述職評議將監(jiān)督事和監(jiān)督人、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督結(jié)合起來，在一定程度上增強(qiáng)了監(jiān)督的效果，各地人大因此比較普遍地將其作為有效行使監(jiān)督職權(quán)的突破性路徑之一。從最初基層人大自發(fā)性的探索試驗(yàn)，到在地方性法規(guī)和規(guī)范性文件的指導(dǎo)和推動下各級地方人大普遍地開展這項(xiàng)工作，歷經(jīng)十多年的探索實(shí)踐，述職評議已經(jīng)成為各級地方人大一種重要的經(jīng)常性的監(jiān)督方式。但是，由于缺乏明確而持續(xù)的理論指導(dǎo)、法規(guī)不夠完善以及存在體制性矛盾等原因，述職評議也面臨許多亟待解決的理論和現(xiàn)實(shí)問題，并因此而呈現(xiàn)出停滯不前的狀況。要讓述職評議繼續(xù)發(fā)展下去，就必須對其所面臨的問題作出理論回答，并進(jìn)行制度性、法制化的現(xiàn)實(shí)解決。

一、關(guān)于述職評議的功能問題

明確述職評議的功能（即目的和作用），是解決述職評議一系列問題的前提和起點(diǎn)。從本質(zhì)上說，述職評議是人大為了對自己的人事決定行為負(fù)責(zé)而采取的一種人事監(jiān)督行為。法定的監(jiān)督方式應(yīng)有其特定的法律功能。述職評議作為一種常規(guī)性的人事監(jiān)督方式，它不同于質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職、罷免等特殊情況下的“問題式”監(jiān)督方式。特殊或者“問題式”監(jiān)督是針對可能存在或者已經(jīng)查證的特定問題進(jìn)行監(jiān)督，主要是為了弄清可能存在的問題，或者直接根據(jù)已經(jīng)查證的問題進(jìn)行處置或制裁。述職評議一般是“非問題式”監(jiān)督，是對評議對象依法履職的一般情況進(jìn)行監(jiān)督，主要是為了了解其任后依法履職的情況，基本功能是：檢查工作，了解情況；評議優(yōu)劣，加以勉誡；發(fā)現(xiàn)問題，督促整改。如果評議中發(fā)現(xiàn)了重大問題，需要對評議對象進(jìn)行處理，則需啟動新的程序，即人事處理程序，比如責(zé)成評議對象的主管機(jī)關(guān)進(jìn)行查處，或者提出特定問題調(diào)查案，或者直接提出免職案或撤職案，或者移交司法機(jī)關(guān)處理等。人事處理不屬于述職評議的范圍，雖然可以由述職評議轉(zhuǎn)入已有的人事處理程序，但它們是兩個完全不同的法定程序，并且人事處理程序必須另行依法啟動。這就是說，述職評議不應(yīng)也不能直接承擔(dān)人事處理的功能。現(xiàn)行有關(guān)述職評議的地方性法規(guī)一般也正是遵從的這種原則。

但是在實(shí)際工作中，存在一種直接根據(jù)述職評議的結(jié)果進(jìn)行人事處理的傾向，企圖將人事處理程序簡單化地作為述職評議的一個環(huán)節(jié)。似乎不進(jìn)行人事處理（如在評議測評“不滿意”票超過半數(shù)的情況下），就意味著述職評議效果不好，還因此而埋怨不敢“碰硬”，或者簡單地歸咎于黨委不支持人大的工作，認(rèn)為與其如此，還不如不搞述職評議。這種情況正是由于對述職評議的法律屬性和基本功能認(rèn)識不清造成的。對述職評議法律屬性和基本功能的認(rèn)識的紊亂，將會使述職評議工作陷入矛盾和尷尬的境地，有損于述職評議的效果和信譽(yù)，從而影響其進(jìn)一步的發(fā)展，因此必須對述職評議的功能進(jìn)行明確的理論界定和嚴(yán)格的法律規(guī)定。

