1989年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱“《行政訴訟法》”)和1990年公布的《中華人民共和國行政復(fù)議條例》(以下簡稱“《行政復(fù)議條例》”)分別確立了我國的行政訴訟與行政復(fù)議兩大行政救濟(jì)制度。一方面,在很多方面兩大制度是緊密聯(lián)結(jié)的;另一方面,它們又各自彰顯出獨(dú)特的功能。目前學(xué)界已有論著談及了行政復(fù)議與行政訴訟間的聯(lián)系和區(qū)別,對此不再贅述。但就我國行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系協(xié)調(diào)中的相關(guān)問題而言,無論是在理論上還是在實(shí)踐上,學(xué)界和實(shí)務(wù)界都還存有一些分歧。為此,我們可以從行政復(fù)議與行政訴訟間關(guān)系之定位、經(jīng)行政復(fù)議后行政訴訟標(biāo)的之確定、行政復(fù)議與行政訴訟之銜接模式和行政復(fù)議司法化方面進(jìn)行思考與分析。

一、行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系之定位

行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系之定位是處理和協(xié)調(diào)行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的前提。在1990年公布《行政復(fù)議條例》之后,國內(nèi)很多學(xué)者認(rèn)為行政復(fù)議制度是為了發(fā)展和完善行政訴訟制度而建立起來的,認(rèn)為《行政復(fù)議條例》就是國務(wù)院為了貫徹《行政訴訟法》而采取的一項(xiàng)立法措施?！啊缎姓?fù)議條例》在對當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)范圍等決定行政復(fù)議作用的重大問題上,都以實(shí)施《行政訴訟法》的需要為目的,沒有超出《行政訴訟法》的設(shè)計(jì)路線。我們應(yīng)改變行政復(fù)議對行政訴訟的附屬地位,擺脫配套框架的束縛”。[1]還有學(xué)者從行政復(fù)議制度的歷史發(fā)展、受案范圍、審查程度、審查結(jié)果以及體制的性質(zhì)方面論證了行政復(fù)議相對于行政訴訟具有的獨(dú)立價(jià)值。[2]首先,從理論層面上講,我國行政復(fù)議制度具有諸如專業(yè)性、技術(shù)性、靈活性以及作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督體制本身所體現(xiàn)出來的眾多特點(diǎn),有很多方面都是行政訴訟體制所缺少的,行政復(fù)議制度也是充分實(shí)現(xiàn)“行政救濟(jì)”原則的重要內(nèi)容。無論是在及時(shí)而全面地保障申請人合法權(quán)益,還是在監(jiān)督下級行政機(jī)關(guān)依法、合理行政方面,行政復(fù)議制度與行政訴訟制度相較,她都體現(xiàn)出其獨(dú)特的功能。就此而言,賦予行政復(fù)議制度獨(dú)立地位是有重大意義的,它能夠促進(jìn)行政復(fù)議理論的發(fā)展和完善,從而進(jìn)一步地改觀當(dāng)前我國的行政救濟(jì)理論體系,為確保行政主體依法、合理行政和全面保障相對人合法權(quán)益提供理論和制度支持。其次,從實(shí)踐層面上看,通過對比當(dāng)前我國《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》及有關(guān)司法解釋規(guī)定,我們可以得知,在受案范圍、審理原則、審理程序、當(dāng)事人資格等眾多方面行政復(fù)議與行政訴訟又存有一定的共同性。除了少量的終局復(fù)議情形外,大部分行政復(fù)議案件都得接受司法審查,行政復(fù)議機(jī)關(guān)無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的案件都應(yīng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,行政復(fù)議司法化改革的要求也變得日益迫切等等都無不說明了行政復(fù)議與行政訴訟間的緊密關(guān)聯(lián)。就實(shí)踐層面而言,在當(dāng)前我國行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制還不完善的背景下,缺失了行政訴訟制度的銜接功能,僅靠行政復(fù)議制度是無法充分而有效地監(jiān)控行政權(quán)和保障申請人合法權(quán)益的,必須有司法權(quán)的介入。在實(shí)踐上我們不能將行政復(fù)議制度看成是“靈丹妙藥”,真正獲得其獨(dú)立地位尚需相關(guān)配套制度的改革。

