導(dǎo)語：如何才能寫好一篇耕地保護方法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

1.要摒棄發(fā)展經(jīng)濟與保護耕地“對立”觀點。有些地方片面強調(diào)發(fā)展經(jīng)濟的重要性，認為保護就抑制了發(fā)展，要發(fā)展就須占用耕地。因此，為了發(fā)展不惜以犧牲子孫后代的利益為代價。在這種錯誤觀念的指導(dǎo)下大量耕地被占用來搞開發(fā)，造成耕地銳減。須知只有保護好耕地，有計劃有步驟的開發(fā)建設(shè)才能促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，兩者是相輔相成而不是對立的。

2.要克服“無所作為”觀點。有些地方，特別是資源相對貧乏的地方，在處理土地供需矛盾時，不是積極主動想辦法解決，而是產(chǎn)生畏難情緒，消極應(yīng)付，無所作為。這不但會耽誤經(jīng)濟發(fā)展的時機，也不利于促進耕地的保護。因為經(jīng)濟發(fā)展了，實力壯大了，反過來又能保障耕地補充建設(shè)資金的落實，促進耕地保護工作。

3.宣傳、貫徹、執(zhí)行好黨的方針政策。要充分利用廣播、電視、報刊等媒體和信息渠道，大力宣傳黨的一系列扶持“三農(nóng)”的方針政策，力求做到家喻戶曉人人皆知。在宣傳的同時要貫徹、執(zhí)行好黨的方針政策，包括土地長期承包不變的政策、兩用地自主經(jīng)營的政策、允許土地集約經(jīng)營政策、種糧補貼政策、基本農(nóng)田保護政策、耕地征用和補償政策、失地職工的就業(yè)和生活保障政策等，以調(diào)動和激發(fā)職工經(jīng)營好承包地的積極性。

4.大力開展“珍惜每一分土地”為主的思想教育。要學(xué)習(xí)貫徹《中華人民共和國土地法》，教育職工樹立“珍惜土地光榮，浪費土地可恥”的觀念。

二、必須切實解決現(xiàn)實存在問題

1.土地利用總體規(guī)劃編制及實施滯后，影響了耕地保護宏觀管理力度。土地利用總體規(guī)劃體現(xiàn)了統(tǒng)籌安排用地、保證土地可持續(xù)利用、保障耕地占補平衡等重要原則，是指導(dǎo)和規(guī)范本地區(qū)土地開發(fā)、利用、整治、保護等關(guān)系的根本。土地利用總體規(guī)劃編制工作滯后，嚴重影響了土地管理，特別是耕地保護的宏觀調(diào)控力度。造成隨意擴大耕地占用規(guī)模，導(dǎo)致耕地占補嚴重失衡。因此，應(yīng)當以新土地管理法有關(guān)規(guī)定為依據(jù)，確立以土地供應(yīng)制約和引導(dǎo)需求方針，盡快編制當?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃，確保耕地保護質(zhì)量不變和耕地總量保持動態(tài)平衡；協(xié)調(diào)并平衡建設(shè)與吃飯之間的用地矛盾，使土地利用符合國民經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的需要。

2.加大土地整理、復(fù)墾力度，落實新增耕地建設(shè)資金。目前，雖然我團在土地整理、復(fù)墾和保護、節(jié)約耕地方面都采取了積極措施，一是采用退耕還林等手段進行防風(fēng)固沙，防止水土流失。二是大力推行農(nóng)家肥和秸稈還田技術(shù)。三是加大中低產(chǎn)田改造。部分土壤、水利條件破壞程度較少的土地鼓勵職工進行復(fù)耕；對一些未利用土地，投入資金進行改造、整理變?yōu)榭筛恋氐龋m然取得了一定的成績，但成效不明顯，一個主要原因就是資金不足或不到位。

3.建立嚴格、完整的保障機制。首先，必須嚴格按新《土地管理法》規(guī)定規(guī)范用地管理。嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，實行嚴格的土地用途管制制度，通過制定土地利用總體規(guī)劃，限定建設(shè)可以占用土地的區(qū)域，對各項建設(shè)用地實施土地利用年度計劃，控制建設(shè)占用土地（耕地）的規(guī)模；占用耕地須實行耕地占補平衡制度等，通過這些措施使各項建設(shè)占用耕地數(shù)量降到最低限度。只有各級政府及相關(guān)部門的高度重視，才有可能切實保護好人民的“飯碗田”.耕地保護工作應(yīng)象抓計劃生育和安全生產(chǎn)工作那樣嚴厲的手段，將耕地保護作為重要工作常抓不懈，同時采取積極、有效的措施，在節(jié)約、挖潛用地上做文章，使耕地總量保持平衡基礎(chǔ)上有所增加，在全社會營造“節(jié)約用地光榮，浪費土地可恥”,“增加耕地有獎，破壞耕地有罪”的社會氛圍，真正扭轉(zhuǎn)耕地保護力度不足的局面。另外，必須加強土地監(jiān)察力度，及時巡查并制止侵占、破壞耕地的違法行為，對出現(xiàn)問題處置不力造成嚴重后果的應(yīng)及時追究責(zé)任人的責(zé)任。4.加大農(nóng)業(yè)投入，提高職工收入是穩(wěn)定耕地面積的重要途徑。應(yīng)加大農(nóng)業(yè)投入，扶植農(nóng)業(yè)發(fā)展，千方百計調(diào)動職工從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，避免丟荒棄耕行為的出現(xiàn)。同時采取降低土地收費標準，長期固定等從根本上解決職工的“減負”問題。