需要指出的是，人大述職評議不同于有關(guān)國家機(jī)關(guān)對其組成人員的考核評價和內(nèi)部行政性監(jiān)督。目標(biāo)考核、業(yè)績和全面評價及其內(nèi)部行政性監(jiān)督，是有關(guān)國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，人大不能越俎代庖。人大可以要求和責(zé)成有關(guān)國家機(jī)關(guān)加強(qiáng)和改進(jìn)這些方面的工作即加強(qiáng)考核和行政監(jiān)督，但是不能越權(quán)代辦。必須明確，人大述職評議是監(jiān)督而不是工作考核或者人事考察。人大述職評議的主要內(nèi)容應(yīng)該是：貫徹執(zhí)行憲法、法律、法規(guī)和人大決議、決定以及有關(guān)審議意見的情況；依法履行職責(zé)、勤政廉政的情況；辦理代表議案、建議的情況；有無違法、失職、瀆職等方面的重大問題等。

二、關(guān)于述職評議的程序性問題

同志在紀(jì)念全國人大成立**周年大會上的講話中指出：“要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人民代表大會的監(jiān)督工作，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效?！北疚脑噺睦碚摵蛯?shí)踐的結(jié)合上，淺析地方人大監(jiān)督與人大代表素質(zhì)的關(guān)系。

一、地方人大監(jiān)督、人大代表素質(zhì)的內(nèi)涵及其相互關(guān)系

（一）地方人大監(jiān)督的解讀

地方人大監(jiān)督概括起來是對憲法和法律實(shí)施的監(jiān)督。根據(jù)監(jiān)督的內(nèi)容可分為法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。地方人大的監(jiān)督權(quán)，是人民當(dāng)家作主的政治權(quán)力，是人民代表大會制度的重要組成部分，是我國行之有效的國家根本制度的監(jiān)督，是依照法定形式和程序?qū)倚姓?、審判、檢察機(jī)關(guān)的工作和對憲法、法律的實(shí)施所采取的監(jiān)察、督促、糾正、處置的強(qiáng)制行為。①

目前，地方人大監(jiān)督的主要方式：一是審議監(jiān)督。二是質(zhì)詢監(jiān)督。三是特定問題調(diào)查。四是人事監(jiān)督。五是進(jìn)行專題視察和執(zhí)法檢查。六是工作評議。七是對重大違法案件進(jìn)行監(jiān)督。八是人大代表與“一府兩院”對話。

（二）人大代表素質(zhì)的詮釋

[摘要」中國“人大”在政治實(shí)踐中作用的加強(qiáng)，說明了我國政治制度的設(shè)計與建構(gòu)取得了較大進(jìn)步。從形式上看，地方人大的地方最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位源于憲法的直接規(guī)定，從實(shí)質(zhì)上看，其權(quán)力來自地方轄區(qū)內(nèi)公民的主權(quán)。環(huán)境問題的產(chǎn)生具有必然性，要解決地方政府在環(huán)境問題上的不作為的問題，需要啟動地方人大的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，而不能盲目等待國務(wù)院的行政命令來解決。地方人大有權(quán)力也有能力去監(jiān)督地方政府解決環(huán)保問題，但關(guān)鍵是如何依法、科學(xué)、有效地去監(jiān)督，這是擺在地方人大面前的難題。

「關(guān)鍵詞」地方人大，地方人大權(quán)力來源，地方政府責(zé)任，環(huán)保監(jiān)督

隨著中國“跨越式”發(fā)展經(jīng)濟(jì)，向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)、法治社會邁進(jìn)，經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的矛盾日益尖銳，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略由于經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中片面追求經(jīng)濟(jì)效益的戰(zhàn)術(shù)而陷入困境。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的二律背反使得象中國這樣的發(fā)展中國家政府很難在二者之間作出均衡發(fā)展的價值選擇。由此凸現(xiàn)了政府的產(chǎn)生者、權(quán)力來源者的人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督政府保護(hù)環(huán)境的責(zé)任與作用。環(huán)境問題的產(chǎn)生除與中央政府決策有關(guān)外，實(shí)踐中主要還與地方政府的治理方略有關(guān)。日益突出的環(huán)境問題要求地方人大必須在此問題上有所作為地監(jiān)督地方政府，從而以此為契機(jī)為全國人大監(jiān)督各級政府提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。然而地方人大有成效地監(jiān)督地方政府保護(hù)環(huán)境的實(shí)踐在中國幾乎剛剛啟動，地方人大的權(quán)力來源以及監(jiān)督地方政府治理環(huán)境問題的必要性、可行性、合法性、合理性尚須理論論證，以確保地方人大的監(jiān)督合法、有效、有序。本文試圖對此問題做一初步探討。