二、經(jīng)行政復(fù)議后行政訴訟標(biāo)的之確定

經(jīng)行政復(fù)議后行政訴訟標(biāo)的之確定是協(xié)調(diào)行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的直接體現(xiàn)。經(jīng)行政復(fù)議后的行政訴訟,由于復(fù)議決定種類的不同,也就使得在確定行政訴訟標(biāo)的時(shí)會出現(xiàn)不同的情況。根據(jù)我國《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》及有關(guān)司法解釋規(guī)定,我們可將其分為以下幾種情形:

(一)行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定不予受理或在法定期間內(nèi)不做出復(fù)議決定時(shí)行政訴訟標(biāo)的之確定。根據(jù)我國相關(guān)規(guī)定,此時(shí)對于行政訴訟被告的確定應(yīng)依相對人對誰不服來定。若相對人對原具體行政行為不服,則應(yīng)以做出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告,此時(shí)原具體行政行為的合法性也就成為法院的審查對象(行政訴訟標(biāo)的);若相對人對復(fù)議機(jī)關(guān)不受理或不作為不服,則應(yīng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告,此時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)的不作為或不予受理決定就成為行政訴訟的標(biāo)的。

內(nèi)容提要：行政復(fù)議是解決行政爭議化解社會矛盾的重要渠道，但現(xiàn)實(shí)中存在行政復(fù)議渠道不暢的問題，作者通過對問題存在原因的分析，提出解決渠道不暢的辦法。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議渠道暢通思考

隨著改革的深入，行政爭議數(shù)量在我國日益增多，這是社會利益格局日益多元化和復(fù)雜化條件下，社會各方利益訴求碰撞的必然，也是公眾公民意識覺醒跟政府職能轉(zhuǎn)變互動的結(jié)果。能否有效預(yù)防和妥善解決行政爭議，關(guān)系到群眾的切身利益，關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定，關(guān)系到鞏固黨的執(zhí)政地位，因此應(yīng)當(dāng)高度重視。行政復(fù)議是解決行政爭議化解社會矛盾的重要渠道，是維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的重要途徑，是加快建設(shè)法治政府，構(gòu)建和諧社會的重要環(huán)節(jié)。暢通行政復(fù)議渠道意義重大，但現(xiàn)實(shí)中行政復(fù)議渠道不暢的問題卻不容忽視。

一、復(fù)議渠道不暢的問題及原因

根據(jù)國務(wù)院法制辦的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2006年，全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市(以下簡稱省區(qū)市)和有行政復(fù)議職責(zé)的國務(wù)院部門合計(jì)收到行政復(fù)議申請91667件，其中受理81197件；全國共發(fā)生52792件行政訴訟應(yīng)訴案件；經(jīng)過行政復(fù)議的應(yīng)訴案件13842件，占行政訴訟應(yīng)訴案件總數(shù)52792件的26.22%，占行政復(fù)議申請數(shù)91667件的15.1%，占行政復(fù)議案件受理數(shù)81197件的17.05%。以上數(shù)據(jù)顯示，我國經(jīng)過復(fù)議的行政爭議，80%以上都能得到化解，有70%以上的行政糾紛未經(jīng)過行政復(fù)議就直接進(jìn)入了行政訴訟。前者表明，用好了行政復(fù)議這條“民告官”渠道，大量的行政爭議確實(shí)是沒有必要進(jìn)入司法程序的；但后者也說明，老百姓放著好處多多的行政復(fù)議不用，而直接向法院提起行政訴訟顯示了行政復(fù)議渠道不暢的問題。并且還有相當(dāng)一部分行政爭議仍游離于行政復(fù)議和行政訴訟的法定渠道之外，給政府形象帶來不利影響。不少行政機(jī)關(guān)仍陷于應(yīng)付信訪、忙于應(yīng)對行政訴訟的被動局面。究其不暢的原因，有以下幾方面：

1、領(lǐng)導(dǎo)不夠重視，認(rèn)識不到位

第一章總則

第一條為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。

第二條公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法。

第三條依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，履行下列職責(zé)：

（一）受理行政復(fù)議申請；受理行政復(fù)議申請；

（二）向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證，查閱文件和資料；

第一條為保證審計(jì)機(jī)關(guān)依法行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)膶徲?jì)具體行政行為，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法》和《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》），制定本規(guī)定。

