近年來(lái)，隨著招商引資、城市化經(jīng)營(yíng)步伐的進(jìn)一步加快，對(duì)土地的需求量不斷加大。如何合理使用土地資源，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，從根本上預(yù)防和治理領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)和插手土地使用權(quán)出讓、謀取私利等腐敗問(wèn)題，是擺在我們面前的一個(gè)重要課題。前段，圍繞進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)營(yíng)性用地行為，我們從實(shí)際出發(fā)，做了一些積極探索。

一、建章立制，規(guī)范土地交易行為。經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓作為一種市場(chǎng)行為，要體現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正的原則，必須建立一系列約束市場(chǎng)各方主體的行為規(guī)范、規(guī)章制度和工作程序。為此，我們狠抓了制度建設(shè)。一是建立信息公布制度。將上級(jí)有關(guān)“招、拍、掛”的政策編印成冊(cè)，多層次、全方位進(jìn)行宣傳，使更多的人了解土地使用權(quán)出讓規(guī)定。對(duì)土地使用權(quán)出讓信息，通過(guò)市、區(qū)媒體進(jìn)行公布，防止了暗箱操作。二是建立集體決策制度。區(qū)里成立了由區(qū)長(zhǎng)任組長(zhǎng)，常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)和分管城建的副區(qū)長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)察、計(jì)劃等有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對(duì)土地“招、拍、掛”等工作的組織指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。凡土地“招、拍、掛”工作程序、地價(jià)底價(jià)、信息等有關(guān)事項(xiàng)，必須經(jīng)城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)導(dǎo)小組集體研究協(xié)商后，統(tǒng)一組織實(shí)施。三是建立各項(xiàng)工作制度和紀(jì)律規(guī)定。轉(zhuǎn)發(fā)了《市土地儲(chǔ)備辦法》、《省招標(biāo)拍賣、掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)違法違紀(jì)行為行政處分暫行規(guī)定》等文件，并配套制定了相關(guān)制度，規(guī)定任何單位和個(gè)人都不得違規(guī)暗箱操作、徇私舞弊，插手土地“招、拍、掛”，如有發(fā)現(xiàn)，按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理，從而從制度上保證了土地市場(chǎng)健康、有序、公正、規(guī)范發(fā)展。

二、落實(shí)土地儲(chǔ)備制度，增強(qiáng)宏觀調(diào)控土地市場(chǎng)能力。落實(shí)土地儲(chǔ)備制度，實(shí)行土地集中統(tǒng)一供應(yīng)，是經(jīng)營(yíng)性土地實(shí)行“招、拍、掛”的前提和基礎(chǔ)。為保證土地“招、拍、掛”制度的落實(shí)，我們按照《市土地儲(chǔ)備辦法》有關(guān)規(guī)定，結(jié)合實(shí)際，劃定土地儲(chǔ)備區(qū)控制范圍，并自2012年7月份開(kāi)始，凍結(jié)單位自行開(kāi)發(fā)、舊城改造和土地轉(zhuǎn)讓的審批，對(duì)所有經(jīng)營(yíng)性土地一律實(shí)行先儲(chǔ)備后供應(yīng)。全區(qū)共儲(chǔ)備土地890多畝，已拍賣、掛牌出讓360余畝。同時(shí)，對(duì)不執(zhí)行土地儲(chǔ)備制度的違規(guī)行為，進(jìn)行治理整頓，對(duì)28起違法用地行為和12戶非法轉(zhuǎn)讓土地的企業(yè)，依法進(jìn)行了處理。

三、加強(qiáng)監(jiān)督制約，保證工作的順利實(shí)施。區(qū)委、區(qū)政府與土地主管部門和相關(guān)部門簽訂經(jīng)營(yíng)性土地“招、拍、掛”工作責(zé)任狀，進(jìn)一步明確了牽頭部門和參與部門的責(zé)任。建立了區(qū)經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)席會(huì)議，定期研究解決經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓過(guò)程中的具體問(wèn)題。制定出臺(tái)了經(jīng)營(yíng)性土地“招、拍、掛”監(jiān)督管理辦法，對(duì)經(jīng)營(yíng)性土地“招、拍、掛”工作實(shí)行報(bào)備制，要求土地行政主管部門按照有關(guān)規(guī)定擬定土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓方案，經(jīng)批準(zhǔn)后，在實(shí)施前10日內(nèi)將“招、拍、掛”有關(guān)資料報(bào)區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。同時(shí)設(shè)立了舉報(bào)投訴電話，受理和查處違法違紀(jì)案件。在此基礎(chǔ)上，組織專人依法依規(guī)對(duì)實(shí)施前的準(zhǔn)備、實(shí)施中的程序、實(shí)施后的落實(shí)，進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)察，并對(duì)每宗土地“招、拍、掛”工作運(yùn)行情況寫(xiě)出監(jiān)察報(bào)告，備案登記，從而保證了各個(gè)工作環(huán)節(jié)規(guī)范化運(yùn)作、透明式辦公、陽(yáng)光下操作。

