導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇行政法規(guī)論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

那么，什么是正當(dāng)行使行政裁量，什么是濫用行政裁量呢？行政裁量在行政行為中究竟占據(jù)什么位置？行政裁量對(duì)于行政權(quán)的行使是必要的嗎？行政裁量是否存在濫用的趨勢(shì)？假如是，如何控制這種趨勢(shì)，除了司法審查的事后控制（司法審查事后控制的作用是有限的，由于它不能對(duì)行政裁量的一般公道性題目加以干預(yù)），法律如何在事前、事中防止行政裁量的濫用？行政裁量既然是“裁量”，就意味著制定法已經(jīng)給行政留下了一定自由行動(dòng)的空間，在這個(gè)空間里，硬法已經(jīng)很難有所作為。那么，人們用什么來(lái)規(guī)制行政的此種裁量而防止其濫用呢？顯然，用以規(guī)制此種裁量的重任只能主要落在軟法的肩上。然而，軟法怎么來(lái)完成此種重任呢？它能通過(guò)什么途徑和方式和怎樣規(guī)制行政裁量權(quán)的行使呢？所有這些題目，是從事公法學(xué)研究的一代又一代學(xué)者不斷在回答著的，目前遠(yuǎn)沒(méi)有終極答案的題目。美國(guó)著名行政法學(xué)者施瓦茨說(shuō)，行政裁量是行政權(quán)的核心。行政法假如不是控制行政裁量的法，那它就什么也不是。{2}566根據(jù)施瓦茨的這種說(shuō)法，我們可以進(jìn)一步說(shuō)，行政裁量是行政法學(xué)研究的核心，行政法學(xué)假如不研究行政裁量，那它就不成其為行政法學(xué)。本文的任務(wù)即是研究行政裁量，當(dāng)然不是全面研究，而只是從一個(gè)側(cè)面和一個(gè)角度研究行政裁量總課題中的一個(gè)題目——行政裁量的軟法規(guī)制題目。

一、行政裁量對(duì)于行政權(quán)的行使是必要的嗎？

英國(guó)行政法權(quán)威學(xué)者韋德以為，“行政機(jī)關(guān)被授權(quán)做的很多事情都涉及裁量權(quán)的行使。行政決定必須基于政策，以公共利益為目的……。從而議會(huì)授予行政的裁量權(quán)必須受到保護(hù)，它只能由適當(dāng)?shù)臋C(jī)關(guān)來(lái)行使，……它必須不受任何限制，不應(yīng)受契約或其他交易的限制，以反映不同時(shí)期公共利益的要求……，為此，一定要區(qū)分遵循一貫政策和盲目運(yùn)用僵化教條二者的區(qū)別”。{3}9韋德在這里指出了行政治理，特別是現(xiàn)代行政治理中存在的一個(gè)普遍事實(shí)：行政權(quán)的行使與行政裁量密切相聯(lián)系：“現(xiàn)代政府治理要求盡可能多且盡可能廣泛的裁量權(quán)，議會(huì)法案起草者也竭力尋找能使裁量權(quán)變得更為廣泛的新的措詞形式，議會(huì)在通過(guò)這些法案時(shí)也無(wú)意多加思量”。{3}388但這是為什么呢？為什么行政權(quán)的行使總是與行政裁量密切聯(lián)系？議會(huì)法律為什么要授予行政如此廣泛的裁量權(quán)呢？行政裁量對(duì)于行政權(quán)的行使是必須和必要的嗎？

對(duì)于行政裁量的必要性和公道性，通常的解釋大致有三：其一，行政事務(wù)極其復(fù)雜且具多樣性，需有裁量權(quán)靈活處置。行政機(jī)關(guān)天天要處理大量的有關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等廣泛的事務(wù)，這些事務(wù)往往涉及政策選擇、規(guī)劃設(shè)計(jì)、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)等，需要執(zhí)法者不斷適應(yīng)新情況，新變化而決定行為路徑和行為方式。顯然，這些事項(xiàng)不能事前由法律完全加以明確、具體的規(guī)定和通過(guò)法律對(duì)之給出正確界限和確切的行為規(guī)范，故法律不能不賦予行政機(jī)關(guān)以相機(jī)行事的廣泛的裁量權(quán)。其二，行政官員對(duì)于所治理的相應(yīng)行政事務(wù)通常具有專(zhuān)門(mén)知識(shí)、專(zhuān)門(mén)經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)門(mén)技能，而作為立法者的議會(huì)議員大多為政治人物、具黨派背景，他們對(duì)立法所調(diào)整的特定事項(xiàng)，特別是涉技術(shù)性較強(qiáng)的事項(xiàng)，往往缺乏專(zhuān)門(mén)知識(shí)，甚至是外行，故他們就相應(yīng)事項(xiàng)立法時(shí)，只能規(guī)定一般原則，具體細(xì)則不得不無(wú)可奈何地留給行政機(jī)關(guān)及其工作職員裁量處置。其三，行政與政治密切聯(lián)系。正如韋德所說(shuō)，行政決定的作出必須基于政策，以公共利益為目的。然而，現(xiàn)代法治又要求行政必須嚴(yán)格依法，不答應(yīng)違法行政。為協(xié)調(diào)法治與政治二者的關(guān)系，使之不發(fā)生沖突，立法者制定法律時(shí)自然要給行政留下一定裁量空間，使執(zhí)法者執(zhí)法能適當(dāng)融進(jìn)政策的考量。

除了以上三點(diǎn)外，行政裁量與公道性還有一個(gè)重要理由，那就是保證個(gè)案實(shí)質(zhì)正義的需要。由于現(xiàn)實(shí)生活是千差萬(wàn)別的，處在同樣法律關(guān)系中的人，實(shí)施同樣法律行為的人的情況（經(jīng)濟(jì)狀況、身體條件、智力水平、社會(huì)背景以及由此決定的行為目的、動(dòng)機(jī)、行為方式、行為結(jié)果等）是千差萬(wàn)別的，法律不可能針對(duì)千差萬(wàn)別的情況做出千差萬(wàn)別的規(guī)定。對(duì)此，立法者只有兩種選擇：一是完全不考慮千差萬(wàn)別的情況，對(duì)同樣的行為同一做出同樣的規(guī)定，不給予執(zhí)法者任何裁量的余地，以保證形式正義；二是基于現(xiàn)實(shí)生活的千差萬(wàn)別，立法者在確定規(guī)則時(shí)留下彈性空間，賦予執(zhí)法者以“不同情況，不同對(duì)待”的較廣泛的裁量權(quán)，以保證實(shí)質(zhì)正義。德國(guó)行政法學(xué)家毛雷爾指出，“裁量主要服務(wù)于個(gè)案正當(dāng)性。行政機(jī)關(guān)處于這種情形之下：既要按照法定目的觀考慮（法律目的、公道性），又要考慮案件的具體情況，從而找出適當(dāng)?shù)?、公道的解決辦法。”{4}127筆者以為，保障個(gè)案實(shí)質(zhì)正義是行政裁量存在的最重要的根據(jù)。即使裁量權(quán)有被執(zhí)法者濫用的風(fēng)險(xiǎn)（法律自然應(yīng)將這種風(fēng)險(xiǎn)控制到最小限度），為盡可能追求個(gè)案可能的實(shí)質(zhì)正義，裁量權(quán)仍不能不賦予執(zhí)法者，執(zhí)法者亦不能為顯示自己的“公正”形象和避免不公正嫌疑而放棄裁量權(quán)的行使，例如，用裁量基準(zhǔn)將裁量權(quán)限制到最小限度，甚至接近于零。

二、規(guī)制行政裁量對(duì)于法治是必須的嗎？

前已述及，行政裁量是行政權(quán)行使的必須，是行政機(jī)關(guān)行使行政職能，協(xié)調(diào)法治與政治的關(guān)系，保障實(shí)質(zhì)正義實(shí)現(xiàn)的一種手段和工具。但是，行政裁量這種手段和工具是一把雙刃劍，其運(yùn)用既可以為善，執(zhí)法者可運(yùn)用裁量權(quán)實(shí)現(xiàn)法定的行政目標(biāo)，追求實(shí)質(zhì)正義。同樣，這種手段和工具的運(yùn)用也可以為惡，執(zhí)法者同樣可利用法律賦予其裁量空間為自己濫權(quán)、偏私服務(wù)。在有裁量空間的場(chǎng)合，執(zhí)法者如欲以此謀私，可以通過(guò)裁量對(duì)同樣情況做不同對(duì)待，對(duì)不同情況做同樣對(duì)待。執(zhí)法者如這樣行使裁量權(quán)，就會(huì)既破壞形式正義，更無(wú)從保障實(shí)質(zhì)正義。執(zhí)法者這樣行使裁量權(quán)導(dǎo)致的非正義可能是源于其故意考慮不相關(guān)因素，不考慮相關(guān)因素所致，也可能是源于其疏忽大意或執(zhí)法者素質(zhì)低下（面對(duì)裁量權(quán)不知怎樣正確行使而放棄行使或胡亂行使）所致。這兩種因素導(dǎo)致的對(duì)裁量的不當(dāng)行使都是對(duì)裁量的濫用，前者為故意濫用，后者為過(guò)失濫用。施瓦茨在其《行政法》論著中將行政主體對(duì)行政裁量的濫用細(xì)分為六種情形：其一，不正當(dāng)?shù)哪康模葱惺共昧繖?quán)違反法律賦予相應(yīng)裁量權(quán)的目的；其二，錯(cuò)誤的和不相干的原因，即考慮不相關(guān)因素；其三，錯(cuò)誤的法律或事實(shí)根據(jù)，即行使裁量權(quán)的法律根據(jù)或事實(shí)根據(jù)不正確，包括無(wú)法律根據(jù)或沒(méi)有基于授權(quán)法規(guī)定的條件；其四，遺忘了其他有關(guān)事項(xiàng)，即沒(méi)有考慮相關(guān)因素；其五，不作為或遲延，即故意或過(guò)失未行使或者遲延行使法律賦予的裁量權(quán)；其六，背離了既定的判例或習(xí)慣，即無(wú)正當(dāng)

*。理由不遵循先例，反復(fù)無(wú)常。毛雷爾在其《行政法學(xué)總論》中將行政主體對(duì)裁量權(quán)的不當(dāng)行使回結(jié)為“裁量瑕疵”，并將濫用裁量權(quán)回結(jié)為“裁量瑕疵”的表現(xiàn)形式之一。他以為，裁量瑕疵包括：（一）裁量逾越，指行政機(jī)關(guān)沒(méi)有選擇裁量規(guī)范規(guī)定的法律后果。例如，法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)收取相對(duì)人20至50馬克的規(guī)費(fèi)，而行政機(jī)關(guān)決定收取60馬克。（二）裁量怠慢，指行政機(jī)關(guān)不行使法定裁量權(quán)。例如，法律規(guī)定***可根據(jù)公民的請(qǐng)求，對(duì)妨礙其正常生活的行為采取適當(dāng)干預(yù)措施。但某日當(dāng)居住在某教堂四周的公民甲請(qǐng)求***對(duì)該教堂“早晨發(fā)出的擾人的鐘聲”進(jìn)行干預(yù)時(shí)，***卻拒盡采取任何干預(yù)措施，他們錯(cuò)誤地以為自己無(wú)權(quán)對(duì)教堂發(fā)出命令。（三）裁量濫用，指行政機(jī)關(guān)裁量時(shí)沒(méi)有遵守裁量規(guī)范的目的（法定目的），或裁量時(shí)沒(méi)有權(quán)衡有關(guān)要點(diǎn)。如驅(qū)散未經(jīng)許可的集會(huì)是為了阻止不同的政治意見(jiàn)和政治觀點(diǎn)的宣傳，采取***措施不是為了排除危險(xiǎn)，而是考慮個(gè)人或政黨政治的因素。（四）違反基本權(quán)利和一般行政法原則。毛雷爾以為基本權(quán)利和一般行政法原則，特別是必要性和比例性原則，適用于所有行政活動(dòng)。行政機(jī)關(guān)在行使裁量權(quán)時(shí)，必須受之限制。如行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)違反基本權(quán)利和一般行政法原則，亦構(gòu)成裁量瑕疵。{4}130-131

正是基于行政裁量對(duì)于正義的“善”的價(jià)值和可能的“惡”的副作用并存，韋德提出，法治并不要求消除廣泛的行政裁量權(quán)，但法治要求控制行政裁量權(quán)的行使。{3}388他引用格林法官的著名判詞：“一個(gè)被授予了裁量權(quán)的人必須正確地要求自己依法辦事，他必須讓自己留意考慮他一定要考慮的事情，不考慮與之不相關(guān)的事情”。{3}407-408假如他不遵守這些規(guī)則，那么他就是濫用行政裁量。英國(guó)科克***官進(jìn)一步指出，“裁量權(quán)意味著，根據(jù)公道和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個(gè)人意見(jiàn)做某事；……根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個(gè)人好惡做某事。裁量權(quán)不應(yīng)是專(zhuān)斷的、含糊不清的、捉摸不定的權(quán)力，而是法定的有一定之規(guī)的權(quán)力”。為了防止執(zhí)法者將裁量權(quán)變成“根據(jù)個(gè)人好惡做事的專(zhuān)斷權(quán)力”，對(duì)裁量權(quán)必須加以規(guī)制。***官道格拉斯以為，只有通過(guò)法律規(guī)制行政裁量，“使人們免受某些統(tǒng)治者……某些官員、某些官僚無(wú)窮制的裁量權(quán)統(tǒng)治之時(shí)，法律方達(dá)到了最佳狀態(tài)?！瓱o(wú)窮裁量權(quán)是殘酷的統(tǒng)治。它比其他人為的統(tǒng)治手段對(duì)自由更具破壞性”。{2}567-568

由此可見(jiàn)，規(guī)制行政裁量，防止行政裁量的濫用對(duì)于法治是必須的。

三、規(guī)制行政裁量的主要手段與軟法的作用

既然要保證行政裁量的正當(dāng)行使，避免行政裁量的濫用，法律對(duì)行政裁量的規(guī)范和規(guī)制就必不可少。那么，法律如何規(guī)范和規(guī)制行政裁量，保證行政裁量權(quán)的正當(dāng)行使呢？在規(guī)范和規(guī)制行政裁量方面，硬法的作用是有限的，由于硬法既然賦予了行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)，它就不可能再對(duì)授權(quán)行政機(jī)關(guān)裁量處置的事務(wù)作更進(jìn)一步的具體明確的規(guī)定，或更進(jìn)一步制定裁量基準(zhǔn)式的規(guī)則。否則，行政裁量空間就會(huì)大為壓縮，甚至使之不復(fù)存在，行政裁量就無(wú)裁量可言。因此，承擔(dān)規(guī)范和規(guī)制行政裁量主要任務(wù)的只能是軟法。而軟法也正好具有承擔(dān)規(guī)范和規(guī)制行政裁量任務(wù)的性質(zhì)和特色。下面我們特別引述美國(guó)卡多佐法官對(duì)軟法性質(zhì)和特色的若干論述：

“法律必須穩(wěn)定，但不能一成不變。我們每每在這一點(diǎn)上陷進(jìn)嚴(yán)重的矛盾。無(wú)法消除和無(wú)法限制的靜與動(dòng)，有著同樣的破壞性。法律一如人類(lèi)，要想延續(xù)生命，必須找到某種妥協(xié)之道。……法典要輔之以敕令，法律要輔之以平衡，習(xí)慣要輔之以條律，規(guī)則要輔之以裁量權(quán)”。{5}3

“法案必須具有普適性，行為卻總與特殊性相聯(lián)。……今后不斷變化著的復(fù)雜事件，仍將沖擊古老范疇的高墻?！F(xiàn)行的規(guī)則和原則可以告訴我們現(xiàn)在的方位、我們的處境、我們的經(jīng)緯度。夜晚遮風(fēng)檔雨的客棧究竟不是旅行的目的地。法律就像旅行者一樣，天明還得出發(fā)。它必須有生長(zhǎng)的原則”。{5}11

“假如各位問(wèn)，在某條原則、規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)尚不能被正確地冠以法律之名以前，對(duì)于還沒(méi)有體現(xiàn)在判決中的這些原則、規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)，必須賦予它們多大的可靠性？我只能回到一種我將在下面作進(jìn)一步闡述的觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)是，法律像社會(huì)科學(xué)的其他分支一樣，其結(jié)論的有效性，只能滿(mǎn)足于用或然性的邏輯而非確定性的邏輯來(lái)驗(yàn)證。當(dāng)或然性的程度足以使人們公道地確信，一項(xiàng)判決應(yīng)當(dāng)且必須包含某個(gè)既定的結(jié)論時(shí)，我們就把這個(gè)結(jié)論稱(chēng)為法律”。{5}19

“狄驥寫(xiě)道’法不是國(guó)家的創(chuàng)造，它存在于國(guó)家之外；法的要領(lǐng)完全獨(dú)立于國(guó)家，并且法律規(guī)則把自己強(qiáng)加于國(guó)家，如同它把自己強(qiáng)加于個(gè)人一樣。’……在說(shuō)到行為的原則或規(guī)則時(shí)，我把另一些行為規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)也包括在內(nèi)，它們由于沒(méi)有在法規(guī)或裁決中被正式公布，也許不是嚴(yán)格的原則或規(guī)則，但它們卻是有看得到法規(guī)或裁決遵守的類(lèi)型或模式。我僅僅否認(rèn)它們是一種凌駕于那些國(guó)家已建立的機(jī)構(gòu)的氣力。它們?cè)谫Q(mào)易和伙伴關(guān)系的習(xí)慣形式與方法中，扎根于公平和正義的主流信仰中，扎根于我們稱(chēng)之為時(shí)代風(fēng)俗的信仰和實(shí)踐的復(fù)合體中。它們或許缺少官方的認(rèn)可，但這不會(huì)總是阻止我們有把握地推斷，一俟時(shí)機(jī)成熟，這種疏漏就會(huì)得到彌補(bǔ)”。{5}26-27

卡多佐法官以上所論述的“變動(dòng)的法”、“動(dòng)態(tài)的法”、“生長(zhǎng)的法”、“用或然性邏輯驗(yàn)證的法”、“非國(guó)家創(chuàng)造和存在于國(guó)家之外的法”、“扎根于現(xiàn)實(shí)社會(huì)關(guān)系中的和扎根于公平正義信仰中的法”，正是我們所研究，欲用之于規(guī)范和規(guī)制行政裁量的“軟法”。那么，軟法（當(dāng)然也包括某些硬法或承載軟法規(guī)范的硬法，如程序性硬法、規(guī)定立法目的、立法精神、法律原則等軟規(guī)范的硬法）是怎樣規(guī)范和規(guī)制行政裁量的呢？根據(jù)國(guó)內(nèi)外法治的實(shí)踐，大致有以下六個(gè)途徑：

其一，通過(guò)立法目的、立法精神規(guī)范和規(guī)制行政裁量。法律對(duì)某一事項(xiàng)沒(méi)有作出明確具體的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)怎么行政？重要方法之一是探尋立法目的和立法精神。法律的立法目的和立法精神通常見(jiàn)于相應(yīng)法律的總則。例如，《道路交通安全法》第1條即確定了該法的立法目的：維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)安全及其他正當(dāng)權(quán)益，進(jìn)步通行效率。國(guó)務(wù)院在行使該法第41條授予的“制定有關(guān)道路通行的其他具體規(guī)定”的行政裁量時(shí)，即必須遵守以上立法目的。假如國(guó)務(wù)院制定有關(guān)道路通行的其他具體規(guī)定時(shí)追求以上立法目的以外的其他目的，即構(gòu)成對(duì)行政裁量權(quán)的濫用。

其二，通過(guò)法的基本原則規(guī)范和規(guī)制行政裁量。法的基本原則可能是成文的，也可能是不成文的。如信賴(lài)保護(hù)原則、比例原則、法律優(yōu)位、法律保存原則、誠(chéng)信原則、正當(dāng)法律程序原則，等等。例如，《行政許可法》第8條即通過(guò)硬法規(guī)定了作為軟法的信賴(lài)保護(hù)原則：公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。行政機(jī)關(guān)依《行政許可法》有關(guān)規(guī)定（如第69條規(guī)定）行使撤銷(xiāo)、變更或者撤回行政許可的行政裁量時(shí)，必須遵守上述信賴(lài)保護(hù)原則。否則，即構(gòu)成對(duì)行政許可撤銷(xiāo)、變更或者撤回裁量權(quán)的

。濫用。

其三，以行政慣例規(guī)范和規(guī)制行政裁量。行政慣例是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)長(zhǎng)時(shí)期形成的習(xí)慣性規(guī)則或做法。例如，《行政處罰法》第42條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。這里，法律對(duì)“較大數(shù)額”沒(méi)有作出明確具體的規(guī)定，留給了行政機(jī)關(guān)自行裁量。某市行政機(jī)關(guān)在多年的行政處罰實(shí)踐中，一直以對(duì)個(gè)人罰款5，000元、單位罰款100，000元為“較大數(shù)額”，適用聽(tīng)證程序。假如某一天，行政機(jī)關(guān)對(duì)某公民罰款6，000元，卻不告知聽(tīng)證權(quán)利，該公民申請(qǐng)聽(tīng)證，行政機(jī)關(guān)以此罰款不屬于“較大數(shù)額”罰款為由予以拒盡，這顯然就違反慣例，構(gòu)成反復(fù)無(wú)常的濫用行政裁量。當(dāng)然，行政慣例并不是永遠(yuǎn)不可改變的。只是行政機(jī)關(guān)改變慣例必須說(shuō)明改變的根據(jù)和理由，并且在可能的條件下，應(yīng)盡可能事先通知相對(duì)人，以保護(hù)其公道的預(yù)期。法治之要求行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時(shí)受行政慣例規(guī)制，因此種規(guī)制是防止執(zhí)法者反復(fù)無(wú)常，避免對(duì)行政相對(duì)人相同情況，不同對(duì)待，導(dǎo)致行政處置高下懸殊的不公正的重要制度性保障。

