我國(guó)勞動(dòng)法對(duì)工傷與非工傷設(shè)定了截然不同的待遇：認(rèn)定為工傷，那么職工可享受工傷保險(xiǎn)待遇，其醫(yī)療費(fèi)、生活費(fèi)等都有了比較充分的保障。而認(rèn)定為非工傷，那么職工只能按勞動(dòng)法規(guī)定在法定醫(yī)療期內(nèi)享受基本的保障。因此，工傷認(rèn)定涉及我國(guó)數(shù)億職工潛在或現(xiàn)實(shí)的重要利益。而作為工傷認(rèn)定的核心問題之一的工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有著非常重要的意義。我國(guó)國(guó)務(wù)院2003年4月27日公布的《工傷保險(xiǎn)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)第十四條、十五條和十六條從三個(gè)角度對(duì)工傷的認(rèn)定在法律上做出了規(guī)定，分別是認(rèn)定工傷的情形，視同工傷的情形和不得認(rèn)定為工傷或者視同工傷的情形。由于工傷認(rèn)定其較為復(fù)雜，所以立法主要采用了機(jī)械羅列的方式就一般的工傷情形進(jìn)行了規(guī)定。這未從深層次探究工傷認(rèn)定的根本問題即工傷認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，不但使人們對(duì)一些法律具體列舉的工傷情形產(chǎn)生爭(zhēng)議，而且對(duì)日后出現(xiàn)的一些疑難情況也難以進(jìn)行工傷認(rèn)定。本文試圖從理論上就工傷認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析和概括，希望能對(duì)準(zhǔn)確地認(rèn)定工傷有些許參考價(jià)值。筆者認(rèn)為，工傷認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)包括客觀標(biāo)準(zhǔn)、主觀標(biāo)準(zhǔn)。此外還有一些例外情形。

一、工傷認(rèn)定的客觀標(biāo)準(zhǔn)

工傷是進(jìn)行工作而發(fā)生的。這標(biāo)準(zhǔn)可簡(jiǎn)稱為工作標(biāo)準(zhǔn)?！稐l例》第十四條規(guī)定了認(rèn)定工傷的三大要素，既工作時(shí)間、工作地點(diǎn)、工作原因。有學(xué)者將之分別稱為工傷認(rèn)定的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)、空間標(biāo)準(zhǔn)和工作(或職務(wù))標(biāo)準(zhǔn)。但從《條例》第十四條所例舉的七種情形看，工作標(biāo)準(zhǔn)才是工傷認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)。

顧名思義，工傷是指“因?yàn)楣ぷ鞯脑蚨艿降膫Α薄肮ぁ奔垂ぷ鳎颂幍摹肮ぷ鳌睉?yīng)當(dāng)從廣義上理解：首先，它包括一般的經(jīng)常性工作、任務(wù)，也包括單位臨時(shí)指派的工作、任務(wù);其次，它包括直接從事的工作，也包括從事與工作有關(guān)的預(yù)備性或者收尾性工作。再次，包括一般情形下單位指派同意的工作，也包括特殊情況下非單位指派、同意的工作。這主要指在緊急情況下，為了單位的利益而主動(dòng)進(jìn)行的工作。只有對(duì)“工作”作寬泛的理解，才能使工傷的外延因職務(wù)的多樣性而拓寬，更好地保護(hù)職工的利益。

一些學(xué)者認(rèn)為工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)包括時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)和空間標(biāo)準(zhǔn)。即工傷只限于在工作時(shí)間內(nèi)發(fā)生(時(shí)間標(biāo)準(zhǔn))和在工作區(qū)域內(nèi)發(fā)生的(空間標(biāo)準(zhǔn))。筆者它們實(shí)際只是工作標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)空特點(diǎn)，而不能作為與工作標(biāo)準(zhǔn)并列的工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)行工作必然要在工作時(shí)間和工作的區(qū)域進(jìn)行。把時(shí)間條件和空間條件再作標(biāo)準(zhǔn)，顯然是多余的。此外，在工作的時(shí)間和區(qū)域一般應(yīng)為工作，但當(dāng)職工在工作的時(shí)間和工作的區(qū)域?yàn)槠渌枪ぷ魇聞?wù)時(shí)，僅憑這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)即認(rèn)定工傷顯然不妥，而要作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)需要再附加必須是為工作的條件，這顯然不如工作標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)潔準(zhǔn)確。所以工傷認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)是職務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，而不需附加時(shí)間和空間標(biāo)準(zhǔn)。