我們自2012年7月份實(shí)行經(jīng)營(yíng)性土地“招、拍、掛”制度以來(lái)，全區(qū)所有的商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地都納入了“招、拍、掛”范圍，共依法拍賣掛牌出讓土地總面積361.5畝，收益達(dá)1.05億元。

目前，盡管經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓逐步走上規(guī)范化、制度化、法制化軌道，但還存在一些問(wèn)題：一是傳統(tǒng)的思想觀念沒(méi)有徹底轉(zhuǎn)變，這對(duì)開(kāi)展土地清理整頓、土地儲(chǔ)備等工作，產(chǎn)生了不小阻力，在一定程度上影響了土地“招、拍、掛”工作的開(kāi)展。二是由于土地“招、拍、掛”原則性、政策性強(qiáng)，法律要求規(guī)范，而目前可借鑒的經(jīng)驗(yàn)又很少，在具體操作過(guò)程中，還有許多需要總結(jié)和探索之處。三是部門間相互配合還需加強(qiáng)。開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地“招、拍、掛”工作，牽扯到多個(gè)部門。哪一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)嚴(yán)重影響土地市場(chǎng)建設(shè)，導(dǎo)致土地“招、拍、掛”制度的落空。對(duì)此，一要加大宣傳力度，進(jìn)一步提高全社會(huì)的資源意識(shí)和法制觀念，為土地“招、拍、掛”制度的落實(shí)奠定思想基礎(chǔ)。二要建立完善經(jīng)營(yíng)性土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，以及與之相配套的土地市場(chǎng)運(yùn)行基本制度、規(guī)范土地出讓活動(dòng)各項(xiàng)工作制度等，以進(jìn)一步規(guī)范土地市場(chǎng)交易行為。三是加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)配合，各負(fù)其責(zé)，相互支持，形成合力。四是嚴(yán)肅查處違紀(jì)違法案件，堅(jiān)決糾正違紀(jì)、違法、違規(guī)行為，確保經(jīng)營(yíng)性土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度全面落到實(shí)處。

城區(qū)人民政府，市府直屬各單位：

近年來(lái)，市政府嚴(yán)格實(shí)施在市中心城區(qū)（以下簡(jiǎn)稱市區(qū)）范圍內(nèi)禁止切塊出讓、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的規(guī)定，有效地從源頭上控制了市區(qū)私人自建房屋的行為。為妥善解決市區(qū)原已出讓土地的建設(shè)問(wèn)題，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》、《中華人民共和國(guó)建筑法》和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》及有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際，本著以人為本、尊重歷史的原則，對(duì)已取得土地使用權(quán)的建設(shè)用地，實(shí)行嚴(yán)格管理，限期建設(shè)?，F(xiàn)就有關(guān)問(wèn)題通知如下：

一、嚴(yán)格規(guī)劃管理

（一）市區(qū)建設(shè)用地報(bào)建，必須納入所在小區(qū)審批管理，按小區(qū)實(shí)行“五統(tǒng)一”，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)風(fēng)格、統(tǒng)一立面裝飾、統(tǒng)一施工時(shí)間、統(tǒng)一竣工驗(yàn)收。

道路規(guī)劃紅線寬20米以上及重要地段兩旁新建筑，建筑單體立面寬度不得少于30米，不足30米的，須與相鄰建筑實(shí)行聯(lián)體式設(shè)計(jì)建設(shè)。