一、政治制度的設(shè)計與“人大”地位

人類社會是一種有機(jī)的組織體，從其產(chǎn)生進(jìn)入自覺的發(fā)展軌道開始，政治家就為如何治理這一組織體而絞盡腦汁地去進(jìn)行制度的設(shè)計和論證，試圖將權(quán)力運(yùn)作理性化、制度化，以便既能保證社會的穩(wěn)定，又能確保人作為人的地位。應(yīng)當(dāng)說西方國家在這方面比東方國家成功得多。

以中國為代表的東方國家發(fā)展出了一種中央集權(quán)式的直線性的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，權(quán)力的行政色彩濃厚，雖然這種直線性權(quán)力內(nèi)部也以分工為基礎(chǔ)簡單地劃分了幾個權(quán)力部門，但它們從屬于某一特殊的真正的權(quán)力主體，且彼此之間不可能有效監(jiān)督。這種權(quán)力機(jī)制是典型的統(tǒng)治奴役型，它可能具有一定程度的高效、穩(wěn)定，但權(quán)力下的顫顫驚驚的個體無平等自由可言。它造就了中國超穩(wěn)定的封建社會，但人權(quán)在這一體制中沒有立足之地。

人大監(jiān)督是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施，監(jiān)督國家行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的工作，是憲法和法律賦予國家權(quán)力機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職權(quán)和主要的職責(zé)，是人民當(dāng)家作主的具體體現(xiàn)之一。

根據(jù)憲法、組織法、代表法、立法法、預(yù)算法、審計法、人大及其常委會的議事規(guī)則等國家法律的規(guī)定以及全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)對法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定等法律文件的要求，綜觀各級人大行使監(jiān)督職權(quán)的實(shí)踐，人大監(jiān)督可以歸納出憲法監(jiān)督、執(zhí)法檢查、聽取和審議工作報告、審查和批準(zhǔn)計劃和預(yù)算、詢問和質(zhì)詢，提出批評、意見和建議，視察，特定問題調(diào)查，受理申訴、控告和檢舉，罷免和撤職等各種制度和做法。由于國家的監(jiān)督法正在醞釀起草過程中，對這些在憲法和法律規(guī)定基礎(chǔ)上形成的制度以及那些在監(jiān)督實(shí)踐工作中形成的普遍做法，今后的法律會作怎么樣的取舍和規(guī)范，目前還很難預(yù)料。本文只能從地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督實(shí)踐角度出發(fā)，著重就人大監(jiān)督“一府兩院”的理論和實(shí)踐談一點(diǎn)認(rèn)識和體會。

一、要發(fā)揮地方人大在憲法和法律

實(shí)施監(jiān)督中的積極作用憲法和組織法規(guī)定：全國人大監(jiān)督憲法的實(shí)施。全國人大常委會解釋憲法并監(jiān)督憲法的實(shí)施。地方各級人大在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。縣級以上地方各級人大常委會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人大及其常委會決議的遵守和執(zhí)行。這些規(guī)定是保證國家法制統(tǒng)一的重要基礎(chǔ)。

法制建設(shè)與社會治理法治化中的思考從上述的規(guī)定來看，除了全國人大常委會特有解釋憲法的權(quán)力以外，“監(jiān)督憲法的實(shí)施”與“保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行”從內(nèi)容上講是一致的，可以說，全國人大及其常委會、地方各級人大和縣級以上的地方各級人大常委會都是憲法和法律監(jiān)督的主體。從上述規(guī)定可以看到，雖然憲法實(shí)施的監(jiān)督權(quán)力是分層次的，但在具體的權(quán)力層次怎樣劃分上還沒有一致的看法和明確的法律規(guī)定，行使憲法實(shí)施的監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)作機(jī)制還沒有形成，如何認(rèn)定違憲行為、是否需要設(shè)立專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督憲法法律的實(shí)施等重大的問題尚需政治決策。但是，監(jiān)督憲法的實(shí)施，保證憲法法律法規(guī)的執(zhí)行確是各級人大的重要職責(zé)，對推進(jìn)依法治國具有重要的意義。上海市人大從地方權(quán)力機(jī)關(guān)角度出發(fā)，努力做好地方國家行政機(jī)關(guān)的政府規(guī)章、規(guī)范性文件的審查工作；做好執(zhí)法檢查工作；做好重大違法案件的監(jiān)督工作，積極發(fā)揮地方人大在憲法和法律實(shí)施監(jiān)督中的積極作用。