《條例》第十四條所列舉的七種情形中爭(zhēng)議較大的是其第(六)項(xiàng)規(guī)定，即職工“在上下班途中，受到機(jī)動(dòng)車事故傷害的”應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷?！惫P者認(rèn)為，此種情形從嚴(yán)格意義上說，也不應(yīng)歸入工傷。因?yàn)樵谠摲N情形中，職工遭受傷害的直接原因是發(fā)生車禍。盡管與工作有一定關(guān)系，但造成傷害的結(jié)果并非直接出于工作原因，兩者之間沒有必然的因果關(guān)系。根據(jù)工傷認(rèn)定的客觀標(biāo)準(zhǔn)，若非工作原因致傷，即使發(fā)生在工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi)，也不能認(rèn)定為工傷。

【摘要】肺炎疫情發(fā)生后，人社部、財(cái)政部、國(guó)家衛(wèi)健委聯(lián)合出臺(tái)了針對(duì)醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員的工傷認(rèn)定特殊政策，引發(fā)了較多關(guān)注和討論。國(guó)際組織和主要國(guó)家均將肺炎工傷認(rèn)定納入職業(yè)病管理范疇，多數(shù)國(guó)家面向所有勞動(dòng)者，并制定了因果關(guān)系確認(rèn)的方法。我國(guó)有必要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，將肺炎工傷認(rèn)定政策由臨時(shí)措施轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)效機(jī)制，并從特定人群擴(kuò)大到所有人群。

【關(guān)鍵詞】肺炎；工傷認(rèn)定；職業(yè)??；國(guó)際視角

病毒感染肺炎（下稱肺炎）疫情發(fā)生后，工傷保險(xiǎn)率先行動(dòng)，早在1月23日就下發(fā)《關(guān)于因履行工作職責(zé)感染病毒肺炎的醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員有關(guān)保障問題的通知》（人社部函〔2020〕11號(hào)，以下簡(jiǎn)稱11號(hào)文），明確在肺炎預(yù)防和救治工作中，醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員因履行工作職責(zé)，感染肺炎或因感染導(dǎo)致死亡的，應(yīng)認(rèn)定為工傷，依法享受工傷保險(xiǎn)待遇。這一政策的迅速出臺(tái)，為醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員撐起了職業(yè)傷害“保護(hù)傘”，對(duì)于解除后顧之憂、全力抗擊疫情、奪取戰(zhàn)斗全面勝利具有重要意義。但是，這一政策也引發(fā)了較多關(guān)注和討論。目前全球疫情嚴(yán)重，各國(guó)對(duì)感染肺炎的工傷認(rèn)定也有一些做法經(jīng)驗(yàn)。本文將從國(guó)際視角，結(jié)合工傷保險(xiǎn)制度本義，對(duì)完善我國(guó)政策提出一些建議。

1問題的提出

11號(hào)文并非首次創(chuàng)新，而是借鑒了“非典”時(shí)期的政策措施，在文件表述上也幾乎相同，這說明工傷保險(xiǎn)政策是一貫的、連續(xù)的。但也有一個(gè)重要方面的不同。2003年醫(yī)院等事業(yè)單位仍未納入工傷保險(xiǎn)制度，醫(yī)護(hù)人員感染“非典”病毒視同工傷，待遇由用人單位或財(cái)政支付。2010年《工傷保險(xiǎn)條例》修訂時(shí)，已將事業(yè)單位納入工傷保險(xiǎn)法定覆蓋范圍，一旦參保的醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員感染肺炎符合規(guī)定，由統(tǒng)一的工傷保險(xiǎn)基金支付待遇將更加規(guī)范、更有保證。同時(shí)，11號(hào)文也引發(fā)了一些討論，主要包括：1.1感染肺炎適用何種認(rèn)定情形。肺炎屬于乙類傳染病，未列入職業(yè)病目錄，所以無法適用《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第四項(xiàng)的職業(yè)病情形。有觀點(diǎn)認(rèn)為，醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員可適用《工傷保險(xiǎn)條例》第十五條第二款維護(hù)公共利益的規(guī)定或者第十四條第七項(xiàng)其他法律法規(guī)規(guī)定的兜底條款，但并不能讓人信服?？傊?，在現(xiàn)有制度規(guī)定下，沒有形成明確的一致意見。雖然大家能夠接受給醫(yī)護(hù)人員提供特殊保障政策，但合法性存疑。1.2醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員具體。包括哪些人群，政策能否擴(kuò)展到所有職工人群11號(hào)文對(duì)醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員具體包括哪些人員并沒有明確，對(duì)預(yù)防和救治工作具體包括哪些內(nèi)容也沒有明確?？紤]到文件是與衛(wèi)健委、財(cái)政部聯(lián)合，容易理解為僅涵蓋衛(wèi)生行業(yè)的特定人員。但實(shí)際上疫情大流行時(shí)期，除了一線醫(yī)護(hù)人員，每個(gè)勞動(dòng)者都在各自崗位上做出直接或間接貢獻(xiàn)，尤其是部分人員受政府指派從事疫情防控工作，一旦因工作感染，無論從法理上還是情理上，都很難不被認(rèn)定為工傷。11號(hào)文明顯不包括一般勞動(dòng)者，但媒體和法院系統(tǒng)有不同聲音。2020年2月2日，《人民日?qǐng)?bào)》微信公眾號(hào)發(fā)文《疫情防控中的9個(gè)法律問題，你必須知道》，對(duì)“在上班時(shí)感染病毒，算工傷嗎？”這一問題做出了肯定的解答；浙江省高級(jí)人民法院民事審判第一庭在《關(guān)于規(guī)范涉肺炎疫情相關(guān)民事法律糾紛的實(shí)施意見（試行）》中規(guī)定，勞動(dòng)者在疫情防控期間因履行工作職責(zé)而感染肺炎的，應(yīng)認(rèn)定為工傷，依法享受工傷保險(xiǎn)待遇。因此，肺炎工傷認(rèn)定政策能否擴(kuò)展到所有勞動(dòng)者也引起了廣泛關(guān)注。