20米寬（含20米）以下道路兩旁或非臨街的房屋建設(shè)，其建筑單體立面寬度不得少于20米，不足20米的，須與相鄰建筑實(shí)行聯(lián)體式設(shè)計(jì)建設(shè)。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)）和《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于全面實(shí)行工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓的實(shí)施意見(jiàn)(試行)》（浙政辦發(fā)〔2006〕150號(hào)）精神，為進(jìn)一步推進(jìn)我市土地使用制度改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，切實(shí)提高土地節(jié)約集約利用水平，現(xiàn)結(jié)合我市實(shí)際，就工業(yè)用地實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓供地提出如下實(shí)施意見(jiàn)。

一、充分認(rèn)識(shí)全面實(shí)行工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓的重要性、必要性

我市土地市場(chǎng)經(jīng)過(guò)幾年來(lái)的培育建設(shè)，已經(jīng)逐步進(jìn)入成熟階段，走上了規(guī)范、有序、健康發(fā)展的軌道。所有經(jīng)營(yíng)性用地按照“公開(kāi)、公平、公正”的原則，一律實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，取得了明顯的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，并且對(duì)加強(qiáng)廉政建設(shè)，轉(zhuǎn)變政府職能，樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，都起到了積極的推動(dòng)作用。但各地出于招商和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，工業(yè)用地競(jìng)相壓價(jià)及粗放低效利用的問(wèn)題未能從根本上得到解決。目前國(guó)家嚴(yán)格土地管理的要求越來(lái)越高，而我市社會(huì)經(jīng)濟(jì)正處高速發(fā)展階段，為有效保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用地需求，必須加大土地利用管理創(chuàng)新的力度。工業(yè)用地實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓，有利于利用市場(chǎng)機(jī)制抑制多占、濫占和浪費(fèi)土地現(xiàn)象，促進(jìn)土地資源的節(jié)約、集約和可持續(xù)利用；有利于政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃導(dǎo)向的落實(shí)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)；有利于顯化土地資產(chǎn)價(jià)值，充分合理高效利用土地資源；有利于改善我市招商引資環(huán)境，創(chuàng)造條件吸引高效益、高產(chǎn)出、低能耗項(xiàng)目的入駐。

二、實(shí)施范圍及相關(guān)規(guī)定

工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓實(shí)施的范圍為：生產(chǎn)性工業(yè)用地，標(biāo)準(zhǔn)廠房用地，工業(yè)區(qū)配套設(shè)施用地，倉(cāng)儲(chǔ)、物流用地，非國(guó)有資本全資投資的科研設(shè)計(jì)用地等。

土地使用者原以行政劃撥方式取得工業(yè)用地使用權(quán)，因申請(qǐng)補(bǔ)辦出讓手續(xù)或企業(yè)改制、轉(zhuǎn)讓等不再符合國(guó)土資源部《劃撥用地目錄》的，可以協(xié)議出讓方式補(bǔ)辦土地使用權(quán)出讓手續(xù)。

出讓方（甲方）：____________________________________

地址：____________郵碼：____________電話：____________

法定代表人：____________職務(wù)：____________

受讓方（乙方）：____________________________________

地址：____________郵碼：____________電話：____________

法定代表人：____________職務(wù)：____________

本文作者：張敏陳妙英工作單位：廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院

土地使用權(quán)出讓是指國(guó)家作為土地所有權(quán)人授權(quán)地方市、縣人民政府與受讓人簽訂土地使用權(quán)出讓合同，將指定地塊以合同約定的條件出讓，受讓者以支付約定年限的土地使用費(fèi)為對(duì)價(jià)，獲得對(duì)指定地塊的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)。自2000年以來(lái)，我國(guó)的土地市場(chǎng)進(jìn)行了一系列卓有成效的改革，以市場(chǎng)為主導(dǎo)的土地出讓制度基本建成，全國(guó)各地都已經(jīng)逐步建立起了由政府統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一供應(yīng)的土地供應(yīng)機(jī)制，地方政府調(diào)控土地市場(chǎng)的能力逐步提高，土地市場(chǎng)取得了較大程度的發(fā)展。以廣西為例，已經(jīng)初步建成市場(chǎng)化為核心的土地配置機(jī)制，未來(lái)將進(jìn)一步完善土地使用權(quán)市場(chǎng)公開(kāi)交易制度，并配套完善相關(guān)決策、審批和操作制度。依法采取公開(kāi)招標(biāo)拍賣掛牌等方式出讓，完善信息公開(kāi)制度，積極推進(jìn)網(wǎng)上交易和網(wǎng)上監(jiān)管，防止“暗箱操作”，著力解決國(guó)有建設(shè)用地出讓中規(guī)避招拍掛，違反規(guī)定設(shè)置出讓條件的問(wèn)題，構(gòu)筑公平公正的市場(chǎng)機(jī)制。但筆者調(diào)查廣西國(guó)有土地出讓的市場(chǎng)及法規(guī)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)廣西國(guó)有土地出讓法律制度仍存在較多問(wèn)題，亟需規(guī)范。