其四，以政策規(guī)范和規(guī)制行政裁量。政策是黨和國(guó)家根據(jù)一定時(shí)期的形勢(shì)和任務(wù)制定的調(diào)整相應(yīng)社會(huì)關(guān)系的具有一定約束力，但不具有法律強(qiáng)制力的規(guī)范。例如，黨中心和國(guó)務(wù)院根據(jù)當(dāng)前國(guó)際金融、經(jīng)濟(jì)危機(jī)制定、出臺(tái)的各種政策。對(duì)這些政策，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中行使裁量權(quán)時(shí)無(wú)疑應(yīng)予考慮。當(dāng)然，政策必須在憲法和法律的范圍內(nèi)制定，一些地方和部分違法出臺(tái)的“土政策”則不應(yīng)成為行政裁量的根據(jù)。最近，筆者曾就有關(guān)部分為貫徹中心應(yīng)對(duì)當(dāng)前嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)局面而提出的“三?！保ūＴ鲩L(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定）要求而制定的安監(jiān)執(zhí)法“三不罰”政策（“首查不罰”、“整改過(guò)程中不罰”和“無(wú)嚴(yán)重后果不罰”）接受記者采訪。筆者在采訪中談到了政策規(guī)范和規(guī)制行政裁量的法治要求?，F(xiàn)將該采訪錄摘要如下：

評(píng)判安監(jiān)執(zhí)法“三不罰”的做法，要從根本上明確和處理好法律與政策的關(guān)系。法律應(yīng)是相對(duì)穩(wěn)定的，政策卻可根據(jù)形勢(shì)、任務(wù)的變化而適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。法律通常會(huì)給政策留下較大的裁量空間，在這個(gè)空間內(nèi)，政策可依據(jù)不同時(shí)空的不同社會(huì)形勢(shì)，選擇法律的最佳適用度。就法律責(zé)任而言，可選擇的適用度即有從輕、從重、減輕、免除處罰等。政府政策在做這種選擇時(shí)，除了要考慮形勢(shì)、任務(wù)等基本因素外，還必須遵循法定裁量要件，盡管這些要件也有一定的“彈性”。但是，在任何情況下，政策，特別是地方和部分的政策，都不能突破法律。法律的效力高于政策，政策的調(diào)整必須以法律的裁量空間為限，不能突破法律的規(guī)定。

安監(jiān)執(zhí)法“三不罰”可以說(shuō)是一種政策，判定這種政策正當(dāng)、合適與否，必須首先查閱和對(duì)照相應(yīng)的法律法規(guī)。從《安全生產(chǎn)法》到地方的安全生產(chǎn)條例、部分規(guī)章等，這些法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)安監(jiān)行政執(zhí)法有明確的規(guī)定。什么的樣題目適用什么樣的處罰標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以法律的明確規(guī)定為準(zhǔn)繩。法律對(duì)于同一行為所應(yīng)受到的處罰會(huì)有或大或小的裁量和彈性空間，《行政處罰法》第二十七條已經(jīng)明確了從輕、減輕或免于處罰的規(guī)定，相關(guān)安全生產(chǎn)法律中應(yīng)該明確什么情況從輕、什么情況減輕、什么情況免于處罰。在目前金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難的條件下，為了保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定，政策自然可以向從輕、減輕和免罰的方向傾斜，只要不超越法定的從輕、減輕和免罰的條件。

具體到“三不罰”，我以為從法律的角度來(lái)說(shuō)，有些是不妥的。首先，“首查不罰”就沒(méi)有法律依據(jù)，就可能違法。你必須考慮相對(duì)人的違法情節(jié)和違法后果，假如情節(jié)惡劣，后果嚴(yán)重，即使是第一次檢查發(fā)現(xiàn)的題目，也必須處罰；同樣，“整改過(guò)程中不罰”“無(wú)嚴(yán)重后果不罰”的說(shuō)法也過(guò)于簡(jiǎn)單化，可能與法定免罰要件不符。

另外，對(duì)“罰”應(yīng)該有正確的熟悉，“罰”不僅表示罰款，而且包括吊銷(xiāo)證照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰種類(lèi)以及刑罰。從這個(gè)角度說(shuō)，“三不罰”則更為不妥。對(duì)具有犯罪行為的企業(yè)和企業(yè)負(fù)責(zé)人，你能由于是首次發(fā)現(xiàn)或由于他們犯罪后整改，就不追究他們的刑事責(zé)任了嗎？當(dāng)然，對(duì)違法的企業(yè)，根據(jù)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，有些可以依法從輕或減輕處罰，例如對(duì)依法可吊照封閉，也可責(zé)令“停產(chǎn)停業(yè)整頓”或罰款的企業(yè)，你可責(zé)令“停產(chǎn)停業(yè)整頓”或罰款而不封閉，但決不能一律不罰，不采取任何行政處罰手段。這樣會(huì)帶來(lái)無(wú)窮后患，保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定的目標(biāo)終極也不能實(shí)現(xiàn)。

安全生產(chǎn)和食品安全一樣，關(guān)系人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，我主張不管在任何形勢(shì)下都要依法執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法。在依法執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法的條件下考慮政策。而不宜籠統(tǒng)地提“三不罰”，政策不能突破法律。{6}

其五，以裁量基準(zhǔn)規(guī)范和規(guī)制行政裁量。裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)為規(guī)范行政執(zhí)法裁量制定的具體判定、裁量標(biāo)準(zhǔn)，通常是對(duì)法律、法規(guī)原則性、抽象性、彈性條款或裁量幅度過(guò)大的條款具體化、細(xì)化和量化。裁量基準(zhǔn)不是法律，在一般情況下，執(zhí)法者必須遵循裁量基準(zhǔn)，但出現(xiàn)特殊情形，執(zhí)法者可不遵循，而應(yīng)在法律賦予的裁量權(quán)大范圍內(nèi)作出行政行為。對(duì)此，執(zhí)法者應(yīng)在法律文書(shū)中說(shuō)明理由。2008年4月2日《人民日?qǐng)?bào)》曾刊登一個(gè)案例，涉及裁量基準(zhǔn)的法律效力題目，現(xiàn)將該案案情摘要回納如下：

2007年8月2日，律師周文明駕車(chē)行駛至云南省文山縣境內(nèi)省道210線某處時(shí)，被文山縣***大隊(duì)執(zhí)勤***攔下，告知其行駛速度為每小時(shí)90公里，已超出該路段每小時(shí)70公里的限速。文山縣***大隊(duì)根據(jù)《道路交通安全法》第90條的規(guī)定（該條規(guī)定：機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者20元以上200元以下的罰款），對(duì)周處以罰款200元、記3分的處罰。周不服，訴至法院，以為根據(jù)《云南省道路交通安全違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》（即行政處罰裁量基準(zhǔn)），超速未達(dá)50%的，處罰款50-100元；超速超過(guò)50%的，處罰款100-200元.其超速未達(dá)50%，***依法定處罰幅度最上限罰款沒(méi)有充分法律根據(jù)。一審法院認(rèn)可原告的訴訟理由，以***上限罰款顯失公正為由，判決變更罰款為80元，取消扣分。***不服，提出上訴。二審法院以為，《云南省道路交通安全違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》是公安廳內(nèi)部下發(fā)的規(guī)范性文件，效力低于法律，***依法律處罰沒(méi)錯(cuò)，故撤銷(xiāo)一審判決，維持***原處罰。

從以裁量基準(zhǔn)規(guī)范和規(guī)制行政裁量的現(xiàn)代法治觀點(diǎn)審閱，一、二審法院對(duì)《云南省道路交通安全違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》效力的熟悉都是不正確的?！稌盒幸?guī)定》固然不是法律，但它是依法制定的裁量基準(zhǔn)，是限制執(zhí)法者濫用裁量權(quán)的重要手段。在一般情況下，它應(yīng)該得到執(zhí)法者的嚴(yán)格遵守，違反即構(gòu)成違法。但裁量基準(zhǔn)又究竟不是法律，在某些特定情況下，執(zhí)法者是可以不遵循，而在法律賦予的裁量權(quán)大范圍內(nèi)作出行政行為的。就本案而言，如違法者違法超速路段具有特別危險(xiǎn)或違法者違法具有某種特別惡劣情節(jié)，***不遵循《暫行規(guī)定》而給予相對(duì)人以《道路交通安全法》規(guī)定的罰款最高限處罰是可以的。由于行政機(jī)關(guān)制定裁量基準(zhǔn)時(shí)難于，甚至不可能對(duì)所有違法情形均予以考慮（如《暫行規(guī)定》就只考慮了違法者超速量一個(gè)情節(jié)）。當(dāng)然，執(zhí)法者不遵循裁量基準(zhǔn)必須在法律文書(shū)中具體說(shuō)明理由。否則，裁量權(quán)濫用即難于避免。

*。其六，以程序規(guī)范和規(guī)制行政裁量。程序是規(guī)制行政裁量的重要手段。程序包括法定程序和正當(dāng)程序。法定程序是指法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定的程序。行政機(jī)關(guān)及其工作職員在實(shí)施行政行為過(guò)程中，無(wú)疑首先應(yīng)遵循法定程序，在某些題目無(wú)法定程序或法定程序不明確、不具體的情況下，執(zhí)法者則亦應(yīng)遵循正當(dāng)程序。正當(dāng)程序是法理而非具體法律確定的程序，如告知、說(shuō)明理由、聽(tīng)取申辯、自己不做自己的法官，公然、公正、公同等。法定程序和正當(dāng)程序?qū)τ诒Ｕ蠄?zhí)法者正確行使裁量權(quán)，防止其濫用具有特別重要的意義。

以上規(guī)范和規(guī)制行政裁量權(quán)行使的規(guī)則，有的是硬法規(guī)定的（如法定程序規(guī)則），但大多數(shù)源于軟法。軟法既有成文法的軟法，也有不成文法的軟法，既有靜態(tài)的軟法，也有動(dòng)態(tài)的軟法。軟法在規(guī)制行政裁量權(quán)方面的作用主要有三：其一，指導(dǎo)裁量。軟法為行政裁量提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，執(zhí)法者在裁量中必須考慮軟法提供的這些標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。而且，在一般情況下應(yīng)遵循這些標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。在特殊情況下不遵循必須說(shuō)明理由；其二，促進(jìn)裁量。法律賦予執(zhí)法者的裁量權(quán)執(zhí)法者必須行使，不得懈怠。執(zhí)法者裁量時(shí)應(yīng)考慮多種方案（一種方案即無(wú)裁量），在多種方案中選擇，進(jìn)行選擇則應(yīng)考慮應(yīng)該考慮的因素，不考慮不應(yīng)該考慮的因素，在此基礎(chǔ)上選優(yōu)；其三，制約裁量。軟法對(duì)于規(guī)制行政裁量權(quán)的重要作用是防止裁量權(quán)濫用。法律賦予執(zhí)法者裁量權(quán)是要求執(zhí)法者根據(jù)一定的，但難于為硬法確定的規(guī)則對(duì)法律事實(shí)進(jìn)行判定、衡量，對(duì)相應(yīng)行政事務(wù)作出決策、決定。這種“一定的規(guī)則”主要就是軟法。有了軟法，某些執(zhí)法者即使想濫用裁量權(quán)，也不敢和不能隨意濫用。軟法對(duì)裁量的促進(jìn)作用主要是解決執(zhí)法者對(duì)行政裁量的不作為，應(yīng)裁量而不裁量；軟法對(duì)裁量的制約作用主要是解決執(zhí)法者對(duì)行政裁量的亂作為，濫用行政裁量權(quán)。

【注釋】

專(zhuān)斷、反復(fù)無(wú)常實(shí)際都是“濫用”的表現(xiàn)形式，故本文均將之回進(jìn)“濫用”。

卡多佐沒(méi)有使用“軟法”這個(gè)詞，但他界定的法律，顯然包括軟法，甚至主要是指軟法。

本案行政行為的公道性、罰款多少為合適可進(jìn)一步探討，但一審法院將裁量基準(zhǔn)視為硬性的法律依據(jù)是不適當(dāng)?shù)模彿ㄔ和耆珶o(wú)視裁量基準(zhǔn)，在行政審判中完全不考慮（參照）裁量基準(zhǔn)則更為不當(dāng)。

【參考文獻(xiàn)】

{1}ErnestGellhorn，BarryBBoyer，AdministrativeLawandProcess.Washington：WestPublishingCo.，1981.

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{3}H.W.R.Wade.AdministrativeLaw.NewYork：OxfordUniversityPress，1988.

{4}哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論.高家偉譯.北京：法律出版社，2000.

篇2

（一）行政性壟斷的含義及其與國(guó)家壟斷的區(qū)別

簡(jiǎn)單地說(shuō)，行政性壟斷是政府及其經(jīng)濟(jì)行政主管部門(mén)、其他政府職能部門(mén)濫用行政權(quán)力限制和排除競(jìng)爭(zhēng)的行為。它是以行政手段強(qiáng)行配置資源，長(zhǎng)期封鎖市場(chǎng)，持續(xù)限制競(jìng)爭(zhēng)，致使市場(chǎng)機(jī)制失敗。其主體不是參與市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體，而是地方政府和中央與地方政府各部門(mén)，因?yàn)槭欠駥?shí)行行政性壟斷以及實(shí)行什么樣的行政性壟斷都是由行政機(jī)關(guān)決定的，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)本身并沒(méi)有、也無(wú)權(quán)實(shí)施行政性壟斷行為。這一點(diǎn)意味著一旦因行政性壟斷發(fā)生訴訟，這些行政機(jī)關(guān)將首當(dāng)其沖地成為被告。

在實(shí)踐中，行政性壟斷的主體大致有以下兩種：一是地方政府與政府職能部門(mén)以自身名義實(shí)施的壟斷，如地方政府命令阻礙地區(qū)間商品自由流通。二是政府的經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門(mén)以行政性公司的名義實(shí)施的壟斷。這種壟斷表面上是以市場(chǎng)主體名義實(shí)施的，但這種市場(chǎng)主體以行政權(quán)力為支撐參與市場(chǎng)交易，甚至與行政權(quán)力合二為一，本質(zhì)上屬于行政性壟斷。

但是，行政性壟斷的主體不包括中央政府，中央政府實(shí)施的壟斷屬于國(guó)家壟斷，同一般意義的行政性壟斷不同?！皣?guó)家壟斷一般是和國(guó)家在一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向密切相關(guān)的，是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種干預(yù)和保護(hù)?！盵①]它是中央政府實(shí)施的合法壟斷，目的是調(diào)整和保護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，維護(hù)國(guó)家利益和公共利益，不屬于反壟斷法規(guī)制的對(duì)象。

國(guó)家壟斷與行政性壟斷有著根本的區(qū)別：(1)“國(guó)家壟斷一般和國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向密切相關(guān)”[②]，而行政性壟斷則與國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策無(wú)關(guān)。(2)“國(guó)家壟斷往往以國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律作依據(jù)，是一種合法行為”[③]而行政性壟斷是通過(guò)行政權(quán)力的濫用實(shí)現(xiàn)的，并以有關(guān)地方政府、部門(mén)的不具有法律效力的土政策、命令為依據(jù)，是一種不符合法律規(guī)定的違法行為。(3)國(guó)家壟斷是中央政府運(yùn)用行政權(quán)力在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施的，具有統(tǒng)一性，而行政性壟斷則是地方政府、部門(mén)各自為政、獨(dú)立實(shí)施的，不具有統(tǒng)一性。(4)國(guó)家壟斷的目的是調(diào)整和保護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，維護(hù)國(guó)家利益和公共利益，而行政性壟斷的目的是維護(hù)地區(qū)利益或行業(yè)部門(mén)的局部利益，其結(jié)果是破壞了市場(chǎng)的統(tǒng)一。

行政性壟斷的實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力的濫用，沒(méi)有行政權(quán)力介入的壟斷就不能稱(chēng)其為行政性壟斷。這一特征從根本上揭示了行政性壟斷與經(jīng)濟(jì)性壟斷的區(qū)別。經(jīng)濟(jì)性壟斷是指經(jīng)營(yíng)者、經(jīng)營(yíng)者聯(lián)合體或者經(jīng)營(yíng)者組成的社會(huì)團(tuán)體在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中利用企業(yè)聯(lián)合限價(jià)、分割銷(xiāo)售市場(chǎng)及企業(yè)濫用其經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)等手段取得市場(chǎng)的壟斷地位。各國(guó)的反壟斷法中都主要規(guī)定了這一方面。而行政性壟斷則是通過(guò)行政權(quán)力的強(qiáng)行介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而形成的，并非市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的體現(xiàn)。

（二）行政性壟斷的特征

行政性壟斷具有以下的特征：

第一，壟斷的行政驅(qū)動(dòng)性。行政性壟斷狀態(tài)的形成不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自然結(jié)果，而是依賴(lài)于行政權(quán)的驅(qū)動(dòng)。其與經(jīng)濟(jì)性壟斷存在著較大的差別，后者的形成是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自然結(jié)果，完全沒(méi)有介入行政權(quán)力的因素。

第二，行政權(quán)運(yùn)行的違法性。行政性壟斷狀態(tài)的形成乃是行政權(quán)違法運(yùn)行的結(jié)果。一方面表現(xiàn)為行政權(quán)的濫用，即雖然限定在職權(quán)范圍內(nèi)，但卻違背法律賦予職權(quán)的目的行使職權(quán)；另一方面表現(xiàn)為任意超越職權(quán)，突破法定權(quán)限的疆域行使權(quán)力。

第三，行政權(quán)運(yùn)行的分散性。行政權(quán)的行使有兩種傾向：一是行使過(guò)程中的過(guò)于集中傾向，主要表現(xiàn)為行政管理活動(dòng)過(guò)程的決策、執(zhí)行、監(jiān)督?jīng)]有明確的功能和組織劃分。二是行使過(guò)程過(guò)于分散的傾向，表現(xiàn)為政出多門(mén)，行政決策缺乏前后連貫性，行政執(zhí)法中多標(biāo)準(zhǔn)，管理對(duì)象難以是從。行政性壟斷正是行政權(quán)運(yùn)行過(guò)于分散的集中體現(xiàn)，地方政府及政府各部門(mén)為了自己的利益，地域化或部門(mén)化的分散執(zhí)法正是行政壟斷的具體表現(xiàn)。

第三，壟斷實(shí)施的強(qiáng)制性。行政性壟斷以行政權(quán)力為后盾，在實(shí)施中往往是通過(guò)地方各級(jí)政府行政機(jī)關(guān)或經(jīng)濟(jì)行業(yè)部門(mén)行政管理機(jī)關(guān)的一種或明或暗的自上而下的在一定區(qū)域內(nèi)或在一定行業(yè)部門(mén)內(nèi)有約束力的經(jīng)濟(jì)命令而實(shí)施的。例如，通過(guò)頒布規(guī)章或授權(quán)，使個(gè)別企業(yè)在某些產(chǎn)品的生產(chǎn)或銷(xiāo)售方面、在某一行業(yè)部門(mén)處于人為的壟斷地位等。

第四，壟斷后果的破壞性，即與經(jīng)濟(jì)性壟斷相比，行政性壟斷一經(jīng)生成，其對(duì)市場(chǎng)機(jī)制與效率提高的內(nèi)在破壞作用相對(duì)較大，而且其消極影響還具有顯著的滯后效應(yīng)。

（三）行政性壟斷的主要表現(xiàn)

行政性壟斷的主要的表現(xiàn)形式為地方貿(mào)易壁壘、部門(mén)貿(mào)易壁壘和政府限定交易等。

1、地方貿(mào)易壁壘。就是指一些地方及地方政府部門(mén)只顧眼前和局部利益，不考慮國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，濫用行政權(quán)力搞地區(qū)封鎖，市場(chǎng)分割，采用設(shè)卡堵口、提高標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格差別、稅收歧視、信貸歧視等各種手段限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)或限制本地商品流向外地市場(chǎng)，限制地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)。其主要表現(xiàn)為地方政府為企業(yè)組織生產(chǎn)要素和劃分銷(xiāo)售市場(chǎng)，企業(yè)為地方政府提供財(cái)政收入。

2、部門(mén)貿(mào)易壁壘。即政府的經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)為保護(hù)其特定行業(yè)的企業(yè)與經(jīng)濟(jì)利益而實(shí)施的排斥、限制或妨礙其它企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的行為。如公安部門(mén)指定辦理身份證的照相單位，交通管理部門(mén)限定他人到指定的停車(chē)廠停車(chē)等。

3、政府限定交易。即政府和政府行政部門(mén)濫用行政權(quán)力，限定他人購(gòu)買(mǎi)使用其指定經(jīng)營(yíng)者的商品，服務(wù)和勞務(wù)，限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)。通常表現(xiàn)為直接和間接兩種方式。前者是政府或政府部門(mén)以文件或其他公開(kāi)的形式直接要求他人購(gòu)買(mǎi)其指定的商品，后者指政府或政府部門(mén)限制他人購(gòu)買(mǎi)商品的選擇權(quán)，從而達(dá)到限定他人購(gòu)買(mǎi)其指定商品的目的。實(shí)踐中，諸如指定建筑項(xiàng)目承包商、限定出租車(chē)車(chē)型等行為均屬于這種情況。

4、設(shè)立行政公司。即政府和政府部門(mén)濫用行政權(quán)力，設(shè)立在一定行業(yè)具有統(tǒng)制功能的公司。行政公司兼具經(jīng)營(yíng)和管理的職能，既具有商事公司所沒(méi)有的行政管理權(quán)，也具有行政機(jī)關(guān)所沒(méi)有的經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了金錢(qián)和行政權(quán)力的結(jié)合。這種公司的優(yōu)勢(shì)不是在競(jìng)爭(zhēng)中形成的，其實(shí)質(zhì)也不是經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，而是濫用行政權(quán)力的結(jié)果。

二、行政性壟斷的危害和成因

（一）行政性壟斷的危害

根據(jù)我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定，行政性壟斷是指政府及其所屬部門(mén)超越或?yàn)E用行政職權(quán)而實(shí)施的后果表現(xiàn)為限制競(jìng)爭(zhēng)或破壞競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為。具體而言，其危害主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1、行政性壟斷使行政機(jī)關(guān)無(wú)法發(fā)揮正常職能。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程中，始終存在著如何協(xié)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)與政府的作用的問(wèn)題。而現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府都會(huì)通過(guò)一定措施干預(yù)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)。我國(guó)在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中也存在著處理市場(chǎng)與政府之間關(guān)系的問(wèn)題。

從競(jìng)爭(zhēng)法的角度講，市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)就是如何合理界定并實(shí)現(xiàn)政府及其所屬部門(mén)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求的職責(zé)權(quán)限，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為有效配置資源的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制是迄今最有活力的一種經(jīng)濟(jì)形式，但是自發(fā)的市場(chǎng)有“失靈”的時(shí)候，表現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域就是市場(chǎng)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。在此情況下，需要政府介入市場(chǎng)，具體就是國(guó)家以競(jìng)爭(zhēng)法的方式確定競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域、競(jìng)爭(zhēng)的原則、競(jìng)爭(zhēng)的手段與方式、競(jìng)爭(zhēng)的責(zé)任等有關(guān)整體競(jìng)爭(zhēng)秩序的內(nèi)容；在競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下，依法保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)有序競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)，調(diào)整國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)政策與目標(biāo)，并在實(shí)踐中付諸實(shí)施。