首先，要做好地方國家行政機(jī)關(guān)的政府規(guī)章、規(guī)范性文件的審查工作。上海市人大從1999年開始啟動規(guī)章備案工作以來，共對56件（項(xiàng)）市政府的規(guī)章進(jìn)行了備案審查，提出了18條修改意見。從實(shí)際情況看，這方面的工作還很不夠，報地方人大備案的規(guī)章和規(guī)范性文件很多，什么該備案，什么不必備案，沒有規(guī)定；報備案的程序沒有規(guī)定；不報備案的法律責(zé)任沒有規(guī)定；備案審查的機(jī)構(gòu)、程序、處理等也沒有規(guī)定?，F(xiàn)在國家法律尚未對此項(xiàng)工作有明確的規(guī)定，地方實(shí)踐的情況也很不一致，應(yīng)當(dāng)在全國各地實(shí)踐基礎(chǔ)上認(rèn)真總結(jié)，形成規(guī)范。

[摘要]中國“人大”在政治實(shí)踐中作用的加強(qiáng)，說明了我國政治制度的設(shè)計與建構(gòu)取得了較大進(jìn)步。從形式上看，地方人大的地方最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位源于憲法的直接規(guī)定，從實(shí)質(zhì)上看，其權(quán)力來自地方轄區(qū)內(nèi)公民的主權(quán)。環(huán)境問題的產(chǎn)生具有必然性，要解決地方政府在環(huán)境問題上的不作為的問題，需要啟動地方人大的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，而不能盲目等待國務(wù)院的行政命令來解決。地方人大有權(quán)力也有能力去監(jiān)督地方政府解決環(huán)保問題，但關(guān)鍵是如何依法、科學(xué)、有效地去監(jiān)督，這是擺在地方人大面前的難題。

[關(guān)鍵詞]地方人大，地方人大權(quán)力來源，地方政府責(zé)任，環(huán)保監(jiān)督

隨著中國“跨越式”發(fā)展經(jīng)濟(jì)，向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)、法治社會邁進(jìn)，經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的矛盾日益尖銳，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略由于經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中片面追求經(jīng)濟(jì)效益的戰(zhàn)術(shù)而陷入困境。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的二律背反使得象中國這樣的發(fā)展中國家政府很難在二者之間作出均衡發(fā)展的價值選擇。由此凸現(xiàn)了政府的產(chǎn)生者、權(quán)力來源者的人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督政府保護(hù)環(huán)境的責(zé)任與作用。環(huán)境問題的產(chǎn)生除與中央政府決策有關(guān)外，實(shí)踐中主要還與地方政府的治理方略有關(guān)。日益突出的環(huán)境問題要求地方人大必須在此問題上有所作為地監(jiān)督地方政府，從而以此為契機(jī)為全國人大監(jiān)督各級政府提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。然而地方人大有成效地監(jiān)督地方政府保護(hù)環(huán)境的實(shí)踐在中國幾乎剛剛啟動，地方人大的權(quán)力來源以及監(jiān)督地方政府治理環(huán)境問題的必要性、可行性、合法性、合理性尚須理論論證，以確保地方人大的監(jiān)督合法、有效、有序。本文試圖對此問題做一初步探討。

一、政治制度的設(shè)計與“人大”地位

人類社會是一種有機(jī)的組織體，從其產(chǎn)生進(jìn)入自覺的發(fā)展軌道開始，政治家就為如何治理這一組織體而絞盡腦汁地去進(jìn)行制度的設(shè)計和論證，試圖將權(quán)力運(yùn)作理性化、制度化，以便既能保證社會的穩(wěn)定，又能確保人作為人的地位。應(yīng)當(dāng)說西方國家在這方面比東方國家成功得多。

以中國為代表的東方國家發(fā)展出了一種中央集權(quán)式的直線性的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，權(quán)力的行政色彩濃厚，雖然這種直線性權(quán)力內(nèi)部也以分工為基礎(chǔ)簡單地劃分了幾個權(quán)力部門，但它們從屬于某一特殊的真正的權(quán)力主體，且彼此之間不可能有效監(jiān)督。這種權(quán)力機(jī)制是典型的統(tǒng)治奴役型，它可能具有一定程度的高效、穩(wěn)定，但權(quán)力下的顫顫驚驚的個體無平等自由可言。它造就了中國超穩(wěn)定的封建社會，但人權(quán)在這一體制中沒有立足之地。