一、廣西現(xiàn)行的國(guó)有土地出讓市場(chǎng)現(xiàn)狀及法律制度

（一）廣西現(xiàn)行的國(guó)有土地出讓市場(chǎng)現(xiàn)狀1.地方政府在國(guó)有土地出讓過(guò)程中的雙重身份導(dǎo)致造成土地管理部門的管理職能與其自身的經(jīng)濟(jì)行為不分根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的管理機(jī)制，國(guó)家雖是國(guó)有土地的所有權(quán)人，但授權(quán)市、縣一級(jí)政府土地管理部門來(lái)負(fù)責(zé)國(guó)有土地的出讓。這就使得地方政府土地管理部門在土地出讓過(guò)程中具有了雙重身份：國(guó)家土地所有權(quán)人的受托人與對(duì)土地出讓行為進(jìn)行監(jiān)督的監(jiān)督者，即常說(shuō)的既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員。這種雙重的身份極易造成土地管理部分根據(jù)自己的利益出發(fā)，跨界濫用職權(quán)，利用土地管理的權(quán)力來(lái)?yè)p害合同相對(duì)方的合法權(quán)益，既有違公平原則又損害了公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，還滋生土地腐敗等行為，不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。2.土地招標(biāo)、拍賣、掛牌交易程序未真正落實(shí)，土地出讓存在人為操縱現(xiàn)象根據(jù)規(guī)定，從2005年1月1日開(kāi)始，工業(yè)用地和經(jīng)營(yíng)性用地，須通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、拍賣和掛牌的方式轉(zhuǎn)讓。但有些地方政府從自己的利益出發(fā)，存在人為操縱土地出讓的現(xiàn)象。例如有的地方表面實(shí)行的是“招拍掛”形式，實(shí)際卻是按協(xié)議方式出讓；有些地方雖然建立了土地交易制度，實(shí)行土地出讓信息公開(kāi)、地價(jià)評(píng)估和集體決策等制度，但只是流于形式。有的地方在競(jìng)標(biāo)過(guò)程中存在以各種方式私下操縱土地的招標(biāo)價(jià)格。有的地方違規(guī)向用地單位變相減免出讓金。等等現(xiàn)象都表明在土地出讓環(huán)節(jié)雖然有法律的明文規(guī)定，但卻被歪嘴的和尚念歪了經(jīng)，地方政府在土地出讓方式上背離了公開(kāi)透明和公平競(jìng)爭(zhēng)。3.不注重實(shí)施土地儲(chǔ)備制度，導(dǎo)致存量土地日漸減少調(diào)查表明，部分地方政府因不注重土地儲(chǔ)備和后續(xù)開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致可用土地存量和耕地面積日漸減少。使得政府對(duì)土地的調(diào)控能力相當(dāng)薄弱。同時(shí)，土地作為不可再生資源，在當(dāng)前耕地面積不斷減少的情況下，更應(yīng)該注重土地的復(fù)墾和后續(xù)開(kāi)發(fā)，盡可能增加可利用土地面積，提高單位土地產(chǎn)能，但很多縣市都沒(méi)有執(zhí)行這一政策。4.土地出讓金被納入政府基金預(yù)算管理，成為政府的額外財(cái)源2005年，財(cái)政部和國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)文，要求將土地出讓金全額納入政府基金預(yù)算管理，收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)地方政府基金預(yù)算從土地出讓收入中安排。但調(diào)查表明，許多地方政府都將土地出讓金擠占挪用，使其成為政府臨時(shí)性支付、預(yù)算外支出的主要來(lái)源，導(dǎo)致本應(yīng)用于土地儲(chǔ)備、整理、征地補(bǔ)償?shù)馁Y金不當(dāng)減少，進(jìn)而損害到公共利益。