第二條審計(jì)復(fù)議機(jī)關(guān)辦理審計(jì)復(fù)議事項(xiàng)，適用本規(guī)定。

本規(guī)定所稱審計(jì)復(fù)議機(jī)關(guān)，是指有權(quán)受理復(fù)議申請，依法對審計(jì)具體行政行為進(jìn)行審查并作出決定的審計(jì)機(jī)關(guān)。

第三條被審計(jì)單位認(rèn)為審計(jì)機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以依照有關(guān)法律、法規(guī)和本規(guī)定，向?qū)徲?jì)復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議。

第四條向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)申請復(fù)議的審計(jì)具體行政行為包括：

（一）審計(jì)機(jī)關(guān)作出的責(zé)令限期繳納、上繳應(yīng)當(dāng)繳納或者上繳的收入、限期退還違法所得、限期退還被侵占的國有資產(chǎn)等審計(jì)處理行為；

第一條為了防止和糾正糧食行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督糧食行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》，制定本辦法。

第二條公民、法人或者其他組織認(rèn)為糧食行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向糧食行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，糧食行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請，作出行政復(fù)議決定，適用本辦法。

第三條本辦法所稱的行政復(fù)議機(jī)關(guān)是指按照本辦法規(guī)定受理行政復(fù)議申請并作出行政復(fù)議決定的糧食行政機(jī)關(guān)，具體為縣級以上(不包括縣級)糧食行政機(jī)關(guān)。

第四條公民、法人或者其他組織對糧食行政機(jī)關(guān)作出的下列具體行政行為不服，可以申請行政復(fù)議：

(一)對糧食行政機(jī)關(guān)作出的警告、罰款、取消行政許可等行政處罰決定不服的；

(二)認(rèn)為符合法定條件，申請糧食行政機(jī)關(guān)辦理糧食收購資格、儲備糧代儲資格等行政許可或其他行政審批，糧食行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的；

摘要:受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不斷加快的影響，行政法在社會管理中發(fā)揮著重要作用。隨著行政法的發(fā)展和服務(wù)型政府理念的強(qiáng)化，使得行政法在管理方式上也出現(xiàn)相應(yīng)變化，其中就包括行政復(fù)議調(diào)解制度的建立。該制度的建立，在一定程度上，預(yù)防國家權(quán)力機(jī)關(guān)和相對人之間出現(xiàn)各種的權(quán)利沖突，矛盾激化，造成嚴(yán)重社會影響。本文通過介紹行政復(fù)議調(diào)解制度，分析行政復(fù)議制度的不足，并在這基礎(chǔ)上就如何完善該制度提出針對性構(gòu)想。

關(guān)鍵詞:行政復(fù)議;行政復(fù)議調(diào)解;行政復(fù)議調(diào)解程序

當(dāng)前，民主法治進(jìn)程不斷加快，與之相應(yīng)的人民法律觀念也獲得逐漸增強(qiáng)，這就使得各種新問題頻頻出現(xiàn)。在近些年來，與行政爭議有關(guān)的糾紛案件在數(shù)量上越來越多，如何有效解決這些糾紛問題，如何完善糾紛解決機(jī)制等，均是不能忽視與繞過的挑戰(zhàn)問題。在行政領(lǐng)域內(nèi)運(yùn)用調(diào)解的方式解決行政爭議問題，行政法學(xué)界對此并未形成共識，而是存在較大爭議。這種情形一直維持到2007年5月《行政復(fù)議法實(shí)施條例》獲得頒布，該條例第一次在行政復(fù)議程序中引入調(diào)解制度，這大大促進(jìn)行政法的發(fā)展和服務(wù)型政府的建立。

