導語：如何才能寫好一篇法院轉(zhuǎn)正總結(jié)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

按照區(qū)委部署，我院及時召開黨組會議研究，決定從今年6月上旬開始，緊密結(jié)合先進性教育活動，在全院范圍內(nèi)開展“規(guī)范司法行為，促進司法公正”專項整改活動。并成立了領導小組，制定、下發(fā)了實施方案，并于6月14日下午召開了動員大會。通過精心組織、周密部署，圓滿完成了活動任務。全院干警堅持邊學邊改，自覺在工作中努力實踐“三個代表”重要思想，取得了良好的學習教育效果。

主要做法

一是認真做好宣傳動員，充分認識作好集中整改階段工作的重要性。我院認真召開了動員會，要求各單位和廣大干警要提高思想認識，以飽滿的政治熱情，良好的精神狀態(tài)，求真務實的作風，針對查找出的突出問題，扎扎實實搞好集中整改，確保活動取得實效。

二是整改方案廣泛征求群眾意見。各單位的整改方案在本單位范圍內(nèi)征求意見；全院的整改方案既征求了各分管單位干警、群眾的意見，又征求了一部分當事人、來訪群眾的意見。

三是確定整改目標，全面進行整改落實。首先從以下方面進行整改：1、容易發(fā)生徇私枉法、權(quán)錢交易的崗位、環(huán)節(jié)上進行整改和規(guī)范。重點放在民商事案件的審判和執(zhí)行上，放在法官自由裁量權(quán)的正確行使上；2、容易發(fā)生違規(guī)違法辦案、司法不文明的崗位、環(huán)節(jié)上進行整改和規(guī)范。民商事審判工作的重點是（請登陸政法秘書網(wǎng)）保證當事人的訴訟權(quán)利和實體權(quán)利免受侵害；刑事審判工作的重點是防止超期羈押、濫用強制措施，落實“有罪則判，無罪放人”的原則；3、容易發(fā)生、司法不作為的崗位、環(huán)節(jié)上進行整改和規(guī)范。主要是規(guī)范活動，暢通立案渠道，解決好群眾“告狀難”問題；認真執(zhí)行首問負責制，進一步暢通涉法渠道，及時處理涉法案件，落實責任制，解決申訴難、申請再審難問題，切實維護人民群眾的合法權(quán)益；4、容易發(fā)生地方和部門保護、違法干預辦案的崗位、環(huán)節(jié)上進行整改和規(guī)范。依法進行獨立審判，自覺接受各種合法監(jiān)督，堅決杜絕該立案不立案、該執(zhí)行不執(zhí)行，損害當事人的合法權(quán)益。我院要求各單位要從社會各界的反映中、從人民群眾的批評意見中、從已經(jīng)處理或者正在處理的涉訴案件特別是處理明顯不當?shù)陌讣?、從查處的法官和其他工作人員違法違紀典型案例中，深入查找本單位工作中存在的突出問題，解剖原因，深挖根源。通過走訪群眾、召開座談會等形式，進一步明確整改方向，有針對性地制定整改措施。另外，要求各單位要加強調(diào)研，認真分析，為修訂和完善下列規(guī)章制度打好基礎，《黨組議事規(guī)則》、《院長接待日制度》、《政治業(yè)務學習制度》、《接待制度》版權(quán)所有，全國公務員共同的天地!、《崗位目標管理辦法》、《審判流程管理制度》、《執(zhí)行流程管理制度》、《案件質(zhì)量評查規(guī)則》、《審判差錯案件責任追究辦法》、《考勤管理辦法》、《輪崗交流制度》、《信息宣傳調(diào)研管理辦法》、《黨風廉政建設責任制實施辦法》等。

篇2

一、著眼增產(chǎn)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)調(diào)整，努力提高持續(xù)增產(chǎn)能力

近幾年，制約富錦糧食增產(chǎn)的因素主要有兩個方面，一方面是防洪排澇基礎設施建設薄弱，全市有30％耕地為易澇的中低產(chǎn)田；另一方面，種植業(yè)結(jié)構(gòu)還不夠優(yōu)化，水稻、玉米等高產(chǎn)作物面積相對較少。同時，在畜牧業(yè)增產(chǎn)方面，受市場波動較大的影響，發(fā)展不夠平穩(wěn)。這些因素雖然影響了富錦農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，但從另一個側(cè)面，也說明了增產(chǎn)的潛力很大。近幾年，我們經(jīng)過反復研究論證，明確提出了“235”發(fā)展目標，即兩年內(nèi)生豬存欄達到80萬頭，成為全國生豬調(diào)出大縣；三年內(nèi)水稻種植面積達到200萬畝，成為全省水稻種植第一縣；五年內(nèi)糧食總產(chǎn)超過50億斤，成為全國糧食生產(chǎn)標兵縣、商品糧調(diào)出第一縣。一是努力擴大優(yōu)勢作物種植面積。推進優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局，突出發(fā)展水稻、玉米和經(jīng)濟作物種植面積，優(yōu)先發(fā)展長安、上街基和硯山鎮(zhèn)水稻種植帶，頭林、興隆崗、宏勝玉米種植帶以及大榆樹鎮(zhèn)、錦山鎮(zhèn)、城關社區(qū)經(jīng)濟作物種植帶。二是努力擴大生豬、奶牛養(yǎng)殖規(guī)模。推廣工廠化、標準化養(yǎng)殖模式，完善草畜乳一體化的奶牛產(chǎn)業(yè)鏈條。推廣生態(tài)養(yǎng)豬技術，建立標準化生豬養(yǎng)殖示范基地。力爭到2015年，全市畜牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重達到50％以上。三是抓住糧食增產(chǎn)關鍵技術環(huán)節(jié)實施專項推進。繼續(xù)加大政策扶持力度，重點推廣大棚育秧，爭取利用兩年時間，全市大棚育秧保證率達到100％。推廣水稻“三化一管”、玉米“一密一膜”等新技術栽培模式和水稻缽育擺栽、水稻旱育壯秧等集成新技術，建立區(qū)域配肥站，形成測土配方施肥的長效機制。進一步加強重大生物災害預警與控制站和鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)控點建設、專業(yè)化防治服務隊建設，全面提高抗災減災能力，為農(nóng)業(yè)持續(xù)增產(chǎn)提供技術支撐。四是加快農(nóng)機化進程。把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)機專業(yè)合作社建設作為農(nóng)機化發(fā)展的突破口，按照農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需求，在旱田主產(chǎn)區(qū)規(guī)劃建設旱田農(nóng)機合作社55個，裝備大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機械2 420臺套；在水田主產(chǎn)區(qū)規(guī)劃建設水田農(nóng)機合作社100個，裝備水田機械7 300臺套。今年積極申報32個合作社，重點建設一個旱田高標準合作社，一個水田高標準合作社，全力打造全省現(xiàn)代農(nóng)機合作社的樣板。五是大力實施中低產(chǎn)田改造工程。緊緊抓住國家大上水利的契機，重點推進200萬畝松花江富錦灌區(qū)項目建設，爭取年內(nèi)開工建設，五年內(nèi)新增江灌水田面積20萬畝。同時，圍繞三江平原綜合治理工程建設，積極推進幸福灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、小型農(nóng)田水利重點縣、大型泵站更新改造、七星河澇區(qū)與撓力河澇區(qū)防洪除澇等工程項目建設，五年改造中低產(chǎn)田150萬畝以上。

二、著眼增效，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，努力提高市場競爭能力

通過多年發(fā)展，富錦農(nóng)產(chǎn)品在全國已經(jīng)具有一定的規(guī)模優(yōu)勢和知名度，但是要大發(fā)展、快發(fā)展，必須實現(xiàn)由低端向高端、由“大眾貨”向“名優(yōu)特”、由無品牌無知名度向創(chuàng)名牌高知名度轉(zhuǎn)變，讓全國人民都了解富錦農(nóng)業(yè)。認知富錦農(nóng)產(chǎn)品，實現(xiàn)多產(chǎn)糧、產(chǎn)好糧、賣好價。一是在發(fā)展方向上，要利用好生態(tài)優(yōu)勢，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。富錦土地肥沃，擁有103萬畝濕地，水和空氣指標明顯高于一般標準，是國家生態(tài)市，在發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)上有著十分優(yōu)越的條件，而且這些優(yōu)勢在未來發(fā)展中會更加稀缺和珍貴。目前，我市已發(fā)展無公害農(nóng)產(chǎn)品基地認定面積393萬畝，綠色食品基地認定面積150萬畝，有機食品基地認定面積9 000畝，“富錦大豆”通過國家農(nóng)產(chǎn)品地理標志登記認定，生態(tài)農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)了良好發(fā)展態(tài)勢。在今后發(fā)展中，我們將繼續(xù)推進優(yōu)質(zhì)糧食工程，不斷健全種子源頭管理，嚴格控制高毒長殘效農(nóng)藥的銷售和使用，建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體系和機制。到2015年，力爭全市300萬畝耕地通過國家綠色食品認證，2萬畝耕地通過國家有機食品認證，打造全國縣級最大的綠色食品生產(chǎn)區(qū)。二是在發(fā)展模式上，要利用好土地規(guī)模經(jīng)營優(yōu)勢，抓好專品種原料基地建設。近幾年，我市通過土地流轉(zhuǎn)服務體系建設和專項政策扶持。土地規(guī)模經(jīng)營已經(jīng)步人全省先進行列，已經(jīng)成為富錦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要品牌。在今后發(fā)展中，我們將進一步探索和完善“整村推進”、“公司+基地”、“農(nóng)機合作社帶區(qū)域”等土地規(guī)模經(jīng)營模式，全力打造200萬畝優(yōu)質(zhì)水稻、100萬畝優(yōu)質(zhì)玉米、100萬畝優(yōu)質(zhì)大豆、100萬噸優(yōu)質(zhì)甜菜、100萬頭生豬養(yǎng)殖五個“百萬”原料基地。10萬畝優(yōu)質(zhì)白瓜、10萬畝優(yōu)質(zhì)煙葉、10萬畝優(yōu)質(zhì)苜蓿、10萬畝優(yōu)質(zhì)蔬菜、10萬畝優(yōu)質(zhì)雜糧五個“十萬”原料基地。三是在產(chǎn)銷銜接上，要開辟多種渠道，做好創(chuàng)品牌、塑形象工作。品牌創(chuàng)建和形象塑造目前還是富錦農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的薄弱環(huán)節(jié)，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的關鍵所在。在今后發(fā)展中，我們要把創(chuàng)品牌和塑形象作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的生命線，廣泛通過招商引資、節(jié)會、媒體等平臺。擴大對外宣傳，做好“外功”。同時，要加強工作創(chuàng)新，通過與大企業(yè)、大公司進行品牌共建、基地共建，實現(xiàn)“借牌創(chuàng)牌”，來提高富錦農(nóng)產(chǎn)品的知名度和美譽度。同時，要積極鼓勵和引導農(nóng)民圍繞種植、養(yǎng)殖、加工及運輸?shù)绒r(nóng)村各業(yè)發(fā)展，組建農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，讓廣大農(nóng)民與市場更加緊密地聯(lián)系在一起。提高市場適應能力。四是服務保障上。要利用好現(xiàn)有農(nóng)技服務體系，加快科技創(chuàng)新步伐。近幾年，我市先后建成了全省乃至全國一流的農(nóng)技推廣中心、專家大院和科技示范園區(qū)，成為對外展示富錦農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要窗口，為推動農(nóng)業(yè)豐產(chǎn)增收發(fā)揮了積極促進作用。在今后發(fā)展中，我們要立足高水平服務，

深入實施基層農(nóng)技推廣體系改革，逐步完善富錦市農(nóng)業(yè)技術推廣中心，使其成為在全國具有示范意義的縣級標準化推廣中心。在全市建設11個區(qū)域服務站，為農(nóng)民提供更及時、有效的技術服務。大力推進良種科研繁育體系建設，加快省農(nóng)科院富錦農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中心建設，切實解決良種自給率低、適區(qū)品種少的問題。進一步加強農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)建設，每個鎮(zhèn)至少建設一個高標準的示范園區(qū)、5塊萬畝高產(chǎn)示范田，著眼全省最高標準，建設好二龍山鎮(zhèn)二撫路沿線水稻連片標準化種植示范帶、向陽川鎮(zhèn)水稻渠系硬化示范區(qū)、大榆樹鎮(zhèn)旱田高效節(jié)水農(nóng)業(yè)示范區(qū)、城關社區(qū)忠勝蔬菜標準園、德福水稻標準化育秧小區(qū)，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新亮點。