（二）廣西現(xiàn)有的國(guó)有土地出讓的法律制度現(xiàn)狀目前，廣西土地出讓方面的地方性法規(guī)非常少，主要有《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法》、《廣西壯族自治區(qū)土地監(jiān)察條例》，對(duì)土地的管理和利用主要是通過(guò)政府規(guī)章的形式出臺(tái)的，如《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例>辦法》、《廣西壯族自治人民政府關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》、《廣西壯族自治區(qū)國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理暫行辦法》、《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》?？疾閺V西關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓的法規(guī)體系，筆者存在的主要問(wèn)題是相關(guān)單行規(guī)范的缺失，如廣西尚未對(duì)土地利用總體規(guī)劃、土地儲(chǔ)備、出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)，理論與實(shí)踐的脫節(jié)導(dǎo)致廣西國(guó)有土地使用權(quán)出讓的快速發(fā)展與機(jī)制、制度建設(shè)相對(duì)滯后之間的矛盾仍然突出。

二、廣西國(guó)有土地出讓法律制度的規(guī)范

為認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共省委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域預(yù)防腐敗工作的決定》，切實(shí)加強(qiáng)土地管理領(lǐng)域源頭治腐工作，進(jìn)一步完善中心城區(qū)經(jīng)營(yíng)性土地出讓評(píng)估和定價(jià)機(jī)制，規(guī)范土地市場(chǎng)。特制定本實(shí)施方案。

一、指導(dǎo)思想

以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以規(guī)范經(jīng)營(yíng)性土地審批為切入點(diǎn)，以改革敏感性宗地評(píng)估和科學(xué)設(shè)定出讓底價(jià)為抓手，以健全制度，完善機(jī)制為手段，進(jìn)一步減少廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，切實(shí)做好土地領(lǐng)域源頭治腐工作，規(guī)范土地市場(chǎng)，為實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、追趕跨越做出貢獻(xiàn)。

二、工作目標(biāo)

通過(guò)健全制度，完善機(jī)制，達(dá)到規(guī)范土地出讓行為，科學(xué)合理設(shè)定出讓底價(jià)，防止土地資產(chǎn)收益流失和源頭治腐的目標(biāo)。

三、工作任務(wù)

第一章總則

第一條為進(jìn)一步加強(qiáng)土地資源管理和土地調(diào)控。促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》國(guó)發(fā)〔〕28號(hào))和《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》國(guó)發(fā)〔〕3號(hào))結(jié)合我市實(shí)際，制定本規(guī)定。

第二條本規(guī)定所稱土地收購(gòu)儲(chǔ)備出讓。優(yōu)化土地資源配置、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存并以招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)土地的行為。土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施，由市城市建設(shè)投資有限公司(簡(jiǎn)稱市城投公司)土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心承擔(dān)。

第三條市政府高度壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)。國(guó)有劃撥土地的供地、出讓、轉(zhuǎn)讓，集體劃撥土地的供地、流轉(zhuǎn)，一律由國(guó)土資源部門依法辦理手續(xù)。其他任何單位和個(gè)人均不得私自簽訂征地協(xié)議和補(bǔ)償協(xié)議。嚴(yán)禁國(guó)有劃撥土地和集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)、旅游、娛樂(lè)等經(jīng)營(yíng)性用地自行入市，對(duì)手成交。嚴(yán)禁使用集體建設(shè)用地從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和住宅建設(shè)。

第四條實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一監(jiān)管”土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的存量土地和集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性用地必須完全由政府控制。要充分發(fā)揮土地儲(chǔ)備系統(tǒng)的調(diào)節(jié)作用。調(diào)整儲(chǔ)量，公開(kāi)交易。實(shí)行儲(chǔ)備土地項(xiàng)目成本核算，規(guī)范資金運(yùn)行。

第五條市政府委托市城投公司土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心統(tǒng)一組織、調(diào)度、監(jiān)管土地收購(gòu)儲(chǔ)備出讓事宜。市國(guó)土資源局、財(cái)政局、發(fā)改局、建設(shè)局、規(guī)劃局和房產(chǎn)局等有關(guān)部門要按照職責(zé)分工?；ハ嗯浜?，嚴(yán)格按規(guī)定程序核發(fā)相關(guān)的法定文書(shū)，依法履行職責(zé)，對(duì)非法交易和違規(guī)建設(shè)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