篇2

耕地保護目標責(zé)任與區(qū)域補償標準的合理確定是保證耕地保護區(qū)域補償實施效果的關(guān)鍵。針對以往耕地保護目標責(zé)任忽視耕地資源稟賦與社會經(jīng)濟發(fā)展差異的不足，本文構(gòu)建分區(qū)異步元胞自動機模型開展了耕地區(qū)際布局優(yōu)化，并據(jù)此優(yōu)化區(qū)域耕地保護目標責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，針對當前研究中耕地保護區(qū)域補償標準與耕地非農(nóng)化收益及耕地赤字/盈余水平脫節(jié)、難以真正起到耕地保護杠桿作用的不足，本文提出了以耕地資源價值為基礎(chǔ)，引入耕地非農(nóng)化收益確定耕地保護區(qū)域補償標準，并根據(jù)耕地保護目標責(zé)任優(yōu)化結(jié)果測算區(qū)域耕地赤字/盈余水平對耕地保護區(qū)域補償價值標準進行修正，以實現(xiàn)“以布局引導(dǎo)補償，以補償實現(xiàn)保護”。以全國首批“兩型社會”建設(shè)試驗區(qū)武漢城市圈為案例區(qū)開展了實證研究，結(jié)果表明：①根據(jù)資源稟賦與經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域差異確定區(qū)域耕地保護目標責(zé)任可以在實現(xiàn)全區(qū)域糧食安全的基礎(chǔ)上使區(qū)域耕地非農(nóng)化壓力得到最大限度的釋放，有利于耕地保護目標的實現(xiàn);②以耕地非農(nóng)化收益和耕地資源價值為基礎(chǔ)，采用區(qū)域耕地赤字/盈余進行修正得到耕地保護區(qū)域補償標準，可以起到激勵耕地保護的杠桿作用;③基于目標責(zé)任區(qū)際優(yōu)化的耕地保護區(qū)域補償是協(xié)調(diào)我國快速城鎮(zhèn)化進程中城鎮(zhèn)用地擴張與耕地保護矛盾的重要途徑，能起到激勵耕地保護、抑制耕地非農(nóng)化的作用。

關(guān)鍵詞耕地保護;目標責(zé)任優(yōu)化;區(qū)域補償標準

中圖分類號F301

文獻標識碼A

文章編號1002-2104（2015）01-0142-10

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.01.020

中國試圖采用世界上最嚴格的耕地保護政策來抑制耕地快速減少[1]，但實施效果與預(yù)期目標存在著一定的差距，耕地保護政策在部分區(qū)域失靈[2]。究其原因在于耕地保護政策忽視了資源稟賦和社會經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域差異以及不同區(qū)域在特定社會經(jīng)濟發(fā)展階段中耕地非農(nóng)化需求的內(nèi)在合理性[3]。因此，通過協(xié)調(diào)區(qū)域差異以滿足不同區(qū)域在不同發(fā)展階段的要求，實現(xiàn)耕地非農(nóng)化與耕地資源保護的雙贏[4]，對我國經(jīng)濟增長和耕地保護具有重要意義。耕地保護區(qū)域補償機制通過區(qū)域耕地保護目標責(zé)任和耕地保護區(qū)域補償實現(xiàn)區(qū)域之間耕地保護利益的協(xié)調(diào)，是保證我國耕地保護政策實施效果的重要保證[5]。20世紀中期，國外學(xué)者就開始對耕地保護補償進行研究[6]，為耕地補償標準研究奠定了基礎(chǔ)[7-10]。近年來，我國學(xué)者也從耕地資源價值的角度對耕地補償價值標準進行了研究[10-14]，還有部分學(xué)者在耕地保護生態(tài)補償價值標準方面開展了系統(tǒng)深入的研究[15-16]。這些研究充分肯定了耕地補償對耕地保護的積極意義[17-20]，構(gòu)建了我國耕地保護區(qū)域補償機制的基本框架[21-24]。然而現(xiàn)有研究存在兩方面的不足：①根據(jù)耕地利用現(xiàn)狀確定耕地保護目標責(zé)任，試圖通過耕地保護區(qū)域補償使耕地維持現(xiàn)狀，導(dǎo)致耕地非農(nóng)化壓力在部分地區(qū)難以釋放;②耕地補償價值標準與耕地非農(nóng)化收益及耕地赤字/盈余狀況無關(guān)，難以起到耕地保護的杠桿作用，不能激勵區(qū)域耕地保護的行為。針對上述問題，本文提出了基于目標責(zé)任區(qū)際優(yōu)化的耕地保護區(qū)域補償機制：在保證全區(qū)域糧食安全的前提下，根據(jù)土地利用效率和耕地非農(nóng)化需求緊迫程度的區(qū)域差異進行耕地布局優(yōu)化以此確定各區(qū)域耕地保護目標;以耕地非農(nóng)化收益和耕地資源價值為基礎(chǔ)，結(jié)合區(qū)域耕地赤字/盈余狀況確定耕地保護區(qū)域補償價值標準，以此約束和激勵各區(qū)域耕地保護行為。在此基礎(chǔ)上，以武漢城市圈為案例區(qū)，開展基于目標責(zé)任區(qū)際優(yōu)化的耕地保護區(qū)域補償機制的實證研究。