三、著眼強縣富民。加快產(chǎn)業(yè)化進程，努力提高產(chǎn)業(yè)競爭能力

“產(chǎn)糧大縣財政窮縣”、“農(nóng)業(yè)強縣經(jīng)濟弱縣”現(xiàn)象直接問題在于缺少加工，產(chǎn)業(yè)鏈短，本質(zhì)問題在于我們的思想還囿于就農(nóng)業(yè)說農(nóng)業(yè)，缺乏抓農(nóng)業(yè)的整體觀念和現(xiàn)念。近幾年，富錦市明確提出“跳出農(nóng)業(yè)抓農(nóng)業(yè)”，把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向二產(chǎn)、三產(chǎn)延伸，向區(qū)域共建、域外合作擴展，扎實推進了農(nóng)畜產(chǎn)品加工園區(qū)、糧食大市場、火車戰(zhàn)略裝車點等基礎設施建設，一大批糧食企業(yè)得到迅速發(fā)展。2010年規(guī)模以上農(nóng)畜產(chǎn)品加工企業(yè)產(chǎn)值已占全市規(guī)模以上企業(yè)總產(chǎn)值的70％。在今后發(fā)展中，我們將圍繞打造中國生態(tài)食品城，建設全國新興的綠色食品生產(chǎn)加工基地，積極發(fā)展綠色、特色食品工業(yè)。一是大力推進綠色食品產(chǎn)業(yè)園建設。以市工業(yè)園區(qū)為依托，全面整合農(nóng)畜產(chǎn)品加工資源，按照“一園多業(yè)”的建設思路和生態(tài)立園的建設原則，重點建設好稻米產(chǎn)業(yè)園、玉米產(chǎn)業(yè)園、大豆產(chǎn)業(yè)園、南瓜產(chǎn)業(yè)園、生豬產(chǎn)業(yè)園、乳品產(chǎn)業(yè)園，同時支持各鎮(zhèn)因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，力爭到2015年，核心園區(qū)面積達到12平方公里，優(yōu)質(zhì)農(nóng)畜產(chǎn)品加工能力達到150噸，精深加工比重達到95％以上，產(chǎn)值達到50億元以上，建成與區(qū)域內(nèi)農(nóng)畜產(chǎn)品產(chǎn)出相適應的農(nóng)畜產(chǎn)品精深加工產(chǎn)業(yè)項目群。二是大力實施“663321”工程建設。重點推進60萬噸水稻精深綜合加工、60萬噸玉米深加工、30萬噸大豆深加工、30萬噸鮮奶加工、200萬頭生豬屠宰、10萬噸南瓜綜合加工等項目建設，著力培育一批競爭力、帶動力強的龍頭企業(yè)和企業(yè)集群示范基地，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，推進品牌農(nóng)業(yè)發(fā)展。三是大力推進市場體系建設。依托港口國際物流園區(qū)，重點推進集信息、產(chǎn)銷銜接、現(xiàn)貨交割、期貨服務于一體的黑龍江省東北部糧食交易中心建設，完善農(nóng)資大市場建設，啟動蔬菜交易大市場、糧食現(xiàn)代物流節(jié)點和糧庫增容改造項目建設，抓緊規(guī)劃建設優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品市場。四是大力發(fā)展上游配套產(chǎn)業(yè)。圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，重點推進以龍江大中馬力拖拉機、凱馬農(nóng)機鋼圈、弘宇農(nóng)機三角帶為龍頭的現(xiàn)代農(nóng)機裝備產(chǎn)業(yè)和以盛源新型生物肥、昌琪獸藥為龍頭的農(nóng)業(yè)生化產(chǎn)業(yè)。

篇3

論文關鍵詞 公司解散 經(jīng)營困難 管理困難

一、指導性案件引入

常熟市凱萊實業(yè)有限公司（以下簡稱凱萊公司）成立于2002年1月，林方清與戴小明系該公司股東，各占50%的股份，戴小明任公司法定代表人及執(zhí)行董事，林方清任公司總經(jīng)理兼公司監(jiān)事。凱萊公司章程明確規(guī)定：股東會的決議須經(jīng)代表二分之一以上表決權(quán)的股東通過，但對公司增加或減少注冊資本、合并、解散、變更公司形式、修改公司章程作出決議時，必須經(jīng)代表三分之二以上表決權(quán)的股東通過。2006年起，林方清與戴小明兩人之間的矛盾逐漸顯現(xiàn)。同年5月9日，林方清提議并通知召開股東會，由于戴小明認為林方清沒有召集會議的權(quán)利，會議未能召開。同年6月6日、8月8日、9月16日、10月10日、10月17日，林方清委托律師向凱萊公司和戴小明發(fā)函稱，因股東權(quán)益受到嚴重侵害，林方清作為享有公司股東會二分之一表決權(quán)的股東，已按公司章程規(guī)定的程序表決并通過了解散凱萊公司的決議，要求戴小明提供凱萊公司的財務賬冊等資料，并對凱萊公司進行清算。同年6月17日、9月7日、10月13日，戴小明回函稱，林方清作出的股東會決議沒有合法依據(jù)，戴小明不同意解散公司，并要求林方清交出公司財務資料。同年11月15日、25日，林方清再次向凱萊公司和戴小明發(fā)函，要求凱萊公司和戴小明提供公司財務賬冊等供其查閱、分配公司收入、解散公司。從2006年6月1日至今，凱萊公司未召開過股東會。江蘇常熟服裝城管理委員會（以下簡稱服裝城管委員會）證明凱萊公司目前經(jīng)營尚正常，服裝城管委會調(diào)解委員會于2009年12月15日、16日兩次組織雙方進行調(diào)解，但均未成功。

原告林方清訴稱：凱萊公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難，陷入公司僵局且無法通過其他方法解決，其權(quán)益遭受重大損害，請求解散凱萊公司。

被告凱萊公司及戴小明辯稱：凱萊公司及其下屬分公司運營狀態(tài)良好，不符合公司解散的條件，戴小明與林方清的矛盾有其他解決途徑，不應通過司法程序強制解散公司。

江蘇省蘇州市中級人民法院于2009年12月8日判決駁回林方清的訴訟請求。宣判后，林方清提起上訴。江蘇省高級人民法院于2010年10月19日判決撤銷一審判決，依法改判解散凱萊公司。

二、案件的爭議焦點

我國現(xiàn)行的《公司法》第183規(guī)定，公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難，繼續(xù)存續(xù)會使股東利益受到重大損失，通過其他途徑不能解決的，持有公司全部股東表決權(quán)百分之十以上的股東可以請求人民法院解散公司。這條對于公司解散的規(guī)定過于原則，造成實踐中適用的困難，難以取得應用的實效?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用《中華人民共和國公司法》若干問題的規(guī)定（二）》（以下簡稱《公司法司法解釋（二）》）針對該條規(guī)定中存在的不足，加以具體規(guī)定，《公司法司法解釋（二）》采取列舉式加概括式的表述方式，列舉了三種公司出現(xiàn)經(jīng)營管理嚴重困難的情形，即公司持續(xù)兩年以上無法召開股東會或者股東大會，公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難的；股東表決時無法達到法定或者公司章程規(guī)定的比例，持續(xù)兩年以上不能做出有效的股東會或者股東大會決議，公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難的；公司董事長期沖突，且無法通過股東會或者股東大會解決，公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難的；同時保留了“經(jīng)營管理發(fā)生其他嚴重困難，公司繼續(xù)存續(xù)會使股東利益受到重大損失的情形”的兜底性條款，為根據(jù)實際情況納入新的司法僵局情形以及尊重法官自由裁量權(quán)保留了空間。而且，《公司法司法解釋（二）》明確了訴訟當事人地位和司法解散訴訟案件的管轄法院，理清了公司解散與公司清算的關系。

雖然，《公司法司法解釋（二）》對《公司法》183條做了進一步的解釋，細化了“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”的三種情形，但這些規(guī)定仍然過于籠統(tǒng)，司法實踐具體操作中仍會產(chǎn)生爭議，《公司法司法解釋（二）》中每一種情況均涉及“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”，在該司法解釋公布后，對于何為“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”，仍未有統(tǒng)一意見，特別是對于公司經(jīng)營虧損是否是認定“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”的必備條件，說法不一。“林方清凱萊實業(yè)有限公司、戴小明公司解散糾紛案”中，服裝城管委員會證明凱萊公司仍然運轉(zhuǎn)正常，那么，判斷“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”時，公司經(jīng)營正常在能否作為其考慮的因素或者阻卻事由，換句話說，“經(jīng)營因素”能否作為“公司經(jīng)營管理困難”的判斷要素之一，現(xiàn)行法律沒有明確的規(guī)定，這在理論和司法實踐中頗具爭議，同時也是該案件的最大爭議焦點。

三、對“公司經(jīng)營管理困難”的判斷

（一）“公司經(jīng)營管理嚴重困難”判斷中存在的兩種觀點

對于《公司法》及《公司法司法解釋（二）》中所規(guī)定的的“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”這一實體要件，在立法和司法實踐中都沒有一個明確的判定標準。字面解釋上，“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”包含“經(jīng)營”和“管理”兩個要素，涉及公司的外部經(jīng)營和內(nèi)部治理兩個層面。在實踐中，公司會出現(xiàn)三種情況，一是經(jīng)營嚴重虧損而且管理陷入僵局，企業(yè)不能正常運轉(zhuǎn)；二是公司能夠正常運轉(zhuǎn)，甚至尚處于盈利狀態(tài)，但是陷入管理的嚴重困難；三是經(jīng)營發(fā)生嚴重困難，但是未發(fā)生內(nèi)部治理的問題。針對實踐中的三種情況，如何判斷“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”，理論上存在著很大的分歧，一種觀點認為“經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”是指公司治理層面上的困難，典型的情況是“公司僵局”，具體外部經(jīng)營層面的財務困難，公司盈利不應該作為解散公司的一種適用條件或阻卻事由，稱為“管理困難說”。例如劉俊海教授認為“‘經(jīng)營管理困難’主要是指公司治理層面的困難，而不應該理解為財務困難?！?另一種觀點則認為，“公司經(jīng)營管理困難”包括經(jīng)營的困難和管理的困難兩種情況，經(jīng)營層面上的財務困難可以作為司法解散的一種適用情形，或者至少作為判決是否解散公司的一個重要的考慮因素，被稱為“并存說”。例如學者周蘇友認為，“‘經(jīng)營管理發(fā)生困難’包括經(jīng)營的困難和管理上的困難，若屬于前者則至少應當達到“扭虧無望”的程度?！?所以，對“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”的認識上，存在著“管理困難說”和“并存說”兩種觀點。

（二）指導性案件對“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”的判斷

凱萊公司中的兩名股東存在分歧、互不配合，無法形成有效表決，凱萊公司已持續(xù)4年未召開股東會，無法形成有效股東會決議，也就無法通過股東會決議的方式管理公司，股東會機制已經(jīng)失靈。執(zhí)行董事戴小明作為互有矛盾的兩名股東之一，其管理公司的行為，已無法貫徹股東會的決議。同時，林方清作為公司監(jiān)事不能正常行使監(jiān)事職權(quán)，無法發(fā)揮監(jiān)督作用。所以說，凱萊公司的內(nèi)部機制已無法正常運行、無法對公司的經(jīng)營作出決策，即使尚未處于虧損狀況，也不能改變該公司的經(jīng)營管理已發(fā)生嚴重困難的事實。

該案件的法院判斷“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”中，從公司組織機構(gòu)的運行狀態(tài)進行綜合分析，側(cè)重于公司管理方面，例如股東會機制，沒有片面理解為公司資金缺乏、嚴重虧損等經(jīng)營性困難。法院認為凱萊公司雖處于正常經(jīng)營狀態(tài)，但其股東會機制長期失靈，內(nèi)部管理有嚴重障礙，已陷入僵局狀態(tài)，可以認定為公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難。對于符合公司法及相關司法解釋規(guī)定的其他條件的，人民法院可以依法判決公司解散。

（三）指導性案件確定了“公司經(jīng)營管理嚴重困難”的標準

實踐中同時存在“管理困難”和“經(jīng)營困難”的第一種情況不存在爭議，可以認定為“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”，但是第二種情況僅有“管理困難”以及第三種僅有“經(jīng)營困難”是判斷“經(jīng)營管理嚴重困難”的爭議焦點。林方清訴凱萊公司、戴小明公司解散糾紛案中，凱萊公司只是管理出現(xiàn)困難，經(jīng)營上還處于正常運轉(zhuǎn)狀態(tài)，在這種情形下，法院沒有把“經(jīng)營因素”作為司法解散的考慮因素。法院確定“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”時，主要判斷公司管理方面是否存有嚴重問題，而沒有把公司的資金缺乏、虧損嚴重等經(jīng)營性困難視為“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”的判斷要素。至此，第二種情形僅有“管理困難“可以認定為“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”。