由此可見(jiàn)，在國(guó)家確保競(jìng)爭(zhēng)的前提下，無(wú)論市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)如何變化，政府及其所屬部門(mén)即行政機(jī)關(guān)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的職能只能界定在規(guī)范、確保競(jìng)爭(zhēng)的層面上，其職責(zé)權(quán)限設(shè)定的目的只能是維護(hù)國(guó)家法律所確定的競(jìng)爭(zhēng)秩序。行政機(jī)關(guān)假借行政權(quán)力、濫用行政權(quán)力、超越行政職權(quán)實(shí)施的違法行為，不僅不能確保競(jìng)爭(zhēng)的有效進(jìn)行，相反還會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)或破壞競(jìng)爭(zhēng)秩序，從而阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，從行政機(jī)關(guān)依法行政及其經(jīng)濟(jì)管理職能而言，行政性壟斷將會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不能發(fā)揮正常職能，這將使行政機(jī)關(guān)地位或信譽(yù)下降，同時(shí)還會(huì)腐蝕行政機(jī)關(guān)及行政體制。

2、行政性壟斷破壞了統(tǒng)一市場(chǎng)的建立和完善。

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以運(yùn)行的前提條件在于供求、競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)值等經(jīng)濟(jì)規(guī)律能夠綜合發(fā)揮作用，這些經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)揮作用的土壤是完善的市場(chǎng)體系，而完善的市場(chǎng)體系運(yùn)行要求建立統(tǒng)一的政府、統(tǒng)一的法律、統(tǒng)一的稅制、統(tǒng)一的貨幣和統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。必須打破封建割據(jù)對(duì)市場(chǎng)的分割和壟斷，形成全國(guó)范圍的統(tǒng)一市場(chǎng)，并與國(guó)際市場(chǎng)建立密切聯(lián)系。因此，是否具備統(tǒng)一的市場(chǎng)，經(jīng)營(yíng)者能夠在市場(chǎng)中有效進(jìn)行商品生產(chǎn)與交換是判斷市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善與否的標(biāo)志。而行政性壟斷通過(guò)種種手段制造“條塊分割”，會(huì)破壞統(tǒng)一市場(chǎng)的建立和完善，“政府濫用行政權(quán)力將市場(chǎng)作分割，用行政權(quán)力庇護(hù)一部分企業(yè)，從而侵害了另一部分市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)權(quán)，使‘優(yōu)’不能勝，‘劣’不能汰，社會(huì)資源得不到合理有效的配置?！盵④]這必然不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不適應(yīng)整個(gè)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)放的要求。

3、行政性壟斷侵犯了競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，也從根本上否定了競(jìng)爭(zhēng)。

競(jìng)爭(zhēng)是推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁榮的原動(dòng)力。事實(shí)上，競(jìng)爭(zhēng)者依據(jù)天然的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利參與競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程也即市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過(guò)程，只有保障競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)才能推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行，而行政性壟斷恰恰侵犯了競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。

（二）行政性壟斷的成因

引發(fā)行政性壟斷的主要成因有以下三個(gè)方面：

第一，新舊經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換不到位是行政性市場(chǎng)壟斷形成的體制根源。

我國(guó)歷來(lái)就有行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)，在“國(guó)家本位”的觀念之下，行政權(quán)力極度膨脹，關(guān)系國(guó)計(jì)民生的各項(xiàng)社會(huì)性事業(yè)都納入由國(guó)家統(tǒng)管的體制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不例外。伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確定與發(fā)展，行政力量在社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的功能趨于弱化，市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)作用相對(duì)強(qiáng)化，現(xiàn)代行政性壟斷幾乎都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。西方國(guó)家從18世紀(jì)取消重商主義而遵從經(jīng)濟(jì)自由主義至今，己無(wú)行政性壟斷之虞。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的反壟斷法基本上都不涉及反行政性壟斷，這是由他們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史和現(xiàn)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所決定的。與此相反，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是從高度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌而來(lái)的，沒(méi)有經(jīng)過(guò)像資本主義國(guó)家那樣的長(zhǎng)期自由競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，行政性管制和行政性壟斷大量存在。

具體表現(xiàn)為：市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育相對(duì)遲滯，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活應(yīng)有的主導(dǎo)功能不能及時(shí)有效發(fā)揮，導(dǎo)致傳統(tǒng)行政體制慣性效應(yīng)的過(guò)度釋放；市場(chǎng)法制建設(shè)不完善與市場(chǎng)規(guī)范機(jī)制的殘缺，引發(fā)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)行為的無(wú)序與混亂；壟斷性行業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)理論界定與現(xiàn)實(shí)認(rèn)定的失調(diào)，誘發(fā)行政性市場(chǎng)壟斷的廣泛滋生。

第二，市場(chǎng)壟斷利潤(rùn)的誘惑是行政性市場(chǎng)壟斷形成的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)必然前提就是利益的分化與多元。只有在利益的多元化的基礎(chǔ)上才能產(chǎn)生市場(chǎng)行為的驅(qū)動(dòng)力，展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)代中國(guó)在創(chuàng)造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)前提下，強(qiáng)調(diào)利益分化的同時(shí)，又走向了另一個(gè)極端，即利益主體的過(guò)分分化和利益配置的極端不合理。這集中體現(xiàn)為中央政府對(duì)地方政府及行業(yè)主管部門(mén)的放權(quán)，使它們自主管理的權(quán)利不斷擴(kuò)大，同時(shí)又實(shí)行財(cái)政包干，中央、地方“分灶吃飯”，所有這些都強(qiáng)化了地方和部門(mén)利益。在利益機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，權(quán)力與市場(chǎng)便容易產(chǎn)生蛻變的結(jié)合。

第三，政治體制改革與創(chuàng)新的遲滯是行政性市場(chǎng)壟斷形成的政治基礎(chǔ)。

世界各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革的歷史與現(xiàn)實(shí)充分表明，政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合是一個(gè)社會(huì)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力；而且，與各國(guó)實(shí)際國(guó)情相聯(lián)系，政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新的時(shí)空序列呈現(xiàn)出明顯的多樣性。

就我國(guó)的情況而言，經(jīng)濟(jì)體制改革在沒(méi)有政治體制改革突破的情況下已經(jīng)走到了盡頭；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制明顯創(chuàng)新的同時(shí)，作為上層建筑的政治體制也進(jìn)行過(guò)部分改革，但從總體上講仍然維持著傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的框架模式，特別是政府機(jī)構(gòu)與政府職能方面變革不大，從而對(duì)行政性市場(chǎng)壟斷人為遷就與放任，使其得以發(fā)展與蔓延，為經(jīng)濟(jì)體制改革的深化設(shè)置了不應(yīng)有的障礙。更為嚴(yán)重的是，在市場(chǎng)化改革日趨深入的社會(huì)背景之下，由于政治體制改革滯后與政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)換不到位，致使權(quán)力蛻變?yōu)橐环N壟斷性的利益資源，從而產(chǎn)生權(quán)錢(qián)交易與行敗，最終導(dǎo)致市場(chǎng)失效與權(quán)力異化，難以真正實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的資源優(yōu)化配置。

三、行政性壟斷的法律規(guī)制

行政性壟斷是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡的一種伴生物，其生存土壤是資源配置的計(jì)劃性和行政隸屬性，其產(chǎn)生條件是政企不分、政資不分的政府職能尚未根本改變。改革使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府管理的無(wú)限性不存在了，但經(jīng)濟(jì)體制改革突出了利益的多元化。行政性壟斷由于行政權(quán)力的介入，使得它比經(jīng)濟(jì)壟斷對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的危害性更大，據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡鞍鋼研究，這種腐敗所造成的損失已達(dá)五百多億元到一千多億元，并且直接使人民的福利遭到侵害。

從法律上來(lái)說(shuō)，要解決我國(guó)現(xiàn)存的行政性壟斷行為，可以考慮從以下方面入手：

（一）運(yùn)用行政指導(dǎo)制止行政性壟斷行為

行政指導(dǎo)是國(guó)家行政管理的重要方法之一。它是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在其所管轄的事務(wù)的范圍內(nèi)，對(duì)于特定的行政相對(duì)人，運(yùn)用非強(qiáng)制性手段，獲得相對(duì)人的同意或協(xié)助，指導(dǎo)行政相對(duì)人采取或不采取某種行為，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。工商行政管理機(jī)關(guān)作為《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的主要監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)，在現(xiàn)有法律未明確規(guī)定工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)行政性壟斷具有處罰權(quán)的情況下，可以運(yùn)用行政指導(dǎo)制止行政性壟斷行為。工商行政管理機(jī)關(guān)在對(duì)行政性壟斷行為主動(dòng)調(diào)查，查清事實(shí)后，可以向行為人的上級(jí)機(jī)關(guān)提出行政建議，建議其責(zé)令改正，或者直接向?qū)嵤┬姓詨艛嗟臋C(jī)關(guān)提出行政告誡，建議其改正違法行為。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》

根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第三十條的規(guī)定，政府及其所屬部門(mén)違反本法第七條的規(guī)定，實(shí)施限定他人購(gòu)買(mǎi)其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，限制經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)，限制外地商品流向本地市場(chǎng)或者限制本地商品流向外地市場(chǎng)的行政性壟斷行為的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其改正，情節(jié)嚴(yán)重的，由同級(jí)或上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分。政府及其所屬部門(mén)實(shí)施上述行為的，工商行政管理機(jī)關(guān)可以在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上，向同級(jí)或者上級(jí)政府及其所屬部門(mén)提出行政建議，建議其停止限制競(jìng)爭(zhēng)行為，消除限制競(jìng)爭(zhēng)行為的后果。在政府及其所屬部門(mén)實(shí)施的限制競(jìng)爭(zhēng)行為中，被指定的經(jīng)營(yíng)者借此銷(xiāo)售質(zhì)次價(jià)高商品或者濫收費(fèi)用的，工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案查處，按照《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第三十條的規(guī)定，沒(méi)收其違法所得，可以根據(jù)情節(jié)處以違法所得一倍以上三倍以下的罰款。

（三）借鑒相關(guān)國(guó)家立法經(jīng)驗(yàn)，盡快制定我國(guó)的反壟斷法

中國(guó)現(xiàn)階段存在的行政性壟斷對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新秩序的危害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)性壟斷。所以，中國(guó)反壟斷立法規(guī)制的重點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)放在反對(duì)行政性壟斷上來(lái)。

其他國(guó)家反壟斷法中也有對(duì)行政性壟斷的規(guī)定，如匈牙利的《禁止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、保加利亞的《反壟斷法》都明確規(guī)定，如果國(guó)家行政機(jī)關(guān)或地方政府機(jī)構(gòu)做出可能產(chǎn)生壟斷、損害競(jìng)爭(zhēng)自由的決定，必須予以制止[⑤]。又如作為轉(zhuǎn)型國(guó)家代表的俄羅斯，反壟斷法對(duì)行政性壟斷的規(guī)制更為明確具體。俄羅斯在1995年3月25日出臺(tái)了《關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)和在商品市場(chǎng)中限制壟斷活動(dòng)的法律》，用三個(gè)條款對(duì)行政性壟斷做出了規(guī)制。主要內(nèi)容有：

第一，對(duì)行政機(jī)構(gòu)抑制競(jìng)爭(zhēng)的法令和行為的規(guī)制。依據(jù)該法第7條規(guī)定：(1)對(duì)機(jī)構(gòu)的限制競(jìng)爭(zhēng)的法律法令的禁止。(2)機(jī)構(gòu)不得在任何領(lǐng)域中無(wú)理由地阻礙經(jīng)濟(jì)實(shí)體的活動(dòng)。一是不得禁止經(jīng)濟(jì)實(shí)體從俄聯(lián)邦的一個(gè)區(qū)域進(jìn)行銷(xiāo)售（購(gòu)買(mǎi)、交易、收購(gòu)）的權(quán)利。二是不得對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體下達(dá)指令，要求對(duì)特定買(mǎi)方（消費(fèi)者）團(tuán)體優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)商品或優(yōu)先簽訂契約，而不顧俄聯(lián)邦的法規(guī)和正式法令所規(guī)定的優(yōu)先順序。三是不得在任何活動(dòng)領(lǐng)域中無(wú)正當(dāng)理由阻礙創(chuàng)建新經(jīng)濟(jì)實(shí)體。無(wú)理由地授予特定經(jīng)濟(jì)實(shí)體或若干經(jīng)濟(jì)實(shí)體以好處，使這些實(shí)體與在同一商品市場(chǎng)中運(yùn)行的其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體相比，處于更優(yōu)越的特權(quán)地位。四是對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的形成、重組和停業(yè)所的決策以及授予一個(gè)或若干經(jīng)濟(jì)實(shí)體的特權(quán)，在俄聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)的法令未做規(guī)定的情況下，都必須經(jīng)過(guò)反壟斷當(dāng)局的批準(zhǔn)。(3)對(duì)出于制造和銷(xiāo)售壟斷商品的目的而設(shè)立機(jī)構(gòu)的限制。

第二，對(duì)行政機(jī)構(gòu)抑制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議的規(guī)制。根據(jù)第8條的規(guī)定，一個(gè)聯(lián)邦行政權(quán)力機(jī)構(gòu)、俄聯(lián)邦部門(mén)的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)和市政當(dāng)局與另一個(gè)聯(lián)邦行政權(quán)力機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦部門(mén)的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)、市政當(dāng)局達(dá)成的任何形式的協(xié)議(協(xié)同行動(dòng))，如果導(dǎo)致或可能導(dǎo)致抑制競(jìng)爭(zhēng)或損害其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體或自然人的利益時(shí)，可根據(jù)已建立的程序被全部或部分禁止，或被宣布為無(wú)效。這些協(xié)議是指可以產(chǎn)生下列后果的協(xié)議：(1)抬高、壓低或操縱價(jià)格(價(jià)目表)；(2)劃分市場(chǎng)范圍、總銷(xiāo)售額或購(gòu)買(mǎi)額、所售商品的等級(jí)或賣(mài)方或買(mǎi)方(消費(fèi)者)集團(tuán)；(3)限制經(jīng)濟(jì)實(shí)體進(jìn)入市場(chǎng)或?qū)⑵渑懦谑袌?chǎng)之外。

第三，對(duì)權(quán)力經(jīng)商的規(guī)制。根據(jù)第9條的規(guī)定,不允許國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)和國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的官員參與企業(yè)性活動(dòng),禁止官員從事下列活動(dòng)：(1)參與自主的企業(yè)活動(dòng)；(2)擁有企業(yè)；(3)在一個(gè)公司或合伙機(jī)構(gòu)的全體會(huì)議上直接或通過(guò)代表行使賦予其所持有的股票、捐贈(zèng)、股份或共享股份的表決權(quán)；(4)在一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的管理機(jī)構(gòu)中占有一個(gè)職位。[⑥]

僅對(duì)照俄羅斯的立法實(shí)踐就可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)目前的行政性壟斷的法律規(guī)制存在以下問(wèn)題：

第一，尚未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的反壟斷立法，法律體系不完整。外國(guó)尤其是轉(zhuǎn)型國(guó)家,與中國(guó)有著相同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)制度、文化背景，目前都屬于轉(zhuǎn)制國(guó)家，都處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中。但這些國(guó)家在轉(zhuǎn)制工作一開(kāi)始，就注意到了運(yùn)用反壟斷法對(duì)行政壟斷進(jìn)行規(guī)制問(wèn)題，積極制定了反壟斷法，并把行政性壟斷作為重要反壟斷任務(wù)進(jìn)行規(guī)制。而中國(guó)的各種反行政性壟斷規(guī)定只是散見(jiàn)于各種單行法律規(guī)范之中，這些現(xiàn)行規(guī)則零散在眾多的《條例》、《通知》、《暫行規(guī)定》和部分法律中，沒(méi)有形成完整的法律體系。

第二，法律級(jí)次低，權(quán)威性差。大部分規(guī)則是國(guó)務(wù)院各部委的行政法規(guī),權(quán)威性不夠?，F(xiàn)代反壟斷法從1890年美國(guó)《謝爾曼法》起已發(fā)展了100多年。無(wú)論是英美法系的美國(guó),還是大陸法系的日本，還是英美法、大陸法相滲透的歐盟,都形成了既有個(gè)性又有共性的反壟斷法律制度體系，這其中絕大多數(shù)都對(duì)行政性壟斷作了明確的規(guī)制。雖然反行政性壟斷在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不是重點(diǎn)內(nèi)容,但只要有政府,只要政府還在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行使權(quán)力，就有可能產(chǎn)生行政壟斷。用立法的形式，特別是高級(jí)次的法律形式限制行政性壟斷，十分必要。

第三，法律責(zé)任規(guī)制水平低,約束力不夠。僅出臺(tái)的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，在該法中對(duì)政府濫用權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的法律救濟(jì)手段，只規(guī)定“由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其改正”。實(shí)踐中，往往上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)濫用行政權(quán)力的行為熟視無(wú)睹，或者采取大事化小、小事化了的態(tài)度，從而使受害者的合法權(quán)益得不到保護(hù)，政府濫用權(quán)力的行為得不到糾正。相比較外國(guó)反壟斷法法律責(zé)任規(guī)定全面,一般都具有民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

第四，規(guī)制的范圍過(guò)窄，尚不能全面制止行政性壟斷。從目前的規(guī)定上看，主要集中在對(duì)政府及其所屬部門(mén)和公用企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)上。美國(guó)在20世紀(jì)70年代末，在反壟斷法實(shí)踐中就確立了“同等對(duì)等”原則,規(guī)定政府行政機(jī)關(guān),在實(shí)施壟斷、限制競(jìng)爭(zhēng)時(shí)與企業(yè)實(shí)施壟斷、限制競(jìng)爭(zhēng)時(shí)處于同等的法律地位，同樣受反壟斷法的調(diào)整。[⑦]

打破行政性壟斷，不僅涉及到行業(yè)管理體制的變更，更直接涉及行業(yè)既得利益的調(diào)整。許多壟斷企業(yè)都是由國(guó)家或地方政府直接投資興辦的，不可避免地帶有濃重的行政色彩，表現(xiàn)在政府既是這些壟斷企業(yè)管理政策的制定者又是監(jiān)督者，還是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者。這種狀況短期內(nèi)難以完全消失，也是中國(guó)制定反壟斷法的障礙所在。各國(guó)反壟斷法的立法實(shí)踐都注意到這一問(wèn)題，并在行政性壟斷的行政主體的責(zé)任、執(zhí)法機(jī)構(gòu)上作了明確具體的規(guī)定。我們應(yīng)當(dāng)博采眾長(zhǎng)，從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，制定一部既具有本國(guó)特色、又與國(guó)際接軌的將行政性壟斷的規(guī)制作為重要內(nèi)容的科學(xué)完備的反壟斷法。

參考文獻(xiàn)：

1.文海興、王艷林：《公平競(jìng)爭(zhēng)法研究》，貴州人民出版社1995年版。

2.王保樹(shù)：《論反壟斷法對(duì)行政性壟斷的規(guī)制》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》1998年第5期。

3.姜彥君：《中外行政性壟斷與反壟斷法規(guī)制的比較研究》，載《政法論壇》2002年第6期。

4.王曉曄：《依法規(guī)范行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為》，載《法學(xué)研究》，1998年第3期。

5.季曉南主編：《中國(guó)反壟斷法研究》，人民法院出版社2001年版。

6.《各國(guó)反壟斷法匯編》編選組：《各國(guó)反壟斷法匯編》，人民法院出版社2001年版。

7.黃欣，周昀：《行政壟斷與反壟斷立法研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2001年第3期。

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[①]文海興、王艷林：《公平競(jìng)爭(zhēng)法研究》，貴州人民出版社1995年版，第128頁(yè)。

[②]王保樹(shù)：《論反壟斷法對(duì)行政性壟斷的規(guī)制》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》1998年第5期。

[③]姜彥君：《中外行政性壟斷與反壟斷法規(guī)制的比較研究》，載《政法論壇》2002年第6期。

[④]王曉曄：《依法規(guī)范行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為》，載《法學(xué)研究》，1998年第3期，P91。

[⑤]季曉南.中國(guó)反壟斷法研究[M].北京:人民法院出版社，2001版，P435。

[⑥]《各國(guó)反壟斷法匯編》編選組：《各國(guó)反壟斷法匯編》，人民法院出版社2001年版，P598-600。

[⑦]黃欣、周昀：《行政壟斷與反壟斷立法研究》[J]中國(guó)法學(xué),2001,(3)P105

篇3

行政訴訟是我國(guó)一項(xiàng)基本的法律救濟(jì)制度，對(duì)公民、法人和其他組織等行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益是最直接、最實(shí)際的保護(hù)。近年來(lái)，消防行政執(zhí)法在推進(jìn)依法行政的進(jìn)程方面，取得了長(zhǎng)足發(fā)展和進(jìn)步，但同時(shí)不可避免地有一些行政訴訟案件發(fā)生，通過(guò)這些案件進(jìn)行理性分析，不難發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題和規(guī)律。

一、消防行政訴訟案件的主要特點(diǎn)

1、

數(shù)量上偏少。據(jù)遼寧省消防部門(mén)統(tǒng)計(jì)，1998年至2001年3年間，全省各級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)共檢查單位22.7萬(wàn)個(gè)，整改一般火災(zāi)隱患

299624項(xiàng)，辦理行政處罰案件21336起，其中警告4732起，罰款處罰12230起，責(zé)令三停處罰4052起，行政拘留322

人。與上述消防行政執(zhí)法行為相比，同期全省僅發(fā)生行政訴訟案件7起，在具體行政行為總數(shù)中所占比例極小。與工商、稅務(wù)、城管等大多數(shù)行政部門(mén)相比，甚至與治安、交通等警種相比，行政訴訟案件數(shù)量要少很多。

2、

行政處罰決定和火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論是訴訟熱點(diǎn)，其中針對(duì)火災(zāi)調(diào)查結(jié)論的訴訟案件占很大比例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年《消防法》頒布實(shí)施以來(lái)，遼寧省共發(fā)生行政訴訟案件13起，主要是當(dāng)事人不服消防部門(mén)做出的行政處罰、行政許可和火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論，其中當(dāng)事人不服火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論引發(fā)的行政訴訟案件就有8起，占發(fā)案總數(shù)的62%；不服行政處罰決定引發(fā)的行政訴訟案件有3起，占發(fā)案總數(shù)的23%。