柯新利等：基于目標責(zé)任區(qū)際優(yōu)化的耕地保護補償

中國人口?資源與環(huán)境2015年第1期

1基于目標責(zé)任區(qū)際優(yōu)化的耕地保護區(qū)域補償

1.1基于目標責(zé)任區(qū)際優(yōu)化的耕地保護區(qū)域補償機制總體框架

基于目標責(zé)任區(qū)際優(yōu)化的耕地保護區(qū)域補償機制是在保證全區(qū)域糧食安全的前提下，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展和資源稟賦的區(qū)域差異進行耕地優(yōu)化布局，以優(yōu)化布局結(jié)果為依據(jù)，確定區(qū)域耕地保護目標和耕地保護區(qū)域補（受）償標準，通過耕地資源在不同區(qū)域間的合理配置以實現(xiàn)全區(qū)域的糧食安全，通過耕地保護區(qū)域補償引導(dǎo)耕地資源向布局優(yōu)化的方向發(fā)展?；谀繕素?zé)任區(qū)際優(yōu)化的耕地保護區(qū)域補償機制主要包括以下2個方面：一方面根據(jù)耕地區(qū)際布局優(yōu)化結(jié)果確定各區(qū)域耕地保護目標，據(jù)此測算區(qū)域耕地赤字/盈余，并確定補償（受償）區(qū)域。另一方面，確定耕地保護區(qū)域補償價值標準。耕地保護區(qū)域補償價值標準不僅要與耕地非農(nóng)化收益掛鉤，也需要與耕地赤字/盈余狀況掛鉤，耕地赤字越大，補償標準越高;耕地盈余越大，受償標準也越高。以此來激勵耕地保護、約束耕地非農(nóng)化（圖1）。

首先，在區(qū)域人口數(shù)量、糧食單產(chǎn)和糧食播種面積指數(shù)預(yù)測的基礎(chǔ)上，對未來一定時期內(nèi)各區(qū)域耕地需求量進行預(yù)測;在各區(qū)域人口和人均建設(shè)用地需求預(yù)測的基礎(chǔ)上，對區(qū)域內(nèi)耕地非農(nóng)化需求進行預(yù)測;從建設(shè)用地投入強度、建設(shè)用地利用強度和建設(shè)用地產(chǎn)出效益等方面構(gòu)建指標體系，采用AHP方法確定各指標的權(quán)重，結(jié)合各指標的評價分值，計算得到各區(qū)域耕地非農(nóng)化壓力指數(shù)[25]。

其次，構(gòu)建分區(qū)異步元胞自動機模型在區(qū)域內(nèi)開展耕地布局優(yōu)化：根據(jù)區(qū)域糧食安全所需要的耕地總量確定分區(qū)異步元胞自動機模型的全局終止條件;根據(jù)區(qū)域耕地非農(nóng)化需求確定分區(qū)異步元胞自動機的分區(qū)終止條件;根據(jù)各區(qū)域耕地非農(nóng)化壓力確定分區(qū)異步元胞自動機模型的異步演化速率;根據(jù)各區(qū)域土地利用變化規(guī)律確定分區(qū)異步元胞自動機模型的分區(qū)轉(zhuǎn)換規(guī)則[26]。將以上參數(shù)輸入分區(qū)異步元胞自動機模型開展區(qū)域耕地利用布局優(yōu)化，以此確定各區(qū)域耕地保護目標責(zé)任。

最后，依托分區(qū)異步元胞自動機模型計算得到的各區(qū)域耕地保護目標責(zé)任和各縣域糧食安全對耕地數(shù)量的需求，測算各區(qū)域耕地赤字/盈余;以耕地經(jīng)濟價值、耕地生態(tài)價值、耕地社會價值和耕地非農(nóng)化收益確定的耕地保護價值為基礎(chǔ)，采用各區(qū)域耕地赤字/盈余狀況進行修正，得到各區(qū)域耕地保護區(qū)域補償價值標準。

1.2基于布局優(yōu)化的耕地保護目標責(zé)任確定

耕地保護目標責(zé)任不合理是當前耕地保護政策尤其

圖1總體研究框架

Fig.1Research framework

是耕地總量動態(tài)平衡政策失效的主要原因之一 [27]。耕地保護目標責(zé)任的確定可以歸納為三種思路：①需求導(dǎo)向型，即在預(yù)測區(qū)域人口所需糧食產(chǎn)量的基礎(chǔ)上測算區(qū)域耕地保護目標;②供給導(dǎo)向型，即在耕地保有量現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析耕地資源增加和減少量，預(yù)測未來耕地的供給量從而得到耕地保護目標;③供需平衡型，即測算耕地資源的供給量和需求量，通過供需平衡分析測算耕地保護目標。其中，前兩種途徑可以通過耕地保護實現(xiàn)糧食安全的目標，但是由于沒有考慮到耕地保護與建設(shè)用地擴張之間的矛盾，在執(zhí)行過程中往往會有一定的難度;第三種途徑在考慮了糧食安全對耕地的需求的同時又考慮了耕地非農(nóng)化導(dǎo)致的耕地有效供給，能夠合理的確定耕地保護目標。然而，根據(jù)耕地利用現(xiàn)狀確定耕地保護目標責(zé)任，有可能出現(xiàn)土地利用效率高、耕地非農(nóng)化需求迫切的區(qū)域需要承擔(dān)過多的耕地保護任務(wù)，使得區(qū)域耕地非農(nóng)化壓力難以釋放，引致非法用地現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。而土地利用效率低、耕地非農(nóng)化需求不足的區(qū)域耕地非農(nóng)化指標高于實際需求，導(dǎo)致耕地非農(nóng)化效率低下[1]。因此，耕地保護目標責(zé)任的確定應(yīng)從空間效率均衡的角度出發(fā)，綜合考慮耕地非農(nóng)化需求的區(qū)域差異。

基于布局優(yōu)化的耕地保護目標責(zé)任確定可以在全區(qū)域糧食安全的前提下實現(xiàn)耕地非農(nóng)化壓力的釋放，提高耕地非農(nóng)化效率[26]。本文從經(jīng)濟發(fā)展和資源稟賦區(qū)域差異的角度出發(fā)，開展耕地區(qū)域間布局優(yōu)化，并提出了根據(jù)布局優(yōu)化的結(jié)果確定區(qū)域耕地保護目標的思路：從社會經(jīng)濟發(fā)展及其對土地資源需求的區(qū)域差異出發(fā)，以全區(qū)域糧食安全為全局約束條件，以各區(qū)域建設(shè)用地需求得到最大程度的滿足為目標，在優(yōu)先滿足建設(shè)用地緊張地區(qū)的建設(shè)用地需求前提下，利用分區(qū)異步元胞自動機模型根據(jù)不同區(qū)域建設(shè)用地需求量和建設(shè)用地的優(yōu)先度，開展區(qū)域土地資源優(yōu)化配置[28]，確定各子區(qū)域耕地保護目標責(zé)任。