該指導性案件排除了“經(jīng)營因素”作為判斷“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”的考慮因素，如果公司僅僅發(fā)生經(jīng)營問題，則在實踐中不能確定為“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”，這體現(xiàn)了公司自治的價值，公司作為一個特殊的市場主體，財務經(jīng)營困難大多屬于正常的市場風險，股東的投資就表明股東愿意承受這種可能的市場風險以及利益損失，而且這種經(jīng)營困難導致的財務危機可以通過改變經(jīng)營策略、債務重組、獲取新的融資或者宣告破產(chǎn)等方式加以解決，而且這些方式能夠更好的保護債權(quán)人，不會把風險不合理的轉(zhuǎn)嫁給社會。所以，第三種情形也不能認定為“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”。

指導性案件確定這樣的標準符合立法目的，“經(jīng)營管理”的用詞只是一種習慣用法，并不具有特殊的含義，“并存說”認為具備經(jīng)營困難和管理困難才能認定為“公司經(jīng)營管理嚴重困難”不具有合理性。如果只有等到經(jīng)營困難時法院才給予救濟，會喪失保護公司價值的機會，導致公司財產(chǎn)的流失。公司的股東發(fā)生沖突，從而引起股東會僵局或者董事會僵局，卻因為公司尚能運轉(zhuǎn)或者仍然盈利，就否認股東求情解散公司的請求權(quán)，將不利于保護股東的利益，不符合立法目的。

四、“公司經(jīng)營管理嚴重困難”判斷中的其他問題

《公司法》第183條體現(xiàn)了公司法對利益受損的股東的關懷，具有重要的現(xiàn)實意義。判斷“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”時是否考慮公司經(jīng)營財務狀態(tài)，實踐中具有不確定性，造成實踐中司法自由裁量權(quán)過大，司法解散判斷標準不明。這種情形下，最高任命法院指導性案例，有利于統(tǒng)一判斷標準，對司法實踐具有重要的指導意義，防止在諸多因素影響下的個人臆斷造成的同案不同判的情形，避免案件處理的不公。但是，司法實踐中，對于運用“公司經(jīng)營管理嚴重困難”時，仍然存在著諸多需要解決的問題。

一是根據(jù)“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”的規(guī)定，公司經(jīng)營管理過程中發(fā)生的一般困難，并不能成為公司司法解散的事由，必須是“嚴重困難”的程度，才能訴諸司法解散公司。但是，何謂“嚴重”，應由法官根據(jù)個案情況作出裁量，沒有具體的標準，更沒有具體到什么情況視為公司現(xiàn)實存在的困難已經(jīng)達到難以解決的程度。

篇4

乙方：（以下簡稱乙方）

甲乙雙方根據(jù)《中華人民共和國勞動法》等法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，在平等自愿、協(xié)商一致的基礎上，同意訂立本合同，共同遵守本合同所列條款。

第一條 合同期限和工作內(nèi)容

1、本合同有效期：自 月 日至201 月日止。合同期滿聘用關系自然終止。

2、聘用合同期滿前個月，經(jīng)雙方協(xié)商同意，可以續(xù)訂聘用合同。任何一方認為不再續(xù)訂合同的，應在合同期滿前 個月通知對方。

3、根據(jù)甲方工作需要，乙方同意從事方協(xié)商同意，可以變更工作崗位。

（一）崗位職務名稱： 有限公司總經(jīng)理

（二）直接上級：董事長

（三）直接下級：行政部、生產(chǎn)部、質(zhì)量部、銷售部、技術部、倉儲部。

第二條 權(quán)利與義務

1、 總經(jīng)理權(quán)利

（1）、人事權(quán)：可經(jīng)隨時任命和撤換公司除財務部經(jīng)理之外的任何干部的權(quán)利，主導人事方面的所有工作。財務部經(jīng)理的任免權(quán)歸董事長所有，總經(jīng)理有提議權(quán)。

（2）、財務權(quán)：可獨立審批 元之內(nèi)的財務支出，并初審所有的財務開支，由財務部經(jīng)理最終批復。上述額度以外的財務支出由董事長書面批準

（3）、日常事務的決策權(quán)：所有部門（財務部除外）主管只能向總經(jīng)理匯報工作并從總經(jīng)理這里接受工作指示。董事長必須充分的尊重總經(jīng)理的權(quán)利。

2、總經(jīng)理義務：

（1）、在董事長的領導下開展工作，對公司全面經(jīng)營業(yè)績負責。建立公司規(guī)章制度，并要帶頭遵守。建立完善各項人事制度、行政制度。建立良好的企業(yè)文化，營造恪守制度、和諧相處、互學互助的良好氛圍。

（2）、建立營銷體系，控制應收賬款的額度，優(yōu)化庫存商品。制定年度、季度、月度銷售目標，協(xié)助各部門經(jīng)理制定年度、季度、月度工作計劃，并監(jiān)督、輔導執(zhí)行，負責公司月度、季度、年度總結(jié)工總會議的召開。

（3）、明確總經(jīng)理崗位職責，確保對公司的有效管理。加強生產(chǎn)經(jīng)營質(zhì)量管理，不斷提高供公司管理素質(zhì)，進行技術革新、技術改造，不斷提高公司的技術素質(zhì)。使員工收入逐年增長，福利條件不斷改善。每月定期向董事會進行述職，上交述職報告。

（4）、公司重大投資及對外加工合作、貼牌等須向董事會報告，經(jīng)董事會同意，董事長簽字后才能實施。

第三條 工作條件和勞動關系

1、 工作時間和休息休假：

（1）、乙方實行不定時工作制，平均每周休息二天；

（2）、乙方在合同期內(nèi)享受國家規(guī)定的各項休息、休假的權(quán)利；

2、勞動報酬：

（1）、乙方基本工資為元人民幣/月，試用期 個月領取月工資 元，轉(zhuǎn)正后自第個月起領取元，余額年底達到銷售回款目標 萬后付給，若未達到此目標，不再領取余額。電話費實報實銷。

（2）、年底獎勵：年底甲方按公司實現(xiàn)的財務利潤總額的 %獎勵乙方。

（3）、乙方基本工資增長辦法：乙方基本工資以上年基本工資為基礎，按銷售回款增長率的%增長，增長部分在年底兌現(xiàn)。但年增長率不得超過%。

（4）、電話費實報實銷不變。

3、車旅費報銷

開車出差過路費、加油費實報實銷；乘車出差車票實報，每日補助住宿元，當天能回不報住宿費；需宴請客戶另計開支。

第四條 工作紀律和獎罰

1、 乙方應遵守國家的法律、法規(guī)。應遵守甲方規(guī)定的各項規(guī)章制度和勞動紀律，依法行政。

2、 乙方如違反甲方的規(guī)章制度、勞動紀律，甲方按市府和單位的有關規(guī)定給予處罰。

第五條 聘用合同的變更、終止和解除

1、 聘用合同依法簽訂后，合同雙方必須全面履行合同規(guī)定的義務，任何一方不得擅自變更

合同。確需變更時，雙方應協(xié)商一致，并按原簽訂程序變更合同。雙方未達成一致意見的，原合同繼續(xù)有效。

2、 聘用合同期滿或或者雙方約定的合同終止條件出現(xiàn)時，聘用合同即自行終止。在聘用合

同期滿一個月前，經(jīng)雙方協(xié)商同意，可以續(xù)訂聘用合同。

3、 甲方單位合同被撤銷，聘用合同自行終止。

4、 經(jīng)聘用合同雙方當事人協(xié)商一致，聘用合同可以解除。

5、 乙方有下列情況之一的，甲方可以解除聘用合同。

（1）在試用期內(nèi)被證明不符合聘用條件的；

（2）嚴重違反工作紀律或聘用單位規(guī)章制度的；

（3）故意不完成工作任務，給公司造成嚴重損失的；

（4）嚴重失職，營私舞弊，對甲方單位利益造成重大損害的；

（5）被依法追究刑事責任的。

6、有下列情況之一的，甲方可以解除聘用合同，但應提前

（1）乙方患病或因工負傷醫(yī)療期滿后，不能從事原工作，也不愿從事甲方另行安排適當

工作的；

（2）乙方不能勝任工作，經(jīng)過培訓或者調(diào)整工作崗位，仍不能勝任工作的；

（3）聘用合同訂立時所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化，致使已簽訂的聘用合同無法履行，

經(jīng)當事人協(xié)商不能就變更聘用合同達成協(xié)議的；

（4）乙方不履行聘用合同的。

7、有下列情形之一的，甲方不能終止或解除聘用合同

（1）乙方患病或負傷在規(guī)定的醫(yī)療期內(nèi)的；

（2）法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

8、甲方未按照聘用合同約定支付報酬或者提供工作條件，乙方可以通知聘用單位解除聘用

合同。

9、乙方要求解除聘用合同，應當提前

第六條 違反和解除聘用合同的經(jīng)歷補償

1、 經(jīng)聘用合同當事人協(xié)商一致，由甲方解除聘用合同的，甲方應根據(jù)乙方在本單位工作年限，每滿一年發(fā)給相當于一個月工資的經(jīng)濟補償，最多不超過十二個月。

2、 乙方不能勝任工作，經(jīng)過培訓或者調(diào)整工作崗位仍不能勝任工作，由甲方解除聘用合同的，甲方應按照其在本單位工作年限，工作時間滿一年，發(fā)給相當于一個月工資的經(jīng)濟補償，最多不超過十二個月。

3、 聘用合同訂立時所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化，致使已簽訂的合同無法履行，經(jīng)當事人協(xié)商不能就變更合同達成協(xié)議，由甲方解除聘用合同的，甲方按受聘人員在本單位工作年限，工作時間每滿一年發(fā)給相當一個月工資的經(jīng)濟補償。

4、 甲方單位被撤銷的，甲方應在被撤銷前按乙方在本單位工作年限支付經(jīng)濟補償金。工作時間每滿一年，發(fā)給相當于一個月工資的經(jīng)濟補償。（經(jīng)濟補償金的工資計算數(shù)為乙方被解除聘用合同的上一年月平均工資）。

5、 聘用合同履行期滿，乙方要求解除聘用合同的，應按不滿聘用合同規(guī)定的期限，支付當月基本工資作為違約金給甲方。

6、 乙方因“用人單位未按照聘用合同的約定支付報酬”而通知甲方解除聘用合同的，甲方應按合同約定結(jié)算聘用合同的同時支付欠發(fā)的工作報酬。

第七條 其他事項

1、甲乙雙方因?qū)嵤┢赣煤贤l(fā)生人事爭議，按法律規(guī)定，先在甲方所在地申請仲裁，對仲裁裁決不服，可向甲方所在地人民法院提起訴訟。

2、本合同一式三份，甲方兩份，乙方一份，經(jīng)甲、乙雙方簽字后生效。

3、本合同條款如與國家法律、法規(guī)相抵觸時，以國家法律、法規(guī)為準。

甲方：（蓋章）乙方：（簽字）

法定代表人：（簽名） 住址 :地址： 身份證：

篇5

關鍵詞：應收賬款風險 風險防范 風險控制 對策

企業(yè)最好的經(jīng)營方式莫過于“現(xiàn)款現(xiàn)貨”，其能夠最大化地保證企業(yè)的資金收回情況。但是，依照當前激烈的市場競爭環(huán)境，嚴峻的經(jīng)營態(tài)勢，更多的企業(yè)為了爭奪市場而采用賒銷的方式進行經(jīng)營活動，這就造成企業(yè)先將貨物予以銷出，而其款項并未收回的情況，需要企業(yè)在后續(xù)時間內(nèi)對賬款予以回收，應收賬款的現(xiàn)象也就由此產(chǎn)生。與此同時，應收賬款的風險也就隨之產(chǎn)生。應收賬款不能追回，企業(yè)就將要面臨呆賬、壞賬發(fā)生的窘境，極容易導致企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難，嚴重的情況下還會造成企業(yè)經(jīng)營困難，甚至破產(chǎn)。因此，企業(yè)必須積極應對應收賬款可能存在的風險，并尋找積極的對策應對此風險，力爭讓企業(yè)的資金能夠及時回流，資金運轉(zhuǎn)正常且高效。

一、企業(yè)應收帳款風險控制的必要性與重要性

在目前的經(jīng)濟大環(huán)境下，企業(yè)的經(jīng)營必然會存在一定的風險，其中就包括應收賬款回收的風險。企業(yè)為了擴大市場份額，增加銷量，往往會采取賒銷的方式進行經(jīng)營，這就導致了其在收款過程中極容易發(fā)生回款難的問題，應收賬款的不能追回成為企業(yè)管理中非常重要的問題。企業(yè)有效監(jiān)控應收賬款可能發(fā)生的風險，建立起一套行之有效的商業(yè)信用機制，增加企業(yè)收入的同時提高企業(yè)經(jīng)濟利益就成為必要。一旦企業(yè)不能及時收回應收賬款，很可能導致企業(yè)陷入資金困難問題中，企業(yè)的現(xiàn)金流出現(xiàn)缺口，不僅自己作為賒銷客戶資金難以追回，而且對上一級的企業(yè)也會造成影響，甚至還會對自身的信譽造成損害。最終降低企業(yè)在行業(yè)中的地位，嚴重影響競爭力的提升。因此，企業(yè)必須重視應收賬的風險控制工作，根據(jù)相關的法律法規(guī)制定適合本企業(yè)內(nèi)部的應收賬款管理制度，降低企業(yè)財產(chǎn)風險，規(guī)避運營災難，促使企業(yè)朝著健康、可持續(xù)的方向發(fā)展。