淺談地方人大監(jiān)督不力的表現(xiàn)、原因及對策

地方人大設(shè)立常委會以來，在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，按照憲法和法律賦予的職權(quán)，積極開展對“一府兩院”的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，大膽探索，勇于實(shí)踐，監(jiān)督工作取得了長足發(fā)展。但是，從總體上看，監(jiān)督不力仍是地方各級人大在依法行使職權(quán)中的一個薄弱環(huán)節(jié)。本文試就地方人大監(jiān)督不力的表現(xiàn)、原因及對策作如下探討。

一、地方人大監(jiān)督不力的具體表現(xiàn)

地方人大在行使監(jiān)督權(quán)方面，離憲法和法律的規(guī)定、離人民群眾的要求還有很大差距，主要表現(xiàn)在四方面：

1、監(jiān)督過程不扎實(shí)。如每年的人代會審議通過“一府兩院”工作報告、財政預(yù)算報告等，只是例行公事而已。會后對代表們提出的審議意見和議案建議，沒有幾件能得到較好解決。對經(jīng)人代會批準(zhǔn)的財政預(yù)算，在執(zhí)行中出現(xiàn)重大變更后，人大常委會通常是在審查、批準(zhǔn)決算時予以追認(rèn)，很少采取相應(yīng)的處置措施。導(dǎo)致社會上一些人認(rèn)為人大監(jiān)督是“扎扎實(shí)實(shí)走過場”、“認(rèn)認(rèn)真真做形式”，嚴(yán)重影響了地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威和形象。

2、監(jiān)督重點(diǎn)不突出。安排執(zhí)法檢查和審議內(nèi)容貪多不求精，不求嚴(yán)，缺少“重頭戲”。一些代表或委員審議時，抓不住問題的實(shí)質(zhì)和要害，泛泛議論的多、重復(fù)發(fā)言的多；提出針對性強(qiáng)的建議的少。在監(jiān)督目標(biāo)上，一些地方人大在很大程度上避開了“一府兩院”的重大行為，而更多著力于政府下屬部門的行政行為和“兩院”的某些司法活動，產(chǎn)生了四面出擊、力量分散的狀況。

監(jiān)督司法權(quán)是憲法和法律賦予地方人大及其常委會監(jiān)督權(quán)中的一個重要組成部分。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善，政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、社會生活對法律的信賴程度越來越高，司法活動日益成為廣大人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)，廣大人民群眾要求地方人大及其常委會加強(qiáng)對司法工作進(jìn)行監(jiān)督的呼聲越來越高。因而，地方人大及其常委會在履行監(jiān)督司法的職權(quán)中，既要認(rèn)真依法履行監(jiān)督職責(zé)，不失職，促進(jìn)司法機(jī)關(guān)秉公執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法，又要不干涉和干擾司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)，不越權(quán)，按照有關(guān)規(guī)定的程序?qū)嵤┍O(jiān)督。司法機(jī)關(guān)既要按法律規(guī)定履行法律賦予的司法權(quán)，獨(dú)立行使司法權(quán)，又要接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)司法工作。因此，要提高監(jiān)督司法的實(shí)效，地方人大及其常委會在履行監(jiān)督司法職權(quán)中，要認(rèn)真把握好五個關(guān)系。

