèi)，因?yàn)樵诿磕甑摹拔褰y(tǒng)”之中，已經(jīng)包含了計(jì)劃生育檢查費(fèi)用了。而且，1年之內(nèi)檢查4次也是非常不合情理的。之所以頻繁檢查，主要目的還是看準(zhǔn)了那筆數(shù)目不菲的檢查費(fèi)。計(jì)劃生育工作不是在執(zhí)行國(guó)家的基本政策，而是變成了地方政府的生財(cái)之道了。第三，懷孕婦女定期檢查。凡是符合國(guó)家政策的生育，首先必須到鎮(zhèn)里的計(jì)生辦領(lǐng)取生育證，并交納體檢費(fèi)60元，這樣，懷孕婦女在例行體檢時(shí)就可以不再交費(fèi)了。但事實(shí)并非如此，這筆早先上交的費(fèi)用早已被挪為它用，醫(yī)院根本得不到一分錢。懷孕婦女到醫(yī)院檢查時(shí)還是要照常交費(fèi)，在懷孕期間，一般要做3―5次檢查，每次為15元，又是一次重復(fù)收費(fèi)。

其次是國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的管制，這種管制首先表現(xiàn)在公糧征收問題上。現(xiàn)行的公糧征收制度是一種典型的國(guó)家管制，在此管制下，農(nóng)民必須按照國(guó)家規(guī)定以低于市場(chǎng)的價(jià)格向國(guó)家出售一定數(shù)量的糧食。國(guó)家為了確保糧食安全，一直對(duì)農(nóng)民實(shí)行強(qiáng)制性的收購政策，即使在糧食收購市場(chǎng)化的過程中，政府對(duì)于糧食市場(chǎng)一直保持較強(qiáng)的行政干預(yù)。對(duì)糧食價(jià)格的嚴(yán)加管制，使得糧食難以真正走向市場(chǎng)，農(nóng)民也就在這種管制中為國(guó)家做出了很多的貢獻(xiàn)。很多學(xué)者都注意到了這樣的問題。長(zhǎng)期以來政府通過強(qiáng)制性的農(nóng)村征收制度從農(nóng)村提取農(nóng)業(yè)剩余，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1979――1994年的16年間，政府通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差從農(nóng)民手中取走了大約15000億元收入，除去同期農(nóng)業(yè)稅收總額1755億元，抵消各項(xiàng)支農(nóng)支出3769億元，政府通過農(nóng)村稅費(fèi)制度提取農(nóng)業(yè)剩余12986億元。

同時(shí)，按照國(guó)家在經(jīng)濟(jì)上的宏觀調(diào)控政策，當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)困難時(shí)，政府往往通過政策傾斜措施，采取價(jià)格、財(cái)政、金融等調(diào)節(jié)手段，優(yōu)先保證工業(yè)發(fā)展和城市需求。在這樣的宏觀調(diào)控下，農(nóng)業(yè)一般也要作出一定的犧牲。在上個(gè)世紀(jì)90年代中期，由于國(guó)有企業(yè)改革，大批的國(guó)有企業(yè)職工下崗，城市居民的收入相對(duì)減少。但是由于這一時(shí)期農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降，城市居民的基本生活基本沒有受到太大的影響。但是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降，農(nóng)民卻為此作出了相當(dāng)大的貢獻(xiàn)。根據(jù)陸學(xué)藝的推算，1996年，大米、小麥、玉米3種農(nóng)產(chǎn)品的平均價(jià)格是1．0355元／斤，農(nóng)民糧食所得為10355億元。1999年，上述3種農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格是0．7075元／斤，農(nóng)民糧食所得是7075億元，比1996年減少3284億元。如果把其他的農(nóng)產(chǎn)品也粗算在內(nèi)，1999年與1996年相比，農(nóng)業(yè)收人要減少4000億元。2000年，農(nóng)業(yè)減產(chǎn)又減收，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)獲得的收入比起1996年來減少4000億元以上。從1997到2000的4年中，農(nóng)民收入減少16000億元以上，這些是農(nóng)民在這次國(guó)家宏觀調(diào)控中付出的貢獻(xiàn)。