二、應收賬款風險的成因及表現(xiàn)

（一）壞賬

壞賬指的是不能收回的，或者收回難度極大的賬款。壞賬會給企業(yè)帶來資金周轉(zhuǎn)方面的影響，一個企業(yè)的應收賬款越多，那么壞賬的可能性也就越大，應收賬款逾期未能成功收回，形成壞賬，不僅會導致企業(yè)資金損失，還會增加企業(yè)的運營難度。一般來說，壞賬將會給企業(yè)的財務帶來重大影響，其將會成為企業(yè)資金鏈形成的重要打擊因素。

（二）呆賬

呆賬指的是應收款到期未能及時還清，或者本金和利息至少經(jīng)過一個月后還未還清，并且處于呆滯狀態(tài)，但是又不能夠確定是壞賬的款項。因為企業(yè)需要對資金進行預算，每筆賬款都需要在規(guī)定的時間內(nèi)進行收回，這樣才能更好地安排資金的周轉(zhuǎn)，但是呆賬發(fā)生導致資金周轉(zhuǎn)發(fā)生問題，而且呆賬很可能轉(zhuǎn)變?yōu)閴馁~。

（三）拖欠貨款

拖欠貨款是指企業(yè)提供貨物而未按時收到貨款，這對于企業(yè)來說是非常不利的，既要提供日常生產(chǎn)成本，又得墊付貨款，從而構(gòu)成了企業(yè)的雙重負擔，而且企業(yè)因此很可能錯失擴大規(guī)模的機會，或者說丟失投資的機會。銷售貨物之后被拖欠貨款的時間越長，發(fā)生呆賬或者壞賬的可能性就越大。

三、肉食品行業(yè)在應收賬款方面所面臨的問題

就食品行業(yè)來說，同樣需要做好應收賬款的管控。依照我國當前的情況來看，我國肉食品行業(yè)所面臨應收賬款回收困難的問題也同樣非常嚴重。通過江浙地帶某肉食品企業(yè)應收賬款相關數(shù)據(jù)，我們可以窺探到肉食品行業(yè)在應收賬款方面的現(xiàn)狀。（如表1）

四、應收賬款風險的防范及對策

（一）企業(yè)應該做好應收賬款的事前控制工作

應收賬款的事前控制工作是指企業(yè)在采取應收賬款的信用賒銷方式之前，就應該對賒購產(chǎn)品或服務的客戶資信情況進行詳細入微的調(diào)查，并進行嚴格的評估。首先，對于不同信用等級的客戶可以采用不同的方式進行賒銷策略。對于一些信用特別差或者有過不良記錄的客戶，不予賒銷；對于一些信用一般的客戶，需要進行抵押擔保才能對其進行賒銷方式合作；對于一些信譽狀況良好的客戶，可以實行分期付款的營銷方式；對于一些信用優(yōu)異的客戶，則可以適當放寬銷售額度，然而這樣的客戶往往賒銷的可能性很小，因為其企業(yè)內(nèi)部的管理非常正規(guī)，資金收入穩(wěn)定，一般不會出現(xiàn)缺口；其次，簽訂正規(guī)的合同是做好應收賬款的事前控制工作的重點，企業(yè)所簽訂的合同要確保合同符合國家法律規(guī)定，每一項條款都具有合法性；同時，要確保雙方都對合同有深入的了解，明確合同中所注明的要點，這樣可以防范后期的應收賬款收回障礙；再次，對于賒銷事前控制最主要的就是控制賒銷總量。企業(yè)的運營需要財務健康的發(fā)展，需要足夠的資金保證企業(yè)維持正常的運轉(zhuǎn)，一般來說，企業(yè)的賒銷商品價值量最多是已經(jīng)實現(xiàn)的現(xiàn)金毛利。采用保本控制法對企業(yè)的應收賬款進行管控，可以使企業(yè)避免財務風險，提高企業(yè)的資金利用率。

（二）企業(yè)應該做好應收賬款的事中控制工作

應收賬款的事中控制工作是指企業(yè)在做好事前控制準備工作之后，應該全程跟蹤企業(yè)應收賬款的流動情況，切不可對客戶的行為放任不管。通過事前控制，企業(yè)對應收賬款做到了合理的預測，對事中控制主要在于采取有效措施來加強對應收賬款的跟蹤管理。首先，從應收賬款建立之日起，及時對賬，并與對方企業(yè)保持溝通，清楚地了解還款企業(yè)動態(tài)以及還款能力；其次，對于即將到還款期的客戶，咨詢其對財務情況有無壓力，并派出專業(yè)人員與之進行溝通，對合同的細節(jié)進行商議，確定應收賬款的收回方式以及支付情況。這種跟蹤回訪可以貫穿整個收款過程，直到應收賬款全部收清為止。但是有一些企業(yè)在還款期到來時，由于其資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題或者生產(chǎn)銷售情況不樂觀，所以沒有資金還款。對于這樣的企業(yè)，可以采取債權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式，把應收賬款形成的債權(quán)轉(zhuǎn)讓給從事此項業(yè)務的機構(gòu)或其他單位，最終從這些機構(gòu)或單位獲取一定的資金，這樣做能夠有效避免壞賬對企業(yè)所造成的影響。通過這種方式所損失的主要是折扣和手續(xù)費，而與債務追繳方式相比，能夠節(jié)省更多的人力、物力以及財力，防止成本的加大。如果企業(yè)有余力且有能力與賒銷客戶達成合作，還可以采用股權(quán)回收方案，直接對賒銷客戶進行生產(chǎn)經(jīng)營管理，幫助客戶盡快盈利以便于順利收回欠款。

（三）企業(yè)應該做好應收賬款的事后控制工作

應收賬款的事后控制工作是指對于一些已經(jīng)產(chǎn)生壞賬的賒銷客戶進行強化風險控制工作。做好事后控制工作，可以讓企業(yè)對于之前的經(jīng)營行為進行深入反思和總結(jié)，防止后續(xù)應收賬款壞賬情況的發(fā)生。企業(yè)對產(chǎn)生壞賬的原因要進行分析，先對自身進行分析，而后對客戶進行分析，如果是大環(huán)境影響的回收款未能及時收繳，那么可以考慮對其進行延期，甚至可以幫助企業(yè)渡過難關。比如適當?shù)慕档瓦`約金，通過激勵作用促使企業(yè)具備充足的還款信心等都可以為企業(yè)的還款做好準備。如果客戶屬于惡意拖欠，那么企業(yè)就應該采取法律訴訟的手段來強化對應收賬款的風險控制，通過法律手段督促客戶進行還款，或者強迫客戶予以還款。比如通過法院凍結(jié)客戶賬戶資金、固定資產(chǎn)等方式，以便于防止對本公司造成傷害。但是訴訟不是最終目的，企業(yè)的最終目的在于收回賒銷款，因此對于惡意拖欠賒銷款的客戶如果其已經(jīng)具有還款的意向，或者 “迷途知返”，能夠與企業(yè)進行積極溝通，企業(yè)可以給予其一定的寬限期。這樣做，一方面可以積極促進客戶的還款意向，另一方面還可以減少因訴訟而產(chǎn)生的各項費用。

五、結(jié)束語

企業(yè)應收賬款的管理絕非“一日之功”，其是企業(yè)經(jīng)營管理的重中之重，是企業(yè)生存發(fā)展的重要根基，需要在平日工作中予以關注和開展。對于肉食品行業(yè)來說，相關人員要積極樹立應收賬款的風險防范意識，采用合理的、科學的手段積極應對營銷過程中的各種潛在風險，將可能發(fā)生的收應收賬款風險“扼殺在搖籃中”，力爭為企業(yè)爭取到更多的流動資金，為企業(yè)的競爭力提升做好充足準備，為國家的肉食品行業(yè)發(fā)展做好鋪墊，為促進國家穩(wěn)定打好堅實基礎。

參考文獻：

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[3]于亞秋.試論企業(yè)應收賬款管理中的風險防范與控制[J].時代金融，2015，03：116+119

篇6

深入貫徹落實科學發(fā)展觀，以保證人民群眾飲食用藥安全為中心，著力完善食品藥品監(jiān)管責任體系，著力整治和規(guī)范食品藥品市場秩序，著力提升食品藥品監(jiān)管服務發(fā)展的能力，為建設“四個”作出積極貢獻。

二、主要目標

1、提高鎮(zhèn)（區(qū)）食品安全機構(gòu)運行質(zhì)態(tài)。促進鎮(zhèn)（區(qū)）食安辦、村工作站運行正常，食品藥品“兩員”（協(xié)管員、信息員）作用充分發(fā)揮。

2、深化全縣食品安全專項整治工作，牽頭組織食品安全聯(lián)合檢查行動2次以上。

3、強化食品風險監(jiān)測，制定并實施食品安全抽檢監(jiān)測工作方案，嚴密監(jiān)控食品安全。

4、強化組織協(xié)調(diào)，全年召開食安委例會10次以上，對所有鎮(zhèn)（區(qū)）開展調(diào)研指導。

5、進一步規(guī)范全縣農(nóng)家宴管理。確保全縣民間廚師登記、培訓體檢率、農(nóng)家宴信息上報率、農(nóng)家宴備案率達90%以上。

6、?；瘑挝槐O(jiān)管檔案建檔率達90%以上，檢查覆蓋率90%以上，頻次2次/戶以上。

7、全面完成上級和縣規(guī)定的年度?；贩N抽樣任務。

8、開展藥品安全示范縣創(chuàng)建活動。藥械生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、藥包材生產(chǎn)企業(yè)、一級以上醫(yī)療機構(gòu)（含一級）及醫(yī)療機構(gòu)制劑室檢查覆蓋率100%，社區(qū)衛(wèi)生服務站抽查覆蓋率10%以上。重點企業(yè)監(jiān)督檢查4次以上，一般企業(yè)監(jiān)督檢查1次以上。加強源頭監(jiān)管，確保轄區(qū)內(nèi)不發(fā)生重大藥品安全責任事故。

9、實現(xiàn)基本藥物全面監(jiān)管?；舅幬锷a(chǎn)企業(yè)、配送企業(yè)和使用單位監(jiān)督檢查覆蓋率100%，參加招投標的基本藥物全品種實施電子監(jiān)管覆蓋率100%。建立轄區(qū)內(nèi)基本藥物監(jiān)管（包括基本藥物生產(chǎn)品種監(jiān)管）電子檔案覆蓋率100%。

10、扎實開展藥品專項整治。認真開展藥品生產(chǎn)流通領域?qū)ｍ椪位顒?，開展原輔料及藥包材、冷藏藥品、疫苗、中藥飲片、特殊藥品及含特藥、醫(yī)療機構(gòu)藥品質(zhì)量監(jiān)管等專項檢查。

11、加強藥械從業(yè)人員培訓。組織藥品零售企業(yè)從業(yè)人員、醫(yī)療機構(gòu)藥品質(zhì)量管理人員和醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)從業(yè)人員進行法律法規(guī)和業(yè)務知識培訓。

12、加強藥品不良反應（ADR）報告和監(jiān)測工作，完成ADR監(jiān)測報告400份，其中新的、嚴重的ADR報表占15%以上。完善醫(yī)療器械生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和部分醫(yī)療機構(gòu)醫(yī)療器械不良事件報告和監(jiān)測網(wǎng)絡，完成醫(yī)療器械不良事件報告50份。

13、全年辦理案件40件以上，行政指導100起以上，各類案件處理率100％，立案案件結(jié)案率90％，罰沒款到帳37萬元。嚴格執(zhí)行未形成案件定期匯報制度、一般案件定期報告制度、案件集體合議和重大案件會審制度。全年無錯案，無行政訴訟及行政復議撤銷、變更案件。案件全部實行說理式執(zhí)法文書，嚴格執(zhí)行自由裁量規(guī)定。

14、集中開展打擊制售假劣藥品、醫(yī)療器械、保健食品、化妝品專項行動4次以上，深入社區(qū)、農(nóng)村開展打擊制售假劣藥品行為宣傳活動2次以上，專項行動有計劃、有檢查、有總結(jié)，成效顯著。加大大要案查處力度，涉嫌犯罪案件及時移送，移送率100%。力爭獲得省局大要案稽查獎勵。重大案件在規(guī)定時間內(nèi)上報縣法制部門及市局。