2肺炎工傷認(rèn)定政策的國(guó)際情況

各縣市區(qū)人力資源和社會(huì)保障局，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)組織人事部：

為深入貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院新修訂的《工傷保險(xiǎn)條例》和《省貫徹〈工傷保險(xiǎn)條例〉實(shí)施辦法》的精神要求，切實(shí)維護(hù)工傷職工的合法權(quán)益，確保工傷保險(xiǎn)基金安全，根據(jù)我市工傷保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌后的新形勢(shì)、新情況，現(xiàn)就進(jìn)一步加強(qiáng)工傷認(rèn)定工作的有關(guān)事宜通知如下：

一、高度重視工傷認(rèn)定工作

工傷認(rèn)定是工傷職工享受工傷保險(xiǎn)待遇的基本前提。國(guó)務(wù)院新修訂后的《工傷保險(xiǎn)條例》大幅度提高了工傷保險(xiǎn)待遇，工傷認(rèn)定工作愈加重要。各縣市區(qū)要高度重視工傷認(rèn)定工作，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，主要負(fù)責(zé)同志要親自過問，協(xié)調(diào)解決工傷認(rèn)定工作中遇到的困難與問題。要充實(shí)工傷認(rèn)定工作力量，把事業(yè)心、責(zé)任心強(qiáng)，懂業(yè)務(wù)的同志選配到工傷認(rèn)定工作崗位上，要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)質(zhì)，熟知省市工傷保險(xiǎn)政策規(guī)定，全面提高工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。要為工傷認(rèn)定工作創(chuàng)造良好的工作條件，妥善解決工作經(jīng)費(fèi)和車輛等問題。要更加重視工傷認(rèn)定現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查工作，通過認(rèn)真細(xì)致地調(diào)查，去偽存真，提高認(rèn)定質(zhì)量，確保工傷認(rèn)定客觀準(zhǔn)確、依法合規(guī)。

二、建立工傷認(rèn)定報(bào)備、快報(bào)制度

為加強(qiáng)溝通與聯(lián)系，建立工傷認(rèn)定報(bào)備制度，各縣市區(qū)于每月5日前將本行政區(qū)域內(nèi)作出的工傷認(rèn)定情況報(bào)市局備案。同時(shí)，建立工亡案件及重大工傷案件12小時(shí)快報(bào)制度，各縣市區(qū)須將本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的工亡案件及重大工傷案件的基本情況在12小時(shí)內(nèi)分別報(bào)市局工傷保險(xiǎn)科和市社保中心醫(yī)療保險(xiǎn)處工傷生育待遇科。

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，我國(guó)的工傷認(rèn)定案件也越來越多。這一點(diǎn)不僅說明了工傷職工的維權(quán)意識(shí)有了明顯的提升，也說明了用人單位的安全生產(chǎn)意識(shí)還有待提升，對(duì)于勞動(dòng)者的保護(hù)措施還有很多不到位的地方。但是在具體的工傷認(rèn)定中，也存在著很多不容忽視的問題，例如勞動(dòng)者申請(qǐng)工傷認(rèn)定困難，用人單位支付不必要費(fèi)用等。為了更好的保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益，維護(hù)用人單位的經(jīng)濟(jì)利益，必須要加強(qiáng)勞動(dòng)者工傷認(rèn)定中面臨的分析，并針對(duì)性的提出解決措施。