再次，國(guó)家在農(nóng)村推行的一些公益性事業(yè)。9年義務(wù)教育是國(guó)家的一項(xiàng)高瞻遠(yuǎn)矚的決策，但對(duì)農(nóng)村孩子來說，所謂義務(wù)教育只是一個(gè)夢(mèng)想。國(guó)家法律只規(guī)定了農(nóng)村學(xué)齡兒童的這項(xiàng)權(quán)利，卻沒有規(guī)定誰來支付這筆辦義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)，政府也沒有為這項(xiàng)法律規(guī)定提供財(cái)政預(yù)算。地方政府必須在教育經(jīng)費(fèi)問題上想方設(shè)法，最終還得由鄉(xiāng)村籌措。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的強(qiáng)制義務(wù)教育政策下，農(nóng)民必須為諸如校舍修建、基本教學(xué)設(shè)施、教師工資等承擔(dān)全部費(fèi)用。一些小學(xué)為解決經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺問題，常常對(duì)小學(xué)生收取一些不合理的費(fèi)用。許多農(nóng)村孩子因無力承擔(dān)過多的費(fèi)用而輟學(xué)。從這方面來看，在農(nóng)村地區(qū)，所謂9年義務(wù)教育也就間接地變成了一項(xiàng)很嚴(yán)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。曹錦清在中原地區(qū)做社會(huì)調(diào)查時(shí)也看到了同樣的問題：“中央把農(nóng)村9年制義務(wù)教育的重任全部推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這在工商經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海鄉(xiāng)村，問題不大。但在內(nèi)地依然是一個(gè)以低效農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，工商業(yè)極不發(fā)達(dá)。全鄉(xiāng)中小學(xué)教師的吃飯問題，就占去一級(jí)財(cái)政收入的百分之六七十，光這項(xiàng)負(fù)擔(dān)就把鄉(xiāng)政府壓得喘不過氣來。教師的工資，只是辦教育的一個(gè)方面，另外還有校舍，教學(xué)設(shè)備，辦公經(jīng)費(fèi)等等，都要花錢。這筆錢從哪里來？！就是把鄉(xiāng)財(cái)政的全部收入都用到教育這塊都還不夠呢?！鄙厦嬷贫ㄒ粋€(gè)法是很容易的，也可以制定得很理想，很好看，但制定法的部門并不出錢。出錢落實(shí)的是鄉(xiāng)與村，歸根結(jié)底是農(nóng)戶。一方面叫減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，一方面又加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，弄得我們工作很難辦。”因此，在現(xiàn)行教育制度下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民群眾承擔(dān)了發(fā)展農(nóng)村9年義務(wù)教育的主要責(zé)任。然而，鄉(xiāng)財(cái)政用于農(nóng)村義務(wù)教育的撥款幾乎全部來自農(nóng)民交納的稅費(fèi)?？梢?，農(nóng)村義務(wù)教育的投入幾乎全部是由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的。

最后，基層政府的積極行政行為。積極行政一般強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主要作用。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的過程中，這種積極行政往往以管制的方式而不是市場(chǎng)化的方式作用于農(nóng)村，形成所謂“逼民致富”的現(xiàn)象。這與我們現(xiàn)行的政績(jī)考評(píng)體制有關(guān)。長(zhǎng)期以來，我們?cè)诎l(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中逐步形成了物質(zhì)至上、經(jīng)濟(jì)至上等觀念，考察提拔政府主管的主要標(biāo)準(zhǔn)之一就是看他的政績(jī)水平。為此，一些地方政府就大做官樣文章，緊盯著GDP不放，層層制定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，不顧本地的自然條件和經(jīng)濟(jì)條件，也不考慮市場(chǎng)需求狀況，強(qiáng)行上馬一些項(xiàng)目。在資金不足或根本沒有資金的情況下，為了在自己的任期內(nèi)開展項(xiàng)目建設(shè)，就動(dòng)用各種社會(huì)關(guān)系或政治關(guān)系，在資金問題上東借西湊，或者以地方群眾共同利益的名義強(qiáng)行向農(nóng)民進(jìn)行攤派。根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，一個(gè)項(xiàng)目建設(shè)從投入到產(chǎn)出到取得效益需要一定的周期，有的周期還比較長(zhǎng)。一個(gè)地方基層主管干部的任期一般是3年，這些主管干部往往在自己的任期還沒有到期就另有高就，他一手上馬的這些項(xiàng)目也就處于無人問津的困境。長(zhǎng)期一往，在基層，這種政績(jī)至上的做法積累了大量的債務(wù)，造成了人為的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