15、立案案件及行政強制措施全部上網(wǎng)，不得出現(xiàn)紅燈警示。

16、認真組織藥品監(jiān)督性及評價性抽樣，按時完成抽樣計劃，加強抽樣針對性，提高抽驗效能，監(jiān)督抽驗陽性率3％以上?；舅幬锍闃油瓿陕?00%，生產(chǎn)企業(yè)中標品種、定點配送企業(yè)、試點醫(yī)院抽樣率100%。不合格檢驗報告書核查100%，并按規(guī)定要求反饋抽驗機構(gòu)。及時做好抽驗工作總結(jié)、分析匯總。

17、加強綜治、法治建設等工作。完成學法培訓任務，公務員年內(nèi)學法不少于40學時，行政執(zhí)法人員全年參加法律法規(guī)知識更新學習培訓不少于15天，各類普法教育完成率100%。創(chuàng)成縣綜治和平安建設、法治建設合格單位。推進權(quán)力內(nèi)控建設，規(guī)范稽查執(zhí)法、監(jiān)督抽驗、認證管理、日常監(jiān)管等執(zhí)法行為。

18、加強黨風、政風、作風建設，社會評議滿意度較往年上升，各類考核檢查評比位次前移。

19、加強信息宣傳工作，全年編發(fā)《食品藥品安全工作簡報》12期以上，《日訊》專版專欄組稿10期以上。宣傳報道被《食品藥品監(jiān)管》采用10篇（條）以上，被國家級報刊采用4篇（條）以上，市局網(wǎng)站和《中國•》網(wǎng)站采用信息80條以上，積極開展各類宣傳活動，組織食品藥品監(jiān)管主題大型宣傳活動2次以上。

20、完成上級主管部門和縣委、縣政府及相關部門交辦的其他工作任務。

三、主要措施

（一）切實履行食安辦職能，扎實推進食品安全綜合監(jiān)管

1、進一步完善食品藥品安全責任體系。一是落實年度目標任務。協(xié)助縣委縣政府召開全縣食品藥品監(jiān)管工作會議，縣政府與各鎮(zhèn)、有關部門簽訂責任書，制訂出臺考核獎勵辦法，年度工作要點。二是強化年度重點任務的組織推進。每月下發(fā)食安委重點工作安排，定期召開食安委例會，組織開展對各鎮(zhèn)（區(qū)）、部門工作調(diào)研指導，適時開展明查暗訪，強化督查督辦。三是抓好鎮(zhèn)（區(qū)）、部門工作考核獎勵。年底組織人員，對各鎮(zhèn)（區(qū)）、有關部門實施年度目標管理考核。

2、強化食品安全機構(gòu)和隊伍建設。積極建議縣政府調(diào)整建立縣食品安全委員會，督促各鎮(zhèn)（區(qū)）強化食安辦和村食品藥品安全工作站建設，調(diào)整充實食安辦人員，健全食品安全綜合協(xié)調(diào)議事規(guī)則和工作制度，確保工作運轉(zhuǎn)正常。積極整合基層監(jiān)管資源，強化鎮(zhèn)（區(qū)）衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務中心（站）、農(nóng)業(yè)推廣中心、質(zhì)監(jiān)站、工商分局等基層機構(gòu)在食品安全監(jiān)管方面的職能，并與公安派出所建立協(xié)作配合機制，推動基層監(jiān)管工作。加強對全縣食品藥品安全協(xié)管員、信息員培訓，建立“兩員”考核激勵機制，落實考核獎懲。

3、有重點的開展食品安全專項整治。狠抓重點環(huán)節(jié)、重點區(qū)域、重點品種的食品安全綜合治理，依法查處各類食品安全違法行為。一是切實加強餐廚廢棄物管理，嚴厲打擊“地溝油”違法犯罪。組織開展餐廚廢棄物管理工作調(diào)研，著力引進和培植餐廚廢棄物回收企業(yè)，切實解決我縣餐廚廢棄物回收問題。進一步加大我縣三處“地溝油”粗煉加工點的監(jiān)管力度，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營行為。加強油脂加工企業(yè)、作坊監(jiān)管，強化油脂流通領域溯源管理，規(guī)范餐飲單位食用油采購索證行為。二是開展與群眾生活密切相關的食品市場專項整治。在鞏固豆芽和血豆腐監(jiān)管成果的同時，開展米、面、油、乳品、酒類、蔬菜、肉及肉制品、水產(chǎn)品、兒童食品等專項整治行動，重點加強對牛肉、蘑菇、面條、蝦丸等食品的監(jiān)管，嚴厲打擊非法添加行為。

4、強化食品風險監(jiān)測。根據(jù)全縣食品安全市場現(xiàn)狀，制定全縣食品安全抽樣監(jiān)測工作方案，落實專項檢驗檢測經(jīng)費，依托國家有機食品檢驗中心及縣有關檢測機構(gòu)的技術支撐，對全縣具有特色的地方產(chǎn)品、群眾反映強烈、問題較為突出的食品、與群眾日常生活密切相關的食品、減肥、降糖類等保健食品等有針對性的開展抽樣監(jiān)測，力爭及時發(fā)現(xiàn)非法添加有毒有害物質(zhì)行為，提前防范食品安全風險。

5、繼續(xù)加強農(nóng)家宴管理。嚴格按照縣農(nóng)家宴管理辦法的規(guī)定，督促各鎮(zhèn)（區(qū)）進一步做好民間廚師登記、培訓、體檢工作，充分發(fā)揮食品藥品安全信息員和社區(qū)衛(wèi)生服務站作用，及時報送農(nóng)家宴信息。加強農(nóng)家宴現(xiàn)場監(jiān)督指導備案工作，嚴防農(nóng)家宴食物中毒事故的發(fā)生。

6、加強食品小作坊和食品攤販監(jiān)管。根據(jù)縣明確的監(jiān)管職責分工的要求，督促縣有關部門要依法合理設定行政許可或備案登記制度，強化日常監(jiān)管，確保小作坊和食品攤販按照食品安全的基本要求，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營行為。重點加強對豆制品、小油坊、糕點、米面來料加工等小作坊及街頭食品攤點（主要是學校周邊攤點）、小餐飲的日常監(jiān)管，杜絕食品安全事故的發(fā)生。

（二）開展“?；?jīng)營規(guī)范年”活動，全面規(guī)范?；袌鲋刃?/p>

1、開展調(diào)查摸底，建立健全監(jiān)管檔案。對全縣保健食品化妝品經(jīng)營使用單位進行調(diào)查摸底，分類梳理，切實摸清底數(shù)，掌握單位基礎信息和所經(jīng)營使用品種基本情況，建立企業(yè)監(jiān)管檔案。到年底，建檔率達90%以上。

2、加強制度建設，規(guī)范?；?jīng)營行為。督促各經(jīng)營單位建立并落實好索證索票、衛(wèi)生管理、進貨查驗、貨品存儲、出入庫、不合格產(chǎn)品處理及培訓等各項管理制度。做好產(chǎn)品購銷臺賬的登記工作。

3、開展示范創(chuàng)建，發(fā)揮示范帶頭作用。組織開展保健食品化妝品經(jīng)營單位“示范單位”創(chuàng)建活動，引導全縣?；瘑挝环e極爭創(chuàng)市、縣“保健食品化妝品示范單位”，以點帶面，提高全縣保健食品化妝品規(guī)范經(jīng)營的水平。

4、加強抽樣檢測，提高監(jiān)管科技含量。制定全縣保健食品、化妝品抽檢計劃。依靠省市藥檢所的技術支撐，開展對風險程度高、消費量大、易違法添加藥物等產(chǎn)品的監(jiān)督抽檢，重點品種有針對性的開展抽樣檢測，并不定期向社會公布檢測情況。建立覆蓋全縣的保健食品化妝品安全監(jiān)測網(wǎng)絡，督促企業(yè)落實專人開展不良反應監(jiān)測工作。

5、強化備案登記，嚴把許可準入關。在新的保健食品監(jiān)督管理相關法律法規(guī)頒布實施前，對全縣保健食品經(jīng)營單位許可準入實行備案登記管理，由縣食品藥品監(jiān)督管理局對保健食品經(jīng)營單位經(jīng)營狀況的合法性予以審查并進行備案登記，作為許可經(jīng)營和工商部門核發(fā)《營業(yè)執(zhí)照》的前置許可的憑證。

6、加大檢查力度，嚴打違法違規(guī)行為。加強與衛(wèi)生、工商等部門的協(xié)作，聯(lián)手推進保健食品化妝品整治行動。重點檢查保健食品化妝品的標簽標識和說明書是否符合要求，是否有銷售盜用、假冒批準文號的偽劣保健品，是否有普通化妝品冒充特殊化妝品，進口化妝品是否有中文標識和進口批件，是否銷售過期保健食品化妝品。嚴厲打擊非法添加化學藥物成分及違法使用禁限用物質(zhì)行為，重點整治保健食品冒充藥品問題。

7、開展廣告監(jiān)測，嚴打虛假宣傳行為。加強與新聞宣傳、工商管理等部門的合作，對違法?；瘡V告的進行跟蹤監(jiān)測。重點監(jiān)測未經(jīng)審批擅自、篡改審批內(nèi)容及宣傳療效的保健食品廣告，使用醫(yī)療術語、虛假或夸大宣傳的化妝品廣告。

8、實行分類監(jiān)管，推行保化誠信體系建設。根據(jù)保化單位規(guī)模、經(jīng)營方式、經(jīng)營品種多少等，將我縣保化經(jīng)營單位進行分類分級，根據(jù)等級確定檢查頻次，提高監(jiān)管針對性。開展保健食品化妝品經(jīng)營單位“誠信經(jīng)營”承諾活動，落實企業(yè)第一責任人責任，并根據(jù)日常監(jiān)管和?；瘑挝灰?guī)模經(jīng)營狀況，建立并完善好?；瘑挝槐O(jiān)管信用檔案，開展誠信評比，積極推行?；\信體系建設。

（三）全面開展藥品安全示范縣創(chuàng)建活動，推進藥品安全責任體系建設

1、全面開展藥品安全示范縣創(chuàng)建活動。緊扣藥品安全責任體系建設的要求，按照藥品安全示范縣創(chuàng)建標準和實施方案的要求，落實創(chuàng)建責任，明確監(jiān)管職責，完善考核機制，細化目標任務，督促和指導各鎮(zhèn)區(qū)和相關部門開展創(chuàng)建活動。突出工作重點，加強基本藥物、藥品電子監(jiān)管和遠程監(jiān)管，完善應急管理體系建設，強化生產(chǎn)經(jīng)營使用單位的信用體系管理。加大創(chuàng)建工作宣傳力度，營造良好創(chuàng)建氛圍，力爭年內(nèi)達到藥品安全示范縣驗收標準。

2、切實保障基本藥物質(zhì)量安全。一是加強源頭監(jiān)管。指導和督促基本藥物生產(chǎn)企業(yè)實施新版GMP，加強基本藥物電子監(jiān)管，做好新中標基本藥物的原輔料、生產(chǎn)處方工藝核查工作，實行基本藥物中標品種動態(tài)監(jiān)管。二是著力配送監(jiān)管。加強基本藥物配送企業(yè)藥品電子監(jiān)管和遠程監(jiān)管實施工作的監(jiān)管，重點加強藥品的采購、在庫養(yǎng)護、冷鏈管理等過程的監(jiān)督檢查。三是加強使用監(jiān)管。宣傳貫徹《醫(yī)療機構(gòu)藥品監(jiān)督管理辦法（試行）》，督促醫(yī)療機構(gòu)按《辦法》要求，嚴格采購驗收管理，改善儲存保管條件，健全各項管理制度，規(guī)范藥品使用行為。加大基本藥物的質(zhì)量抽檢力度，完善基本藥物不良反應監(jiān)測和預警系統(tǒng)建設，保證公眾安全使用基本藥物。

3、著力提高藥械日常監(jiān)管效能。一是以實施GMP為抓手，提升生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量管理水平。做好藥品生產(chǎn)企業(yè)實施新版《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》和三類無菌醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)實施《醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》工作，進一步落實企業(yè)社會責任，強化質(zhì)量授權(quán)職權(quán)，杜絕藥械安全責任事故。二是以加強質(zhì)量管理為基礎，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為。學習貫徹國家局新修定的GSP，繼續(xù)堅持做到“三個結(jié)合”。扎實開展藥品生產(chǎn)流通領域?qū)ｍ椪危瑖绤柎驌舾鞣N違法違規(guī)行為。積極推進《省醫(yī)療器械經(jīng)營質(zhì)量管理指導原則（試行）》的實施，推動醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)的電子監(jiān)管系統(tǒng)建設，規(guī)范日常管理，提高質(zhì)量管理能力。三是以貫徹《醫(yī)療機構(gòu)藥品監(jiān)督管理辦法（試行）》為契機，提升醫(yī)療機構(gòu)質(zhì)量管理水平。嚴格按照《辦法》對一級以上醫(yī)療機構(gòu)（含一級）開展監(jiān)督檢查，規(guī)范醫(yī)療機構(gòu)藥品采購、儲存、保管、調(diào)配和使用等行為，建立健全醫(yī)療機構(gòu)電子監(jiān)管檔案，完善基礎信息、日常監(jiān)管、藥品質(zhì)量安全信用等內(nèi)容，保障公眾安全使用藥品。