1.3基于目標責(zé)任區(qū)際優(yōu)化的耕地保護區(qū)域補償標準

耕地保護區(qū)域補償?shù)谋举|(zhì)是通過財政轉(zhuǎn)移的方式在區(qū)域間進行經(jīng)濟補償，以保證耕地保護目標的實現(xiàn)。因此，耕地保護區(qū)域補償標準是實現(xiàn)耕地區(qū)際協(xié)調(diào)保護的關(guān)鍵，耕地保護區(qū)域補償價值標準應(yīng)真正起到耕地保護的激勵作用。然而，當前大多數(shù)耕地保護區(qū)域補償標準與耕地非農(nóng)化收益脫鉤，難以起到耕地保護的杠桿作用：受償?shù)貐^(qū)得到的補償標準較低，難以彌補由于耕地保護而失去的耕地非農(nóng)化收益;而支付補償?shù)牡貐^(qū)所支付的補償標準遠低于其耕地非農(nóng)化收益，因此不足以約束該地區(qū)的耕地非農(nóng)化行為。因此，迫切需要將耕地保護區(qū)域補償標準與耕地非農(nóng)化收益掛鉤：在受償區(qū)域，耕地保護區(qū)域補償標準應(yīng)高于該區(qū)域的耕地非農(nóng)化收益;在支付補償?shù)膮^(qū)域，耕地保護區(qū)域補償標準應(yīng)低于該區(qū)域的耕地非農(nóng)化收益。如圖2所示，R1表示支付補償?shù)貐^(qū)耕地非農(nóng)化收益，R2表示受償?shù)貐^(qū)耕地非農(nóng)化收益。當前的耕地保護區(qū)域補償價值標準往往根據(jù)耕地資源價值測算得到，與耕地非農(nóng)化收益無關(guān)。因此，補償標準V通常位于R2下方。為了使耕地保護區(qū)域補償標準起到激勵受償區(qū)域耕地保護行為的作用，應(yīng)該將耕地保護區(qū)域補償標準與耕地非農(nóng)化收益掛鉤，使得耕地保護區(qū)域補償價值標準位于補償區(qū)域耕地非農(nóng)化收益與受償區(qū)域耕地非農(nóng)化收益之間，如圖2中V’所示。

圖2基于耕地非農(nóng)化收益的耕地保護補償標準

Fig.2Compensation standard for cultivated land

protection based on increasing

value of cultivated land conversion

將耕地保護區(qū)域補償價值標準與耕地非農(nóng)化收益掛鉤有利于起到激勵耕地保護的作用，但由于該補償標準與耕地赤字/盈余狀況無關(guān)，因而無法實現(xiàn)控制區(qū)域耕地赤字規(guī)模、擴大耕地盈余規(guī)模的效果。為了抑制耕地非農(nóng)化、鼓勵耕地保護，對耕地保有量大的受償區(qū)域，應(yīng)該給予較高的受償標準;對耕地保有量小的補償區(qū)域，應(yīng)該提高支付的補償標準[29]。換言之，在耕地補償標準與耕地非農(nóng)化收益掛鉤的基礎(chǔ)上，需要根據(jù)耕地赤字/盈余狀況對耕地保護區(qū)域補償標準進行修正，使其起到抑制耕地赤字規(guī)模、鼓勵耕地盈余規(guī)模的作用：對于耕地赤字區(qū)，赤字越大，應(yīng)付出的單位面積耕地保護補償標準越高，以此制約耕地赤字區(qū)無限制的耕地非農(nóng)化行為;對于耕地盈余區(qū)，盈余越大，單位面積耕地應(yīng)接受的耕地保護區(qū)域補償標準越高，以此鼓勵區(qū)域耕地盈余數(shù)量的擴大。如圖3所示，V’表示考慮到耕地非農(nóng)化收益后耕地保護補（受）償價值，V”是既考慮了耕地非農(nóng)化收益又考慮了耕地赤字/盈

圖3耕地補償價值標準修正

Fig.3Correction of interregional compensation

standard for cultivated land protection

余狀況的耕地保護補（受）償價值標準。

2基于目標責(zé)任區(qū)際優(yōu)化的耕地保護區(qū)域補償：武漢城市圈的實證

武漢城市圈處于湖北省中部，是國家首批“兩型”社會試驗區(qū)，是我國重要的糧食生產(chǎn)基地，也是長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略和“中部崛起”國家戰(zhàn)略的重中之重。武漢城市圈以占湖北省31.2%的土地面積和52.5%的人口，貢獻了湖北省60.7%的地區(qū)生產(chǎn)總值[30]。然而在快速城鎮(zhèn)化進程中，武漢城市圈城市擴張與耕地保護矛盾十分突出，區(qū)域耕地保護壓力較大，城市圈內(nèi)部社會經(jīng)濟發(fā)展和自然資源稟賦存在顯著的區(qū)域差異[31]。本文以武漢城市圈為案例區(qū)，開展了基于目標責(zé)任區(qū)際優(yōu)化的耕地保護區(qū)域補償?shù)膶嵶C研究。