3、

行政訴訟案件的發(fā)生大都與民事訴訟有關(guān)。許多當(dāng)事人提起火災(zāi)行政訴訟，大都是為挽回民事訴訟中敗訴責(zé)任而提起的，當(dāng)事人認(rèn)為民事案件敗訴主要原因是由于消防部門(mén)出具的火災(zāi)原因和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定結(jié)論不利于自己，便在提起上訴或者申訴期間，試圖通過(guò)提起行政訴訟，消防部門(mén)的結(jié)論，從而達(dá)到在民事案件審理中占據(jù)主動(dòng)，直至勝訴的目的；也有的是擔(dān)心在今后的民事訴訟中，依據(jù)消防部門(mén)出具的火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論，可能要承擔(dān)敗訴責(zé)任而提起的訴訟。此外，在對(duì)行政許可不服提起的訴訟案件中，出現(xiàn)了新苗頭，如：大連市民劉某因?qū)λ?gòu)商品房不滿(mǎn)意，為達(dá)到退房的目的，在采取其他辦法無(wú)效的情況下，以消防驗(yàn)收合格這一具體行政行為錯(cuò)誤為由，將消防部門(mén)告上法庭。

4、

從案件審理結(jié)果看，消防部門(mén)勝訴較多。截至目前，遼寧省發(fā)生的13起消防行政訴訟案件中，裁定中止訴訟1起，維持消防部門(mén)決定5起,駁回原告4起，正在審理3起，遼寧省消防部門(mén)尚沒(méi)有在行政訴訟案件中敗訴，全國(guó)其他地方消防部門(mén)勝訴率亦很高。

二、消防行政訴訟中存在的主要問(wèn)題和解決對(duì)策

1、

火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論是否可以列入行政訴訟案件的受案范圍，法律規(guī)定之間有沖突，各地法院的做法亦有所不同，客觀上造成了一定程度的執(zhí)法紊亂。

火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論是否可以列入行政訴訟案件的受案范圍，不但理論界存在爭(zhēng)議，在法律規(guī)定之間也同樣存在沖突?！豆膊筷P(guān)于對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服是否屬于行政訴訟受案范圍的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)公復(fù)字[2000]3號(hào)文件）對(duì)此明確作出了否定的答復(fù)，《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》也規(guī)定，“火災(zāi)原因，火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定為最終決定”。但在2000年03月10日，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》后，人民法院開(kāi)始受理火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論的行政訴訟案件。

此后，雖然全國(guó)各地因不服火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論而引起的訴訟案件不斷發(fā)生，但是各地人民法院的處理卻各有不同。如發(fā)生在四川敘永縣的一起案件，法院以火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論屬行政確認(rèn)行為，進(jìn)行了受理和審判，同時(shí)提出《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》及公復(fù)字[2000]3號(hào)文件均非法律，并非《行政訴訟法》第十二條第四款所指的：“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為”，而在人民法院司法審查的范圍之外。此外，在貴州云巖也發(fā)生了一起類(lèi)似案件，法院卻在終審判決撤銷(xiāo)《火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定決定書(shū)》之后，又通過(guò)審判監(jiān)督程序，根據(jù)公安部公復(fù)字[2000]3號(hào)文件，再審駁回了當(dāng)事人的。2002年10月22日，寧夏自治區(qū)鹽池縣人民法院審理全區(qū)第一起當(dāng)事人不服火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定引起的行政訴訟案件，經(jīng)法庭陳述和調(diào)查，鹽池縣人民法院以火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論不是具體行政行為為由，當(dāng)庭駁回原告了訴訟請(qǐng)求。

法律的沖突，使原本很?chē)?yán)肅的執(zhí)法過(guò)程出現(xiàn)了隨意性，實(shí)踐中不但當(dāng)事人不知所措，人民法院也無(wú)所適從。

2、消防體制特殊性帶來(lái)的弊端已波及到行政訴訟

我國(guó)實(shí)行的消防體制非常特殊，特殊性在于主體具有兩重性，一方面作為中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)，擔(dān)負(fù)保衛(wèi)國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)安全和公民生命、財(cái)產(chǎn)安全，撲救火災(zāi)的神圣使命，另一方面作為公安消防機(jī)構(gòu)，具體履行政府消防管理的職責(zé)，《中華人民共和國(guó)消防法》與此對(duì)應(yīng)，分別規(guī)定了“公安消防隊(duì)”和“公安消防機(jī)構(gòu)”兩個(gè)法律主體概念。1998年遼寧省出現(xiàn)了全國(guó)第一例狀告119的行政訴訟案件后，這種兩重性帶來(lái)的一些弊端開(kāi)始引起人們注意，實(shí)踐中，全國(guó)范圍的法院極少受理這類(lèi)案件，尚未出現(xiàn)明顯問(wèn)題，但在理論界對(duì)于火災(zāi)撲救行為是否屬于行政行為、是否可訴等方面出現(xiàn)了不同的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為火災(zāi)撲救行為不是具體行政行為，不應(yīng)納入行政訴訟受案范圍，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為火災(zāi)撲救行為是行政救助行為，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍，對(duì)火災(zāi)撲救中出現(xiàn)的不作為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行國(guó)家賠償。在這方面，尚無(wú)權(quán)威性的定論，或許這個(gè)問(wèn)題的解決需要同理順消防體制一并考慮?；馂?zāi)撲救是否可能形成類(lèi)似火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論那樣的訴訟難點(diǎn)還不得而知，但是這一點(diǎn)恰恰是最讓人憂(yōu)慮的，為避免重蹈教訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)理論和實(shí)務(wù)上予以重視。3、個(gè)別執(zhí)法人員不能善待原告和自覺(jué)接受司法審查

個(gè)別執(zhí)法人員存在法律意識(shí)不強(qiáng)，素質(zhì)不高的問(wèn)題，錯(cuò)誤地認(rèn)為提起行政訴訟的老百姓是刁民，對(duì)其歧視甚至敵視，總想找機(jī)會(huì)懲治其一番；對(duì)人民法院依法審查具體行政行為有抵觸情緒，認(rèn)為行政訴訟是將司法權(quán)凌駕于行政權(quán)之上，不愿主動(dòng)配合、協(xié)助人民法院對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查；甚至以弄虛作假、規(guī)避法律等手段阻撓公民、法人行使訴權(quán)，使其不敢告、不能告、或告后又撤訴。

4、當(dāng)事人不敢訴和濫訴的現(xiàn)象并存

公民、法人不敢大膽行使訴權(quán)，能忍則忍，能不告則不告；有的前面告了，后來(lái)又撤訴。很多人認(rèn)為：“縣官不如現(xiàn)管，贏官司只一次，受氣是一輩子?！迸c此相反，有的當(dāng)事人濫用訴權(quán)，案件歷經(jīng)一審、二審和再審等階段仍不罷休；有的在提起民事賠償訴訟敗訴后，又以不知訴權(quán)為由向法院提取訴訟等等。

毋庸諱言，上述問(wèn)題應(yīng)予徹底解決，然而在現(xiàn)行法體制的制約下，無(wú)疑又是在短期內(nèi)難以解決的艱巨任務(wù)。既需要國(guó)家重視和決策，又需要全社會(huì)的廣泛關(guān)注和參與，更需要立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及行政法學(xué)界的通力協(xié)作和不懈努力，從立法，行政程序，司法制度及法制宣傳各方面，共同研究采取切實(shí)可行，能夠治標(biāo)又治本的有效措施。現(xiàn)時(shí)期，國(guó)家不但要消除法律之間的沖突，還要加快消防工作改革和體制創(chuàng)新的步伐，盡快理順消防體制在運(yùn)行中表現(xiàn)出的不合理方面；消防部門(mén)要全面推進(jìn)依法行政，不但應(yīng)當(dāng)建立健全制度，提高執(zhí)法質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量，規(guī)范行政措施制定工作，完善行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，

更要擺正自己的位置，接受法律的監(jiān)督，依法履行自己的訴訟義務(wù)；各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，增強(qiáng)依法行政的意識(shí)和觀念，提高依法行政的自覺(jué)性和主動(dòng)性。各級(jí)人民法院要強(qiáng)化憲法和法律意識(shí)，堅(jiān)持法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，確保司法公正。

三、今后消防行政訴訟發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)

1、消防行政訴訟案件數(shù)量將上升

我國(guó)行政訴訟法實(shí)施以來(lái)，行政訴訟案件逐年以?xún)晌粩?shù)的百分比上升，而在去年的約10萬(wàn)起行政訴訟案中，老百姓勝訴率達(dá)到40％（即4萬(wàn)件）左右。更為重要的是，更大數(shù)量的違法行政行為，由于有了行政訴訟而被制止在萌芽狀態(tài)，或被糾正在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。隨著公民法律知識(shí)和依法維權(quán)的意識(shí)不斷深入人心，隨著WTO規(guī)則對(duì)政府依法行政的約束，今后，越來(lái)越多的公民、法人都有可能將與消防部門(mén)的爭(zhēng)議訴諸于法律，除涉及行政處罰、火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論外，還將涉及消防行政許可、檢查、強(qiáng)制、命令等方面具體行政行為及部分抽象行政行為，那樣一來(lái)，消防行政訴訟案件的數(shù)量也將逐年上升，這是符合客觀規(guī)律的。

2、消防行政訴訟案件難度加大

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)消防工作特別是消防行政執(zhí)法工作進(jìn)行了較大的改革，隨著改革的進(jìn)一步深入，行政爭(zhēng)議往往同出現(xiàn)的新問(wèn)題交織在一起，出現(xiàn)復(fù)雜的趨勢(shì)。無(wú)論作為當(dāng)事人的消防部門(mén)和原告，還是作為裁判者的人民法院，都需要適應(yīng)可能出現(xiàn)的新變化。隨著消防體制的改革的深入，火災(zāi)撲救是否可訴終有定論。

篇4

[論文關(guān)鍵詞]房地產(chǎn)合作開(kāi)發(fā)合同 掛靠開(kāi)發(fā)合同 實(shí)質(zhì)上掛靠開(kāi)發(fā)合同 形式上掛靠開(kāi)發(fā)合同

一、問(wèn)題的提出

原告淮安市甲房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司與乙房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司（以下稱(chēng)甲公司、乙公司）于2000年8月22日與12月9日分別簽訂了兩份聯(lián)合開(kāi)發(fā)商品房合同。合同約定，由雙方聯(lián)合開(kāi)發(fā)某綜合樓。合同簽訂后，甲公司在立項(xiàng)審批、土地手續(xù)辦理、拆遷安置及項(xiàng)目建設(shè)等方面做了大量工作，最終使整個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目得以順利完成，項(xiàng)目完成后，乙公司獲得巨大收益，但拒不依約向甲公司支付聯(lián)營(yíng)中應(yīng)得收益。為此甲公司訴至法院。庭審中，甲公司雖然訴稱(chēng)其在立項(xiàng)審批、土地手續(xù)辦理、拆遷安置及項(xiàng)目建設(shè)等方面做了大量工作，但甲公司在聯(lián)合開(kāi)發(fā)中并無(wú)實(shí)質(zhì)性投入，本案合同實(shí)際上為乙公司掛靠甲公司進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、甲公司收取管理費(fèi)的掛靠性質(zhì)的聯(lián)合開(kāi)發(fā)合同。由此該案爭(zhēng)議點(diǎn)被歸納為：房地產(chǎn)掛靠開(kāi)發(fā)合同是否有效。

二、類(lèi)型化視角：合作開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)合同的效力區(qū)分

依照合作開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)合同主體是否具有相應(yīng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資質(zhì)等級(jí)，合作開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)合同一般可分為三類(lèi)：第一類(lèi)為雙方都具有相應(yīng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資質(zhì)等級(jí)的合作開(kāi)發(fā)合同；第二類(lèi)為僅有一方具有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資質(zhì)等級(jí)掛靠開(kāi)發(fā)合同；第三類(lèi)為雙方都不具有相應(yīng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資質(zhì)等級(jí)的合作開(kāi)發(fā)合同。

依照《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第10條的規(guī)定，“合作開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)合同當(dāng)事人一方具備房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效。雙方均不具備房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無(wú)效。但起訴前當(dāng)事人一方已經(jīng)取得相應(yīng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資經(jīng)營(yíng)資質(zhì)或者已經(jīng)依法合作成立具有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效?！庇纱瞬浑y認(rèn)定，上述第一類(lèi)合同為有效合同，第三類(lèi)合同以起訴時(shí)至少一方具備相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)來(lái)確定合作開(kāi)發(fā)合同的效力。

對(duì)于第二類(lèi)合作開(kāi)發(fā)合同效力問(wèn)題，司法實(shí)務(wù)中又區(qū)分為兩類(lèi)：一是合作開(kāi)發(fā)雙方都進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性投入的合作開(kāi)發(fā)合同；一類(lèi)是一方不具備相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)以具有資質(zhì)等級(jí)的企業(yè)名義進(jìn)行開(kāi)發(fā)，并向?qū)Ψ嚼U納管理費(fèi)的掛靠開(kāi)發(fā)合同。其中對(duì)于第一類(lèi)合同依法應(yīng)認(rèn)定為有效合同，而對(duì)于第二類(lèi)掛靠開(kāi)發(fā)的合同是否有效實(shí)務(wù)中有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，掛靠開(kāi)發(fā)合同為無(wú)效合同，理由在于掛靠開(kāi)發(fā)名為合作開(kāi)發(fā)實(shí)為資質(zhì)借用，違反了法律行政法規(guī)有關(guān)企業(yè)資質(zhì)的強(qiáng)制性規(guī)定。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，掛靠開(kāi)發(fā)合同有效。筆者認(rèn)為后一見(jiàn)解為正確見(jiàn)解。

三、構(gòu)成要件的視角：掛靠開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)合同的效力認(rèn)定

依照民法原理，掛靠開(kāi)發(fā)為雙方法律行為中的合同行為。依照《民法通則》第58條的規(guī)定下列民事行為無(wú)效：“（一）無(wú)民事行為能力人實(shí)施的；（二）限制民事行為能力人依法不能獨(dú)立實(shí)施的；（三）一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對(duì)方在違背真實(shí)意愿情況下所為的；（四）惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益的；（五）違反法律或者社會(huì)公共利益的；（六）經(jīng)濟(jì)合同違反國(guó)家指令性計(jì)劃的；（七）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的。”

就本案合同而言，判斷掛靠開(kāi)發(fā)合同的效力應(yīng)考慮以下要件：第一，合同主體是否適格，即合同主體是否具備民事權(quán)利能力及民事行為能力；第二，合同內(nèi)容是否違法，即是否存在以合法形式掩蓋非法目的情形；第三，是否存在違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定；第四是否損害社會(huì)公共利益。

（一）合同主體適格性問(wèn)題

筆者認(rèn)為，對(duì)實(shí)踐中存在的掛靠開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)合同，可區(qū)分為兩類(lèi)：一類(lèi)是不具備相應(yīng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資質(zhì)等級(jí)一方借用具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的企業(yè)名義及資質(zhì)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，被掛靠企業(yè)僅收取管理費(fèi)而對(duì)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不做任何實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)的掛靠開(kāi)發(fā)合同；一類(lèi)是不就被相應(yīng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資質(zhì)等級(jí)一方掛靠具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的企業(yè)，以其名以及資質(zhì)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，被掛靠企業(yè)收取管理費(fèi)并對(duì)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以自己名義進(jìn)行實(shí)質(zhì)性管理的掛靠開(kāi)發(fā)合同。其中，第一類(lèi)應(yīng)認(rèn)定為單純的名義借貸合同，即形式上的掛靠開(kāi)發(fā)合同。第二類(lèi)則為掛靠開(kāi)發(fā)合同，即實(shí)質(zhì)上的掛靠開(kāi)發(fā)合同。本案中，甲公司作為被掛靠企業(yè)，不僅僅收取了管理費(fèi)，而且在立項(xiàng)審批、土地手續(xù)辦理、拆遷安置及項(xiàng)目建設(shè)管理方面做了大量工作，最終使整個(gè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)得以順利完成。這表明，甲公司在掛靠開(kāi)發(fā)中不僅僅進(jìn)行了名義及資質(zhì)的借出，而且以自己名義進(jìn)行了開(kāi)發(fā)流程的實(shí)質(zhì)性管理工作。性質(zhì)上應(yīng)認(rèn)定為實(shí)質(zhì)性掛靠開(kāi)發(fā)合同。依照前述最高人民法院司法解釋?zhuān)祟?lèi)掛靠開(kāi)發(fā)合同，雖然掛靠一方不具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)，但該掛靠開(kāi)發(fā)合同應(yīng)認(rèn)定為有效。

（二）合同內(nèi)容合法性問(wèn)題

從本案合同來(lái)看，本案合同約定掛靠開(kāi)發(fā)的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容為特定房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目并非國(guó)家禁止經(jīng)營(yíng)、限制經(jīng)營(yíng)及特許經(jīng)營(yíng)范圍。最高人民法院1993年《全國(guó)經(jīng)濟(jì)審判工作座談會(huì)議紀(jì)要》第2條第3點(diǎn)規(guī)定：“合同約定僅一般違反行政管理性法規(guī)規(guī)定的，例如一般地超范圍經(jīng)營(yíng)、違反經(jīng)營(yíng)方式等，而不是違反專(zhuān)營(yíng)、專(zhuān)賣(mài)及法律禁止性規(guī)定的，合同標(biāo)的物也不屬于限制流通的物品的，可按照違反有關(guān)行政管理規(guī)定進(jìn)行處理，而不因此確認(rèn)合同無(wú)效?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸逗贤ㄋ痉ń忉?zhuān)ㄒ唬返?0條也規(guī)定：“當(dāng)事人超越經(jīng)營(yíng)范圍訂立合同，人民法院不因此認(rèn)定合同無(wú)效。但違反國(guó)家限制經(jīng)營(yíng)、特許經(jīng)營(yíng)及法律、行政法規(guī)禁止經(jīng)營(yíng)規(guī)定的除外?！苯K省高級(jí)人民法院民二庭也持此觀點(diǎn)。江蘇省高級(jí)人民法院《全省合同法疑難問(wèn)題研討會(huì)研討問(wèn)題報(bào)告》第1條“合同效力問(wèn)題”第（二）點(diǎn)“無(wú)證（照）經(jīng)營(yíng)所簽訂的合同效力問(wèn)題”認(rèn)為，“如果交易本身并不違反法律、行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，那么應(yīng)認(rèn)定合同有效，而在行政管理上，如稅收等可以補(bǔ)充。”意義即為：合同有效，但在行政管理法上可以補(bǔ)充之。所謂補(bǔ)充包括限期辦理手續(xù)，直至吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)證照。依照法理，即使該企業(yè)營(yíng)業(yè)證照被吊銷(xiāo)，吊銷(xiāo)前所為民事行為的效力也不應(yīng)受到影響。

（三）是否違反強(qiáng)制性法律

對(duì)于合同合法性審查主要是審查合同是否存在違反法律、行政法規(guī)效力性強(qiáng)制性規(guī)定。對(duì)于掛靠開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)合同而言，持合同無(wú)效觀點(diǎn)的學(xué)者的主要理由就在于，掛靠開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)合同規(guī)避了法律、行政法規(guī)對(duì)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)等級(jí)的強(qiáng)制性規(guī)定。筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)有待商榷，理由如下：

第一，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)等級(jí)規(guī)范性質(zhì)上為行政管理規(guī)范。我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第30條規(guī)定了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的設(shè)立應(yīng)經(jīng)過(guò)登記、備案程序。但對(duì)未取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的行為僅規(guī)定了“責(zé)令停止房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)活動(dòng)，沒(méi)收違法所得，可以并處罰款”等行政責(zé)任?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)備案的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)核定資質(zhì)等級(jí)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照核定的資質(zhì)等級(jí)承擔(dān)相應(yīng)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。該《條例》第35條對(duì)不具備相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)而從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)規(guī)定了“處5萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰款；逾期不改正的，由工商行政部門(mén)吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照”的行政責(zé)任。從上述法律與行政法規(guī)對(duì)于欠缺相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)行為僅處以行政處罰，而未涉及其所從事的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)合同效力問(wèn)題。因此，此類(lèi)資質(zhì)規(guī)定性質(zhì)上為行政管理規(guī)范，而非民事規(guī)范。違反此類(lèi)規(guī)范僅應(yīng)承擔(dān)行政管理法上的責(zé)任。實(shí)踐中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)因不具備相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)，從而采取掛靠具備資質(zhì)等級(jí)的企業(yè)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，以該企業(yè)名義進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，并以繳納管理費(fèi)的方式作為對(duì)價(jià)的模式并不鮮見(jiàn)。筆者認(rèn)為，由于前述法律、行政法規(guī)對(duì)欠缺資質(zhì)等級(jí)從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的民事行為的效力并未作出規(guī)定，因此，以上述法律、行政法規(guī)認(rèn)定掛靠開(kāi)發(fā)合同無(wú)效，于法無(wú)據(jù)。

第二，行政規(guī)章及地方性法規(guī)對(duì)掛靠開(kāi)發(fā)合同效力的影響問(wèn)題。對(duì)于合同效力認(rèn)定的法律依據(jù)問(wèn)題。當(dāng)前理論與實(shí)務(wù)界存在兩種不同觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，不能依據(jù)行政規(guī)章、地方性法規(guī)認(rèn)定合同無(wú)效。理由在于，《合同法》第52條僅規(guī)定了違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的合同可以認(rèn)定無(wú)效。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，視情況可以依據(jù)行政規(guī)章、地方性法規(guī)認(rèn)定合同無(wú)效。

江蘇省高級(jí)人民法院民二庭在《全省合同法疑難問(wèn)題研討問(wèn)題報(bào)告》中持第二種觀點(diǎn)。其理由在于：“一般情況下不能引用行政規(guī)章地方性法規(guī)認(rèn)定合同無(wú)效，地方政府文件不能作為認(rèn)定合同效力的依據(jù)。但如果該行政規(guī)章、地方性法規(guī)對(duì)應(yīng)是對(duì)上位法，即法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的具體補(bǔ)充，或者是根據(jù)有權(quán)授權(quán)制定的，可以作為認(rèn)定合同效力的依據(jù)；在上位法沒(méi)有規(guī)定時(shí)，如果該規(guī)定符合社會(huì)公共利益，可以依據(jù)合同法52條第四項(xiàng)的規(guī)定認(rèn)定合同效力；如果合同目的和合同內(nèi)容都不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不能僅因合同違反行政管理規(guī)定，或者受到行政處罰而認(rèn)定合同無(wú)效?！笨梢?jiàn)，司法實(shí)務(wù)中確實(shí)存在著以行政規(guī)章及地方性法規(guī)認(rèn)定合同無(wú)效的情形存在。