（四）始終保持藥械打假治劣力度，大力規(guī)范藥品市場秩序

1、重拳出擊，嚴厲打擊違法犯罪行為。今年將加大稽查力度，力爭多辦大案、要案、精品案。加強重點環(huán)節(jié)、重點部位、重點品種檢查，實行“無盲區(qū)稽查、有重點稽查”，對藥品零售企業(yè)重點檢查知名品牌藥品、廣告品種、出租柜臺、藥師履職、處方藥銷售等，醫(yī)療機構(gòu)重點檢查疫苗、檢驗試劑、設備等內(nèi)容。著力開展打擊郵售假藥、整治虛假宣傳藥械、整治非藥品冒充藥品、加強醫(yī)療器械的稽查、加強中藥飲片抽樣檢測、加強保健食品和化妝品經(jīng)營市場監(jiān)督檢查等專項行動，強化生產(chǎn)企業(yè)源頭監(jiān)管，積極開展藥械抽驗，規(guī)范藥品購銷行為，進一步規(guī)范藥械市場秩序，嚴厲查處性質(zhì)惡劣、危害嚴重、社會影響大的重大違法案件。

2、加強稽查協(xié)作，形成整體聯(lián)動機制。嚴格落實兩高司法解釋，加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接，充分發(fā)揮藥品監(jiān)管、公安、法院、檢察院四方聯(lián)席會議制度和區(qū)域打假機制作用，統(tǒng)籌推進打擊制售假藥工作，杜絕以罰代刑和地方保護主義。一是多方協(xié)作，齊抓共管。繼續(xù)加強與金湖、鹽都等周邊六縣市區(qū)稽查協(xié)作區(qū)的合作，加強交流，互通信息，及時有效的打擊違法行為；二是加強與公安、衛(wèi)生、工商、郵政、新聞媒體等部門的配合力度，打擊無證經(jīng)營、掛靠經(jīng)營、無證生產(chǎn)假劣藥械行為及虛假藥械廣告。三是加強與綜合監(jiān)管科的協(xié)調(diào)配合，整合資源，將稽查與監(jiān)管有機的結(jié)合，提高稽查監(jiān)管的效能。

3、創(chuàng)新辦案方式，堅持規(guī)范公正執(zhí)法。全面提升稽查行政執(zhí)法水平。一是創(chuàng)新辦案理念，提升案源挖掘能力。要提升觀念，創(chuàng)新理念，不簡單為了辦案而辦案，要善于小中見大，善于捕捉信息，善于深度挖掘，提高監(jiān)督檢查中快速發(fā)現(xiàn)案件線索的能力和對違法行為的敏感性，才能追根溯源，更大程度發(fā)揮稽查效能，鏟除違法行為的源頭。二是加大“開門辦案”力度。為規(guī)范執(zhí)法行為、促進案件辦理質(zhì)量的提高，加強與各部門的溝通與互動，拓展監(jiān)督渠道，進一步改善執(zhí)法環(huán)境。針對不同案件分別邀請人大、政協(xié)、公檢法司、行風監(jiān)督員、監(jiān)管相對人等參加案件討論審理，進一步規(guī)范行政權(quán)力行使。三是堅持使用說理式執(zhí)法文書。說理式執(zhí)法，是提高辦案質(zhì)量、強化隊伍素質(zhì)的重要舉措，是消除對抗情緒、化解行政爭議的有效手段，是提升機關形象、建設法治藥監(jiān)的現(xiàn)實需要。在辦案中強化說理論證，以理服人、以事實為依據(jù)，在執(zhí)法文書中，說清違法事實、說清案件證據(jù)、說清違反法規(guī)。

（五）切實加強作風能力建設，夯實食品藥品監(jiān)管工作基礎

1、切實加強班子和隊伍自身建設。圍繞“團結(jié)、開拓、廉潔、高效”的目標，以深入開展“三問三治”活動為載體，全面加強班子和隊伍建設，適應形勢和任務要求，重于學習、善于思考、勤于實踐、開闊思維、創(chuàng)新思路，不斷提高班子成員科學監(jiān)管、依法行政、綜合協(xié)調(diào)、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)能力。堅持民主集中制，嚴格執(zhí)行議事規(guī)則和決策程序，形成既有民主，又有集中的良好風氣。注重講大局、講黨性、講支持，營造恪盡職守、團結(jié)和諧的良好氛圍。注重操守品行、培養(yǎng)健康情趣，努力保持高尚的精神追求，以實際行動帶領干部職工開拓工作新局面。在干部職工中開展學習政治理論，學習業(yè)務活動，開展公務員職業(yè)道德主題教育，進一步提升全員政治業(yè)務素質(zhì)。

篇7

一、公民住房權(quán)：房地產(chǎn)的應然與實然

作為論證話語的視野架構(gòu)，厘清公民住房權(quán)含義以及在此界定下的房地產(chǎn)應然與實然是現(xiàn)實與理論的需要。公民住房權(quán)是舶來品術語，歷史較為悠久，存在于多個文獻資料，隨著時間變遷與經(jīng)濟社會發(fā)展得以逐步豐滿。

1.人權(quán)條約下的含義界定：房地產(chǎn)的應然

從國際范圍來看，許多重要的國際人權(quán)公約都明確規(guī)定了對公民住房權(quán)的保障。1948年《世界人權(quán)宣言》第25條規(guī)定，人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的包括住房在內(nèi)的生活水準;1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》在第1條指出，所有公民有權(quán)為他們自己的目的自由處置他們的天然財富和資源，并且在任何情況下不得剝奪一個公民自己的生存手段;1966年《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第11條規(guī)定，人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當?shù)陌ㄗ》吭趦?nèi)的生活水準。從這些最基本、普遍性的人權(quán)條約可以看出，公民的住房是人權(quán)命題中的應有之義。針對公民住房權(quán)，國際社會采取了更為具體的行為：1991年適足住房權(quán)特別報告員的任命、1991年《第4號一般性意見──適足住房權(quán)》、1994年《住房權(quán)國際公約(草案)》、1995年《邁向住房權(quán)利的戰(zhàn)略計劃》、1995年《適足住房權(quán)特別報告員最終報告》、1997年《住房人權(quán)：聯(lián)合國事實清單第21號》、1997年《第七號一般性意見：關于強迫驅(qū)逐》、1999年聯(lián)合國住房權(quán)計劃的批準和2001年聯(lián)合國人居中心升格為聯(lián)合國人類住區(qū)規(guī)劃署等。

其中1991年《第4號一般性意見──適足住房權(quán)》首先在第1條強調(diào)了適足的住房之人權(quán)由來于相當?shù)纳钏疁手畽?quán)利，對享有所有經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利是至關重要的。同時這一《意見》對公民住房權(quán)的具體含義作了精細的表述：(1) 適足的住房權(quán)利適用于每個人且不應受到任何歧視;(2)住房權(quán)利是所有人不論其收入或經(jīng)濟來源如何都享有的、適足的安全、和平和尊嚴地居住某處的權(quán)利;(3)所有人不論使用的形式都應有一定程序的使用保障;(4)合適的住房要有符合要求的服務、材料、設備和基礎設施的提供;(5)住房有關的個人或家庭費用是力所能及的;(6)適足的住房必須是適合于居住的;(7)適足的住房應處于便利就業(yè)選擇、保健服務、就學、托兒中心和其他社會設施之地點;(8)適當?shù)奈幕h(huán)境。

按照公民住房權(quán)自有含義，社會中的個人主體具有適足居住的權(quán)利，而要達此目的，房地產(chǎn)這一載體是必須存在的介質(zhì)。綜合人權(quán)公約對公民住房權(quán)的闡述，筆者認為，這一人權(quán)意義下的房地產(chǎn)應然具有的內(nèi)涵大致可以從這些方面理解：(1)在市場經(jīng)濟情勢下，房地產(chǎn)業(yè)存在一個基本的底線，即是社會中的各個階層要具有力所能及支付水平下的適足居住空間;(2)社會中的各個階層個人主體擁有人權(quán)含義的公民住房權(quán)，不意味著這些主體都擁有公民住房權(quán)對應的房地產(chǎn)這一載體的所有權(quán);(3)國家具有提供針對社會中的各個階層適足居住的房地產(chǎn)的義務;(4)嚴格限制房地產(chǎn)的剝削性，這是因為房地產(chǎn)的天然代際傳遞性與天然代內(nèi)財富轉(zhuǎn)移性，使得房地產(chǎn)非常容易成為公民個人財富轉(zhuǎn)移工具;(5)房地產(chǎn)的合理利潤與超發(fā)貨幣承載工具條件下的超額利潤要做嚴格區(qū)分，國家不能將房地產(chǎn)視作濫發(fā)貨幣的傾倒地;(6)房地產(chǎn)具有人權(quán)性與資本性二重性，協(xié)調(diào)兩者關系要按照人權(quán)高于資本、資本服務于人權(quán)的原則進行;(7)房地產(chǎn)存在的目的在于服務于房地產(chǎn)創(chuàng)造者，特別是這一主體中的弱勢群體，房地產(chǎn)不能反噬勞動者;(8)房地產(chǎn)的具體形式受限于國家的法律法規(guī)政策。作為房地產(chǎn)的具體體現(xiàn)之一的小產(chǎn)權(quán)房，自然具備普遍意義上的房地產(chǎn)的應有含義。我們在討論小產(chǎn)權(quán)房法律出路時，無疑應當遵循公民住房權(quán)意義下的房地產(chǎn)應有含義的要求，進而使用這一含義作為標準來檢驗小產(chǎn)權(quán)房法律出路的設置。

2.社會實踐中的人為解構(gòu)：房地產(chǎn)的實然

不少決策制定者對于公民住房權(quán)這一概念的理解，目前還存在極大的誤區(qū)。他們簡單地將住房權(quán)利等同于住房救濟，將公民住房權(quán)的內(nèi)涵和外延大大窄化。這種對公民住房權(quán)概念的錯誤理解往往基于一個預設，即大多數(shù)居民都能夠通過住房市場獲得公民住房權(quán)的滿足，政府只需關注那些被排除在市場之外的社會群體?！?〕這一存在于政府決策者頭腦中的基本認識被體現(xiàn)在了具體的各級政府的各種會議文件、工作報告以及法律法規(guī)政策中，壓縮之后的公民住房權(quán)的主體對象在現(xiàn)實中基本上限定于低收入階層。至于那些無法從市場經(jīng)濟條件下通過自己支付貨幣成本獲得住房，又不符合窄化之后的政府在文件中致力于解決的收入階層人群的公民住房權(quán)被忽視了。我們?nèi)绻屑毧季窟@一窄化的動因可以發(fā)現(xiàn)，政府作出這樣選擇的一個最基本的利益動機在于政府意圖，以及實際上已經(jīng)獲得的巨額地租收益。

我們只要梳理下現(xiàn)行有關住房，尤其是直接體現(xiàn)公民住房權(quán)的保障性住房的法律就可以發(fā)現(xiàn)是存在極大的缺陷的：首先，是位階較低，現(xiàn)實層面的關于廉租房、經(jīng)濟適用房這些保障性住房的法律法規(guī)政策多是地方性的，欠缺全國性的統(tǒng)一性的法律配套體系;其次，是內(nèi)容空洞、模糊，從享有保障性住房的資格條件、主體對象范圍等來看，具體的操作性比較差。我們不能忽視的是，學界理論的研究也是重點關注政府的現(xiàn)實操作。我國關于公民住房權(quán)的研究近乎空白，緣于相當一部分學者認為住房問題，對國家而言是一個產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟問題;對民眾而言是個高房價問題;對學者而言是一個實踐并難以上升到理論高度的形而上的問題。目前研究住房政策和住房立法的學者以從事房地產(chǎn)、區(qū)域經(jīng)濟、財政金融研究者居多?！?〕