一、工傷的概述

目前，工傷包含兩種類型：第一種類型是，勞動(dòng)者受到傷害或者出現(xiàn)死亡與工作有關(guān)；第二種類型是，勞動(dòng)者因?yàn)楣ぷ髟蚨净剂四撤N疾病。例如，在煤礦長(zhǎng)期工作的人員，就會(huì)因?yàn)楣ぷ鞯奶厥庑蚤L(zhǎng)期吸入一些小顆粒，進(jìn)而對(duì)工作人員的肺部健康造成影響，出現(xiàn)“塵肺”疾病。而這種疾病就可以判定為職業(yè)病，享受工傷保險(xiǎn)。（一）工傷的構(gòu)成條件。工傷的構(gòu)成需要滿足以下四大條件。第一，工傷職工與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系。與普通的民事法律關(guān)系中的一般人身傷害不同，工傷應(yīng)是勞動(dòng)者在勞動(dòng)法律關(guān)系內(nèi)發(fā)生的人身傷害。第二，勞動(dòng)者已經(jīng)確定為職業(yè)病或者已經(jīng)受到了事故傷害。即由于工作或者工作環(huán)境等因素的影響，勞動(dòng)者在履行工作職責(zé)期間受到人身傷害。第三，站在社會(huì)保險(xiǎn)角度分析，勞動(dòng)者在勞動(dòng)中受到人身傷害，且期望通過工傷保險(xiǎn)來獲得相應(yīng)的保障待遇。第四，受傷職工要想進(jìn)行工商認(rèn)定，必須要依照相應(yīng)的法律程序，提出書面申請(qǐng)[1]。（二）工商認(rèn)定的概述。工傷認(rèn)定指的是，當(dāng)工作人員在上班過程中受到某種傷害，或者因?yàn)楣ぷ髦械哪骋灰蛩囟砘悸殬I(yè)病之后，其相應(yīng)的用人單位、工作人員自身以及工作人員的家屬都可以向當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)行政部門提出工傷認(rèn)定請(qǐng)求。而相關(guān)政府部門在收到申請(qǐng)之后，就要立刻展開審查，針對(duì)符合工傷認(rèn)定條件的就要迅速做出工傷認(rèn)定決定。一般情況下，工傷認(rèn)定有三個(gè)基本原則。首先，工傷認(rèn)定要遵循無過失補(bǔ)償原則。也就是說，只要是勞動(dòng)者在勞動(dòng)過程中發(fā)生事故，勞動(dòng)者均可獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，包含勞動(dòng)者過失原因和用人單位過失原因。所以，即便是勞動(dòng)者存在過錯(cuò)，也會(huì)認(rèn)定為工傷。其次，工傷認(rèn)定要遵循傾斜保護(hù)勞動(dòng)者原則。而這一原則也是社會(huì)法對(duì)社會(huì)勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的有力體現(xiàn)。在具體的工傷認(rèn)定中，只要確定雙方存在勞動(dòng)關(guān)系、適用工傷認(rèn)定條款，那么都應(yīng)當(dāng)給予勞動(dòng)者一定的傾斜保護(hù)。最后，工傷認(rèn)定要遵循法定原則，主要包含兩種法定：第一，工傷認(rèn)定權(quán)法定；第二，工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)法定。也就是說，工傷認(rèn)定的行政權(quán)不僅屬于行政機(jī)關(guān)，還屬于法律法規(guī)授權(quán)的相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)。根據(jù)《條例》中的相關(guān)條款和實(shí)際情況進(jìn)行工傷以及視同工傷情形的確定[2]。