筆者認(rèn)為，即使依照行政規(guī)章及地方性法規(guī)，一方欠缺相應(yīng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)資質(zhì)等級(jí)的房地產(chǎn)實(shí)質(zhì)性掛靠合同也應(yīng)認(rèn)定為有效合同，理由在于，作為國(guó)家行政規(guī)章的《房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》中雖然規(guī)定了未取得相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)不得從事相應(yīng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，但在法律責(zé)任條款僅規(guī)定了限期整改、罰款、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照及吊銷(xiāo)資質(zhì)等級(jí)證書(shū)等行政責(zé)任，而未規(guī)定此類(lèi)行為的民事效力。基于這一規(guī)章僅為行政管理規(guī)范，同時(shí)基于該規(guī)章對(duì)于不具備相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)行為僅規(guī)定了行政處罰責(zé)任，因此，以此類(lèi)規(guī)范作為掛靠開(kāi)發(fā)合同無(wú)效顯然于法無(wú)據(jù)?！督K省城市房地產(chǎn)交易管理?xiàng)l例》對(duì)此未作規(guī)定。因此即使承認(rèn)行政規(guī)章、地方性法規(guī)可以作為認(rèn)定合同無(wú)效的依據(jù)，本案掛靠開(kāi)發(fā)合同也應(yīng)認(rèn)定為有效。

（四）公共利益要件

認(rèn)定不具備房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)等級(jí)的企業(yè)掛靠具備資質(zhì)等級(jí)的企業(yè)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)是否違反公共利益得到問(wèn)題，可以從立法對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)資質(zhì)等級(jí)與建筑企業(yè)資質(zhì)等級(jí)性質(zhì)及責(zé)任規(guī)定不同角度進(jìn)行考察。

依照《建筑法》第13條規(guī)定，建筑企業(yè)只有經(jīng)資質(zhì)審查合格，取得相應(yīng)等級(jí)資質(zhì)證書(shū)后，方可在其資質(zhì)等級(jí)許可的范圍內(nèi)從事建筑活動(dòng)。對(duì)于沒(méi)有資質(zhì)、超越資質(zhì)、沒(méi)有資質(zhì)而借用資質(zhì)所簽訂的建設(shè)工程承包合同，除了應(yīng)承擔(dān)行政管理法上的責(zé)任外，所簽訂的合同應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效合同。最高人民法院法釋?zhuān)?004）12號(hào)文即持此觀點(diǎn)。

而對(duì)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)欠缺相應(yīng)資質(zhì)，最高人民法院僅規(guī)定了在雙方都不具備資質(zhì)，且在起訴前仍無(wú)法取得的情形下才認(rèn)定合作開(kāi)發(fā)協(xié)議無(wú)效。對(duì)于僅有一方不具備相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)所簽訂的合作開(kāi)發(fā)合同，最高人民法院法釋?zhuān)?004）12號(hào)文持合同有效觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，依照前述對(duì)掛靠開(kāi)發(fā)合同的分類(lèi)，其中實(shí)質(zhì)性掛靠開(kāi)發(fā)合同是有效的，至于單純名義借貸的形式上掛靠開(kāi)發(fā)合同，起訴前為取得相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的，應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效。

篇5

論文摘要對(duì)行政執(zhí)法實(shí)踐中的3個(gè)問(wèn)題，即責(zé)令改正、通報(bào)批評(píng)、罰金3種處罰是否屬于行政處罰種類(lèi)的問(wèn)題進(jìn)行分析，以期能為行政執(zhí)法尺度的確定和執(zhí)法工作實(shí)踐提供參考。

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的第8條規(guī)定了行政處罰的種類(lèi)共7項(xiàng)，前6項(xiàng)明確規(guī)定了行政處罰常用的處罰種類(lèi)，而第7項(xiàng)只是籠統(tǒng)地規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”，在行政法學(xué)上規(guī)結(jié)出行政處罰種類(lèi)共四大類(lèi)，即申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、自由罰。申誡罰是指行政機(jī)關(guān)向違反行政法律規(guī)范的行政相對(duì)人提出警戒或者譴責(zé)，申明其行為違法，教育行為人避免以后再犯的一種形式。它區(qū)別于其他種類(lèi)處罰的特點(diǎn)在于對(duì)違法行為者實(shí)施的是精神上或者名譽(yù)、信譽(yù)等方面的懲戒，而不是對(duì)行政相對(duì)人的其他實(shí)體權(quán)利的剝奪或者限制，因此申誡罰更能體現(xiàn)教育與處罰相結(jié)合的原則。財(cái)產(chǎn)罰是指強(qiáng)迫違法的行政相對(duì)人交納一定數(shù)額的金錢(qián)或者剝奪其原有財(cái)產(chǎn)的行政處罰。這種處罰的特點(diǎn)是對(duì)違法的相對(duì)人在經(jīng)濟(jì)上給予制裁，迫使行政相對(duì)人履行金錢(qián)給付義務(wù)。財(cái)產(chǎn)罰是目前應(yīng)用最廣泛的一種行政處罰，如罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物。沒(méi)收指對(duì)非法收入應(yīng)采取沒(méi)收措施，而罰款是處罰違法相對(duì)人的合法收入，這是罰款與沒(méi)收的主要區(qū)別。行為罰（能力罰）是對(duì)行政相對(duì)人的行為權(quán)進(jìn)行限制或者剝奪的一種制裁措施。這里所說(shuō)的行為主要是指經(jīng)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)同意從事某項(xiàng)活動(dòng)的權(quán)利和資格。沒(méi)有這種資格就意味著違法。如暫扣或者吊銷(xiāo)許可證、暫扣或者吊銷(xiāo)執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。自由罰（人身罰）是限制或者剝奪違法行為人的人身自由的處罰。自由罰的實(shí)施使行政相對(duì)人的人身自由受到限制，也就是行政相對(duì)人在短時(shí)期內(nèi)將失去人身自由，如行政拘留。除了上述《行政處罰法》規(guī)定的常用處罰種類(lèi)外，許多單行法律、法規(guī)規(guī)定了責(zé)令改正、通報(bào)批評(píng)等，下面將就這些規(guī)定是否行政處罰進(jìn)行探討。

1責(zé)令改正是否為行政處罰的種類(lèi)

許多學(xué)者們和執(zhí)法工作者持不同意見(jiàn)，有的人認(rèn)為責(zé)令改正不是一種行政處罰，因?yàn)椤缎姓幜P法》中沒(méi)有規(guī)定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政強(qiáng)制，而有的人認(rèn)為，它是一種行政處罰，因?yàn)樗切姓C(jī)關(guān)向行政相對(duì)人書(shū)面文書(shū)送達(dá)的，并且對(duì)行政相對(duì)人具有約束力，要求相對(duì)人必須執(zhí)行的。《行政處罰法》除了規(guī)定6種基本行政處罰種類(lèi)外，還規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰、行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。另如《中華人民共和國(guó)種子法》第10章法律責(zé)任第62條規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門(mén)或者工商行政管理機(jī)關(guān)責(zé)令改正，處以1000元以上10000元以下罰款：①經(jīng)營(yíng)的種子應(yīng)當(dāng)包裝而沒(méi)包裝的。②經(jīng)營(yíng)的種子沒(méi)有標(biāo)簽或者標(biāo)簽內(nèi)容不符合本法規(guī)定的。③偽造、涂改標(biāo)簽或者試驗(yàn)、檢驗(yàn)數(shù)據(jù)的。④未按規(guī)定制作、保存種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)檔案的。⑤種子經(jīng)營(yíng)者在異地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)未按規(guī)定備案的。

這些規(guī)定中的“責(zé)令改正”是不是一種行政處罰呢？筆者認(rèn)為如果由行政處罰機(jī)關(guān)沒(méi)對(duì)行政相對(duì)人下達(dá)處罰決定之前，單獨(dú)口頭或者以文書(shū)下達(dá)的“責(zé)令改正通知書(shū)”就不是行政處罰，只是起要求違法的行政相對(duì)人糾正其違法行為的作用，具有教育意義；如果單行法條款中規(guī)定了責(zé)令改正，行政處罰機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人以行政處罰決定形式書(shū)面下達(dá)的，那就是行政處罰。地方法規(guī)中規(guī)定的“責(zé)令改正”是不是行政處罰呢？如《江蘇省種子條例》第6章法律責(zé)任第42條規(guī)定，違法本條例第6條第2款規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)采集或者采伐省重點(diǎn)保護(hù)的天然種質(zhì)資源的，由縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)或林業(yè)行政主管部門(mén)責(zé)令改正，沒(méi)收種子和違法所得，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款；沒(méi)有違法所得的，處以1000元以上20000元以下的罰款。按理《江蘇省種子條例》只是地方法規(guī)，只能規(guī)定6種基本的處罰種類(lèi)，但是該條例的第1條規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)種子法》和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例?！缎姓幜P法》第11條規(guī)定，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷(xiāo)企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律行政法規(guī)對(duì)違法行為作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。該條例的這條規(guī)定，實(shí)際上是對(duì)《種子法》第61條第3項(xiàng)作出的具體規(guī)定。另外，在法律和行政法規(guī)的法律責(zé)任或者罰則中規(guī)定類(lèi)似于責(zé)令改正的，應(yīng)一并如上理解。

2通報(bào)批評(píng)是否為行政處罰的種類(lèi)

對(duì)于通報(bào)批評(píng)，在法學(xué)界也有不同的看法，有的人認(rèn)為通報(bào)批評(píng)不是行政處罰的一種，而是一種機(jī)關(guān)內(nèi)部指出錯(cuò)誤的方法，不具有處罰性，有的人認(rèn)為通報(bào)批評(píng)是一種行政處罰，一旦作出將會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的名譽(yù)、信譽(yù)等產(chǎn)生影響。筆者認(rèn)為，通報(bào)批評(píng)用于單位內(nèi)部上級(jí)處理違紀(jì)的下級(jí)，或者黨和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)察部門(mén)或者紀(jì)委處理違反紀(jì)律的人，這時(shí)只是一種行政處分，不是行政處罰。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)違法的行政相對(duì)人使用通報(bào)批評(píng)時(shí)，是否是行政處罰呢？按照《行政處罰法》的第8條第（7）項(xiàng)規(guī)定，先看一個(gè)例子?！吨腥A人民共和國(guó)審計(jì)法》第6章法律責(zé)任第43條規(guī)定，被審計(jì)單位違反本法規(guī)定，拒絕或者拖延提供與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的資料的，或者提供的資料不真實(shí)、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計(jì)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以通報(bào)批評(píng)，給予警告；拒不改正的，依法追究責(zé)任。這條規(guī)定中包含警告，也就是行政處罰的一種，筆者認(rèn)為，單獨(dú)對(duì)違法行政相對(duì)人以書(shū)面形式通報(bào)批評(píng)時(shí)，不是行政處罰，只是行政機(jī)關(guān)利用責(zé)權(quán)對(duì)違法的行政相對(duì)人一種警示，利用其聲譽(yù)對(duì)其施加壓力，迫使其停止或者改正違法行為。但是如果行政機(jī)關(guān)將通報(bào)批評(píng)寫(xiě)入行政處罰決定中，并在一定范圍內(nèi)書(shū)面通報(bào)批評(píng)的，就是行政處罰。因此，通常有人把通報(bào)批評(píng)同警告一起，作為申誡罰的2種最重要的形式。其實(shí)，警告通常僅限于直接告知違法行為人，而通報(bào)批評(píng)告知的范圍較廣泛，不僅限于告知行為人自己，還包括告知與行為相關(guān)的公民、法人和其他組織。新晨

篇6

論文關(guān)鍵詞 行政執(zhí)法；責(zé)令改正；通報(bào)批評(píng)；罰金

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的第8條規(guī)定了行政處罰的種類(lèi)共7項(xiàng)，前6項(xiàng)明確規(guī)定了行政處罰常用的處罰種類(lèi)，而第7項(xiàng)只是籠統(tǒng)地規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”，在行政法學(xué)上規(guī)結(jié)出行政處罰種類(lèi)共四大類(lèi)，即申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、自由罰。申誡罰是指行政機(jī)關(guān)向違反行政法律規(guī)范的行政相對(duì)人提出警戒或者譴責(zé)，申明其行為違法，教育行為人避免以后再犯的一種形式。它區(qū)別于其他種類(lèi)處罰的特點(diǎn)在于對(duì)違法行為者實(shí)施的是精神上或者名譽(yù)、信譽(yù)等方面的懲戒，而不是對(duì)行政相對(duì)人的其他實(shí)體權(quán)利的剝奪或者限制，因此申誡罰更能體現(xiàn)教育與處罰相結(jié)合的原則。財(cái)產(chǎn)罰是指強(qiáng)迫違法的行政相對(duì)人交納一定數(shù)額的金錢(qián)或者剝奪其原有財(cái)產(chǎn)的行政處罰。這種處罰的特點(diǎn)是對(duì)違法的相對(duì)人在經(jīng)濟(jì)上給予制裁，迫使行政相對(duì)人履行金錢(qián)給付義務(wù)。財(cái)產(chǎn)罰是目前應(yīng)用最廣泛的一種行政處罰，如罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物。沒(méi)收指對(duì)非法收入應(yīng)采取沒(méi)收措施，而罰款是處罰違法相對(duì)人的合法收入，這是罰款與沒(méi)收的主要區(qū)別。行為罰（能力罰）是對(duì)行政相對(duì)人的行為權(quán)進(jìn)行限制或者剝奪的一種制裁措施。這里所說(shuō)的行為主要是指經(jīng)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)同意從事某項(xiàng)活動(dòng)的權(quán)利和資格。沒(méi)有這種資格就意味著違法。如暫扣或者吊銷(xiāo)許可證、暫扣或者吊銷(xiāo)執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。自由罰（人身罰）是限制或者剝奪違法行為人的人身自由的處罰。自由罰的實(shí)施使行政相對(duì)人的人身自由受到限制，也就是行政相對(duì)人在短時(shí)期內(nèi)將失去人身自由，如行政拘留。除了上述《行政處罰法》規(guī)定的常用處罰種類(lèi)外，許多單行法律、法規(guī)規(guī)定了責(zé)令改正、通報(bào)批評(píng)等，下面將就這些規(guī)定是否行政處罰進(jìn)行探討。

1責(zé)令改正是否為行政處罰的種類(lèi)

許多學(xué)者們和執(zhí)法工作者持不同意見(jiàn)，有的人認(rèn)為責(zé)令改正不是一種行政處罰，因?yàn)椤缎姓幜P法》中沒(méi)有規(guī)定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政強(qiáng)制，而有的人認(rèn)為，它是一種行政處罰，因?yàn)樗切姓C(jī)關(guān)向行政相對(duì)人書(shū)面文書(shū)送達(dá)的，并且對(duì)行政相對(duì)人具有約束力，要求相對(duì)人必須執(zhí)行的?！缎姓幜P法》除了規(guī)定6種基本行政處罰種類(lèi)外，還規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰、行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。另如《中華人民共和國(guó)種子法》第10章法律責(zé)任第62條規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門(mén)或者工商行政管理機(jī)關(guān)責(zé)令改正，處以1 000元以上10 000元以下罰款：①經(jīng)營(yíng)的種子應(yīng)當(dāng)包裝而沒(méi)包裝的。②經(jīng)營(yíng)的種子沒(méi)有標(biāo)簽或者標(biāo)簽內(nèi)容不符合本法規(guī)定的。③偽造、涂改標(biāo)簽或者試驗(yàn)、檢驗(yàn)數(shù)據(jù)的。④未按規(guī)定制作、保存種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)檔案的。⑤種子經(jīng)營(yíng)者在異地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)未按規(guī)定備案的。

這些規(guī)定中的“責(zé)令改正”是不是一種行政處罰呢？筆者認(rèn)為如果由行政處罰機(jī)關(guān)沒(méi)對(duì)行政相對(duì)人下達(dá)處罰決定之前，單獨(dú)口頭或者以文書(shū)下達(dá)的“責(zé)令改正通知書(shū)”就不是行政處罰，只是起要求違法的行政相對(duì)人糾正其違法行為的作用，具有教育意義；如果單行法條款中規(guī)定了責(zé)令改正，行政處罰機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人以行政處罰決定形式書(shū)面下達(dá)的，那就是行政處罰。地方法規(guī)中規(guī)定的“責(zé)令改正”是不是行政處罰呢？如《江蘇省種子條例》第6章法律責(zé)任第42條規(guī)定，違法本條例第6條第2款規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)采集或者采伐省重點(diǎn)保護(hù)的天然種質(zhì)資源的，由縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)或林業(yè)行政主管部門(mén)責(zé)令改正，沒(méi)收種子和違法所得，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款；沒(méi)有違法所得的，處以1 000元以上20 000元以下的罰款。按理《江蘇省種子條例》只是地方法規(guī)，只能規(guī)定6種基本的處罰種類(lèi)，但是該條例的第1條規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)種子法》和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例?！缎姓幜P法》第11條規(guī)定，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷(xiāo)企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律行政法規(guī)對(duì)違法行為作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。該條例的這條規(guī)定，實(shí)際上是對(duì)《種子法》第61條第3項(xiàng)作出的具體規(guī)定。另外，在法律和行政法規(guī)的法律責(zé)任或者罰則中規(guī)定類(lèi)似于責(zé)令改正的，應(yīng)一并如上理解。

2通報(bào)批評(píng)是否為行政處罰的種類(lèi)

對(duì)于通報(bào)批評(píng)，在法學(xué)界也有不同的看法，有的人認(rèn)為通報(bào)批評(píng)不是行政處罰的一種，而是一種機(jī)關(guān)內(nèi)部指出錯(cuò)誤的方法，不具有處罰性，有的人認(rèn)為通報(bào)批評(píng)是一種行政處罰，一旦作出將會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的名譽(yù)、信譽(yù)等產(chǎn)生影響。筆者認(rèn)為，通報(bào)批評(píng)用于單位內(nèi)部上級(jí)處理違紀(jì)的下級(jí)，或者黨和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)察部門(mén)或者紀(jì)委處理違反紀(jì)律的人，這時(shí)只是一種行政處分，不是行政處罰。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)違法的行政相對(duì)人使用通報(bào)批評(píng)時(shí)，是否是行政處罰呢？按照《行政處罰法》的第8條第（7）項(xiàng)規(guī)定，先看一個(gè)例子。《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第6章法律責(zé)任第43條規(guī)定，被審計(jì)單位違反本法規(guī)定，拒絕或者拖延提供與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的資料的，或者提供的資料不真實(shí)、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計(jì)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以通報(bào)批評(píng)，給予警告；拒不改正的，依法追究責(zé)任。這條規(guī)定中包含警告，也就是行政處罰的一種，筆者認(rèn)為，單獨(dú)對(duì)違法行政相對(duì)人以書(shū)面形式通報(bào)批評(píng)時(shí)，不是行政處罰，只是行政機(jī)關(guān)利用責(zé)權(quán)對(duì)違法的行政相對(duì)人一種警示，利用其聲譽(yù)對(duì)其施加壓力，迫使其停止或者改正違法行為。但是如果行政機(jī)關(guān)將通報(bào)批評(píng)寫(xiě)入行政處罰決定中，并在一定范圍內(nèi)書(shū)面通報(bào)批評(píng)的，就是行政處罰。因此，通常有人把通報(bào)批評(píng)同警告一起，作為申誡罰的2種最重要的形式。其實(shí)，警告通常僅限于直接告知違法行為人，而通報(bào)批評(píng)告知的范圍較廣泛，不僅限于告知行為人自己，還包括告知與行為相關(guān)的公民、法人和其他組織。

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①《立法法》第83

>> 尊重與保障：刑法如何介入行政法領(lǐng)域 《檔案法》研究中涉及“刑法”與“行政法”文獻(xiàn)數(shù)量之比較 行政法與憲法關(guān)系探究 契約理念與新行政法 女性平等就業(yè)的行政法律保障探析 試論新行政法與依憲行政 關(guān)于行政法與憲法關(guān)系的探討 行政法原則與誠(chéng)信政府建設(shè) 行政法與社會(huì)管理創(chuàng)新 行政法律體系的形成與完善 論行政法與公共道德 城管執(zhí)法、城市治理與行政法治 行政法院的設(shè)想與前途 物權(quán)的行政法保護(hù)與限制 論經(jīng)濟(jì)法與行政法的關(guān)系 行政法對(duì)秩序行政與服務(wù)行政的區(qū)別對(duì)待 國(guó)外社會(huì)保障行政法律救濟(jì)制度模式述評(píng) 行政法與行政訴訟法實(shí)踐教學(xué)方法探析 《行政法與行政訴訟法》課程教學(xué)改革模式探析 高校《行政法與行政訴訟法》課程的教學(xué)思考 常見(jiàn)問(wèn)題解答 當(dāng)前所在位置：l，最后訪問(wèn)時(shí)間：2013年9月10日；徐元鋒：《從“孟連事件”到“孟連經(jīng)驗(yàn)”》，載《人民日?qǐng)?bào)》2011年10月24日第3版。

又稱(chēng)“刑法內(nèi)容適正原則”。參見(jiàn)[日]大塚仁：《刑法概說(shuō)（總論）》，馮軍譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第56頁(yè)。

前引，第94—95頁(yè)。

黎宏：《日本刑法精義》，中國(guó)檢察出版社2004年版，第32頁(yè)。

參見(jiàn)陳興良：《刑法的價(jià)值構(gòu)造》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第353頁(yè)。