摘要：近年來(lái)，關(guān)于我國(guó)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的爭(zhēng)論十分激烈。景區(qū)主管部門、經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓者以及各界學(xué)者都對(duì)此提出了不同的見(jiàn)解，至今仍未達(dá)成共識(shí)。本文結(jié)合旅游景區(qū)的性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的涵義及我國(guó)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的現(xiàn)狀，預(yù)見(jiàn)了景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓需要面對(duì)的問(wèn)題，最后提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞：旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓問(wèn)題對(duì)策

根據(jù)薩繆爾森給出的公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義，公共產(chǎn)品具有使用上的排他性和消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性這兩個(gè)本質(zhì)特征。在這兩種極端之間的物品被稱為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”[1]。我國(guó)景區(qū)的旅游資源為全民所有，景區(qū)資源對(duì)于任何景區(qū)都是有一定空間范疇、時(shí)間范疇和生態(tài)容量的，當(dāng)游客數(shù)量達(dá)到某種臨界點(diǎn)，每增加一個(gè)游客將降低所有游客的旅游效用，因此景區(qū)旅游資源既不屬于公共產(chǎn)品也不屬于私有產(chǎn)品，而是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。對(duì)于旅游景區(qū)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的這種屬性，為旅游景區(qū)采取多種經(jīng)營(yíng)方式提供了更多了理論依據(jù)。

旅游研究學(xué)者一般將景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)理解為“旅游企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)旅游資源的占有、使用和享有收益的權(quán)利”（楊廣虎，2003）。其他學(xué)者都沒(méi)有下過(guò)明確的定義，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的理解也無(wú)甚異議。景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓是以提高資源利用效益為目的的，以保證資源所有權(quán)人的權(quán)益為前提，通過(guò)有償轉(zhuǎn)讓的方式將旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定年限內(nèi)轉(zhuǎn)讓給資本所有者、民營(yíng)企業(yè)、非公有制經(jīng)濟(jì)主體的行為。景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下使景區(qū)資源更好的實(shí)現(xiàn)其價(jià)值高效率運(yùn)作的一種有效方式。

一、我國(guó)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓現(xiàn)狀

1997年中國(guó)大通實(shí)業(yè)有限公司（北京）和馬來(lái)西亞一家公司全國(guó)首次分別以委托經(jīng)營(yíng)和租賃經(jīng)營(yíng)的方式獲得了張家界黃龍洞和寶峰湖的投資經(jīng)營(yíng)權(quán)。1998年初，萬(wàn)貫集團(tuán)以協(xié)議開(kāi)發(fā)方式獲得了四川碧霞峰等景區(qū)50年的獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，并創(chuàng)造了“碧霞峰模式”。自此之后，景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓在全國(guó)迅速擴(kuò)展。先后有國(guó)家級(jí)景區(qū)井岡山的龍?zhí)毒皡^(qū)向國(guó)內(nèi)外招商引資，以拍賣合作的方式分20年、30年出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)；宋城集團(tuán)和萬(wàn)象集團(tuán)以協(xié)議方式分別開(kāi)發(fā)浙江龍泉山國(guó)家公園、千島湖。到2005年4月底，云南省已將33個(gè)旅游區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓給國(guó)內(nèi)外大企業(yè)，出讓資金達(dá)30億元。

為加快我市城市化進(jìn)程,完善城市功能,提升城市品位,根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》、《省實(shí)施〈土地管理法〉辦法》、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》和《省土地交易管理規(guī)定》等相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，經(jīng)2012年9月30日市土地出讓領(lǐng)導(dǎo)小組研究，制定本工作方案。

一、組織領(lǐng)導(dǎo)

為保障國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的合法、公開(kāi)、公正，更好地協(xié)調(diào)組織土地出讓事宜，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，成員由市國(guó)土資源、監(jiān)察、規(guī)劃、發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)、環(huán)保、勞動(dòng)保障、房管等有關(guān)單位負(fù)責(zé)人組成，市監(jiān)察部門進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督。

二、用地范圍、年限及規(guī)劃要求、

出讓地塊位于信江路與交通路交叉口處，用地范圍以市城鄉(xiāng)規(guī)劃局提供的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件附線圖為準(zhǔn)，土地總面積為1090平方米（折合1.635畝）（具體面積以實(shí)測(cè)為準(zhǔn)）。用地性質(zhì)：商業(yè)、住宅；出讓年限：商業(yè)40年、住宅70年；容積率：不大于4.9；建筑密度：不大于47%；總建筑規(guī)模不大于5921平方米,其中商業(yè)建筑面積不大于2000平方米；建筑高度≤50米；建筑層數(shù)≤15層；綠地率不小于5%。開(kāi)發(fā)建設(shè)必須符合市城鄉(xiāng)規(guī)劃局提供的貴規(guī)條字[2012]013號(hào)《糧食招待所地塊規(guī)劃設(shè)計(jì)條件通知書(shū)》以及建設(shè)方案評(píng)審意見(jiàn)書(shū)。