1我國(guó)目前郵政產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r

1.1現(xiàn)行郵政產(chǎn)業(yè)管理體制

1998年3月，全國(guó)人大九屆一次會(huì)議審議通過了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，成立了國(guó)家郵政局，賦予國(guó)家郵政局主管全國(guó)郵政行業(yè)以及管理全國(guó)郵政企業(yè)的雙重職能。根據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部的總體部署，國(guó)家郵政局積極配合，郵電系統(tǒng)實(shí)施了郵、電分營(yíng)。

1.2郵政產(chǎn)業(yè)的主要業(yè)務(wù)類型

(1)函件類郵政服務(wù)。包括寄往國(guó)內(nèi)或國(guó)際信函、報(bào)紙、雜志、期刊、小冊(cè)、傳單和其他類似的印刷品的收攬、運(yùn)送及投遞。

(2)包裹類郵政服務(wù)。包括國(guó)內(nèi)和國(guó)際包裹及小包的收攬、運(yùn)遞及投遞。

不久前，政府提高了能源價(jià)格（這一次幅度還很大，超出預(yù)期），既然已經(jīng)選擇了釋放通脹的壓力，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，但似乎又對(duì)短期的價(jià)格沖擊耿耿于懷，忍受不了。市場(chǎng)傳央行再次大幅加息之聲日盛。央行行長(zhǎng)也表示，或?qū)⒊雠_(tái)更強(qiáng)的緊縮政策。果真作出如此政策選擇，中國(guó)經(jīng)濟(jì)只可能走上“滯”與“脹”的不歸之路。

從總量上看，中國(guó)的流動(dòng)性壓力的確巨大。1.8萬億美元外匯儲(chǔ)備和高達(dá)18%的貨幣增速，讓人輕松不起來。但是請(qǐng)大家永遠(yuǎn)不要忘了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的特殊性，那是一個(gè)比美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)雜得多的結(jié)構(gòu)－－所謂二元經(jīng)濟(jì)。簡(jiǎn)單說，就是我們常講的體制內(nèi)和體制外。從體制外看，或者說從市場(chǎng)流動(dòng)性看，我們大多數(shù)的私人部門的企業(yè)恰恰是缺錢的，企業(yè)發(fā)展的融資需求在現(xiàn)有高度壟斷的金融體系內(nèi)根本得不到滿足；我們的居民部門也是缺錢，收入增長(zhǎng)受到通脹擠壓而減速，企業(yè)不好了、股市在持續(xù)下跌、財(cái)富在縮水。

那么多錢到底都到哪里去了？你只要看看體制內(nèi)那些活動(dòng)就明白了，如火如荼的土地拍賣、龐大的各級(jí)政府開支、政府直接或間接控制的那些壟斷部門企業(yè)缺錢嗎？中石油、太保等大型國(guó)企一次性就從市場(chǎng)上拿走數(shù)百億、上千億，這些錢大多趴在企業(yè)的賬上，沒有多少具體的對(duì)應(yīng)項(xiàng)目，資金邊際效率極低。此外還有一塊，那就是有海外背景的，有外資來源的企業(yè)，包括熱錢。這些都不是貨幣政策所能左右的。

直接講吧，央行加了十幾次準(zhǔn)備金，加六七次息、發(fā)了好幾千億的定向票據(jù)，把經(jīng)濟(jì)體中最需要錢的部門的流動(dòng)性都收走了，但對(duì)體制內(nèi)部門卻無能為力。一個(gè)直接的后果必然是，更加嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)資源錯(cuò)配，整個(gè)社會(huì)的財(cái)富分配更加向著政府（包括壟斷部門）、向著外資傾斜。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講，壟斷部門的生產(chǎn)率是最低的，吸收要素成本上漲能力也最差，一旦遇到成本漲價(jià)壓力之后，就傾向于外移，基礎(chǔ)的能源、原材料行業(yè)的壟斷放大了整個(gè)經(jīng)濟(jì)體通脹的壓力。這些部門對(duì)貨幣政策不敏感，意味著它們能夠更容易、更大份額地占有信貸資源。