通俗地說(shuō)，就是在有可能涉及公共安全、公共利益的場(chǎng)所安裝攝像頭，便于治安監(jiān)控。掌握“必要的限度”，實(shí)質(zhì)上是要求執(zhí)政者對(duì)動(dòng)用刑法應(yīng)當(dāng)有謙抑的政治倫理。政治倫理是執(zhí)政者處理政府與社會(huì)管理對(duì)象的關(guān)系所應(yīng)當(dāng)遵守的倫理規(guī)范。在現(xiàn)代社會(huì)管理活動(dòng)中，以人為本是最基本的政治倫理，由此出發(fā)，到刑事領(lǐng)域，就延伸出罪刑法定、刑法平等適用和罪責(zé)刑相適應(yīng)的基本政治倫理，進(jìn)一步延伸，還有慎刑原則、人道原則、適當(dāng)性原則、必要性原則、相當(dāng)性原則等。刑法應(yīng)當(dāng)具有謙抑的品格，來(lái)自于以人為本的基本倫理，尊重人、尊重人性、尊重人的基本權(quán)利，才可能有刑法的謙虛與抑制，否則執(zhí)政者容易產(chǎn)生濫用刑法的沖動(dòng)，隨意使刑法伸出暴力的雙手管不該由刑法管轄的事項(xiàng)。謙抑，是日本刑法學(xué)者創(chuàng)造的詞匯，是指“只有在具有不得不使用刑罰進(jìn)行處罰的法益侵害或者威脅的時(shí)候，才可以將該行為作為犯罪，動(dòng)用刑罰手段進(jìn)行制裁”。關(guān)于“謙抑”，有的學(xué)者過(guò)于強(qiáng)調(diào)其延伸含義“經(jīng)濟(jì)性”，常被青年學(xué)子奉為經(jīng)典，這難免以偏概全了。因?yàn)橐脒_(dá)成“不必要”動(dòng)用刑法的秩序狀態(tài)，就需要充分發(fā)揮倫理道德、民事法律、行政法律、法規(guī)規(guī)范社會(huì)生活，有效預(yù)防犯罪的功效，這在宏觀上就需要政府消耗巨大的成本；從微觀上說(shuō)，僅僅一項(xiàng)社會(huì)技術(shù)防范制度的建立和實(shí)施，就需要政府財(cái)政和社會(huì)各方支付高昂的安裝和維護(hù)成本，而動(dòng)用刑法追究特定人員的刑事責(zé)任的支出，顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于上述管理成本的消耗。所以，所謂的“經(jīng)濟(jì)性”，不過(guò)是謙抑性延伸的理論說(shuō)明，不足以闡釋不用或者少用刑法的必要性。實(shí)際上，“謙抑性”不過(guò)是對(duì)“必要性”的更深層次的解讀，與刑法作為社會(huì)管理“最后的手段”所具有的“后盾性”屬性相一致。

必要與謙抑，主要是從立法環(huán)節(jié)制約執(zhí)政者發(fā)動(dòng)刑法（刑罰）的沖動(dòng)。不過(guò)，近年來(lái)社會(huì)治安狀況持續(xù)惡化，一些地方的執(zhí)政者假借“社會(huì)管理創(chuàng)新”之名濫用刑法，比如，昆明市政法主管部門(mén)曾經(jīng)于2011年試圖發(fā)動(dòng)公檢法三家共同制定“規(guī)范性文件”，以其他危險(xiǎn)方法危害公共安全罪來(lái)制裁隨意堆放、處置醫(yī)用垃圾行為；對(duì)于偷捕湖泊中魚(yú)類(lèi)的行為，感覺(jué)難以用非法捕撈水產(chǎn)品罪追究刑事責(zé)任，便試圖用盜竊罪論處。再如，前述《通知》鑒于“地溝油”案件難于獲得鑒定意見(jiàn)或能夠支持的檢驗(yàn)報(bào)告，干脆規(guī)定只要使用了三類(lèi)“地溝油”原料生產(chǎn)、銷(xiāo)售食用油，就推定實(shí)施了生產(chǎn)銷(xiāo)售有毒有害食品的行為并造成了有毒有害的結(jié)果。試想，醫(yī)療單位及其工作人員以救死扶傷為己任，可能有“以其他危險(xiǎn)方法危害公共安全”的故意嗎？退一步說(shuō)，在國(guó)家缺乏嚴(yán)格管理制度的前提下，要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員有防止醫(yī)用垃圾危害公共安全的注意義務(wù)，有正當(dāng)依據(jù)嗎？江海湖泊中的魚(yú)類(lèi)以及其他水產(chǎn)品屬于水產(chǎn)品資源，屬于公眾甚至人類(lèi)共同擁有的資源，而不是民法上所有權(quán)確定的財(cái)產(chǎn)，偷捕資源的行為侵害的法益絕非公民或者法人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，何以能夠定盜竊罪？“推定”本身屬于舉證不力情況下不得已的證明方法，除了我國(guó)和少數(shù)國(guó)家在犯罪的主觀明知認(rèn)定上允許有條件的推定外，僅見(jiàn)1970年日本的《公害犯罪法》規(guī)定了刑法上因果關(guān)系的推定，貿(mào)然推定客觀方法的危害行為及其危害結(jié)果，將可能傷及多少無(wú)辜？因此，在刑法適用環(huán)節(jié)強(qiáng)調(diào)動(dòng)用刑法的必要性和謙抑性，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)然，必要與謙抑二者本身是一對(duì)矛盾的范疇。何以“必要”，如果結(jié)合四百多個(gè)罪名分析，可以說(shuō)難以窮盡其含義，但從刑法“最后手段性”這一屬性可以總結(jié)出一個(gè)基本的判斷原則，即：在制度層面上，行政制裁無(wú)力處置的行為才能動(dòng)用刑法并且必須符合罪刑法定基本原則；反之，行政法律法規(guī)足以解決的問(wèn)題，刑法應(yīng)當(dāng)保持謙抑的品格。妥當(dāng)解決好這一對(duì)矛盾，刑法的發(fā)動(dòng)才有合理性。筆者曾提出判斷該合理性的四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即：行為具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性；刑法具有不可避免性；刑罰具有可操作性；刑罰具有（解決問(wèn)題的）有效性。本文進(jìn)一步的思考是，對(duì)于這些濫用刑法的行為，是否有必要?jiǎng)佑眯谭右灾撇?？公?quán)力在手，為了短暫的維穩(wěn)需求便濫用刑法，難道不能考慮以罪追究其刑事責(zé)任嗎？

余論

盡管行政法規(guī)與刑罰處罰的方式和暴力程度不同，但其目的具有共同性，即制裁不法。這種目的的共同性決定了其一致性——行政制裁是處罰不法行為的基礎(chǔ)和前置手段，刑法制裁是處罰不法行為的后盾和最后手段，因此，犯罪的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)以行政法為前提依據(jù)，特別是對(duì)于行政法而言，其立法模式?jīng)Q定了刑法對(duì)于行政法的處置，采用的是空白罪狀的表述方式，并且立法上對(duì)于犯罪的認(rèn)定，范圍必須小于行政制裁的范圍，比如、、吸毒、闖紅燈、超載等在行政法上都是違法行為，但刑法沒(méi)有也不宜將其納入犯罪范疇。包括“地溝油”犯罪在內(nèi)的食品安全犯罪，在立法模式上都屬于行政犯，因此，其犯罪的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)以行政法律法規(guī)為依據(jù)。這種制約關(guān)系，更深刻地說(shuō)，是罪刑法定原則的題中之意——既然食品安全犯罪的罪狀采用的是空白罪狀，那么，其認(rèn)定就必須受制于行政法律法規(guī)。

需要說(shuō)明的是，這些內(nèi)容受到公檢法三機(jī)關(guān)專(zhuān)家的質(zhì)疑以及包括筆者在內(nèi)的多名法律顧問(wèn)的反對(duì)而未能通過(guò)。

參見(jiàn)曾粵興、張勇：《刑罰權(quán)發(fā)動(dòng)的合理性——人大代表增設(shè)拖欠工資罪議案的思考》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2005年第4期，第81—82頁(yè)。

廣義，包含違法性審查。 該由行政法管理的事項(xiàng)，讓行政法去管，不越俎代庖，慎用刑法，就是對(duì)行政法的尊重。該與不該，需要進(jìn)行行政立法和行政執(zhí)法正當(dāng)性的考量。一般來(lái)說(shuō)，行政法律、法規(guī)的制定，其程序的嚴(yán)格要求、立法者素質(zhì)的大幅提高和民主立法的模式，決定了法律法規(guī)總體上具有善法的屬性，相反，政府規(guī)章的制定程序、各地制定的各種形式的“其他規(guī)范性文件”的制定程序往往缺乏嚴(yán)格的制約，因此，不時(shí)出現(xiàn)惡的內(nèi)容。對(duì)于這些內(nèi)容，一方面，需要建立違憲審查機(jī)制進(jìn)行審查和否決，另一方面，需要考慮動(dòng)用刑法進(jìn)行制裁的可能與必要?；謴?fù)法制以來(lái)，依法辦案已經(jīng)逐漸演變、蛻化為依照司法解釋辦案，層出不窮的司法解釋固然為法律的正確實(shí)施提供了大量可操作性的規(guī)范，但其中不乏其內(nèi)容本身違法的解釋?zhuān)瑢?duì)此，理論界已經(jīng)提出了不少批評(píng)，有效的解決之道就是違憲審查機(jī)制的建立和運(yùn)行。對(duì)于善法的實(shí)施，刑法應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其堅(jiān)強(qiáng)后盾的作用；對(duì)于惡法的實(shí)施，刑法加以制裁，恰恰體現(xiàn)了對(duì)行政法的尊重和保障。因?yàn)?，行政立法和?zhí)法中的異化現(xiàn)象，對(duì)于行政法體系的完善以及行政法權(quán)威的樹(shù)立，具有極大的自我貶損作用；對(duì)于刑事司法過(guò)程中濫用刑法的行為，刑法不應(yīng)放任不管，否則，法律的權(quán)威、法治的信仰都會(huì)遭到質(zhì)疑。制裁濫用刑法的行為，恰恰能夠?yàn)槌浞职l(fā)揮行政法的作用創(chuàng)造良好的條件。

我們也應(yīng)注意到，在以“地溝油”案件為代表的行政違法和刑事犯罪案件的處理上，食品安全監(jiān)管行政機(jī)關(guān)確實(shí)存在著不作為或者作為不到位的情況，比如，至今沒(méi)有頒布“地溝油”檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有制定食用動(dòng)物油的原料油的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致客觀上存在鑒定難的現(xiàn)實(shí)；同時(shí)，《刑法》關(guān)于食品安全犯罪的規(guī)定滯后于監(jiān)管的需要，導(dǎo)致各地司法機(jī)關(guān)處理“地溝油”刑事案件定性標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。在這種情況下，把扭轉(zhuǎn)食品安全失范狀態(tài)的重任完全寄希望于刑法，既是極端的，也是盲目的?？陀^地說(shuō)，以目前的科技水平和條件，尚不能斷定“地溝油”經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)合格，就一定能夠認(rèn)定對(duì)人體沒(méi)有危險(xiǎn)，其道理如同對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的安全性判斷一樣，但是無(wú)罪推定的刑事訴訟基本原則延伸出了疑罪從無(wú)原則。既然鑒定機(jī)構(gòu)無(wú)力認(rèn)定某種食品對(duì)人體有毒害性危險(xiǎn)，那么，公訴機(jī)關(guān)就面臨舉證不力的現(xiàn)實(shí)，依照《刑事訴訟法》第195條的規(guī)定，法院就應(yīng)當(dāng)作出證據(jù)不足、指控的犯罪不能成立的無(wú)罪判決。

需要說(shuō)明的是，在“地溝油”刑事案件中，前兩類(lèi)“地溝油”含有能致癌的苯并芘、醛、酮、內(nèi)酯、鉛、砷、黃曲霉素和洗滌劑，酸敗程度高，地下作坊的露天提煉，根本無(wú)法除去細(xì)菌和有害化學(xué)成分。這兩類(lèi)“地溝油”含鉛量嚴(yán)重超標(biāo)，是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，而食用了含鉛量超標(biāo)的“地溝油”做成的食品，則會(huì)引起劇烈腹絞痛、貧血、中毒性肝病等癥狀。因此，現(xiàn)有技術(shù)可以檢驗(yàn)出這兩類(lèi)“地溝油”含有的毒害成分，而第三類(lèi)“地溝油”，如果原料來(lái)源、儲(chǔ)存環(huán)節(jié)存在問(wèn)題，其原料油也能檢驗(yàn)出不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的因素，但目前采用國(guó)內(nèi)先進(jìn)設(shè)備和技術(shù)生產(chǎn)出的成品油，往往符合現(xiàn)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)具有法的效力，既然檢驗(yàn)符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，那么，以食品安全犯罪追究生產(chǎn)銷(xiāo)售者的刑事責(zé)任就會(huì)造成邏輯上的悖論。理智的選擇，應(yīng)當(dāng)是盡快完善食品安全監(jiān)督管理的行政法律、法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，才能既重視行政立法和行政執(zhí)法對(duì)食品安全的保障作用，又適當(dāng)發(fā)揮刑法對(duì)食品安全的保障作用，而不至于顧此失彼。

篇8

論文摘要:建立內(nèi)部行政行為可訴機(jī)制，有其必要性，也有其可能性。隨著發(fā)生在機(jī)關(guān)與公務(wù)員、學(xué)校與學(xué)生、學(xué)校與教師之間的糾紛逐年增多，建立內(nèi)部行政行為可訴機(jī)制的呼聲日益高漲。本文從審查對(duì)象，審查范圍，審查強(qiáng)度、立法修改等方面對(duì)我國(guó)內(nèi)部行政行為的可訴機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)行一些初步探析，希冀促成內(nèi)部行政行為可訴機(jī)制的早日建立。

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)《行政訴訟法》第12條第(三)項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)于“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”不服而提起的訴訟，人民法院不予受理。而“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”，依據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行若干問(wèn)題的解釋》第4條的解釋?zhuān)抵浮靶姓C(jī)關(guān)作出的涉及該行政機(jī)關(guān)公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的行為。”

此即傳統(tǒng)理論上所謂內(nèi)部行為不可訴的觀點(diǎn)在立法上的“原形”。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)有待商榷:首先，行政主體實(shí)施的大多數(shù)公務(wù)行為，無(wú)論這種公務(wù)行為是對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員作出還是對(duì)一般相對(duì)人作出的，只要此類(lèi)行為對(duì)相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響，均可以被訴，這既是“有權(quán)利必有救濟(jì)”的現(xiàn)代法治原則所要求的，也是法律平等保護(hù)原則在行政訴訟領(lǐng)域的體現(xiàn)。其二，內(nèi)部行為并不是嚴(yán)格意義上的法律概念，而是一個(gè)學(xué)理概念.既然是學(xué)理概念，其內(nèi)涵和外延就很難明確和統(tǒng)一，導(dǎo)致實(shí)踐中法院對(duì)這一概念的掌握也或緊或松，很多表面看起來(lái)像內(nèi)部行為而實(shí)質(zhì)上可訴的行政行為被法院拒之門(mén)外。最后，即使按照國(guó)外關(guān)于法院審查范圍的確定標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)行政訴訟法規(guī)定的行政機(jī)關(guān)的獎(jiǎng)懲、任免決定，也不屬于高度人性化和政策性很強(qiáng)的問(wèn)題，它與法院不能代替的純行政事務(wù)也不同，它是典型的法律行為，而且已影響了相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以法院應(yīng)當(dāng)受理。

二、構(gòu)建內(nèi)部行政行為可訴機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需求

1、將內(nèi)部行政行為納入行政訴訟范圍，有其必要性。長(zhǎng)期以來(lái)，由于法律對(duì)于行政機(jī)關(guān)與行政公務(wù)人員的關(guān)系，事業(yè)單位與其成員之間的關(guān)系很少規(guī)定，雙方發(fā)生糾紛后如何救濟(jì)更缺乏明確的法律規(guī)定。于是，很多類(lèi)似的爭(zhēng)議發(fā)生后，當(dāng)事人只能在學(xué)?；蛐姓到y(tǒng)不斷申訴，始終進(jìn)不了法院的大門(mén)，久而久之，形成了對(duì)此類(lèi)權(quán)利的司法救濟(jì)真空。特別是近年來(lái)，發(fā)生在機(jī)關(guān)與公務(wù)員、學(xué)校與學(xué)生、學(xué)校與教師之間的糾紛也逐年增多，如何迅速有效地解決此類(lèi)爭(zhēng)議成為擺在我們面前的一大難題。如果允許公務(wù)員、學(xué)生等相對(duì)人對(duì)傳統(tǒng)上所謂的內(nèi)部行為提起訴訟，開(kāi)啟司法救濟(jì)的大門(mén)，必將填補(bǔ)這一領(lǐng)域權(quán)利救濟(jì)的真空，完善我國(guó)的行政救濟(jì)制度。

2、將內(nèi)部行政行為納入行政訴訟范圍具有其可能性。法院的介入并不會(huì)如有些學(xué)者所擔(dān)心的那樣，破壞行政權(quán)行使的獨(dú)立性和完整性，造成司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的過(guò)分干預(yù)。拿大學(xué)被訴案件來(lái)說(shuō)，法院的介入并不會(huì)影響大學(xué)自治或?qū)W術(shù)自由，更不會(huì)出現(xiàn)由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)的問(wèn)題，因?yàn)樗痉ǖ慕槿胧怯邢薜?。在其他涉及?nèi)部行政行為的領(lǐng)域，司法權(quán)的介入和行政權(quán)的自治之間也應(yīng)當(dāng)有一個(gè)界限。

三、內(nèi)部行政行為可訴機(jī)制之構(gòu)想

對(duì)于在我國(guó)建立內(nèi)部行政行為可訴機(jī)制，筆者有以下構(gòu)想 :

1、審查對(duì)象?！皟?nèi)部行政行為”是一個(gè)法學(xué)概念，而非法律概念。依現(xiàn)行特別權(quán)力關(guān)系理論，內(nèi)部行政行為主要存在于行政機(jī)關(guān)與公務(wù)人員，學(xué)校與學(xué)生，監(jiān)獄與囚犯之間，即勤務(wù)關(guān)系，在學(xué)關(guān)系和在監(jiān)關(guān)系。行政訴訟法應(yīng)當(dāng)對(duì)這幾種關(guān)系作出統(tǒng)一規(guī)定，從而明確將這幾種關(guān)系納入到內(nèi)部行政行為的可訴機(jī)制中來(lái)。

2、審查范圍。筆者認(rèn)為可以這樣界定內(nèi)部行政行為的審查范圍:若內(nèi)部行政行為涉及相對(duì)人的基本權(quán)利，則應(yīng)當(dāng)遵循法律保留原則，接受司法審查;而那些并未對(duì)相對(duì)人的基本權(quán)利造成重大影響，或者是涉及行政主體高度政策性，高度人性化判斷的行政行為，則不宜由法院進(jìn)行司法審查。

以行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)人員做出的具體行政行為為例，若該行政行為涉及公務(wù)員的基本權(quán)利，如對(duì)公務(wù)員的開(kāi)除、辭退、降級(jí)、降職、降薪、退休金的發(fā)放等行政行為，應(yīng)屬于司法救濟(jì)的范圍。而那些并未對(duì)公務(wù)員的身份改變或?qū)珓?wù)員有重大影響的行政行為，如警告、記過(guò)，或者涉及行政機(jī)關(guān)高度人性化判斷的行政行為，如考核成績(jī)，則不宜由法院進(jìn)行司法審查。

3、審查強(qiáng)度。司法審查的“強(qiáng)度”是指法院對(duì)行政行為的審查能達(dá)到什么程度。前面討論的“范圍”是指法院收案的范圍，這里要討論的“強(qiáng)度”是指法院對(duì)所收案件的審查范圍或?qū)彶閺?qiáng)度。[1]司法審查的強(qiáng)度很大程度上取決于案件或爭(zhēng)議所涉及的問(wèn)題是法律問(wèn)題還是事實(shí)問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，法院對(duì)前者的審查強(qiáng)度要高于后者。因此，對(duì)于被訴內(nèi)部行政行為所涉及的法律問(wèn)題，法院應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)法律審查其“合法性”;而法院對(duì)事實(shí)問(wèn)題的審查主要限于審查其“合理性”。 年版

此外，對(duì)內(nèi)部行政行為的審查應(yīng)以程序?qū)彶闉橹?。?nèi)部行政行為大多涉及到相當(dāng)?shù)膶?zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題，而法官們對(duì)這些技術(shù)問(wèn)題不可能都有充分了解，都具有專(zhuān)門(mén)知識(shí)，所以要求法院重點(diǎn)審查實(shí)體條件問(wèn)題是不適宜的。例如，對(duì)于學(xué)生是否有資格取得畢業(yè)證或者學(xué)位證的實(shí)體條件問(wèn)題，法院不宜審查。法院審查的重點(diǎn)是學(xué)校拒絕頒發(fā)畢業(yè)證或?qū)W位證的法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)，以及作出不予頒發(fā)的程序是否合法。

4、行政主體內(nèi)部規(guī)則的適用問(wèn)題。很多內(nèi)部行政行為的作出，依據(jù)的是行政主體制定的內(nèi)部規(guī)則。法院可以“參照”適用相關(guān)內(nèi)部規(guī)則，即人民法院對(duì)內(nèi)部規(guī)則具有“選擇適用權(quán)”，如果內(nèi)部行政行為是根據(jù)符合法律和行政法規(guī)的內(nèi)部規(guī)則作出的，人民法院就應(yīng)適用該規(guī)則;如果內(nèi)部行政行為是根據(jù)不符合法律、行政法規(guī)原則精神的內(nèi)部規(guī)則作出的，人民法院就可以不適用該規(guī)則。需要說(shuō)明的是，人民法院對(duì)不符合法律，行政法規(guī)原則精神的內(nèi)部規(guī)則雖然可以拒絕適用，卻不能直接進(jìn)行司法審查，更不能直接宣布其無(wú)效，人民法院可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出司法建議。[2]

5、與行政救濟(jì)的銜接問(wèn)題 。目前，對(duì)內(nèi)部行政行為不服的，只能尋求行政救濟(jì)。那么，在建立起內(nèi)部行政行為可訴機(jī)制后，該如何銜接行政救濟(jì)和司法救濟(jì)呢?筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵循以下原則:(1)合理分工，互相配合。人民法院與行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有個(gè)分工:人民法院只負(fù)責(zé)審查對(duì)相對(duì)人的基本權(quán)利造成損害的內(nèi)部行政行為，那些并未對(duì)相對(duì)人的基本權(quán)利造成重大影響，或者是涉及行政主體高度政策性，高度人性化判斷的內(nèi)部行政行為，應(yīng)當(dāng)由行政主體自行審查。這樣的分工既可以防止司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的過(guò)度干預(yù)，又充分考慮了行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的各自特點(diǎn)，兼顧了行政效率和司法公平。(2)前置程序法定，司法最終保障。對(duì)于應(yīng)當(dāng)接受司法審查的內(nèi)部行政行為，可區(qū)分不同情況，設(shè)置行政救濟(jì)前置程序。即對(duì)于某些內(nèi)部行政行為，相對(duì)人必須首先經(jīng)過(guò)行政救濟(jì)程序，對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理結(jié)果仍然不服的或行政機(jī)關(guān)逾期不予答復(fù)的，才能提起行政訴訟。

以上是筆者對(duì)在我國(guó)建立內(nèi)部行政行為可訴機(jī)制的幾點(diǎn)設(shè)想，希望以此文拋磚引玉，吸引更多的學(xué)者大家能夠關(guān)注這個(gè)問(wèn)題，并提出比較成熟的制度構(gòu)想，以促成內(nèi)部行政行為可訴機(jī)制的早日建立。