二、勞動(dòng)者工傷認(rèn)定中的常見問題

（一）缺乏明確的工傷申請(qǐng)主體申請(qǐng)順序。目前，勞動(dòng)者工傷認(rèn)定過程中，還沒有一個(gè)明確的工傷申請(qǐng)主體申請(qǐng)先后順序。雖然在法律意義上，我國(guó)做出了規(guī)定，要求勞動(dòng)者發(fā)生工傷的時(shí)候，要由第一順位申請(qǐng)人進(jìn)行工傷認(rèn)定申請(qǐng)，而如果第一順位申請(qǐng)人無法在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提出申請(qǐng)，那么就要由第二順位申請(qǐng)人提出申請(qǐng)，但是第二順位申請(qǐng)人提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)的時(shí)間限定在事故發(fā)生后的一年內(nèi)。這樣的規(guī)定，雖然使受傷職工在受到傷害的時(shí)候，可以由他人幫忙申請(qǐng)工傷認(rèn)定，對(duì)受傷職工的工傷保險(xiǎn)權(quán)益提供了保障，但是《條例》中對(duì)于第二順位申請(qǐng)人的先后順序加以明確。這樣，一旦第一順位申請(qǐng)人沒有在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，那么第二順位申請(qǐng)人就會(huì)出現(xiàn)申請(qǐng)矛盾。另外，《條例》中也沒有明確受傷職工的家屬在幫助職工申請(qǐng)工傷認(rèn)定的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)以受傷職工的名義，還是本人名義。不同的申請(qǐng)名義，會(huì)產(chǎn)生不同的權(quán)利，規(guī)則不明確就會(huì)導(dǎo)致第二順位申請(qǐng)人出現(xiàn)矛盾爭(zhēng)議[3]。（二）沒有清晰的工傷認(rèn)定主體權(quán)責(zé)。結(jié)合《條例》中的相關(guān)規(guī)定分析，工傷認(rèn)定的整個(gè)過程，即從標(biāo)準(zhǔn)的制定到標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)，再到監(jiān)督，都由同一個(gè)政府部門來完成。這種情況很容易導(dǎo)致工商認(rèn)定申請(qǐng)者只是走個(gè)形式，而其最終的結(jié)果早已定好。這種制度的缺陷很容易使社會(huì)保險(xiǎn)的行政部門成為工傷認(rèn)定的“一言堂”，不僅會(huì)嚴(yán)重違背工傷認(rèn)定的公平性與公正性，還很容易滋生內(nèi)部腐敗問題。就像當(dāng)前流行的綜藝選秀節(jié)目，從初賽的規(guī)則制定、評(píng)委點(diǎn)評(píng)以及群眾投票都由同一家電視臺(tái)說了算，那么其冠軍寶座的人選就有可能早已內(nèi)定，而其它參賽人員只是冠軍的陪襯。（三）工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)中的管轄過于單一。勞動(dòng)者工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)的管轄過于單一，也使得勞動(dòng)者工傷認(rèn)定問題重重。尤其隨著社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民工涌入城市，使得城市的流動(dòng)人口基數(shù)增大。很多農(nóng)民工都是孤身一人來到用人單位開始工作，當(dāng)他們?cè)谟萌藛挝皇艿絺χ螅瑹o法及時(shí)得到家人的照顧，對(duì)于用人單位的依賴就比較大。而《條例》中規(guī)定他們?cè)谑艿絺χ?，只能向用人單位所在城市的社保行政部門提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)。也就是說，如果受傷職工受到傷害，而用人單位不管不問，那么受傷職工將會(huì)面臨更為艱難的生存問題。（四）工傷認(rèn)定條款的理解尺度不統(tǒng)一。《條例》中的第14條和第15條列舉除了10種工傷情形以及視同工傷的情形，并在第16條中列舉出了3中工傷認(rèn)定的排除情形。表面上看，這三項(xiàng)條款已經(jīng)包括了大多數(shù)的工傷情形和非工傷情形。但是在具體的工傷認(rèn)定工作中，依然有兩個(gè)非常嚴(yán)重的問題。首先，工傷認(rèn)定的政策條款原則化問題比較嚴(yán)重，工傷事故具有一定的復(fù)雜性和多樣性；其次，工傷認(rèn)定的概念與外延界定比較模糊。例如“工作時(shí)間”“工作原因”“上下班途中”“履行工作職責(zé)”等，只適用于某一部分特定的工作群體，而工傷認(rèn)定案件又具有一定的復(fù)雜性和多樣性，無法直接進(jìn)行案件的對(duì)號(hào)入座，所以勞動(dòng)者工傷認(rèn)定類案件的處理靈活性較大，必須要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行自由裁量。例如，針對(duì)“上下班途中”就會(huì)產(chǎn)生很多種理解。通常情況下，上下班途中指的是勞動(dòng)者從家到公司的路線。但是除此之外，還存在著很多復(fù)雜情況。例如勞動(dòng)者從家先到其它地方辦事，再?gòu)钠渌胤饺ス?。而在這一途中同樣也面臨著發(fā)生交通事故的風(fēng)險(xiǎn)隱患。針對(duì)這種情況，勞動(dòng)者從其它地方到公司的途中是否可以理解為“上下班途中”。而在具體的工傷認(rèn)定過程中，不同的部門對(duì)于這些概念的理解也不同，由此就會(huì)產(chǎn)生一定的工傷認(rèn)定行政風(fēng)險(xiǎn)[4]。

三、勞動(dòng)者工傷認(rèn)定中常見問題的解決對(duì)策

各鎮(zhèn)、街道、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)社會(huì)保障服務(wù)中心，各企業(yè)、各有關(guān)單位：

為有效縮短工傷認(rèn)定時(shí)間，提高工傷認(rèn)定質(zhì)量，降低工傷認(rèn)定行政復(fù)議率和行政訴訟率，維護(hù)好企業(yè)和勞動(dòng)者雙方的權(quán)益，現(xiàn)就加強(qiáng)工傷認(rèn)定管理的有關(guān)問題通知如下：