一、行政復(fù)議調(diào)解概念

關(guān)于行政復(fù)議調(diào)解，在出臺的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條進(jìn)行明確規(guī)定。通過對該法條進(jìn)行解讀得知，在行政復(fù)議這個(gè)階段可以運(yùn)用調(diào)解的方式，而且準(zhǔn)確規(guī)定行政復(fù)議調(diào)解的適用范圍。但是法條并沒有對行政復(fù)議調(diào)解概念做出明確的解釋。有的學(xué)者在其研究中認(rèn)為，所謂的行政復(fù)議調(diào)解，應(yīng)是指對行政復(fù)議案件進(jìn)行審理過程中，由行政機(jī)關(guān)發(fā)揮調(diào)停作用，復(fù)議雙方當(dāng)事人圍繞存在的爭議問題進(jìn)行協(xié)商，并在這基礎(chǔ)上相互諒解并最終達(dá)成合意的行為。有的學(xué)者在對行政復(fù)議調(diào)解定義進(jìn)行理解時(shí)，認(rèn)為其指的是在進(jìn)行行政復(fù)議這個(gè)過程中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)施的行為，但是申請人的合法權(quán)益遭到侵害，并在法律規(guī)定范圍內(nèi)依據(jù)雙方當(dāng)事人自身合意情況，并在遵循互諒互讓原則基礎(chǔ)上和諧解決問題的活動。筆者綜合以上這些研究觀點(diǎn)，認(rèn)為所謂的行政復(fù)議調(diào)解，是指在行政復(fù)議過程中由行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)揮居中調(diào)解作用，推進(jìn)糾紛雙方當(dāng)事人在自愿這個(gè)基礎(chǔ)上圍繞爭議問題進(jìn)行合意協(xié)商，并使得糾紛問題得以有效解決的活動。

二、行政復(fù)議調(diào)解制度不足

第一條為規(guī)范行政復(fù)議案件材料的公開查閱活動，監(jiān)督行政復(fù)議案件公開、公正審理，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，特制定本規(guī)定。

第二條行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行政復(fù)議案件材料的查閱工作。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立行政復(fù)議案件材料信息系統(tǒng)，以方便查閱。

第三條行政復(fù)議案件審理過程中，申請人、第三人及其委托人可以查閱被申請人提出的書面答復(fù)、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的除外。

申請人、第三人及其委托人要求摘抄、復(fù)印行政復(fù)議案件材料內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)取得行政復(fù)議機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)的同意。

第四條為了仲裁或者訴訟的需要，申請人、被申請人、第三人及其委托人可以查閱已經(jīng)處理終結(jié)的行政復(fù)議案件有關(guān)材料，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的除外。

同志們：

不平凡的*年即將過去，新的一年——*年即將到來。在這辭舊迎新之際，國務(wù)院法制辦行政復(fù)議司在這里召開一年一度的國務(wù)院部門行政復(fù)議協(xié)作會，總結(jié)過去一年的工作，分析當(dāng)前的形勢，研究進(jìn)一步提高國務(wù)院部門行政復(fù)議工作水平的新思路、新舉措，這是一個(gè)難得的相互學(xué)習(xí)和交流機(jī)會，很有意義。借此機(jī)會，我謹(jǐn)代表國務(wù)院法制辦，也代表曹康泰主任，對會議的召開表示衷心的祝賀，對辛勤工作在行政復(fù)議工作戰(zhàn)線上的國務(wù)院有關(guān)部門的同志們致以崇高的敬意，并對各部門對國務(wù)院法制辦工作的一貫大力支持表示真誠的感謝！

剛才，國土資源部副部長鹿心社代表具體承辦單位發(fā)表了熱情洋溢的致辭，令我們感受到了寒冬中的溫暖，進(jìn)一步加深了對國土資源工作的了解和認(rèn)識。下面，我簡要談幾點(diǎn)想法，供同志們參考。

一、充分肯定*年國務(wù)院部門的行政復(fù)議工作

*年，國務(wù)院各部門以鄧小平理論和“*”重要思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，認(rèn)真貫徹落實(shí)全國行政復(fù)議工作座談會精神和行政復(fù)議法及其實(shí)施條例，采取有效措施、扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)本部門、本系統(tǒng)的行政復(fù)議工作，取得了明顯的成效。