本文采用的數(shù)據(jù)包括武漢城市圈2000年和2008年的土地利用數(shù)據(jù)、自然環(huán)境條件數(shù)據(jù)和社會經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)。土地利用數(shù)據(jù)和自然環(huán)境條件數(shù)據(jù)用于測算區(qū)域耕地保護目標責(zé)任。本文涉及的自然環(huán)境條件數(shù)據(jù)包括研究區(qū)域的DEM數(shù)據(jù)、離各級城市、鐵路、公路以及水系距離。土地利用數(shù)據(jù)由武漢城市圈2000年和2008年兩期遙感影像解譯得到[32];社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)用于測算耕地保護區(qū)域補償價值和區(qū)域耕地赤字/盈余，涉及的社會經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)包括2000-2008年武漢城市圈各市人口數(shù)據(jù)、人均社會消費品零售額、固定資產(chǎn)總投資、人均財政收入、第二產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值、單位面積糧食產(chǎn)量。社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)來源于《湖北省統(tǒng)計年鑒》。

2.1區(qū)域耕地保護目標責(zé)任測算

結(jié)合武漢城市圈各縣域建設(shè)用地需求量預(yù)測結(jié)果和各縣域耕地非農(nóng)化壓力測算結(jié)果，采用分區(qū)異步元胞自動機模型對武漢城市圈耕地資源的空間布局進行了優(yōu)化[28]，該優(yōu)化結(jié)果不僅使武漢城市圈耕地保有量滿足全區(qū)域糧食安全的需要，而且使武漢城市圈耕地非農(nóng)化壓力得到最大限度的釋放。因此，能在滿足糧食安全的同時實現(xiàn)耕地資源的有效配置，是未來土地利用的合理方向。據(jù)此，可以測算得到武漢城市圈各縣域耕地保護的目標責(zé)任（見表1）。

2.2基于布局優(yōu)化的耕地保護區(qū)域補償價值標準

2.2.1耕地保護區(qū)域補償價值標準測算

為了使耕地保護區(qū)域補償價值標準真正起到激勵耕地保護、抑制耕地非農(nóng)化的作用，需要以耕地非農(nóng)化收益為基礎(chǔ)，結(jié)合耕地資源價值確定耕地保護區(qū)域補償價值標準，并采用區(qū)域耕地赤字/盈余狀況對該補償標準進行修正。因此，本文所述耕地保護區(qū)域補償價值標準主要由兩部分組成：耕地非農(nóng)化收益與耕地資源價值。其中，耕地

資源具有經(jīng)濟價值、社會價值和生態(tài)價值[33]。耕地資源的經(jīng)濟價值在市場交換中已經(jīng)得到實現(xiàn)，因而在測算耕地保護區(qū)域補償價值標準時不再計算耕地資源的經(jīng)濟價值。耕地的社會價值包括提供社會保障和保障糧食安全等方面的價值。耕地的社會保障價值主要是體現(xiàn)在社會保障制度不完善的國家[34]。雖然我國農(nóng)村社會保障制度有所欠缺，但是隨著我國城鄉(xiāng)一體化的逐步發(fā)展，耕地的社會保障價值將逐漸減弱，因此在測算時耕地社會價值沒有包

括社會保障價值，而是用糧食安全價值來測度耕地社會價

值。據(jù)此，耕地保護區(qū)域補償價值標準可采用式（1）進行測算。

式中，V為單位面積耕地保護區(qū)域補償價值標準，R為單位面積耕地非農(nóng)化收益，PFL為單位面積耕地糧食安全價值，Ve為單位面積耕地生態(tài)服務(wù)價值。

其中，耕地非農(nóng)化收益[35]可由式 （2）計算得到。

R=Ra-Rbr（2）

式中，R表示單位面積耕地非農(nóng)化收益，Ra表示單位面積耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的年純收益，Rb表示單位面積耕地作為農(nóng)業(yè)用途的年純收益，r為收益還原率。

耕地資源的糧食安全價值可采用虛擬土的概念[36]由式（3）計算得到。

PFL=PgiSi

=Pgi×U（3）

式中，PFL為耕地糧食安全價值（元/m2），Pgi為區(qū)域i

單位產(chǎn)量糧食價格（元/kg），Si為區(qū)域i糧食作物播種面積，U為區(qū)域播種面積糧食單產(chǎn)水平。

耕地資源生態(tài)價值由氣體調(diào)節(jié)功能價值、大氣凈化功能價值、水源涵養(yǎng)功能價值、土地保持功能價值、土壤營養(yǎng)保持價值和維持生物多樣性的價值六方面構(gòu)成[37]。將耕地資源年生態(tài)價值進行還原可以得到耕地資源生態(tài)服務(wù)價值，即耕地資源生態(tài)服務(wù)價值為耕地資源的年生態(tài)服務(wù)價值與貼現(xiàn)率的商：

Ve=Ve′r（4）

式中，Ve為耕地資源生態(tài)服務(wù)價值，Ve′為耕地資源年生態(tài)價值，r表示貼現(xiàn)率。由于分縣域耕地生態(tài)服務(wù)價值計算的數(shù)據(jù)難以獲取，加之在武漢城市圈這一較小的區(qū)域內(nèi)單位面積耕地生態(tài)服務(wù)價值的區(qū)域差異較小。因此，武漢城市圈單位面積耕地生態(tài)服務(wù)價值直接用武漢城市圈耕地生態(tài)服務(wù)價值總量與武漢城市圈耕地總面積計算得到。據(jù)此，可以測算得到武漢城市圈各縣域耕地保護區(qū)域補償價值標準（見表2）。