一、實(shí)行工傷認(rèn)定分類管理。對(duì)所有的工傷案件，劃分A、B兩類，實(shí)行分類管理。其中A類案件，指工傷事實(shí)簡(jiǎn)單、清楚、勞資雙方無爭(zhēng)議且勞資雙方都同意申報(bào)的案件；B類案件指工傷過程復(fù)雜、事實(shí)模糊、勞資雙方存在意見分歧的案件。對(duì)A類案件，人力資源社會(huì)保障部門在受理并經(jīng)充分調(diào)查取證后，由職能科室直接進(jìn)行認(rèn)定；對(duì)B類案件，人力資源社會(huì)保障部門在受理并經(jīng)充分調(diào)查取證后，由職能科室提交工傷認(rèn)定工作委員會(huì)召開會(huì)議研究后，進(jìn)行認(rèn)定。

二、堅(jiān)持工傷認(rèn)定溝通先行。對(duì)所有工傷案件，在作出工傷認(rèn)定決定前，堅(jiān)持先行與發(fā)生工傷的企業(yè)進(jìn)行溝通，向企業(yè)詳細(xì)講解工傷保險(xiǎn)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，爭(zhēng)取企業(yè)對(duì)工傷認(rèn)定工作的理解和支持。人力資源社會(huì)保障部門建立職能科室溝通、分管領(lǐng)導(dǎo)溝通、主要領(lǐng)導(dǎo)溝通三種溝通層次，根據(jù)工傷案件的復(fù)雜程度和與企業(yè)的溝通難度，選擇一種或多種溝通層次進(jìn)行溝通。在工傷認(rèn)定溝通過程中，各鎮(zhèn)、街道、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)社會(huì)保障服務(wù)中心要安排人員做好配合工作。

三、實(shí)行工傷認(rèn)定部門合議。為確保工傷認(rèn)定無異議，切實(shí)降低工傷認(rèn)定行政復(fù)議率和行政訴訟率，對(duì)所有B類工傷案件，一律邀請(qǐng)有關(guān)部門進(jìn)行合議。經(jīng)與有關(guān)部門協(xié)調(diào)，確定邀請(qǐng)合議的部門包括市人民法院、市政府辦公室法制辦公室。合議會(huì)議原則上每月召開一次，由人力資源和社會(huì)保障局職能科室提前安排好會(huì)議日程，提出參加會(huì)議人選，報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，邀請(qǐng)合議部門相關(guān)人員參加會(huì)議，共同對(duì)工傷案件進(jìn)行部門合議，作出是否認(rèn)定決定。

各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處），區(qū)政府各部門：

為認(rèn)真貫徹實(shí)施國(guó)務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》，進(jìn)一步提高工傷認(rèn)定的準(zhǔn)確性，有效落實(shí)法律監(jiān)督制度，做好工傷認(rèn)定及其行政復(fù)議、行政訴訟工作，根據(jù)市政府辦公室《關(guān)于建立泰安市工傷認(rèn)定工作聯(lián)席會(huì)議制度的通知》要求，經(jīng)區(qū)政府同意，建立區(qū)工傷認(rèn)定工作聯(lián)席會(huì)議制度。現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：

一、聯(lián)席會(huì)議的主要職能

聯(lián)席會(huì)議由牽頭部門召集成員單位學(xué)習(xí)、交流工傷認(rèn)定有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策規(guī)定，分析研究復(fù)雜和疑難工傷認(rèn)定案件，探討有共性的工傷案例，就成員單位需要配合的事項(xiàng)進(jìn)行溝通。通過對(duì)工傷認(rèn)定及其行政復(fù)議、行政訴訟案件的溝通協(xié)商，總結(jié)執(zhí)法、司法實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)做法，形成指導(dǎo)性意見，指導(dǎo)工作開展。在工傷認(rèn)定及其行政復(fù)議、行政訴訟的調(diào)查處理過程中，對(duì)律師等法律工作者的從業(yè)行為和當(dāng)事人行為進(jìn)行引導(dǎo)約束。

二、聯(lián)席會(huì)議成員單位及其職責(zé)

聯(lián)席會(huì)議成員單位由區(qū)人力資源和社會(huì)保障局、區(qū)政府法制局、區(qū)法院、區(qū)公安分局、區(qū)司法局、區(qū)安監(jiān)局、區(qū)衛(wèi)生局組成。聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在區(qū)人力資源和社會(huì)保障局，具體負(fù)責(zé)聯(lián)席會(huì)議的牽頭召集及日常工作。