（一）領(lǐng)導(dǎo)高度重視，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)得到一定加強(qiáng)。各部門領(lǐng)導(dǎo)對行政復(fù)議工作更加了解和重視，比如海關(guān)總署署長在《人民日報(bào)》專門發(fā)表文章，宣傳海關(guān)行政復(fù)議工作的成績；發(fā)展改革委等部門在召開本系統(tǒng)法制工作會議時(shí)，專門就進(jìn)一步做好行政復(fù)議工作提出明確要求；食品藥品監(jiān)管局?jǐn)M下發(fā)加強(qiáng)行政復(fù)議工作的意見。同時(shí)，在機(jī)構(gòu)改革過程中，各部門積極主動爭取領(lǐng)導(dǎo)支持，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)編制和人員力量得到進(jìn)一步加強(qiáng)。比如新聞出版總署設(shè)立了獨(dú)立的行政復(fù)議處，農(nóng)業(yè)部、稅務(wù)總局各增加了1個(gè)人員編制。

這次會議的主要任務(wù)是，深入貫徹市第九次黨代會精神，認(rèn)真落實(shí)《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查找差距，安排部署當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我市行政復(fù)議工作任務(wù)，推動依法行政工作再上一個(gè)新水平。

一、充分認(rèn)識做好行政復(fù)議工作的重要意義

行政復(fù)議是一項(xiàng)重要的法律制度，是行政爭議解決機(jī)制的重要組成部分，在推進(jìn)依法行政、促進(jìn)社會和諧中發(fā)揮了重要作用。面對新形勢、新任務(wù)，我們要充分認(rèn)識加強(qiáng)行政復(fù)議工作的重要意義，全面提高行政復(fù)議工作水平。

加強(qiáng)行政復(fù)議工作，是密切聯(lián)系群眾、保護(hù)群眾合法權(quán)益的重要途徑。我們的政府是人民政府，人民政府就要聽取人民的意見，匯集社情民意，不斷改進(jìn)自身工作。行政復(fù)議工作的核心是保護(hù)群眾合法權(quán)益。行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理公民、法人的申請，對具體行政行為進(jìn)行審查，并作出復(fù)議決定的過程，就是聽取群眾意見、改進(jìn)政府工作的過程；是依法辦案，防止和糾正行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，維護(hù)群眾合法權(quán)益的過程。通過行政復(fù)議，可以有效解決好群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，最大限度地保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

加強(qiáng)行政復(fù)議工作，是化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的重要保障。當(dāng)前，我國進(jìn)入了一個(gè)加快發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時(shí)也處于一個(gè)社會矛盾的多發(fā)期。隨著改革的不斷深化，利益格局加快調(diào)整，深層次矛盾不斷顯現(xiàn)，維護(hù)社會穩(wěn)定成為一項(xiàng)長期的、復(fù)雜的基礎(chǔ)性工作。行政復(fù)議作為解決社會矛盾糾紛的一條法制渠道，辦理程序少、解決問題快、運(yùn)作成本低，可以簡便快捷地把行政爭議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在辦理程序中，避免行政爭議演化成社會矛盾，引發(fā)社會不穩(wěn)定。

加強(qiáng)行政復(fù)議工作，是政府推進(jìn)依法行政的重要內(nèi)容。要建設(shè)人民滿意的法治政府，實(shí)施依法行政，必須建立一套有效的監(jiān)督制約機(jī)制和糾錯機(jī)制。行政復(fù)議既是上級行政機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)行使權(quán)力的重要制約機(jī)制，也是人民群眾對行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的重要監(jiān)督機(jī)制。通過行政復(fù)議，不斷糾正錯誤行政行為，提高各級行政機(jī)關(guān)依法、科學(xué)、民主決策水平，強(qiáng)化公務(wù)員隊(duì)伍監(jiān)督管理，增強(qiáng)政府公信力和行政執(zhí)行力。

復(fù)議申請書

申請人：名稱：＿＿＿＿地址：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿電話：＿＿＿

法定代表人：姓名：＿＿＿＿＿＿職務(wù)：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿

委托人：姓名：＿＿＿＿＿＿性別：＿＿＿＿＿＿年齡：＿＿＿

民族：＿＿＿職務(wù)：＿＿＿工作單位：＿＿＿＿＿＿＿

住所：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿電話：＿＿＿