另外，政府為此進行的財政支出所占整個政府的財政支出是比較低的，即使是已經(jīng)建成或者通過其他路徑轉(zhuǎn)換的廉租房、經(jīng)濟適用房大多自身結(jié)構(gòu)較差、位置偏遠、生活不便、社區(qū)配套不完整，對比前文論述的公民住房權(quán)語境下的應有含義就發(fā)現(xiàn)差距是巨大的。政府的目光盯著的是那些可以帶來土地財政收入的商品房，這些房地產(chǎn)無論是地段、基礎設施、周圍的環(huán)境，基本上都是上佳之選。尤其是近10年來的政府在體現(xiàn)公民住房權(quán)的房地產(chǎn)上的不作為，現(xiàn)在已經(jīng)很難在那些發(fā)展成熟的城市好的區(qū)域完成體現(xiàn)公民住房權(quán)的房地產(chǎn)建設，房地產(chǎn)實然上已經(jīng)走向了背離體現(xiàn)公民住房權(quán)的道路。在這種情形下，位于城市內(nèi)部區(qū)域的小產(chǎn)權(quán)房浮上臺面，在理論上學者已經(jīng)開始探討。如有學者主張，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)有著復雜的經(jīng)濟、社會、法律原因。如果僅僅為了消除違法性而對小產(chǎn)權(quán)房一拆了之，勢必會造成更為嚴重的利益混亂，甚至有可能影響到社會穩(wěn)定。考慮到公租房政策實施過程中的種種不足，小產(chǎn)權(quán)房在保障住房權(quán)利方面的社會功能應該得到肯定。在當前的法律背景下，我們可以將小產(chǎn)權(quán)房改造為公租房，從而建立集體公租房制度?！?〕畢竟小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為保障性住房，可緩解中低收入者無力購買商品房尷尬的境況、擴大保障性住房的來源，增加供給，平抑商品房價格、有效緩解城市化帶來的人口在城市聚集的社會壓力、遏制游離于國家政策控制之外小產(chǎn)權(quán)房的地下市場，所以，意義非常重大?！?〕

二、小產(chǎn)權(quán)房：非獨立房地產(chǎn)

小產(chǎn)權(quán)房其實是一個老問題。在20世紀90 年代房地產(chǎn)市場啟動之初，特別是在一些快速工業(yè)化的區(qū)域以及城市化快速發(fā)展的城市，得不到國家法律法規(guī)政策獨立、完整賦權(quán)的小產(chǎn)權(quán)房不斷涌現(xiàn)。但是小產(chǎn)權(quán)房的內(nèi)涵、類別等并沒有一個法律上的規(guī)范界定，更多的是在社會實踐以及學者理論的總結(jié)之后漸次統(tǒng)一為主流的認識?，F(xiàn)在無論是理論界還是普通民眾對小產(chǎn)權(quán)房的直接反映是將其與農(nóng)村土地、農(nóng)民身份連接在一起的。按照學界的理論通說，我們可以將小產(chǎn)權(quán)房定義為：小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)村集體土地上違法或違規(guī)修建的，沒有獲得縣級及以上國土和房屋產(chǎn)權(quán)管理部門發(fā)放的具有法律效力的國有土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證的房屋和其他建筑物?！?〕

1.小產(chǎn)權(quán)房的農(nóng)村土地依賴

歷史上小產(chǎn)權(quán)房的種類很多，除了本文論述的小產(chǎn)權(quán)房，還有存在于國有土地上的小產(chǎn)權(quán)房：(1)1988年的房改提出住房制度改革，將原來依賴于國家財政、個別單位自己財力已經(jīng)或者將要建造的公有住房私有化。從公有住房的房改政策可以清楚看出，這一類的所謂小產(chǎn)權(quán)房實際上是有全部產(chǎn)權(quán)的，以后出售也不用補交土地出讓金，只要滿足出售的年限即可，而且從1998年下半年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化;(2)劃撥的建設用地是允許建造住房的，但是劃撥的建設用地如果沒有滿足法定條件，對外銷售的此類建設用地上的商品房無法獲得現(xiàn)行法律的完整產(chǎn)權(quán)。這一類的小產(chǎn)權(quán)房只要依法繳納土地出讓金和取得批準，就是完整的產(chǎn)權(quán)房，法律對此類的小產(chǎn)權(quán)房不是禁止而是限制。這兩類國有土地上的小產(chǎn)權(quán)房更多地是歷史原因造成的存量住房，而且能夠購買這些小產(chǎn)權(quán)房的主體是有限的，從整個規(guī)模上來看也不是在社會實踐中人們通常理解的小產(chǎn)權(quán)房。

無論是哪一種小產(chǎn)權(quán)房，都離不開現(xiàn)行的土地制度。按照憲法規(guī)定，我國現(xiàn)行土地制度是一種二元制度，在所有權(quán)層面存在兩個權(quán)利不同的主體。農(nóng)村土地的所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，但是其權(quán)利是有限的：(1)農(nóng)村宅基地除了法律另有規(guī)定，只能分給本集體的農(nóng)民進行用于解決自己家庭居住的建設，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，本集體農(nóng)民只有無償使用權(quán)，出售后不再有權(quán)獲得;(2)農(nóng)村土地中的農(nóng)業(yè)用地只能用于農(nóng)業(yè)目的，這一點從土地用途轉(zhuǎn)變的審批機關的高位階性可以看出來;(3)農(nóng)村土地中的建設用地除法律明文規(guī)定之外，基本上是用于農(nóng)村集體的公共基礎建設、集體企業(yè)等用地?，F(xiàn)行的土地法律明文規(guī)定，集體所有的土地不能直接用于非農(nóng)的商品房開發(fā)，如果要在農(nóng)村集體所有的土地上進行商品房建設并出售，必須先經(jīng)國家征收，轉(zhuǎn)為國有土地，再出讓給開發(fā)商，開發(fā)商向國家繳納了土地出讓金和稅費后，再建房出售給買房者。因此，集體組織自行開發(fā)的商品房因土地使用性質(zhì)不合法，即房屋建設所使用的土地不具有國家認可的建設用地屬性，所以不能辦理國家承認的產(chǎn)權(quán)證?！?〕

現(xiàn)在的小產(chǎn)權(quán)房在滿足城市工作的打工者居住方面起到了巨大的作用，如果僅僅是著眼于公民住房權(quán)對于公民居住的需求滿足，拋開農(nóng)村土地的非經(jīng)濟性功能，小產(chǎn)權(quán)房某種程度上符合公民住房權(quán)的應然含義下對于房地產(chǎn)的要求，特別是在公民的支付能力方面。但是，關鍵點是小產(chǎn)權(quán)房立足于農(nóng)村土地，天然依賴于農(nóng)村土地，它并不是獨立的、符合現(xiàn)行法律法規(guī)政策的不動產(chǎn)，它的價格低廉的原因在于農(nóng)村土地的全部經(jīng)濟價值沒有反映在其價格中，更不論農(nóng)村土地的人權(quán)價值了。小產(chǎn)權(quán)房的農(nóng)村土地依賴性決定了其在客觀上是農(nóng)村土地的一部分，不因為已經(jīng)具有非土地的形態(tài)而改變這一點。

2.小產(chǎn)權(quán)房的農(nóng)民身份依賴

類似于二元結(jié)構(gòu)的土地制度，我國的公民身份被人為劃分為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的農(nóng)民與城市居民兩種不同的戶籍身份，這不是簡單的人口管理措施而是與每一個人的教育、就業(yè)、財富、社會保障等捆綁在一起的人身地位制度。城鄉(xiāng)戶籍制度與城鄉(xiāng)土地制度是一個互相配合的體系，農(nóng)民的身份與農(nóng)民因為這個身份獲得的土地權(quán)利與義務是聯(lián)系在一起的。當前的農(nóng)村集體土地所有制以農(nóng)民這個特定的成員資格和身份關系為基礎，將農(nóng)民固著在土地上，一旦農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非，身份的變更就會導致土地權(quán)利的失去。農(nóng)民使用農(nóng)村土地建造住房的權(quán)利與義務必須符合國家關于土地的法律法規(guī)政策，限定用于農(nóng)業(yè)用途的耕地以及農(nóng)村的建設用地不能建設用于滿足農(nóng)民居住的住房，農(nóng)民只能在農(nóng)村宅基地上建造住房。農(nóng)村宅基地上的住房按照現(xiàn)行法律法規(guī)政策是一種受限的房地產(chǎn)。按照我國《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民建住宅需要經(jīng)過批準;農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的，不予批準。從法律的規(guī)定我們可以看到，可以申請宅基地的只限于農(nóng)村村民?！?〕雖然《憲法》第10條第4款、《物權(quán)法》第151條-第153條以及《土地管理法》第43條、第59條-第63條既未禁止農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地上的住房，亦未對受讓對象作出限制。但自1999年以來，以國務院辦公廳《關于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》為代表的一系列政策性規(guī)定，則對宅基地使用權(quán)及其上住房的轉(zhuǎn)讓作出超出法律范圍的限制，從不同角度將宅基地使用權(quán)和宅基地上房屋的取得和使用對象限定為本集體成員之內(nèi)的農(nóng)民，禁止將宅基地上房屋出售給非本集體成員尤其是城鎮(zhèn)居民。房屋和土地管理部門不為轉(zhuǎn)讓給非本集體成員的農(nóng)民宅基地和房屋發(fā)放產(chǎn)權(quán)證。司法實踐中，法院也對此種轉(zhuǎn)讓行為持否定態(tài)度?！?〕

無論小產(chǎn)權(quán)房是建設在原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因為破產(chǎn)等原因閑置的土地上，還是建設在用于集體設施建設的土地上，還是建設在耕地上，還是建設在農(nóng)村宅基地上，現(xiàn)在社會實踐中的建設主體主要是農(nóng)民或者是與農(nóng)民有關的相關主體。比如農(nóng)村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等。這些主體通過各種的回避手法，利用自己與農(nóng)村集體土地有關的身份建設小產(chǎn)權(quán)房，特別是有權(quán)獲得農(nóng)村宅基地的農(nóng)民在自己的宅基地上通過建設高層小產(chǎn)權(quán)房。按照學界的理論通說以及社會公眾的約定認識，小產(chǎn)權(quán)房是農(nóng)民以及與農(nóng)民有關的相關主體利用土地的二元漏洞、城鄉(xiāng)二元戶籍缺陷建造起來獲取利益的房地產(chǎn)。小產(chǎn)權(quán)房可以提供廉價的可供居住的房地產(chǎn)，可以部分緩解現(xiàn)實的高房價、住房保障體系的不健全帶來的公民住房權(quán)的缺失。小產(chǎn)權(quán)房的這一功能是建立在城鄉(xiāng)戶籍與土地的二元基礎上的，如果抹去小產(chǎn)權(quán)房的農(nóng)民烙印，小產(chǎn)權(quán)房也就不再是廉價的房地產(chǎn)，這一點也可以從現(xiàn)實中的政府對于小產(chǎn)權(quán)房的實踐轉(zhuǎn)正操作得到佐證。

三、小產(chǎn)權(quán)房的合法化：資本利益下的短期化進路

學界基于現(xiàn)實公民住房權(quán)的載體即房地產(chǎn)的供需關系的失衡、房地產(chǎn)的持有主體的不公平性，從實現(xiàn)公民住房權(quán)的成本最小化出發(fā)，主張在現(xiàn)有法律法規(guī)政策情勢下擴張公民住房權(quán)的載體即房地產(chǎn)的涵蓋范圍。農(nóng)村土地上的小產(chǎn)權(quán)房作為已經(jīng)存在的現(xiàn)成房地產(chǎn)自然被看作是擴張的第一選擇。為了達此目的，學界從經(jīng)濟學、法學等理論與實踐、國內(nèi)與國外多個視角作了充足的準備?？疾爝@些論證的理由，基本上可歸為與農(nóng)村土地本身的資源性相關的理由，差別在于是直接論證農(nóng)村土地資源本身，還是通過討論農(nóng)村土地的農(nóng)民主體利益間接實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的發(fā)展權(quán)。但是，諸多紛繁復雜小產(chǎn)權(quán)房合法的理論是單純實現(xiàn)公民住房權(quán)，還是通過借助公民住房權(quán)這一新時期的時髦理由服務于別的目的?真正的要實現(xiàn)的目標是什么?這是我們討論公民住房權(quán)與小產(chǎn)房時必須解決的問題。

1.土地資源優(yōu)化理論的介質(zhì)

具體到我們國家農(nóng)村土地資源優(yōu)化，學者們引進、借鑒歐美等西方發(fā)達國家、地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)理論，試圖將這一理論適用于中國農(nóng)村土地，解決目前小產(chǎn)權(quán)房的問題。所謂土地發(fā)展權(quán)是因限制土地發(fā)展而形成的，若無限制，則無土地發(fā)展權(quán)一說。對土地發(fā)展的限制一般有兩種類型，城市規(guī)劃中的分區(qū)控制，這是常見的限制;第二種類型不屬于分區(qū)控制，比如為了保護耕地限制農(nóng)地轉(zhuǎn)化為商業(yè)用地，為保護生態(tài)將某一范圍內(nèi)的土地統(tǒng)統(tǒng)劃入保護區(qū)限制開發(fā)。〔9〕從土地發(fā)展權(quán)內(nèi)涵上看是指改變土地現(xiàn)狀用途或提高建設用地強度等利用方式，進行非農(nóng)建設開發(fā)的權(quán)力。改變現(xiàn)狀用途一般特指由農(nóng)地或未利用土地(包括生態(tài)用地)轉(zhuǎn)變成建設用地，提高建設用地強度一般特指增加原有建設用地的密度、容積率或投資強度，例如在農(nóng)村居民點用地上進行更高強度的城市開發(fā)?！?0〕這一定義實際上是在狹義上使用了土地發(fā)展權(quán)即農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)，政府通過土地利用總體規(guī)劃，確定了農(nóng)地的不同用途和分布，進行小產(chǎn)權(quán)房建設意味著將土地從利用效益低的土地用途轉(zhuǎn)變?yōu)樾б娓叩挠猛?。?1〕目前，小產(chǎn)權(quán)房問題從形式上看是實踐與法律的沖突，實質(zhì)上是實踐代表的利益分配與立法精神的沖突。在國家的壟斷征地市場時，農(nóng)地增值收益的大部分被國家與房地產(chǎn)開發(fā)商分享，而在小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)中則被農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所占有?！?2〕