三、出讓方式、起始價(jià)

為進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理，提高土地資源利用效率，深化國(guó)有土地出讓收入征收管理，根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)〔2001〕15號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)）和《財(cái)政部國(guó)土資源部中國(guó)人民銀行監(jiān)察部審計(jì)署關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知》（財(cái)綜〔2009〕74號(hào)）等文件精神，結(jié)合我市實(shí)際，特制訂本意見(jiàn)。

一、加強(qiáng)國(guó)有土地出讓收入計(jì)劃管理

（一）完善國(guó)有土地出讓收入計(jì)劃編制。市國(guó)土資源局每年第四季度向市政府報(bào)送下一年度經(jīng)營(yíng)性用地出讓計(jì)劃，每年第一季度編制好全年供地計(jì)劃。出讓和供地計(jì)劃應(yīng)包括地塊名稱、座落位置、地塊面積、預(yù)期出讓時(shí)間、出讓收入預(yù)計(jì)、出讓土地成本、收益預(yù)測(cè)及土地出讓責(zé)任落實(shí)建議。出讓和供地計(jì)劃經(jīng)市政府審定后分解下達(dá)各責(zé)任單位并納入年度目標(biāo)考核。

（二）加強(qiáng)國(guó)有土地出讓收入計(jì)劃執(zhí)行。年度國(guó)有土地出讓計(jì)劃一經(jīng)確定，國(guó)土資源、財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)責(zé)任部門和相關(guān)鎮(zhèn)（街道）必須落實(shí)工作職責(zé)，加強(qiáng)聯(lián)系協(xié)調(diào)，切實(shí)推進(jìn)年度國(guó)有土地出讓工作，確保年度收入任務(wù)落到實(shí)處。市國(guó)土資源局要按季報(bào)送國(guó)有土地出讓收入計(jì)劃執(zhí)行情況分析，協(xié)調(diào)落實(shí)土地出讓各項(xiàng)工作任務(wù)；市財(cái)政局要加強(qiáng)國(guó)有土地出讓收入計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)管，督促落實(shí)國(guó)有土地出讓收入征繳進(jìn)程。對(duì)于部門難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題和困難，及時(shí)報(bào)市政府專題協(xié)調(diào)，保障國(guó)有土地出讓收入計(jì)劃執(zhí)行順利推進(jìn)。

二、嚴(yán)格國(guó)有土地出讓收入征收管理

（三）進(jìn)一步明確征管職責(zé)和收入征繳方式。市財(cái)政局負(fù)責(zé)土地出讓收入征收管理工作，市國(guó)土資源局具體負(fù)責(zé)土地出讓收入征收工作。國(guó)有土地出讓收入按照“收繳分離”方式征繳，市國(guó)土資源局應(yīng)當(dāng)按照土地出讓合同和劃撥面積及稅費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)確定的土地價(jià)款，向土地受讓人送達(dá)繳款通知書(shū)。繳款通知書(shū)應(yīng)當(dāng)明確供應(yīng)土地的面積、土地出讓收入總額以及依法分期繳納“財(cái)政專戶”的具體數(shù)額和時(shí)限等。土地受讓人應(yīng)當(dāng)根據(jù)繳款通知書(shū)規(guī)定的金額、開(kāi)戶銀行和帳號(hào)，在規(guī)定時(shí)間將土地出讓收入（或預(yù)付款）直接繳入“財(cái)政專戶”。征收土地出讓收入應(yīng)當(dāng)按規(guī)定開(kāi)具財(cái)稅專用票據(jù)，未按規(guī)定向繳款義務(wù)人開(kāi)具財(cái)稅專用票據(jù)的，繳款義務(wù)人有權(quán)拒絕繳款并向財(cái)稅部門投訴。繳入“財(cái)政專戶”的國(guó)有土地出讓收入由市財(cái)政按規(guī)定及時(shí)匯總解繳國(guó)庫(kù)。