注釋:

[1] 姜明安主編:《外國(guó)行政法教程》，1993年版，第308頁(yè)。

[2] 事實(shí)上內(nèi)部規(guī)則的適用問(wèn)題可比照行政規(guī)章在行政訴訟中的適用，參見(jiàn)方世榮，石佑啟主編:《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2005年版 ，第470頁(yè)。

參考文獻(xiàn)

[1] [德]奧托梅葉著:《德國(guó)行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書(shū)館2002年版

[2] 姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社，高等教育出版社1999年版

[3] 胡建淼主編:《行政訴訟法學(xué)》，高等教育出版社2003年版

篇9

在否定論中,有的學(xué)者認(rèn)為中國(guó)古代存在行政法規(guī)范,但不存在作為獨(dú)立部門(mén)法的行政法。有的學(xué)者認(rèn)為兩者都不存在。否定論者的理由主要有以下三點(diǎn):

第一.行政法是與資產(chǎn)階級(jí)三權(quán)分立、和法制緊密聯(lián)系的。“行政法是近代的產(chǎn)物,它的產(chǎn)生同資產(chǎn)階級(jí)的自由主義、法治主義思潮有關(guān),同資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期資產(chǎn)階級(jí)在經(jīng)濟(jì)上、政治上的需要相聯(lián)系。行政法是在資產(chǎn)階級(jí)‘三權(quán)分立’原則確立以后,隨行政權(quán)的獨(dú)立而產(chǎn)生的,它的產(chǎn)生是同憲法有密切的聯(lián)系的,同依法辦事、法治國(guó)家的政治原則相通的,但在資本主義以前不具備這些條件,因而也不可能有行政法。”

第二.行政法體現(xiàn)著民主、自由、公平等一系列特有的價(jià)值理念,古代雖然有許多行政法的法律規(guī)范,但它們是為了維護(hù)等級(jí)、王權(quán)、專(zhuān)制,與近代行政法格格不入。

第三.作為獨(dú)立部門(mén)法的行政法的存在,以獨(dú)立的行政審判或行政訴訟的存在為前提?！耙粋€(gè)獨(dú)立的基本部門(mén)法的存在,往往是以相應(yīng)的法律設(shè)施的完善及有效的司法保護(hù)為客觀標(biāo)志的。國(guó)家的形式、法的威信及時(shí)代精神,都可以在有效的司法保護(hù)中得到體現(xiàn)。如果對(duì)一種規(guī)則不存在具有國(guó)家強(qiáng)制力的司法保護(hù),這種規(guī)則最多只能是一種制度而不能說(shuō)是一種法律。同樣,如果某類(lèi)規(guī)則不具有相應(yīng)的獨(dú)立司法保護(hù),也就不能說(shuō)這類(lèi)規(guī)則已構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的部門(mén)”,行政法作為一個(gè)獨(dú)立的基本部門(mén)法的產(chǎn)生,“主要應(yīng)當(dāng)看是否存在獨(dú)立的行政審判或行政訴訟”;“在《行政訴訟法》頒布以前,行政法規(guī)范無(wú)論數(shù)量再多,由于不存在有效的司法保護(hù)機(jī)制,畢竟只能算是‘治民’的工具”;“由此看來(lái),行政法的產(chǎn)生是近代以后的事,在近代以前并不存在獨(dú)立的行政法這一法律部門(mén)”。

肯定論者認(rèn)為:“有了國(guó)家,就有政府,就必然有管理活動(dòng)的各種法規(guī),只不過(guò)在不同社會(huì)、不同性質(zhì)的國(guó)家里,有不同性質(zhì)的行政法”;“在古代,我國(guó)作為一個(gè)大一統(tǒng)的專(zhuān)制集權(quán)的大國(guó),總有一套法律制度保證國(guó)家政令的貫徹執(zhí)行,保證行政體制規(guī)范有序,把國(guó)家行政管理納入法制軌道,這是古代行政法應(yīng)有之義,也是現(xiàn)代意義行政法不可缺少的內(nèi)容,兩者的本質(zhì)有不同,內(nèi)容卻有相似之處”。

對(duì)中國(guó)古代有無(wú)行政法的爭(zhēng)論,其原因在很大程度上是出于對(duì)行政法的定義的不同理解。否定論者所持的是狹義的理解。他們認(rèn)為,只有確立資產(chǎn)階級(jí)以后,國(guó)家劃分出行政權(quán)并用專(zhuān)門(mén)法律規(guī)定行政權(quán)的實(shí)施和使其接受監(jiān)督,以期實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)階級(jí)的民主和法治,才有可能出現(xiàn)真正意義上的行政法?？隙ㄕ撜咚值氖菑V義的理解。他們認(rèn)為“行政法就是一切行政管理法規(guī)的總稱(chēng),是規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)的組織、職責(zé)權(quán)限、活動(dòng)原則、管理制度和運(yùn)作程序的各種行政法規(guī)的總和?！?/p>

二

筆者認(rèn)為,從狹義的理解出發(fā)否定中國(guó)古代存在行政法,這種觀點(diǎn)多有商榷之處。否定論者認(rèn)為,行政法應(yīng)以行政權(quán)的獨(dú)立為前提。誠(chéng)然,資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者將國(guó)家權(quán)力劃分為三種,使人們對(duì)國(guó)家權(quán)力的認(rèn)識(shí)更加科學(xué)化,這是一種歷史的進(jìn)步。而且,“三權(quán)分立”的要義是權(quán)力制約,這是人類(lèi)探索民主保障機(jī)制的重大發(fā)現(xiàn)。但是,理論上的抽象不是實(shí)然存在的依據(jù);古代社會(huì)沒(méi)有這種權(quán)力劃分的學(xué)說(shuō),并不意味著古代社會(huì)不存在這三種權(quán)力。行政管理是國(guó)家管理的核心,有國(guó)家就必然有行政。馬克思在分析古代亞洲國(guó)家時(shí)曾經(jīng)說(shuō)過(guò):“在亞洲,從很古的時(shí)候起一般說(shuō)來(lái)只有三個(gè)政府部門(mén):財(cái)政部門(mén)、或?qū)?nèi)進(jìn)行掠奪的部門(mén);軍事部門(mén)、或?qū)ν膺M(jìn)行掠奪的部門(mén);最后是公共工程部門(mén)?！雹芸梢?jiàn)行政部門(mén)早已存在。而且,古代中國(guó)雖然沒(méi)有國(guó)家職能的明確分類(lèi),沒(méi)有明確的行政機(jī)關(guān)的概念,但是大體上還是可以分辨出立法事務(wù)、行政事務(wù)和司法事務(wù)以及掌握這些事務(wù)的主要機(jī)構(gòu)。例如在唐代,中書(shū)省主出令,門(mén)下省主復(fù)核,尚書(shū)省掌奉行,御史臺(tái)、大理寺、刑部(設(shè)于尚書(shū)省)主司法。

古代的行政與近現(xiàn)代的行政有許多差異,但它們也有相同的本質(zhì)特征。馬克思曾經(jīng)說(shuō)過(guò):“所有的國(guó)家都在行政機(jī)關(guān)無(wú)意地或有意地辦事不力這一點(diǎn)上尋找原因,于是他們就把行政措施看作改正國(guó)家缺點(diǎn)的手段。為什么呢?就因?yàn)樾姓菄?guó)家的組織活動(dòng)?！雹蓠R克思的這段分析是深刻的。因?yàn)樾姓且环N國(guó)家的活動(dòng),具有鮮明的國(guó)家意志性、執(zhí)行性和強(qiáng)制性的特征。行政的這種本質(zhì)特征決定了它必然被納入法制的軌道。行政管理法制化是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律(盡管法制化的程度各不相同),古代存在行政法律規(guī)范是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。如果我們否認(rèn)古代存在的行政法,或者認(rèn)為它們只是一些行政法律規(guī)范,而不是行政法,那么,這些法律規(guī)范究竟應(yīng)當(dāng)屬于什么法呢?

行政法作為一個(gè)獨(dú)立的基本部門(mén)法的產(chǎn)生,必須存在獨(dú)立的行政審判或行政訴訟。這種觀點(diǎn)充分肯定了行政審判或行政訴訟在行政法產(chǎn)生發(fā)展過(guò)程中的重大意義。但是,把獨(dú)立的行政審判或行政訴訟作為行政法產(chǎn)生的必要條件,似乎太絕對(duì)了。眾所周知,中國(guó)古代諸法合體、民刑不分、實(shí)體法和訴訟法不分,刑事訴訟和民事訴訟也沒(méi)有嚴(yán)格的區(qū)分。如果按照上述邏輯,那么中國(guó)古代就不存在民法了。如果真是沒(méi)有民法,中國(guó)古代幾千年真不知是如何走過(guò)來(lái)的。在實(shí)踐中,某類(lèi)規(guī)則的司法保護(hù)形式是多樣的,與其相應(yīng)的獨(dú)立的審判或訴訟是一種很好的、高級(jí)的形式。但這種形式不可能一蹴而就,必然有一個(gè)萌芽、產(chǎn)生的過(guò)程。在它之前,也會(huì)有一些低級(jí)的不成熟的其它形式。

從狹義行政法出發(fā)否定中國(guó)古代存在行政法,這種觀點(diǎn)不僅在形式上、邏輯上很難成立,而且從思想理念上分析,它所奉行的法思想和法觀念也有狹隘之嫌。

幾十年來(lái),我們習(xí)慣于從階級(jí)性質(zhì)上去分析和認(rèn)識(shí)法和法律。這種分析方法有一定的合理之處,它能幫助我們區(qū)分不同階級(jí)不同法律的不同特征。但是,如果以此作為認(rèn)識(shí)法和法律的唯一方法,那就不可能真正全面、深刻地認(rèn)識(shí)法和法律,必然會(huì)產(chǎn)生種種片面的結(jié)論。主張行政法是與資產(chǎn)階級(jí)聯(lián)系在一起的觀點(diǎn)與上述思維模式盡管有很大的區(qū)別,但在客觀上卻有某些相似之處。

我們認(rèn)為,法是人類(lèi)文化的有機(jī)組成部分,我們應(yīng)從人類(lèi)文化的大范疇中來(lái)認(rèn)識(shí)法律現(xiàn)象,認(rèn)識(shí)法的價(jià)值目標(biāo)和本質(zhì)。人類(lèi)創(chuàng)造文化的目的是為了自身的解放、自由和幸福。與此相應(yīng),人類(lèi)創(chuàng)造法的目的,是為了管理自身(社會(huì))、解放自身、完善自身、協(xié)調(diào)自身與自然的關(guān)系。當(dāng)然,實(shí)際中的法的功能和追求不可能是純潔的、單一的,由于受到各個(gè)時(shí)期社會(huì)管理者的影響,它不可避免地在不同程序上扮演為社會(huì)管理者服務(wù)的角色。但是宏觀地考察,法的這種功能和角色是次要的、局部的、非本質(zhì)的。

法的歷史使命是宏遠(yuǎn)博大的。這種歷史使命必然要求其自身不斷地進(jìn)步、合理與完善,即不斷地文明化。法文明化的標(biāo)志,就是其科學(xué)性的不斷提高。法自身的最大追求就是越來(lái)越科學(xué),越來(lái)越公正。刑法是這樣,民法是這樣,行政法也是這樣。行政法作為人類(lèi)文化的一部分,其價(jià)值目標(biāo)是行政管理科學(xué)化。行政法的發(fā)展史就是行政管理逐步科學(xué)化的歷史。我們之所以肯定資產(chǎn)階級(jí)行政法,就是因?yàn)樗岢隽嗽S多新的原則和制度,作出了許多珍貴的創(chuàng)造,使行政管理的科學(xué)性達(dá)到了前所未有的高度,產(chǎn)生了質(zhì)的飛躍。

但是,我們不能因此而否定古代存在行政法。如果比較一下古代和近現(xiàn)代的行政法,可以發(fā)現(xiàn)它們之間有許多相同或相似的原則、內(nèi)容和規(guī)定。為什么?就是因?yàn)樗鼈兊恼{(diào)整對(duì)象是一致的,就是因?yàn)樾姓芾淼目茖W(xué)化是一個(gè)逐漸積淀的不可分割的歷史過(guò)程,就是因?yàn)椤翱茖W(xué)”的原則和規(guī)定適用于古代,也適用于近代和現(xiàn)代。

譬如,制約行政權(quán)力的原則。行政管理的科學(xué)化要求科學(xué)地行使行政權(quán)力,科學(xué)地行使行政權(quán)力必然要求制約行政權(quán)力。近代資產(chǎn)階級(jí)提出以權(quán)力制約權(quán)力,這是人類(lèi)在探索科學(xué)地行使權(quán)力的征途中的一大發(fā)明和創(chuàng)造,它已成為現(xiàn)代行政法的一項(xiàng)重要原則。中國(guó)古代雖然沒(méi)有權(quán)力制約原則,但是對(duì)行政權(quán)力的控制是非常嚴(yán)格的。這種控制主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面:一方面來(lái)自直接規(guī)范行政權(quán)力的法律、法令。中國(guó)古代很早就已經(jīng)對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能、官吏的職責(zé)權(quán)限以及公務(wù)運(yùn)行等作出了具體明晰的規(guī)定。從根本上說(shuō),行政法律規(guī)范的確立就意味著對(duì)行政權(quán)力的約束。有些規(guī)范看起來(lái)是確認(rèn)了官吏的等級(jí)特權(quán),但是換一個(gè)角度分析,它們也是限制官吏特權(quán)的規(guī)范。唐代的《祠令》、《鹵薄令》、《儀制令》、《營(yíng)繕令》、《衣服令》、《喪葬令》等便可作如是分析。另一方面來(lái)自其它機(jī)構(gòu)(尤其是監(jiān)察機(jī)構(gòu))的監(jiān)督(詳見(jiàn)下述)。

尤其值得注意的是,許多學(xué)者認(rèn)為,中國(guó)古代皇帝高高在上,皇權(quán)不受任何約束,與現(xiàn)代行政法的要求格格不入。其實(shí)這種觀點(diǎn)并不完全符合事實(shí)。誠(chéng)然,中國(guó)古代皇帝享有極大的權(quán)力,從根本上說(shuō),皇權(quán)高于法權(quán)。但是我們不應(yīng)將皇權(quán)等同于行政權(quán)。皇帝掌握最高的立法、司法、行政等權(quán)力,皇權(quán)是國(guó)家權(quán)力的象征。而且,皇權(quán)在實(shí)踐中也不是不受任何約束的。例如,祭祀祖先要按照禮儀,立皇太子要遵守習(xí)慣。在唐代,皇帝的出令都受到明確的規(guī)制。制敕由中書(shū)省負(fù)責(zé),皇帝不能徑自制敕。中書(shū)省若認(rèn)為“詞頭”(即皇帝的紹書(shū)要點(diǎn))不妥,可以封還,要求另發(fā)“詞頭”。中書(shū)省草擬制敕以后,交門(mén)下省復(fù)核。門(mén)下省如果有異議,可以封還重?cái)M。沒(méi)有中書(shū)出書(shū)、門(mén)下復(fù)核,皇帝是不能合法紹敕的。所以,當(dāng)專(zhuān)橫恣意的武則天違背這一立法監(jiān)督制度時(shí),宰相劉礻韋之竟然可以批評(píng)曰:“不經(jīng)鳳閣鸞臺(tái)(按即中書(shū)門(mén)下),何名為敕?”

又如,承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)的管理職能的原則。政府的行政管理必然承擔(dān)兩種事務(wù):一是因政府與人民對(duì)立而產(chǎn)生的事務(wù),一是因一切社會(huì)的性質(zhì)而產(chǎn)生的公共事務(wù)。政府如果只承擔(dān)反映其自身利益和意志的前者,拒絕承擔(dān)后者,那么社會(huì)就會(huì)失去基本的調(diào)控,社會(huì)生產(chǎn)無(wú)以正常地進(jìn)行,社會(huì)的最基本秩序無(wú)以維持。結(jié)果,社會(huì)與國(guó)家、人民與政府都會(huì)遭受災(zāi)難,國(guó)家與政府不僅不能維護(hù)它們的特殊利益,而且很可能首先遭到無(wú)情的懲罰。所以,行政管理承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)的管理職能,這是一條不以立法者的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律。行政法的內(nèi)容也必然會(huì)反映這一客觀規(guī)律,只是內(nèi)容的數(shù)量,反映的程度有所差別而已。對(duì)于這一部分內(nèi)容,是不能進(jìn)行簡(jiǎn)單的政府評(píng)價(jià)的。

在中國(guó)古代行政法中,這一部分的內(nèi)容是相當(dāng)豐富的。例如唐代,市場(chǎng)管理制度已相當(dāng)健全。戶(hù)部下屬的金部郎中員外郎總負(fù)管理之責(zé):“凡有互市皆為之節(jié)制”,制訂有《關(guān)市令》等專(zhuān)門(mén)法律。集市有一定的固定場(chǎng)所,商店要立標(biāo)記,寫(xiě)明店號(hào)行名。商品由市場(chǎng)官員按質(zhì)論價(jià)。買(mǎi)賣(mài)遵循等價(jià)有償原則,不允許使用或威脅手段,嚴(yán)禁壟斷投機(jī)。大宗商品買(mǎi)賣(mài)必須立券。市場(chǎng)交易必須按規(guī)定交納稅金,若制造和銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品,不僅給予經(jīng)濟(jì)處罰,還要受到刑事懲罰。法律特別規(guī)定官吏和皇家不得經(jīng)商。關(guān)于計(jì)量管理,政府規(guī)定統(tǒng)一的度量衡標(biāo)準(zhǔn)和互換適用的具體辦法。所有度量衡都必須校勘加印,否則即屬私造。每年秋天對(duì)度量衡器進(jìn)行校驗(yàn)。關(guān)于河防及水利管理,工部的水部司總負(fù)其責(zé)。河防修理分為兩種,即每年秋后的常修和因暴水突發(fā)的特修。官吏由于不修堤防或修理失時(shí),要根據(jù)造成后果的情況追究罪責(zé)(如因此淹死一人,有關(guān)官吏要處一年徒刑)?；鶎拥乃こ淘O(shè)施,都有專(zhuān)人負(fù)責(zé),州縣官每年必須檢查一次。因水利流量有限,規(guī)定了具體的使用原則。官民用水,采用均工同供原則。

三

如果承認(rèn)中國(guó)古代存在行政法,那么其內(nèi)容和體系又怎樣呢?毋庸置疑,與近現(xiàn)代行政法相比較,中國(guó)古代行政法不僅在原則、精神方面存在著不可避免的根本性缺陷,而且其內(nèi)容和體系也是殘缺不全的。但是,如果仔細(xì)分析,我們可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)古代行政法的內(nèi)容和體系與近現(xiàn)代行政法也有較為明顯的相似之處。那種認(rèn)為中國(guó)古代只有“官制法”(類(lèi)似于今天的組織法)的觀點(diǎn),是不符合史實(shí)的。

學(xué)術(shù)界雖然迄今為至對(duì)行政法的概念還是分歧甚大,但是,對(duì)行政法的調(diào)整對(duì)象和內(nèi)容的認(rèn)識(shí)越來(lái)越表現(xiàn)出趨同的態(tài)勢(shì)。譬如,有的學(xué)者在總結(jié)國(guó)內(nèi)外學(xué)者的認(rèn)識(shí)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上提出了如下看法:“行政法即規(guī)范行政權(quán)的法,是調(diào)整國(guó)家行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程中發(fā)生和形成的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)。具體來(lái)說(shuō),它是規(guī)范行政權(quán)主體、行政權(quán)內(nèi)容、行政權(quán)行使以及行政權(quán)運(yùn)行法律后果的各項(xiàng)法律規(guī)范的總稱(chēng)?！逼鋬?nèi)容主要包括行政管理關(guān)系的法律規(guī)范和監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范。①中國(guó)古代行政法的內(nèi)容大致也是如此。

關(guān)于行政管理關(guān)系的法律,中國(guó)古代極為豐富,大凡國(guó)家政務(wù)的各個(gè)方面都有規(guī)定。從夏朝到清朝,歷代都有相應(yīng)的立法和制度。從《周官》、《秦律二十九種》、《漢官舊儀》、《唐六典》、《唐令》、《慶元條法事類(lèi)》、《大明會(huì)典》、《大清會(huì)典》等立法和文獻(xiàn)來(lái)看,有關(guān)這方面的法律規(guī)范起碼包含:關(guān)于中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)的組織編制、職責(zé)權(quán)限;關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)的公務(wù)運(yùn)行;關(guān)于官吏的選授、考核、品第、待遇、升遷、休致;關(guān)于戶(hù)籍與婚姻家庭的管理;關(guān)于土地管理;關(guān)于賦役管理;關(guān)于物資管理和財(cái)產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整;關(guān)于商工與水利的管理;關(guān)于教育與醫(yī)藥的管理;關(guān)于軍防和警衛(wèi)管理;關(guān)于祭祀的管理;關(guān)于儀仗、服飾、喪葬的管理;關(guān)于宗教寺院的管理以及關(guān)于少數(shù)民族聚居區(qū)的管理。

關(guān)于對(duì)行政的監(jiān)督,中國(guó)古代主要是通過(guò)兩個(gè)方面來(lái)實(shí)施的。

第一.出令機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。雖然這方面的制度不為各朝都有,但有關(guān)規(guī)定仍值得我們注意。唐代,中書(shū)門(mén)下是制令機(jī)關(guān),被稱(chēng)為“機(jī)要之司”。門(mén)下省的職權(quán)主要是“封駁”?！胺狻奔捶膺€詔書(shū)(已見(jiàn)前述),“駁”即駁正百司奏抄。尚書(shū)省六部等機(jī)構(gòu)的上奏公文,首先須經(jīng)門(mén)下省給事中的審核,給事中如認(rèn)為不妥,可以駁回重?cái)M。同時(shí),中書(shū)省對(duì)百司奏章的擬答批文,給事中如認(rèn)為不妥,也可駁回修正。給事中的這種職權(quán)對(duì)尚書(shū)省等政務(wù)機(jī)構(gòu)的施政行為起到了較好的事前監(jiān)督作用。