學者們意圖選擇小產(chǎn)權(quán)房這一極具中國特色的介質(zhì)，連接國際土地發(fā)展權(quán)理論與中國的農(nóng)村土地，這樣運作的理由是通過合法化小產(chǎn)權(quán)房，從而實現(xiàn)農(nóng)村土地的資源優(yōu)化。農(nóng)村土地在新時期倡導公民住房權(quán)的趨勢下，建設小產(chǎn)權(quán)房可以增加整個社會房地產(chǎn)供給總量，在滿足農(nóng)民自身居住要求的同時，在一定程度上能夠滿足城市部分居民的住房要求?！?3〕另外，農(nóng)民通過出售、出租等形式處置小產(chǎn)權(quán)房，增強了經(jīng)濟要素的流動性，滿足了局部市場需求，農(nóng)民因此得到實惠，從而有利于增進農(nóng)村資源流動性，增加農(nóng)民收入?！?4〕從演化視角來看，農(nóng)民增加小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)行為等于在相對封閉的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)中嵌入了一種經(jīng)濟形態(tài)或活動模式，這種模式有助于和其他社會結(jié)構(gòu)進行連接并產(chǎn)生網(wǎng)絡化效應?！?5〕這一連接過程實際上是將農(nóng)村土地單純的看作資源，視作與其他自然資源一致的普通資源。在這樣的前提下，按照市場經(jīng)濟理論操作模式自然可以與資本自由交換，尤其是在房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國家支柱產(chǎn)業(yè)的實踐條件下，利用農(nóng)村土地已存的小產(chǎn)權(quán)房合法化以及未來進行房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)，無疑現(xiàn)階段看來比進行農(nóng)業(yè)獲得收益大得多。但問題的關鍵在于，僅從農(nóng)村土地經(jīng)濟價值來看，將其簡單視作普通資源是一種靜態(tài)的觀點。普通的自然資源無論是不是附屬于土地，一旦被利用，就完成了作為自然資源的狀態(tài)，不會以原有狀態(tài)產(chǎn)生持續(xù)的利益。農(nóng)村土地無論被以何種方式利用，土地還是土地，被利用的農(nóng)村土地會隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展持續(xù)增值。換言之，土地發(fā)展權(quán)等諸多土地資源優(yōu)化理論視野下的小產(chǎn)權(quán)房合法化，實際上是社會資本通過小產(chǎn)權(quán)房這一介質(zhì)支付農(nóng)村土地的階段利益成本，未來農(nóng)村土地的持續(xù)收益隨著小產(chǎn)權(quán)合法化成為了資本的收益。小產(chǎn)權(quán)合法化表面擴張了公民住房權(quán)的載體范圍，實際上卻是犧牲了農(nóng)村土地的更大利益，是資本利益優(yōu)先的路徑。從長遠來看，小產(chǎn)權(quán)合法化后，我們后代的公民住房權(quán)具體的載體會失去存在基礎即土地。小產(chǎn)權(quán)合法化更有利于資本而不是社會主體的公民住房權(quán)。

2.土地實質(zhì)私有目標的過渡

政府十余年來著力發(fā)展商品性房地產(chǎn)，盡管是在滿足人民居住要求的理由下進行，看似在提供數(shù)量極其龐大的公民住房權(quán)的載體，但實際上極其龐大的資本，通過各種渠道擁有商品性房地產(chǎn)，幾近形成了房地產(chǎn)私有化不可逆的趨勢。農(nóng)村土地作為最后一塊基本沒有被資本侵襲的領域，一直是資本及其力量謀求的目標。為了實現(xiàn)這一目標，資本及其力量從國內(nèi)外已存的理論中找尋支撐，達到最終私有化農(nóng)村土地的目的，前文已述的土地資源優(yōu)化就是其中之一。但現(xiàn)行法律法規(guī)政策關于我國土地二元體制下的公有制規(guī)定成為了資本及其力量難以突破的障礙，按照憲法以及關于土地的規(guī)定，農(nóng)村土地是農(nóng)民集體所有制，具有強烈的身份性。農(nóng)村宅基地只能是農(nóng)村集體中的農(nóng)民有權(quán)獲得，建設用地的利用主體基本上也是農(nóng)村集體，除了四類荒地之外的土地尤其是耕地的承包經(jīng)營權(quán)須是農(nóng)村集體的成員，其他的主體無權(quán)獲得，這一點無論是直接的土地法律法規(guī)政策還是間接的通過抵押等擔保方式都無法獲得。農(nóng)村土地長期壓制下的與國有土地之間的巨大級差地租令資本極為垂涎。在無法直接獲得農(nóng)村土地使用權(quán)以及所有權(quán)的情形下，尋求迂回通路成為了資本唯一的選擇。農(nóng)村集體、集體成員以及其他主體在商品性房地產(chǎn)開發(fā)大潮中，為了獲得利益的回報，利用法律的空白在農(nóng)村集體土地上建造了大量的小產(chǎn)權(quán)房。這些主體建造小產(chǎn)權(quán)房的目的無疑是為了進入市場或租、或售，此時在農(nóng)村集體土地與資本之間就有了一個可能的連接橋梁。一旦小產(chǎn)權(quán)房合法化，在遵循市場經(jīng)濟基本原則的基礎上，資本通過擁有合法后的小產(chǎn)權(quán)房就可以占有、使用農(nóng)村土地更進一步，由于農(nóng)村土地現(xiàn)在的所有權(quán)不同于國有土地的全國同一性，它是分散的，資本進而甚至會逐步擁有農(nóng)村土地的所有權(quán)。學者們原來設想通過合法化小產(chǎn)權(quán)房來擴張公民住房權(quán)的載體范圍，企圖以此在一定程度上解決公民住房權(quán)問題。但是國有土地開發(fā)商品性房地產(chǎn)的現(xiàn)實歷程說明，通過商品性房地產(chǎn)通路來解決公民住房權(quán)問題的結(jié)果只能是將公民的住房權(quán)納入資本的支配，畢竟資本的核心是獲取利潤，而不是解決人權(quán)問題。在市場經(jīng)濟框架下，合法化小產(chǎn)權(quán)房只會是又一次的國有土地開發(fā)商品性房地產(chǎn)的歷史重現(xiàn)。不同于已經(jīng)市場化的國有土地使用權(quán)，農(nóng)村土地市場基本上沒有建立，匆忙合法化小產(chǎn)權(quán)房會將原來人為壓制下的農(nóng)村土地收益送給資本。多年來的房地產(chǎn)超高收益使得資本不會僅僅滿足于得到土地使用權(quán)，土地所有權(quán)才是資本的終極目標，農(nóng)村土地上的小產(chǎn)權(quán)房合法化只是資本在目前無法直接介入農(nóng)村土地的情勢下選擇的一條過渡路徑而已。

四、小產(chǎn)權(quán)房的非法化：人權(quán)價值下的長期化進路

與主張小產(chǎn)權(quán)房合法化的學者比較，主張小產(chǎn)權(quán)房非法化的學者不是很多，梳理這些學者的主張主要有：一是農(nóng)村土地上的小產(chǎn)權(quán)房合法化后會占用農(nóng)村耕地，從而危及中國的糧食安全，持這一主張的學者在非法化理論中是最多的;二是合法化農(nóng)村土地上的小產(chǎn)權(quán)房，可以使少部分郊區(qū)農(nóng)民受益，但并不能惠及多數(shù)農(nóng)民，也不能很好地解決城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)與差距問題，反而會導致一個龐大的土地食利集團的形成，產(chǎn)生一系列新的問題?！?6〕無疑，這些學者的主張都有一定的道理。但筆者認為，農(nóng)村土地上的小產(chǎn)權(quán)房非法的更深層次的理由在于，小產(chǎn)權(quán)房帶有目前我國農(nóng)村土地制度下天然具有的人權(quán)價值，匆忙合法化小產(chǎn)權(quán)房會失去這一人權(quán)價值。

1.土地上人權(quán)保障的載體：公民住房權(quán)的應然要求

人權(quán)作為現(xiàn)代社會人盡皆知的普世價值要素之一，平等、自由、尊嚴是其抽象意義上的普遍含義，這些含義的主體不是只對部分人而是對社會中的全體成員，涵蓋了代內(nèi)、代際成員，人人平等、人人自由、人人尊嚴的生活在社會中是我們應當追求的目標。前文表述的諸多人權(quán)條約對于人權(quán)含義的確認、范界的框定表明人權(quán)即是抽象的，更是具體的。平等、自由、尊嚴的人權(quán)內(nèi)涵正是通過具體領域的點滴實踐，逐步真正的使人成為人人平等、自由、有尊嚴的社會主體。公民住房權(quán)是普遍意義上的人權(quán)在社會主體居住上的具體體現(xiàn)與要求，筆者前述公民住房權(quán)自身的應然含義以及這一含義下的房地產(chǎn)的應然含義明確了人權(quán)在人類居住上的要求。社會主體天然有權(quán)人人平等、自由、有尊嚴的獲得居住的空間，具體來說就是公民有權(quán)人人平等、自由、有尊嚴的獲得或者自己建造或者有政府提供適足居住的房地產(chǎn)。

按照這一標準，考察農(nóng)村土地就可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行法律法規(guī)政策規(guī)定下的農(nóng)村集體成員可以在人人平等、自由、有尊嚴的條件下無償獲得建造自己住房的宅基地，雖然只有農(nóng)民這一部分性的社會主體有資格獲得，但是這一制度的人權(quán)光輝是不能抹殺的。農(nóng)民在農(nóng)村宅基地建造的住房在空間、社會文化、基本設施等方面基本符合公民住房權(quán)適足居住的要求。城市居民要想獲得或者改善自己的居住條件，同時要得到法律認可的話就要承受越來越離譜的高房價，而目前的高房價違背市場規(guī)律，違背社會上多數(shù)人的利益和期待，違背人們的社會正義感。對比一下城市居民的住房權(quán)，我們應當?shù)贸鲞@樣的結(jié)論：在二元公有制之下，農(nóng)村土地制度是符合公民住房權(quán)的要求的，也符合聯(lián)合國人居署在內(nèi)羅畢會議上制定的一套具有重要參考價值的住房權(quán)指標體系，包含住房適足性指標、強制驅(qū)逐指標、露宿指標、平等性指標、法律保障指標、國際融入等指標?！补蚀?，農(nóng)村土地上的房地產(chǎn)作為公民住房權(quán)的載體應當是保持彰顯其人權(quán)性而不是相反。小產(chǎn)權(quán)房合法化后，短時間內(nèi)部分不具有農(nóng)民身份的主體可以獲得低于現(xiàn)在市場高房價的房地產(chǎn)，看起來似乎更大程度上實現(xiàn)了公民住房權(quán)。但是筆者前面已經(jīng)說明資本介入進來其目的不會是為了公民的住房權(quán)，根本的目標是私有化土地，這會在根本上動搖為實現(xiàn)公民住房權(quán)的基礎。農(nóng)民可以在人人平等、無償獲得的宅基地上建造住房是以農(nóng)村集體土地公有制為前提的，私有化后的農(nóng)村土地重新獲得意味著要承擔市場成本，不再是無償?shù)?。小產(chǎn)權(quán)房非法化后，短時間內(nèi)部分不具有農(nóng)民身份的主體無權(quán)獲得低于現(xiàn)在市場高房價的房地產(chǎn)，看起來似乎更大程度上遠離了了公民住房權(quán)。但是，這也切斷了資本介入公民住房權(quán)的載體通路，保持了農(nóng)村土地上的房地產(chǎn)的人權(quán)性，長期來看有利于社會整體公民住房權(quán)的實現(xiàn)。需要說明的是，筆者不是因此而主張禁止房地產(chǎn)的商品化，只是要限制房地產(chǎn)的商品化比例，這一問題筆者另文詳述。小產(chǎn)權(quán)房是農(nóng)民在實現(xiàn)自己的公民住房權(quán)過程中的被短期利益誘惑下的副產(chǎn)品，剪除這一橫生的副產(chǎn)品冗枝，更有利于公民住房權(quán)這棵大樹的成長。

2.土地上居住衡平的實踐：公民住房權(quán)的實然體現(xiàn)