2.2.2區(qū)域耕地赤字/盈余測算

采用耕地赤字/盈余修正耕地保護區(qū)域補償標準可以使耕地保護區(qū)域補償真正起到鼓勵耕地保護、抑制耕地非

農(nóng)化的作用。本文通過耕地布局優(yōu)化的結(jié)果確定耕地保護目標責(zé)任，并以此確定耕地赤字/盈余（公式5）。

DS=Sopt-Sdemand（5）

其中，DS為區(qū)域耕地赤字/盈余，Sdemand為保證區(qū)域糧食安全所需要的耕地面積，Sopt為由耕地區(qū)際布局優(yōu)化確定的耕地保護目標。其中采用基于糧食安全策略的耕地需求預(yù)測法對武漢城市圈各縣域耕地需求量進行預(yù)測，依據(jù)武漢城市圈人口總量、糧食播種面積指數(shù)、單位播種面積糧食單產(chǎn)和人均糧食消費量測算武漢城市圈耕地需求總量。通過公式（5）計算得到武漢城市圈各縣域耕地赤字/盈余狀況（見表3）。

由表2可見，武漢市市轄區(qū)孝感市市轄區(qū)黃石市市轄區(qū)黃岡市市轄區(qū)新洲區(qū)江夏區(qū)通山縣和通城縣這8個地區(qū)屬于耕地赤字區(qū)即耕地補償區(qū)域。其中武漢市市轄區(qū)耕地赤字最大。

2.2.3耕地補償價值標準修正

由圖3可知，為了激勵各區(qū)域耕地保護，耕地補償價值標準在與耕地非農(nóng)化收益掛鉤的基礎(chǔ)上，需要根據(jù)耕地赤字/盈余狀況進行修正。首先，為了便于比較和計算，本文定義武漢城市圈標準耕地為：單位播種面積糧食單產(chǎn)為

6 000 kg/hm2、糧食播種面積指數(shù)為1.25的耕地。

將武漢城市圈各縣域耕地赤字/盈余狀況轉(zhuǎn)換為標準耕地，將武漢城市圈各縣域單位面積耕地補（受）償價值標準轉(zhuǎn)換為單位面積標準耕地價值，最后計算得到武漢城市圈各縣域應(yīng)該支付（獲得）的耕地保護補償（受償）額（見表4）。

經(jīng)測算，武漢城市圈耕地保護補償區(qū)域需要向耕地保護受償區(qū)域支付的補償費用總額為57 382.13億元，而耕地保護受償區(qū)域需要接受的補償費用總額為54 720.47億元。補償總額比受償總額多2 661.66億元。同時需要將補償價值標準與赤字/盈余掛鉤。因此，將武漢城市圈補償總額與受償總額的差值按耕地赤字/盈余狀況在不同的區(qū)域之間進行分配：找出武漢城市圈耕地赤字最大的區(qū)域，將該區(qū)域修正值定為0;計算其它縣域耕地赤字/盈余狀況與武漢市市轄區(qū)耕地赤字的差，以此作為確定耕地保護區(qū)域保護補償價值標準修正值的依據(jù);然后根據(jù)各縣域耕地赤字/盈余狀況對武漢市市轄區(qū)的耕地赤字的差值占差值總額的比例進行耕地保護區(qū)域補償價值標準的修正，可以得到武漢城市圈各縣域最終的耕地保護補償價值標準（見表5）。

耕地赤字區(qū)的武漢市市轄區(qū)由于在整個武漢城市圈耕地赤字最大，因此，修正后單位面積標準耕地補償價值標準等于該區(qū)域單位面積標準耕地價值。而其它耕地赤字區(qū)修正后的應(yīng)支付的耕地保護區(qū)域補償價值標準低于

該區(qū)域單位面積標準耕地價值，耕地赤字越大，需要支付的耕地保護區(qū)域補償標準越高，從而使耕地保護區(qū)域補償價值標準在耕地赤字區(qū)起到抑制耕地非農(nóng)化的作用。相反，黃陂區(qū)、漢陽區(qū)等耕地盈余區(qū)，耕地盈余越大，接受的耕地保護補償?shù)膬r值標準也就越高，從而激勵耕地盈余區(qū)盡可能增加耕地保有量，提高各區(qū)域耕地保護的積極性。

3結(jié)論與討論

為了進一步完善耕地保護區(qū)域補償機制，實現(xiàn)國家糧食安全和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，達到耕地保護和城鎮(zhèn)化的雙贏，本文構(gòu)建了基于目標責(zé)任區(qū)際優(yōu)化的耕地保護區(qū)域補償機制：根據(jù)耕地布局優(yōu)化的結(jié)果確定耕地保護目標責(zé)任，結(jié)合耕地非農(nóng)化收益和耕地資源價值界定耕地保護區(qū)域補償標準，并采用區(qū)域耕地赤字/盈余對耕地保護區(qū)域補償標準進行修正，使耕地保護區(qū)域補償標準起到激勵耕地保護、抑制耕地非農(nóng)化的作用。主要結(jié)論有：

（1）根據(jù)耕地布局優(yōu)化結(jié)果確定耕地保護目標責(zé)任有利于耕地保護目標的實現(xiàn)。耕地區(qū)域協(xié)調(diào)保護應(yīng)根據(jù)耕地布局優(yōu)化結(jié)果確定耕地保護目標責(zé)任。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，人口增長和社會經(jīng)濟的快速發(fā)展導(dǎo)致耕地保護和耕地非農(nóng)化的矛盾十分突出。過高的耕地保護目標責(zé)任，會導(dǎo)致區(qū)域耕地非農(nóng)化壓力難以釋放。而經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，

耕地非農(nóng)化指標年年結(jié)余，土地利用效率較低。在保證全區(qū)糧食安全的基礎(chǔ)上，從布局優(yōu)化的角度確定耕地保護目標責(zé)任，有利于在保證全區(qū)域糧食安全的前提下實現(xiàn)耕地非農(nóng)化壓力的釋放。