一、敢于監(jiān)督和善于監(jiān)督的關(guān)系

近幾年來，司法機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹落實(shí)上級的一系列重大部署，認(rèn)真扎實(shí)地開展了教育整頓，班子建設(shè)、隊伍建設(shè)及認(rèn)真履行職責(zé)等方面都取得了顯著成效，絕大多數(shù)司法機(jī)關(guān)和司法工作人員為了人民利益和社會的安定和諧，不畏艱難困苦，為維護(hù)社會穩(wěn)定作出了重要貢獻(xiàn)。但是由于司法隊伍的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，加之社會上一些不良風(fēng)氣的影響，在一些地方，的確存在著不少的問題。人民群眾對司法機(jī)關(guān)在司法活動中存在的有案不立，立而不查，以罰代刑，裁決不公，執(zhí)行不到位等現(xiàn)象反映強(qiáng)烈，要求加強(qiáng)監(jiān)督的呼聲迫切。地方人大及其常委會加強(qiáng)監(jiān)督，既是憲法和法律賦予的權(quán)力，又是政治、經(jīng)濟(jì)和社會各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的必然要求。地方人大及其常委會開展司法監(jiān)督，有利于促進(jìn)司法機(jī)關(guān)改善司法活動，提高司法水平，有利于保障公民和法人的合法權(quán)益，防止司法腐敗，維護(hù)公平正義，保證憲法和法律在本行政區(qū)域正確實(shí)施，推進(jìn)民主和法制建設(shè)。因此，地方人大及其常委會要敢于監(jiān)督，要理直氣壯的行使監(jiān)督職權(quán)。監(jiān)督無為就是違法，監(jiān)督不力就是失職。在敢于監(jiān)督的同時，還要善于監(jiān)督，要針對不同的對象和不同的具體條件，運(yùn)用恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督形式，依照一定的監(jiān)督程序進(jìn)行監(jiān)督，嚴(yán)格依法辦事。在監(jiān)督工作中，要正確處理好敢于監(jiān)督與善于監(jiān)督的關(guān)系，不能顧此失彼。實(shí)踐證明，敢于監(jiān)督與善于監(jiān)督是不可分割的一個統(tǒng)一體，敢于監(jiān)督是前提，善于監(jiān)督是手段，要提高認(rèn)識，消除顧慮，在“敢”字上花氣力，又要按照程序，嚴(yán)格依法監(jiān)督，在“善于”上下功夫。只有這樣，地方人大及其常委會監(jiān)督司法工作才會落到實(shí)處，取得實(shí)效。

二、人大監(jiān)督與司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)的關(guān)系

我國憲法規(guī)定：人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定，獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。地方人大及其常委會在行使監(jiān)督司法的職權(quán)中，一定要正確處理好與司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)的關(guān)系，必須遵循憲法規(guī)定的國家機(jī)關(guān)職權(quán)分工的原則。人大同司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，不是分權(quán)鼎立的關(guān)系，是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，也是分工合作的關(guān)系。在保證地方人大及其常委會統(tǒng)一行使地方國家權(quán)力的前提下，明確劃分地方國家的審判權(quán)和檢察權(quán)，這樣既可避免權(quán)力過分集中，又能使地方國家機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作有序有效進(jìn)行。因此，地方人大及其常委會在行使監(jiān)督司法職權(quán)中，一是應(yīng)本著先司法權(quán)，后監(jiān)督權(quán)，以事后監(jiān)督為主的原則進(jìn)行，不能代替司法機(jī)關(guān)的司法權(quán)。二是地方人大及其常委會必須按照法定程序履行監(jiān)督職權(quán)，即：人大監(jiān)督“兩院”的審判、檢察工作，不直接處理具體案件；對“兩院”工作，可以聽取匯報，可以提出詢問和質(zhì)詢，對特別重大的案件也可以依法組織調(diào)查，糾正錯案，由“兩院”按照法律程序去辦。因此，地方人大及其常委會在監(jiān)督司法工作時，既要認(rèn)真履行監(jiān)督職權(quán)，實(shí)施法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，又要做到不代替司法機(jī)關(guān)的司法行為，不干擾和影響司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)力。

三、全面監(jiān)督與重點(diǎn)監(jiān)督的關(guān)系

對地方人大及其常委會

行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的再思考

討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)，是憲法、法律賦予地方人大及其常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)。但當(dāng)前這一職權(quán)還沒有得到有效的行使，直接影響了地方人大及其常委會職能作用的發(fā)揮，也影響了地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的形象和威信。分析地方人大及其常委會行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面存在的問題及其原因，探討改進(jìn)措施，促使決定權(quán)的行使盡可能的到位，是當(dāng)前人大工作亟需研究的課題。

一、地方人大及其常委會行使重大事項(xiàng)決定權(quán)存在的問題及原因

地方人大常委會設(shè)立以來尤其是近幾年來，在依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面進(jìn)行了積極探索，作出了很大努力，取得了一些進(jìn)展和成效，一些地方人大常委會還制定了關(guān)于討論、決定重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，但從整體上看，重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使還很不到位，存在的主要問題和原因，筆者認(rèn)為有以下幾個方面：