摘要:我國(guó)的工傷行政認(rèn)定救濟(jì)制度在實(shí)踐中存在大量循環(huán)訴訟的現(xiàn)象，不僅浪費(fèi)了司法資源和行政資源，還會(huì)使法院陷入被動(dòng)局面，從而使受傷勞動(dòng)者的合法權(quán)益無法得到及時(shí)有效的保護(hù)。究其原因，在于不確定法律概念的存在、行政局關(guān)于司法機(jī)關(guān)適用法律不一致以及行政司法雙軌制，提出了統(tǒng)一審理標(biāo)準(zhǔn)、限定重做行政行為的內(nèi)容以及健全指導(dǎo)案例制度的完善途徑。

關(guān)鍵詞:工商行政認(rèn)定;訴訟救濟(jì);司法審查

1我國(guó)工傷認(rèn)定救濟(jì)制度存在的問題

實(shí)踐中工傷認(rèn)定可能經(jīng)歷勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)、勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)仲裁、民事訴訟一審、二審、工傷行政認(rèn)定、工傷行政認(rèn)定復(fù)議、行政訴訟一審、二審等階段，如果當(dāng)事人依然不服，仍可再次申請(qǐng)復(fù)議、提起行政訴訟，如此循環(huán)往復(fù)的工傷認(rèn)定現(xiàn)象。近些年來，行政機(jī)關(guān)做出的工傷認(rèn)定被法院撤銷，人社部門后又作出工傷認(rèn)定決定，作出后又被法院撤銷的尷尬局面并不少見，而這種現(xiàn)象的出現(xiàn)既無法及時(shí)保障受傷勞動(dòng)者權(quán)益，又造成了行政資源和司法資源浪費(fèi)。典型案例如張某訴南京市勞動(dòng)和社會(huì)保障局工傷行政確認(rèn)案，自當(dāng)事人提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)直至其提起第二次行政訴訟，前后歷經(jīng)8年仍未有定論。部分工傷認(rèn)定案件在行政部門和司法部門之間經(jīng)過多次反復(fù)的處理仍無最終結(jié)果，導(dǎo)致工傷認(rèn)定案件充滿了不確定性，這也不利于維護(hù)法院裁決的公信力。

2問題產(chǎn)生的原因

2.1不確定法律概念的存在

[基本案情]

原告平永力，男，1949年10月出生，漢族，山東省臨沂市西高都煤礦退休職工，住臨沂市高新區(qū)湖西崖村。

被告臨沂市羅莊區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障局。

第三人山東省臨沂市西高都煤礦。

原告述稱，原告退休前系西高都煤礦合同工人，于1970年6月參加工作，長(zhǎng)期在礦下從事掘進(jìn)工作，多次體檢診斷，原告患?jí)m肺病，煤礦依法應(yīng)給原告勞動(dòng)能力鑒定確認(rèn)工傷，并依職業(yè)病防治等規(guī)定為原告辦理退休手續(xù)，但煤礦1996年1月給原告辦理了病退手續(xù)。原告要求工傷待遇，經(jīng)多次上訪，煤礦認(rèn)可原告工傷并對(duì)原告進(jìn)行勞動(dòng)能力鑒定，支付了一次性傷殘補(bǔ)助金。因原告患職業(yè)病非病退，所以在勞動(dòng)能力鑒定和工傷認(rèn)定后才能為原告辦理工傷退休。原告和宿自振等五人于2005年8月8日提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，被告工作人員稱交一份就可以，不讓原告交申請(qǐng)材料，原告信其言就未交。后與宿自振一起到法院起訴方得知應(yīng)先到被告處申請(qǐng)，遂于2006年5月9日提出申請(qǐng)，被告以超申請(qǐng)時(shí)效為由不予受理，復(fù)議后被區(qū)政府維持。原告的工傷問題最后落實(shí)是在2005年1月25日，原告在2005年12月13日提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，被告工作人員沒讓交，所以根本不存在過期問題。請(qǐng)求法院判決撤銷被告作出的不予受理通知書，并判令被告對(duì)原告的工傷依法作出認(rèn)定。

被告臨沂市羅莊區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障局辯稱：原告已于1996年1月經(jīng)臨沂市勞動(dòng)和社會(huì)保障局批準(zhǔn)退休，根據(jù)國(guó)發(fā)[1978]104號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》的通知的規(guī)定，原告已與用人單位解除勞動(dòng)關(guān)系，不能進(jìn)行工傷認(rèn)定。《工傷保險(xiǎn)條例》自2004年1月1日起施行，該條例規(guī)定，本條例施行前已受到事故傷害或者患職業(yè)病的職工尚未完成工傷認(rèn)定的，按照本條例的規(guī)定執(zhí)行。原告1987年3月查出二期矽肺，到2006年5月9日才提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，已超出了《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條規(guī)定的一年時(shí)效。原告訴稱的被告工作人員沒讓交申請(qǐng)材料的事實(shí)是沒有依據(jù)的，原告2005年12月13日只是到被告處領(lǐng)取申請(qǐng)表，直到2006年5月9日才遞交。據(jù)此，被告對(duì)原告2006年5月16日提出的工傷認(rèn)定申請(qǐng)作出不予受理的決定，并于當(dāng)日送達(dá)給原告。被告的行為，事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、程序合法，請(qǐng)求法院依法駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