（2）將耕地區(qū)域補償價值標準與耕地非農(nóng)化收益及區(qū)域耕地赤字/盈余掛鉤可以起到耕地保護的杠桿作用。本文以耕地非農(nóng)化收益和耕地資源價值為基礎(chǔ)，采用耕地赤字/盈余狀況進行修正得到耕地保護區(qū)域補償標準，使其真正起到耕地保護的杠桿作用。修正后的耕地保護區(qū)域補償價值標準，對于耕地赤字地區(qū)，赤字越大，需要支付的單位面積耕地保護補償價值標準越高;對于耕地盈余地區(qū)，盈余越大，接受的單位面積耕地保護區(qū)域補償?shù)膬r值標準越高，使耕地保護區(qū)域補償價值標準起到激勵耕地保護的作用。

本文在理論上構(gòu)建了基于目標責(zé)任區(qū)際優(yōu)化的耕地保護區(qū)域補償?shù)睦碚摵头椒w系，提出了耕地資源區(qū)際配置和耕地保護區(qū)域補償標準的測算方法，是耕地區(qū)域協(xié)調(diào)保護理論的新探索。在此基礎(chǔ)上，以武漢城市圈為例開展了實證研究，論證了該理論與方法體系的可行性。實踐方面，本研究有利于在耕地區(qū)際協(xié)調(diào)保護中實現(xiàn)“以布局引導(dǎo)補償，以補償實現(xiàn)保護”。在不損害各區(qū)域利益的情況下，保障全區(qū)域糧食安全，實現(xiàn)土地利用效率最大化。

本文提出的基于目標責(zé)任區(qū)際優(yōu)化的耕地保護補償研究有助于政府主導(dǎo)的耕地保護區(qū)際補償標準的制定與實施。然而，隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，市場在資源定價中的作用越來越重要。雖然耕地保護由于其經(jīng)濟外部性的存在使得耕地保護區(qū)域補償標準不可能完全由市場進行定價，但市場對耕地區(qū)域協(xié)調(diào)保護補償標準的作用將會越來越強。在市場機制日益完善的過程中，如何以本文的研究為基礎(chǔ)探討更為科學(xué)合理的耕地保護區(qū)域補償機制將成為需要進一步深入探討的問題。

參考文獻（References）

[1]陳江龍，曲福田，陳雯.農(nóng)地非農(nóng)化效率的空間差異及其對土地利用政策調(diào)整的啟示[J].管理世界，2004，（8）： 37-42.[Chen Jianglong， Qu Futian， Chen Wen. The Dissimilarity in Space of the Nonagricultural Efficiency of Farmland， and its Inspiration to the Policy Adjustment of Use of Land[J]. Management World，2004， （8）： 37-42.]

[2]張傳新.我國當前耕地保護政策再審視[J].中國國土資源經(jīng)濟，2011，（1）：35-37，40.[Zhang Chuanxin. Reconsideration on the Current Farmland Protection Policies in China[J]. Natural Resource Economics of China， 2011， （1）： 35-37，40.]

[3]張效軍，歐名豪，高艷梅.耕地保護區(qū)域補償機制研究[J].中國軟科學(xué)，2007，（12）：47- 55.[Zhang Xiaojun， Ou Minghao， Gao Yanmei. Study on the Regional Compensation Mechanism for Cultivated Land Preservation[J]. China Soft Science Magazine， 2007， （12）： 47-55.]

[4]譚榮，曲福田.中國農(nóng)地非農(nóng)化與農(nóng)地資源保護： 從兩難到雙贏[J].管理世界，2006，（12）：50-66.[Tan Rong， Qu Futian. Nonagriculture of Farmland and Farmland Resources in China： Dilemma to WinWin Situation[J]. Management World， 2006， （12）： 50-66.]

[5]張效軍，歐名豪，李景剛，等.中國區(qū)域耕地赤字/盈余預(yù)測[J].經(jīng)濟學(xué)家，2006，（3）：41-48.[Zhang Xiaojun， Ou Minghao， Li Jinggang. Estimating Deficits/Surplus of the Cultivated Land in China Regions[J]. Economist， 200， 6（3）： 41-48.]

[6]Westman W. How Much Are Nature’s Services Worth？ [J]. Science， 1977， （197）： 960-964.

[7]Costanza R. The Value of the World’s Ecosystem Services and Natural Capital [J]. Nature， 1997， （387）： 253-260.

[8]Innes R. The Economics of Takings and Compensation When Land and Its Public Use Value Are in Private Lands[J]. Land Economics，2000，76（2）： 195-212.

[9]Claassen R， Cattaneo A， Johansson R. Costeffective Design of Agrienvironmental Payment Programs： U.S. Experience in Theory and Practice[J]. Ecological Economics， 2008， 65（4）： 737-752.

[10]Jeffrey H D， Barry J B， John C B， Betharry L. Searching for Farmland Preservation Markets： Evidence from the Southeastern US[J]. Land Use Policy，2009，26（1）： 121-129.

[11]蔡運龍，霍雅勤.中國耕地價值重建方法與案例研究[J].地理學(xué)報，2006，61（10）：1084-1092. [Cai Yunlong， Huo Yaqin. Reevaluating Cultivated Land in China： Method and， Case Studies[J]. Journal of Geographical Sciences， 2006， 61（10）： 1084-1092.]

[12]王仕菊，黃賢金，陳志剛，等.基于耕地價值的征地補償標準[J].中國土地科學(xué)， 2008，22（11）：44-50.[Wang Shiju， Huang Xianjin， Chen Zhigang， et al. Study on Compensation Standard of Land Expropriation Based on Value of Cultivated Land[J]. China Land Science， 2008，22（11）：44-50.]

[13]張效軍，歐名豪，高艷梅.耕地保護區(qū)域補償機制之價值標準探討[J].中國人口?資源與環(huán)境， 2008，18（5）：154-160.[Zhang Xiaojun， Ou Minghao， Gao Yanmei. Value Standard of Regional Compensation Mechanism of Cultivated Land Preservation[J]. China Population， Resources and Environment， 2008，18（5）： 154-160.]