（一）難為問題。憲法和地方組織法雖然明確規(guī)定，地方人大及其常委會討論，地方人大及其常委會“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”，但這一規(guī)定太原則，太抽象，哪些事項(xiàng)屬重大事項(xiàng)應(yīng)由人大及其常委會討論決定，人大及其常委會怎樣討論、決定重大事項(xiàng)，具體程序是什么等都缺乏明確的界定和規(guī)范，在實(shí)踐中難以操作，人大及其常委會在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)過程中與同級人民政府發(fā)生分歧時無所遵循，使地方人大及其常委會的重大事項(xiàng)決定權(quán)處于難為境地。

監(jiān)督權(quán)是人民代表大會及其常委會的一項(xiàng)重要的權(quán)力。地方人大履行監(jiān)督職權(quán)，是其國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要標(biāo)志，也是保障法律實(shí)施和有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán)、任免權(quán)的主要手段。考察地方人大監(jiān)督工作的坎坷歷程，思考監(jiān)督工作的成效與缺位，展望監(jiān)督工作的發(fā)展未來，人大要切實(shí)履行好監(jiān)督職權(quán)，前景光明，問題不少，尚需努力。

一、監(jiān)督職權(quán)逐步加強(qiáng)，“橡皮圖章”的形象正在改變

一是履行法定監(jiān)督職權(quán)上有新突破，地方人大能夠正確行使憲法和法律賦予的監(jiān)督職權(quán)，促進(jìn)“一府兩院”依法行政、公正司法。（1）嚴(yán)格審查財政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行，使監(jiān)督有了權(quán)威性。*市和*省人大首先在監(jiān)督財政預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行上打開了局面，為各地人大帶了好頭。例如，20*年*市人大推出了績效審計，審查財政資金的使用效果。20*年*省十屆人大一次會議審議政府預(yù)算報告，政府提交了1*個省級部門的財政預(yù)算文件和資料，支出內(nèi)容細(xì)化到“目”及“項(xiàng)”，展現(xiàn)了對財政預(yù)算的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。（2）實(shí)事求是地審議“一府兩院”工作報告，不再“扎扎實(shí)實(shí)走過場”。1998年武漢市人大常委會否決了政府關(guān)于再就業(yè)工程實(shí)施情況的報告。20*年*市第十二屆人大四次會議否決了市中級法院的工作報告。同年廣西河池市十二屆人大常委會第二十次會議否決了政府的網(wǎng)吧專項(xiàng)整治工作報告。這三個否決，人大終于對人民不滿意的“一府兩院”工作喊出了“不”，喊出了權(quán)力機(jī)關(guān)的威嚴(yán)。（3）對“一府兩院”工作中的問題提出質(zhì)詢或組織特定問題調(diào)查，依法處理有重大違法行為的官員，保障憲法和法律正確實(shí)施，保護(hù)廣大人民群眾的合法權(quán)益。

二是監(jiān)督形式上有新突破，各地人大創(chuàng)造了許多新的監(jiān)督形式，拓展了監(jiān)督領(lǐng)域。被實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效、目前大面積采用的有四種，即：1983年從遼寧省*市人大常委會開先河的執(zhí)法檢查；19*年從河南省*市舞鋼區(qū)人大常委會推開的代表評議；19*年從*省*市下城區(qū)人大常委會推開的述職評議；在接待和處理司法案件的來信來訪中形成的個案監(jiān)督。這四種方式的創(chuàng)造和廣泛使用，促進(jìn)了地方人大權(quán)力機(jī)關(guān)作用的發(fā)揮，提高了人大的地位和作用，也推動了全國人大監(jiān)督職權(quán)的行使。

三是總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定地方性監(jiān)督法規(guī)，把監(jiān)督職權(quán)的履行規(guī)范化。受黨的十三屆六中全會建議擬定監(jiān)督法精神的鼓舞，各省和有立法權(quán)的市的人大加緊總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，深入研究監(jiān)督職權(quán)的履行情況，完善監(jiān)督新形式，剔除缺乏法律依據(jù)和有悖于人大工作特征的做法，保留、細(xì)化、提煉有助于加強(qiáng)監(jiān)督的內(nèi)容和程序，制定出了地方性監(jiān)督法規(guī)，有綜合監(jiān)督的，有單項(xiàng)監(jiān)督的，使新的監(jiān)督形式法律化，監(jiān)督工作走向規(guī)范，也為全國人大常委會制定監(jiān)督法提供了參考。