自2009年7月24日國(guó)務(wù)院法制辦公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改<工傷保險(xiǎn)條例>的決定(征求意見稿)》擬將上下班途中工傷予以刪除，至2011年1月1日新《工傷保險(xiǎn)條例》部分?jǐn)U大工傷認(rèn)定范圍，“上下班途中工傷”去留，一直備受關(guān)注。2011年《工傷保險(xiǎn)條例》較2004年《工傷保險(xiǎn)條例》做出什么樣的修改，先看新舊《工傷保險(xiǎn)條例》法律條文規(guī)定：

1、2004年《工傷保險(xiǎn)條例》第14條：職工有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷：（六）、在上下班途中，受到機(jī)動(dòng)車事故傷害的；

2、2011年《工傷保險(xiǎn)條例》第14條：職工有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷：（六）、在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故傷害的；

從上述條文，對(duì)于兩者的區(qū)別，我們做如下分析：

一、2011年《工傷保險(xiǎn)條例》就上下班途中工傷，不僅有“放寬”，更有“收緊”。

先說“放寬”的一方面，主要體現(xiàn)在交通工具范圍擴(kuò)大。

[基本案情]

原告平永力，男，1949年10月出生，漢族，山東省臨沂市西高都煤礦退休職工，住臨沂市高新區(qū)湖西崖村。

被告臨沂市羅莊區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障局。

第三人山東省臨沂市西高都煤礦。

原告述稱，原告退休前系西高都煤礦合同工人，于1970年6月參加工作，長(zhǎng)期在礦下從事掘進(jìn)工作，多次體檢診斷，原告患?jí)m肺病，煤礦依法應(yīng)給原告勞動(dòng)能力鑒定確認(rèn)工傷，并依職業(yè)病防治等規(guī)定為原告辦理退休手續(xù)，但煤礦1996年1月給原告辦理了病退手續(xù)。原告要求工傷待遇，經(jīng)多次上訪，煤礦認(rèn)可原告工傷并對(duì)原告進(jìn)行勞動(dòng)能力鑒定，支付了一次性傷殘補(bǔ)助金。因原告患職業(yè)病非病退，所以在勞動(dòng)能力鑒定和工傷認(rèn)定后才能為原告辦理工傷退休。原告和宿自振等五人于2005年8月8日提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，被告工作人員稱交一份就可以，不讓原告交申請(qǐng)材料，原告信其言就未交。后與宿自振一起到法院起訴方得知應(yīng)先到被告處申請(qǐng)，遂于2006年5月9日提出申請(qǐng)，被告以超申請(qǐng)時(shí)效為由不予受理，復(fù)議后被區(qū)政府維持。原告的工傷問題最后落實(shí)是在2005年1月25日，原告在2005年12月13日提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，被告工作人員沒讓交，所以根本不存在過期問題。請(qǐng)求法院判決撤銷被告作出的不予受理通知書，并判令被告對(duì)原告的工傷依法作出認(rèn)定。

被告臨沂市羅莊區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障局辯稱：原告已于1996年1月經(jīng)臨沂市勞動(dòng)和社會(huì)保障局批準(zhǔn)退休，根據(jù)國(guó)發(fā)[1978]104號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》的通知的規(guī)定，原告已與用人單位解除勞動(dòng)關(guān)系，不能進(jìn)行工傷認(rèn)定?！豆ｋU(xiǎn)條例》自2004年1月1日起施行，該條例規(guī)定，本條例施行前已受到事故傷害或者患職業(yè)病的職工尚未完成工傷認(rèn)定的，按照本條例的規(guī)定執(zhí)行。原告1987年3月查出二期矽肺，到2006年5月9日才提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，已超出了《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條規(guī)定的一年時(shí)效。原告訴稱的被告工作人員沒讓交申請(qǐng)材料的事實(shí)是沒有依據(jù)的，原告2005年12月13日只是到被告處領(lǐng)取申請(qǐng)表，直到2006年5月9日才遞交。據(jù)此，被告對(duì)原告2006年5月16日提出的工傷認(rèn)定申請(qǐng)作出不予受理的決定，并于當(dāng)日送達(dá)給原告。被告的行為，事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、程序合法，請(qǐng)求法院依法駁回原告的訴訟請(qǐng)求。