而真正抵御通貨膨脹壓力的能力最強(qiáng)的制造業(yè)部門，卻承受最嚴(yán)厲的信貸緊縮，盈利下降的實(shí)質(zhì)是企業(yè)生產(chǎn)率下降，是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體抵御通脹能力下降。當(dāng)內(nèi)資企業(yè)（特別是中小企業(yè)）在信貸緊縮下紛紛凋敝，事實(shí)上也就給蜂擁而至的外資廉價(jià)收購中國(guó)企業(yè)和國(guó)內(nèi)資源提供更大的機(jī)會(huì)。從這個(gè)角度講，中國(guó)的宏觀調(diào)控不能再把央行推到最前沿了，應(yīng)該強(qiáng)烈呼吁要為央行的職責(zé)松綁，不能讓央行為中國(guó)的通脹負(fù)責(zé)，更準(zhǔn)確地講，它也負(fù)不了這個(gè)責(zé)。過多、過于頻繁的貨幣政策操作不僅作用有限，而且滋生的副作用已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害到了整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的效率，傷害到整個(gè)經(jīng)濟(jì)體“扛”住通脹的能力。

為了適應(yīng)加入世貿(mào)組織的要求，近年來特別是近幾個(gè)月，我國(guó)政府做了大量工作。在法律法規(guī)方面，全國(guó)性的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的清理工作已基本完成，廢止和修改、制定了一批法律法規(guī)；在關(guān)稅削減方面，從2002年1月1日起，我國(guó)關(guān)稅總水平已由15.3％降到12％，涉及5300多個(gè)稅目；在行政審批制度方面，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部等部門取消了二十幾項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，行業(yè)涉及水、電、建筑、房地產(chǎn)、農(nóng)林、金融等多個(gè)行業(yè)。

然而，與WTO的規(guī)則和我國(guó)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在發(fā)展要求相比較，我國(guó)政府在減政放權(quán)、解除管制、減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)等方面的工作力度還很不夠。從朱總理在“兩會(huì)”期間的《政府工作報(bào)告》中也不難看出，今年八大工作重點(diǎn)中，有好幾個(gè)方面都涉及減少政府管制和干預(yù)問題。報(bào)告明確提出：努力推進(jìn)壟斷行業(yè)改革。通過政企分開和企業(yè)重組，打破行業(yè)壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。盡快實(shí)施電信、電力、民航管理體制改革，抓緊研究制定鐵路管理體制改革方案。在加快政府職能轉(zhuǎn)變過程中，必須進(jìn)一步解放思想，徹底擺脫傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的羈絆，切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來。繼續(xù)理順政府部門職能分工，防止有些事情互相推諉和無人負(fù)責(zé)。進(jìn)一步改革和減少行政審批，必須審批的也要規(guī)范操作，簡(jiǎn)化程序，公開透明，明確責(zé)任。

可以說，管制改革已成為政府今后幾年的頭等大事，其進(jìn)展將直接影響到與世貿(mào)規(guī)則的接軌，更關(guān)系到下一步的改革大局。這是一步“將軍”棋，世人都在關(guān)注。目前，中國(guó)的改革已經(jīng)到了一個(gè)非常時(shí)期，從國(guó)內(nèi)銀行、證券金融、會(huì)計(jì)行業(yè)、國(guó)有企業(yè)等領(lǐng)域反映出的許多棘手的重大問題看，很多矛盾和沖擊與行政管制有直接關(guān)系，因此管制這根鏈條到了非進(jìn)行大幅度調(diào)整不可的時(shí)候了。基于此，本期報(bào)告我們選擇政府管制問題進(jìn)行探討。為了行文的完整，首先概論政府管制的起因，然后深入分析當(dāng)前在我國(guó)進(jìn)一步解除政府管制過程中存在的障礙、難點(diǎn)，最后提出解除政府管制需要遵循的幾個(gè)原則和今后的工作重點(diǎn)。