第二.監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。這是中國(guó)古代最重要的行政監(jiān)督制度。中國(guó)古代監(jiān)察制度獨(dú)樹(shù)一幟,其組織之健全、規(guī)范之詳備、制度之嚴(yán)密,實(shí)為世界所罕見(jiàn)?！吨芏Y·春官》寫(xiě)道:“御史,掌邦國(guó)都鄙及萬(wàn)民之治令,以贊冢宰,凡治者受法令焉,掌贊書(shū),凡數(shù)從政者?！彼^“凡數(shù)”,就是監(jiān)察之意。這說(shuō)明用御史來(lái)監(jiān)察“從政者”在先秦時(shí)期已成為制度。漢朝將中國(guó)古代監(jiān)察制度推向了新的階段。漢代的監(jiān)察組織主要分為兩個(gè)系統(tǒng),一是行政組織內(nèi)部的監(jiān)察系統(tǒng),由丞相負(fù)責(zé);一是行政組織外部的監(jiān)察系統(tǒng),由御史組織構(gòu)成。前者是行政組織內(nèi)部的監(jiān)察,后者的監(jiān)察對(duì)象要寬廣得多,但重點(diǎn)也是行政管理。漢朝的這種監(jiān)察體制,基本為后世所沿用。明朝的行政組織外部的監(jiān)察系統(tǒng),除由傳統(tǒng)御史組織演化而來(lái)的都察院以外,將唐宋以來(lái)的言官給事中變成監(jiān)察官,專(zhuān)司對(duì)中央六部的監(jiān)察。清朝又將都察院系統(tǒng)和六科給事中系統(tǒng)合二為一。中國(guó)古代監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能是多方面的,但最重要的保障行政管理的正常運(yùn)作。漢武帝曾親定《刺史察舉六條》(又稱(chēng)“六條問(wèn)事”),雖然這一法律根據(jù)當(dāng)時(shí)的情況,將監(jiān)察對(duì)象主要定為較高級(jí)別的行政長(zhǎng)官,但是它所確立的以監(jiān)察官員是否奉公執(zhí)法為重點(diǎn)的監(jiān)察內(nèi)容,為后世所繼承。顧炎武認(rèn)為:“刺史六條,為百代不易之良法?！辈芪褐读臁?、兩晉之《六條舉淹滯》、唐代之《六察》等法律無(wú)不以此為藍(lán)本。

中國(guó)古代監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督行政管理的方法是多種多樣的,其中很重要的一條是稽核公文。所謂稽核公文,就是檢查核準(zhǔn)公文的執(zhí)行落實(shí)情況。執(zhí)行公文是行政機(jī)關(guān)最日常的工作,因而也是行政管理正常運(yùn)作的基本要求。歷代不法官員往往借公文運(yùn)作。元朝人胡祗曾對(duì)封建官僚政治中的這一痼疾作過(guò)專(zhuān)門(mén)研究,他將利用公文作弊的手法歸為“稽遲”和“違誤”兩大類(lèi)?；t即故意拖延公文程限;違誤即篡改公文要求,其手法多種多樣,如“倒提月日、補(bǔ)貼虛檢、行移調(diào)發(fā)、文飾捏合、彌縫完備、應(yīng)對(duì)支吾”等。所以中國(guó)古代統(tǒng)治者十分重視稽核公文。唐宋以來(lái),由監(jiān)察官員稽核公文的制度日益發(fā)展,至明代已非常完備,六科給事中負(fù)責(zé)稽核中央各部的公文,每年上下半年各一次?；私Y(jié)果分為三類(lèi):已完成的予以注銷(xiāo),未完成的限期完成,拒不執(zhí)行或執(zhí)行發(fā)生嚴(yán)重差誤的具本糾劾。巡按御史負(fù)責(zé)稽核地方政府的公文。御史所到之地,當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)都應(yīng)將公文底冊(cè)呈送備查。御史按不同情況分類(lèi)批示:已完成的批以“照過(guò)”;已進(jìn)行而未完成的批以“稽遲”;完成而無(wú)意有誤的,擬以“失錯(cuò)”;故意違誤的批以“埋沒(méi)”。一季之后,巡按御史對(duì)各類(lèi)違滯公文進(jìn)行復(fù)查,稱(chēng)為“磨勘卷宗”,如發(fā)現(xiàn)仍未改正,則從重處罰。

除出令機(jī)構(gòu)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)行政實(shí)施監(jiān)督以外,中國(guó)古代還有一些其它特殊監(jiān)督形式。如中國(guó)古代皇以天下萬(wàn)民之父自居,標(biāo)榜“為民作主”是神圣的天職,所以當(dāng)官民發(fā)生矛盾沖突時(shí),往往利用民眾的力量對(duì)官吏予以鉗制。歷代直訴制度的作用就含有此意。明代朱元璋還設(shè)立民拿害民官制度,《明律·戶(hù)律》“戶(hù)役”條規(guī)定,若官吏課征稅糧和攤派差役作弊曲法,被害之民可以拘執(zhí)該官吏自下而上陳告,若上司不為受理亦要依法論處?！洞笳a》更明確地規(guī)定:“有等貪婪之徒,往往不畏死罪,違旨下鄉(xiāng),動(dòng)擾于民。今后敢有如此,許民間高年有德耆民率精壯拿赴京來(lái)”。

總之,我們不應(yīng)該絕對(duì)斷定中國(guó)古代不存在行政法,當(dāng)然,分析和認(rèn)清中國(guó)古代行政法與近現(xiàn)代行政法之間的差別也是完全必要的。

篇10

自由裁量權(quán)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)有選擇余地的處置權(quán)力。這些自由裁量權(quán)是從法學(xué)意義上說(shuō)的，而不是從政治學(xué)意義上說(shuō)的。它是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政執(zhí)法活動(dòng)中客觀存在的，由法律、法規(guī)授予的職權(quán)。

根據(jù)現(xiàn)行行政法律、法規(guī)的規(guī)定，可將自由裁量權(quán)歸納為以下幾種：

1、在行政處罰幅度內(nèi)的自由裁量權(quán)：即行政機(jī)關(guān)在對(duì)行政管理相對(duì)人作出行政處罰時(shí)，可在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇。它包括在同一處罰種類(lèi)幅度的自由選擇和不同處罰種類(lèi)的自由選擇。例如，《治安管理處罰條例》第24第規(guī)定了違反本條規(guī)定的“處十五日以下拘留、二百元以下罰款或者警告”，也就是說(shuō)，既可以在拘留、罰款、警告這三種處罰中選擇一種，也可以就拘留或罰款選擇天數(shù)或數(shù)額。

2、選擇行為方式的自由裁量權(quán)：即行政機(jī)關(guān)在選擇具體行政行為的方式上，有自由裁量的權(quán)力，它包括作為與不作為。例如，《海關(guān)法》第21條第3款規(guī)定：“前兩款所列貨物不宜長(zhǎng)期保存的，海關(guān)可以根據(jù)實(shí)際情況提前處理?！币簿褪钦f(shuō)，海關(guān)在處理方式上（如變價(jià)、冰凍等），有選擇的余地，“可以”的語(yǔ)義包涵了允許海關(guān)作為或不作為。

3、作出具體行政行為時(shí)限的自由裁量權(quán)：有相當(dāng)數(shù)量的行政法律、法規(guī)均未規(guī)定作出具體行政行為的時(shí)限，這說(shuō)明行政機(jī)關(guān)在何時(shí)作出具體行政行為上有自由選擇的余地。

4、對(duì)事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定的自由裁量權(quán)：即行政機(jī)關(guān)對(duì)行政管理相對(duì)人的行為性質(zhì)或者被管理事項(xiàng)的性質(zhì)的認(rèn)定有自由裁量的權(quán)力。例如，《漁港水域交通安全管理?xiàng)l例》第21條第（3）項(xiàng)規(guī)定：“在漁港內(nèi)的航道、港池、錨地和停泊區(qū)從事有礙海上交通安全的捕撈、養(yǎng)殖等生產(chǎn)活動(dòng)的”可給予警告式或罰款。這里的生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)海上交通安全是否“有礙”，缺乏客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)對(duì)“有礙”性質(zhì)的認(rèn)定有很大的自由裁量權(quán)。

5、對(duì)情節(jié)輕重認(rèn)定的自由裁量權(quán)：我國(guó)的行政法律、法規(guī)不少都有“情節(jié)較輕的”、“情節(jié)較重的”“情節(jié)嚴(yán)重的”這樣語(yǔ)義模糊的詞，又沒(méi)有規(guī)定認(rèn)定情節(jié)輕重的法定條件，這樣行政機(jī)關(guān)對(duì)情節(jié)輕重的認(rèn)定就有自由裁量權(quán)。

6、決定是否執(zhí)行的自由裁量權(quán)：即對(duì)具體執(zhí)行力的行政決定，法律、法規(guī)大都規(guī)定由行政機(jī)關(guān)決定是否執(zhí)行。例如，《行政訴訟法》

第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！边@里的“可以”就表明了行政機(jī)關(guān)可以自由裁量。

二、不正確行自由量權(quán)表現(xiàn)形式

從以上的分類(lèi)可以自看出，行政機(jī)行使自由裁量權(quán)的范圍是很廣泛的，幾乎滲透到行政執(zhí)法的全過(guò)程。但是，所謂“自由”是相對(duì)的，絕對(duì)的“自由”是不存在的。正如英國(guó)十六世紀(jì)某大法官所說(shuō)：“自由裁量權(quán)意味著，根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個(gè)人意見(jiàn)做某事……，根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個(gè)人好惡做某事，自由裁量權(quán)不應(yīng)是專(zhuān)制的，含糊不清的，捉摸不定的權(quán)力，而應(yīng)是法定的、有一定之規(guī)的權(quán)力?！保ㄗ?）自由裁量權(quán)“是一種明辯真與假、對(duì)與錯(cuò)的藝術(shù)和判斷力，……而不以他們的個(gè)人意愿和私人感情為轉(zhuǎn)移?！保ㄗ?）

根據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，不正確地行使自由裁量權(quán)的表現(xiàn)形式主要有：

1、。它是不正確地行使自由裁量權(quán)的最典型表現(xiàn)，其導(dǎo)致的法律后果──所作出的具體行政行為無(wú)效。是一種目的違法，其特點(diǎn)是：自由裁量權(quán)的行使不符合法律授予這種權(quán)力的目的。它主要表現(xiàn)為行政執(zhí)法人員假公濟(jì)私、公報(bào)私仇、，以實(shí)現(xiàn)種種不廉潔的動(dòng)機(jī)。人民法院對(duì)的審查有兩方面：首先是確定所適用的法律、法規(guī)的目的（包括被適用文條的目的）；其次是確實(shí)具體行政行的目的，然后將二者相對(duì)照，以便確定是否。由于是一種目的違法、人民法院在確定法律目的和具體行政行為目的方面，難度較大，特別是對(duì)行使職權(quán)的目的難以取證。

因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從行政執(zhí)法的全過(guò)程、與案件有關(guān)的各種情節(jié)、因素和行政執(zhí)法的社會(huì)效果等方面來(lái)推定具體行政行為的目的是否違法，對(duì)此要充分尊重合議庭審判人員一致作出的認(rèn)定意見(jiàn)。

2、行政處罰顯折合公正。凡法律、法規(guī)規(guī)定了法律責(zé)任的，其立法的一條重要原則便是合理和公正的原則。這里的合理和公正已不是一般意義上的合理和公正，而是通過(guò)法律形式固定下來(lái)合理和公正，即注入了國(guó)家意志的、成為法定的合理和公正。如果行政處罰顯失公正，就是違背了國(guó)家意志，即不符合立法本意，這實(shí)質(zhì)上是濫用自由裁量權(quán)的又一表現(xiàn)形式。人民法院對(duì)顯失公正的行政處罰，可依據(jù)公正原則予以變更。

3、拖延履行法定職責(zé)。由于有不少法律、法規(guī)未規(guī)定行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的期限，因而何時(shí)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)便可以自由裁量。行政管理的一個(gè)重要原則就是效率原則，如果違反這一原則，或者出于某種不廉潔動(dòng)機(jī)，而拖延履行法定職責(zé)，也是不正確地行使了自由裁量權(quán)，人民法院便可依法判決行政機(jī)關(guān)限期履行法定職責(zé)。

三、關(guān)于衡量行政執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)在普遍存在這樣一種觀點(diǎn)：行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的行為，不產(chǎn)生是否違法的問(wèn)題，只有是否適當(dāng)?shù)膯?wèn)題。這實(shí)質(zhì)上是關(guān)系到衡量行政執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。

前已述及，自由裁量權(quán)是法律、法規(guī)授予行政機(jī)關(guān)的一種權(quán)力，因此，行使自由裁量權(quán)的行為必定是行政執(zhí)法行為。我國(guó)法律體系是以成文法為本位，《憲法》第5條規(guī)定了法治原則，即強(qiáng)調(diào)依法辦事。

因此，衡量某項(xiàng)行政執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)，只能看其是否合法，不合法即違法，這是符合邏輯學(xué)中的二分法的。如果評(píng)價(jià)某項(xiàng)行政執(zhí)法行為拋開(kāi)是否合法不談，只講是否適當(dāng)，必然增加了執(zhí)法活動(dòng)的主觀隨意性、獨(dú)斷專(zhuān)橫，甚至導(dǎo)致以適當(dāng)為由堂而皇之地為目的違法而辯護(hù)，從而喪失執(zhí)法的公正尺度，以致行政法律、法規(guī)的權(quán)威性受到動(dòng)搖，更重要的是人民群眾對(duì)依法行政喪失信心。可見(jiàn)，這種衡量標(biāo)準(zhǔn)的多元化是不可取的。只有在那些無(wú)法可依的情況下，作出的行政行為（非行政執(zhí)法行為，與自由裁量權(quán)無(wú)關(guān)），才有是否適當(dāng)?shù)膯?wèn)題。

筆者認(rèn)為，合法的行政執(zhí)法行為必須同時(shí)具備以下兩個(gè)條件：

（1）在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)；（2）符合立法本意。那種在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)施行政執(zhí)法行為就是“合法”的觀點(diǎn)。是對(duì)“合法”的曲解。如果不符合立法本意，即不符合法律、法規(guī)授予這種權(quán)力的目的。即便在法律、法規(guī)范圍內(nèi)，也是不合法的，所產(chǎn)生的法律后果是應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)或變更具體行政行為?！缎姓V訟法》將和拖延履行法定職責(zé)都視為違法行為，正說(shuō)明了這一點(diǎn)。但是，將顯失公正的行政處罰（實(shí)質(zhì)上是的一種特殊表現(xiàn)形式）又視為合法性的一種例外情況予以規(guī)定，又反映了立法時(shí)的矛盾。筆者對(duì)此問(wèn)題的論述，意在對(duì)自由裁量權(quán)應(yīng)加以限制，并非要否認(rèn)自由裁量權(quán)存在的價(jià)值。

四、自由裁量權(quán)存在的客觀依據(jù)及利弊

無(wú)論在任何一個(gè)國(guó)家，行政執(zhí)法的自由裁量權(quán)都是存在的，區(qū)別在范圍不同和監(jiān)督方式不同而已。從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，考察行政執(zhí)法中自由裁量存在的客觀依據(jù)及其利弊是非常必要的，這對(duì)完善行政執(zhí)法，正確行使自由裁量權(quán)有著重要意義。

1、保證行政效率是自由裁量權(quán)存在的決定因素。依法行政管理的范圍非常廣泛，這就要求行政機(jī)關(guān)所擁有的行政權(quán)必須適應(yīng)紛繁復(fù)雜，發(fā)展變化的各種具體情況。為了使行政機(jī)關(guān)能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì)、權(quán)衡輕重，不至于在復(fù)雜多變的問(wèn)題面前束手無(wú)策，錯(cuò)過(guò)時(shí)機(jī)，法律、法規(guī)必須賦予行政機(jī)關(guān)在規(guī)定的原則和范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，從而靈活果斷地解決問(wèn)題，提高行政效率。在現(xiàn)代社會(huì)中，必然要加強(qiáng)行政管理，講效率，因而行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)也會(huì)越來(lái)越大，這對(duì)行政機(jī)關(guān)積極主動(dòng)地開(kāi)展工作，提高行政效率是有利的，但也容易產(chǎn)生弊端──。為了防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員在工作中假公濟(jì)私、武斷專(zhuān)橫，導(dǎo)致“人治”，就必須對(duì)自由裁量權(quán)予以一定的限制。

2、立法的普遍性與事件的個(gè)別性之矛盾是自由裁量權(quán)存在的又一決定因素。由于我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的大國(guó)，各地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展很不平衡，社會(huì)習(xí)俗、生活方式也有很大差別，法律、法規(guī)所調(diào)整的各種社會(huì)關(guān)系在不同地區(qū)也有不同程度的區(qū)別，對(duì)各種情況也不可能概括完善、羅列窮盡。因此，從立法技術(shù)來(lái)看，立法機(jī)關(guān)無(wú)法作出細(xì)致的規(guī)定，往往只能規(guī)定一些原則，規(guī)定一些有彈性的條文，可供選擇的措施，可供上下活動(dòng)的幅度，使得行政機(jī)關(guān)有靈活機(jī)動(dòng)的余地，從而有利于行政機(jī)關(guān)因時(shí)因地因人卓有成效地進(jìn)行行政管理。但是，法律條文的“彈性”與執(zhí)法的“可操作性”卻容易產(chǎn)生矛盾。如果“彈性”到不便于“操作”，那么法律實(shí)施的效益就要大打折扣。（注3）這也是有些行政執(zhí)法人員鉆法律的空子的重要根源。

值得一提的是，一些資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的行政法學(xué)者認(rèn)為，昔日消極的“依法行政”，在今天應(yīng)有新的解釋?zhuān)此^“依法行政”并不是指行政機(jī)關(guān)的任何活動(dòng)都需要有法律的規(guī)定，而是指在不違反法律的范圍內(nèi)，允許行政機(jī)關(guān)有自由裁量權(quán)，即具有因時(shí)因事因地制宜的權(quán)力。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)并不限于現(xiàn)有法律明定范圍，只要不違反法律仍被視為符合法治，這不僅不予“法治”相矛盾，而且是對(duì)它的發(fā)展和補(bǔ)充。因?yàn)?，原?lái)講法治，主要從消極方面考慮問(wèn)題，即主要是防患行政機(jī)關(guān)。其實(shí)，法治也有積極的方面，即保障行政機(jī)關(guān)有效地行使職權(quán)，以維護(hù)法律和秩序。這種理論在資產(chǎn)階級(jí)法學(xué)界正日益得勢(shì)。（注4）

五、人民法院對(duì)自由裁量權(quán)的司法審查

歷史學(xué)家阿克頓勛爵說(shuō)：“權(quán)力有腐敗的趨勢(shì)，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)地腐敗，”（注5）自由裁量權(quán)亦復(fù)如是。自由裁量權(quán)的授予，絕不是允許行政機(jī)關(guān)及其工作人員把它作為獨(dú)斷專(zhuān)橫的庇護(hù)傘，相反應(yīng)當(dāng)實(shí)行有效的控制，正如詹姆士。密爾在《政府論文集》中所說(shuō)的：

“凡主張授予政權(quán)的一切理由亦即主張?jiān)O(shè)立保障以防止濫用政權(quán)的理由。”（注6）法律、法規(guī)賦予人民法院對(duì)一部分具體行政行為行使司法審查權(quán)，正是基于這樣的考慮。

《行政訴訟法》第5條規(guī)定了人民法院審查具體行政行為合法性的原則，王漢斌在《關(guān)于「中華人民共和國(guó)行政訴訟法（草案）的說(shuō)明》中指出：“人民法院審理行政案件，是對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。至于行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)作出的具體行政行為是否適當(dāng)，原則上應(yīng)由行政復(fù)議處理，”也就是說(shuō)，人民法院通過(guò)行政訴訟依法對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)的具體行政行為行使司法審查權(quán)，審查的主要內(nèi)容是具體行政行為的合法性而不是不適當(dāng)性。

但是，這并不是說(shuō)人民法院對(duì)自由裁量權(quán)就無(wú)法進(jìn)行司法監(jiān)督了。

如前所述，行政機(jī)關(guān)所擁有的自由裁量權(quán)滲透到作出具體行政行為的各個(gè)階段，由于不正確地行使自由裁量權(quán)，其表現(xiàn)形式主要有、拖延履行法定職責(zé)、行政處罰顯失公正等，所導(dǎo)致的法律后果是人民法院有權(quán)依法撤銷(xiāo)，限制履行或者變更具體行政行為。

然而，審查具體行政行為合法性的原則，表明了人民法院的有限司法審查權(quán)。當(dāng)前，我國(guó)正在大力加強(qiáng)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)，強(qiáng)調(diào)為政清廉，人民法院應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮審判職能作用，在這方面要有所作為。一方面要嚴(yán)格依法辦案，既要保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，又要維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，克服畏難思想和無(wú)原則的遷就行政機(jī)關(guān)。另一方面要完善人民法院的司法建議權(quán)，對(duì)那些確實(shí)者，或者其他違法違紀(jì)者，人民法院無(wú)法通過(guò)行政訴訟予以糾正的，應(yīng)當(dāng)以司法建議的形式向有關(guān)部門(mén)提出，以維護(hù)國(guó)家和人民的利益。

六、控制自由裁量權(quán)的對(duì)策

為了防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員，把自由裁量權(quán)變成一種專(zhuān)斷的權(quán)力，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取如下對(duì)策：

1、健全行政執(zhí)法監(jiān)督體系。監(jiān)督主體不僅有黨、國(guó)家機(jī)關(guān)（包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)），還有企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾組織和公民。對(duì)已有的法定監(jiān)督方式還應(yīng)當(dāng)根據(jù)形勢(shì)的需要，繼續(xù)補(bǔ)充、完善；對(duì)沒(méi)有法定監(jiān)督方式的，要通過(guò)立法或制定規(guī)章，以保證卓有成效的監(jiān)督。同時(shí)，要有對(duì)的人采取嚴(yán)厲的懲罰措施，還要有對(duì)監(jiān)督有功人員的獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)。

2、在立法方面，要處理好法律條文的“彈性”和執(zhí)法的“可操作性”的關(guān)系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”，尤其是對(duì)涉及到公民合法權(quán)益的條款，更應(yīng)如此。同時(shí)，要切實(shí)貫徹執(zhí)行國(guó)務(wù)院1987年4月21日批準(zhǔn)的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第17條的規(guī)定：

“行政法規(guī)規(guī)定由主管部門(mén)制定實(shí)施細(xì)則的，實(shí)施細(xì)則應(yīng)當(dāng)在行政法規(guī)的同時(shí)或稍后即行，其施行日期應(yīng)當(dāng)與行政法規(guī)的施行日期相同。”以保證行政法律、法規(guī)實(shí)施的效益。要抓緊制定與《行政訴訟法》相配套的有關(guān)法律、法規(guī)，如行政機(jī)關(guān)組織法、行政程序法、行政復(fù)議法等等。