二、監(jiān)督實(shí)效十分有限，制約能力仍然較低

監(jiān)督權(quán)是人民代表大會及其常委會的一項(xiàng)重要的權(quán)力。地方人大履行監(jiān)督職權(quán)，是其國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要標(biāo)志，也是保障法律實(shí)施和有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán)、任免權(quán)的主要手段。考察地方人大監(jiān)督工作的坎坷歷程，思考監(jiān)督工作的成效與缺位，展望監(jiān)督工作的發(fā)展未來，人大要切實(shí)履行好監(jiān)督職權(quán)，前景光明，問題不少，尚需努力。

一、監(jiān)督職權(quán)逐步加強(qiáng)，“橡皮圖章”的形象正在改變

一是履行法定監(jiān)督職權(quán)上有新突破，地方人大能夠正確行使憲法和法律賦予的監(jiān)督職權(quán)，促進(jìn)“一府兩院”依法行政、公正司法。（1）嚴(yán)格審查財政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行，使監(jiān)督有了權(quán)威性。深圳市和廣東省人大首先在監(jiān)督財政預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行上打開了局面，為各地人大帶了好頭。例如，2002年深圳市人大推出了績效審計，審查財政資金的使用效果。2003年廣東省十屆人大一次會議審議政府預(yù)算報告，政府提交了102個省級部門的財政預(yù)算文件和資料，支出內(nèi)容細(xì)化到“目”及“項(xiàng)”，展現(xiàn)了對財政預(yù)算的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。（2）實(shí)事求是地審議“一府兩院”工作報告，不再“扎扎實(shí)實(shí)走過場”。1998年武漢市人大常委會否決了政府關(guān)于再就業(yè)工程實(shí)施情況的報告。20*年*市第十二屆人大四次會議否決了市中級法院的工作報告。同年廣西河池市十二屆人大常委會第二十次會議否決了政府的網(wǎng)吧專項(xiàng)整治工作報告。這三個否決，人大終于對人民不滿意的“一府兩院”工作喊出了“不”，喊出了權(quán)力機(jī)關(guān)的威嚴(yán)。（3）對“一府兩院”工作中的問題提出質(zhì)詢或組織特定問題調(diào)查，依法處理有重大違法行為的官員，保障憲法和法律正確實(shí)施，保護(hù)廣大人民群眾的合法權(quán)益。

二是監(jiān)督形式上有新突破，各地人大創(chuàng)造了許多新的監(jiān)督形式，拓展了監(jiān)督領(lǐng)域。被實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效、目前大面積采用的有四種，即：1983年從遼寧省*市人大常委會開先河的執(zhí)法檢查；1986年從河南省平頂山市舞鋼區(qū)人大常委會推開的代表評議；1988年從浙江省杭州市下城區(qū)人大常委會推開的述職評議；在接待和處理司法案件的來信來訪中形成的個案監(jiān)督。這四種方式的創(chuàng)造和廣泛使用，促進(jìn)了地方人大權(quán)力機(jī)關(guān)作用的發(fā)揮，提高了人大的地位和作用，也推動了全國人大監(jiān)督職權(quán)的行使。

三是總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定地方性監(jiān)督法規(guī)，把監(jiān)督職權(quán)的履行規(guī)范化。受黨的十三屆六中全會建議擬定監(jiān)督法精神的鼓舞，各省和有立法權(quán)的市的人大加緊總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，深入研究監(jiān)督職權(quán)的履行情況，完善監(jiān)督新形式，剔除缺乏法律依據(jù)和有悖于人大工作特征的做法，保留、細(xì)化、提煉有助于加強(qiáng)監(jiān)督的內(nèi)容和程序，制定出了地方性監(jiān)督法規(guī)，有綜合監(jiān)督的，有單項(xiàng)監(jiān)督的，使新的監(jiān)督形式法律化，監(jiān)督工作走向規(guī)范，也為全國人大常委會制定監(jiān)督法提供了參考。

二、監(jiān)督實(shí)效十分有限，制約能力仍然較低