政府管制的形成

一、什么是政府管制

政府管制（governmentregulations），就是政府行政機(jī)構(gòu)依據(jù)法律授權(quán)，通過制定規(guī)章、設(shè)定許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為，對(duì)構(gòu)成特定社會(huì)的個(gè)人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制和控制的行為。政府管制的一個(gè)根本特征，就是依法管制，也即通常所說的依法行政。但這里的“法”必須是合理的法，是所有利益相關(guān)集團(tuán)都接受的法。否則依法行政或依法管制就成為少數(shù)強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)侵害弱勢(shì)利益集團(tuán)的“合法”工具。

網(wǎng)絡(luò)融合已成為信息技術(shù)發(fā)展的必然趨勢(shì)

近年來，隨著信息通信技術(shù)（ICT）的發(fā)展，出現(xiàn)電信網(wǎng)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)的融合趨勢(shì)。根據(jù)國(guó)際電信聯(lián)盟（ITU）描述，網(wǎng)絡(luò)融合就是通過互聯(lián)、互操作的電信網(wǎng)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)和電視網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)資源的無縫融合，構(gòu)成一個(gè)具有統(tǒng)一接入和應(yīng)用界面的高效網(wǎng)絡(luò)，使人類能在任何時(shí)間和地點(diǎn)，以一種可以接受的費(fèi)用和質(zhì)量，安全地享受多種方式的信息應(yīng)用。如圖1所示，從內(nèi)容到終端，融合發(fā)生在價(jià)值鏈上的每一個(gè)環(huán)節(jié)。

推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)融合的重要因素有技術(shù)進(jìn)步、市場(chǎng)需求和放松管制。

首先，通信、軟件、集成電路等技術(shù)的進(jìn)步為網(wǎng)絡(luò)融合創(chuàng)造了條件，尤其是軟交換技術(shù)將是網(wǎng)絡(luò)融合的關(guān)鍵技術(shù)。利用軟交換分組技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，能實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)單、高效、靈活的網(wǎng)絡(luò)拓?fù)?，降低運(yùn)營(yíng)成本，并開發(fā)新的業(yè)務(wù)，提供差異化服務(wù)。技術(shù)的不斷成熟意味著網(wǎng)絡(luò)融合時(shí)代越來越近。

其次，市場(chǎng)需求是融合的又一推動(dòng)力，在用戶的多樣化、個(gè)性化需求推動(dòng)下，操作簡(jiǎn)便的一站式服務(wù)能夠屏蔽多種異構(gòu)網(wǎng)絡(luò)間的差異，同時(shí)運(yùn)營(yíng)商也須依托于一個(gè)低成本的網(wǎng)絡(luò)和平臺(tái)，以降低成本和擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)。因此市場(chǎng)融合和業(yè)務(wù)融合推動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)融合。

第三，從上世紀(jì)80年代初開始，打破壟斷引入競(jìng)爭(zhēng)成為電信業(yè)的共識(shí)。首先從發(fā)達(dá)國(guó)家開始放松電信管制，打破壟斷。1996年美國(guó)頒布《電信法》標(biāo)志著美國(guó)電信業(yè)從壟斷性行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。歐盟成員國(guó)也于2000年全面放開電信市場(chǎng)。中國(guó)電信從1994年開始進(jìn)行了一系列改革：改革電信管制機(jī)構(gòu)，組建信息產(chǎn)業(yè)部，實(shí)行政企分開、管制與業(yè)務(wù)分開；打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)。通過組建中國(guó)聯(lián)通以及先后兩次拆分重組中國(guó)電信，形成了包括中國(guó)電信、新網(wǎng)通、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)鐵通和中國(guó)衛(wèi)星通信等幾大公司在電信領(lǐng)域初步競(jìng)爭(zhēng)的局面；加強(qiáng)電信管制的法律法規(guī)建設(shè)，出臺(tái)電信條例，在此框架下完成電信市場(chǎng)管制和電信企業(yè)行為管制。電信業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致了客戶需求、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、利潤(rùn)分布的巨大變化，隨著管制的放松，進(jìn)入者與在位者展開激烈的競(jìng)爭(zhēng)，從而形成了網(wǎng)絡(luò)融合的內(nèi)在動(dòng)因。