[14]雍新琴，張安錄.基于糧食安全的耕地保護補償標準探討[J].資源科學(xué)，2012，34（4）：749-757.[Yun Xinqin， Zhang Anlu. Discussion on the Compensation Standard of the Arable Land Protection Based on Food Security[J]. Resources Science， 2012， 34（4）：749-757.]

[15]蔡銀鶯，張安錄.武漢市農(nóng)地非市場價值評估[J].生態(tài)學(xué)報，2007，27（2）：763- 773.[Cai Yinying， Zhang Anlu. The Assessment of Nonmarket Value of Agriculture Land Resource in Wuhan[J].Acta Ecologica Sinica， 2007， 27（2）：763-773.]

[16]田春，李世平.論耕地資源的生態(tài)效益補償[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2009，（1）：106-109.[Tian Chun， Li Shiping. On Ecological Benefits Compensation of Cultivated Land Resources[J]. Research of Agricultural Modernization， 2009，（1）： 106-109.]

[17]錢忠好.中國農(nóng)地保護：理論與政策分析[J].管理世界，2003，（10）：60-70.[Qian Zhonghao. Farmland Protection in China： Analysis of Theories and Policies[J]. Management World， 2003， （10）： 60-70.]

[18]黃賢金，濮勵杰，周峰等.長江三角洲地區(qū)耕地問題動態(tài)平衡政策目標實現(xiàn)的可能性分析[J].自然資源學(xué)報，2002，17（6）：670- 676.[Huang Xian， Pu Lijie， Zhou Feng. Possibility of Realizing Dynamic Balance of Farmland Area in the Yangtze River Delta[J]. Journal of Natural Resources， 2002， 17（6）： 670-676.]

[19]臧俊梅，張文方，李景剛.耕地總量動態(tài)平衡下的耕地保護區(qū)域補償機制研究[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2008，29（3）：318-322.[Zang Junmei， Zhang Wenfang， Li Jinggang. Compensation Mechanism of Cultivated Land Protection under General Dynamic Balance of Cultivated Land in China[J]. Research of Agricultural Modernization， 2008， 29（3）： 318-322. ]

[20]靳相木，杜莖深.耕地保護補償研究：一個結(jié)構(gòu)性的進展評論[J].中國土地科學(xué)，2013，27（3）：47-54.[Jin Xiangmu， Du Jingshen. Research Progress on Compensation for Farmland Protection： A Structural Review[J]. China Land Science， 2013， 27（3）： 47-54.]

[21]朱新華，曲福田.不同糧食分區(qū)間的耕地保護外部性補償機制研究[J].中國人口?資源與環(huán)境，2008， 18 （5）：148-153.[Zhu Xinhua， Qu Futian. Mechanism Research on Cultivated Land Preservation Exterior Between Different Subgrain Areas[J]. China Population， Resources and Environment， 2008， 18 （5）：148-153.]

[22]張效軍.耕地保護區(qū)域補償機制研究[D].南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2006.[Zhang Xiaojun. Study on Regional Compensation Mechanism of Cultivated Land Protection in China[D]. Nanjing： Nanjing Agricultural University， 2006.]

[23]牛海鵬.耕地保護經(jīng)濟補償運行機制及補償效應(yīng)分析[J].地域研究與開發(fā)，2011，（2）：139-142.[Niu Haipeng. The Economic Compensation Operation Mechanism of Cultivated Land Protection and Its Effects[J]. Areal Research and Development， 2011，（2）： 139-142.]

[24]方斌，王波，王慶日.省域耕地易地補充經(jīng)濟補償?shù)睦碚摽蚣芗皟r值量化探究[J].中國土地科學(xué)，2012， 26（8）：30-35.[Fang Bin， Wang Bo， Wang Qinri. Discussion on the Theoretical Framework and Valuing the Balance Between the Occupation and Reclamation of Cultivated Land Within Provincial Jurisdiction[J]. China Land Science， 2012， 26 （8）： 30-35.]

[25]柯新利，韓冰華，劉愛.武漢城市圈建設(shè)用地需求優(yōu)先度及其區(qū)域差異[J].華中師范大學(xué)學(xué)報： 自然科學(xué)版， 2013， 47（2）： 271-275.[Ke Xinli， Han Binghua， Liu Ai. A Study on the Priority and Regional Difference of the Buildup Land Demand in Wuhan Metropolitan Area[J]. Journal of Huazhong Normal University： Natural Sciences Edition， 2013， 47（2）： 271-275.]

[26]柯新利，鄧祥征，劉成武.基于分區(qū)異步元胞自動機模型的耕地利用布局優(yōu)化： 以武漢城市圈為例[J].地理科學(xué)進展，2010， 29（11）：1442-1450. [Ke Xinli， Deng Xiangzheng， Liu Chengwu. Interregional Farmland Layout Optimization Model Based on the Partition Asynchronous Cellular Automata： A Case Study of the Wuhan City Circle[J]. Process in Geography， 2010， 29（11）： 1442-1450.]

[27]單娜娜，劉衛(wèi)東，賴 波，梁紅梅.基于SMOP模型的耕地保護目標決策研究[J].自然資源學(xué)報，2010，25（5）：766-776.[Shan Nana， Liu Weidong， Lai Bo， Liang Hongmei. The Study on Total Area of Cultivated Land Decisionmaking Based on SMOP Model[J]. Journal of Natural Resources， 2010， 25（5）： 766-776. ]

[28]柯新利， 孟芬， 馬才學(xué). 基于糧食安全與經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域差異的土地資源優(yōu)化配置：以武漢城市圈為例[J]. 資源科學(xué)， 2014， 36（8）： 1572 - 1578.[Ke Xinli， Meng Fen， Ma Caixue. Optimizing Land Resource Allocation Based on Food Security and Regional Difference in Economic Development： A Case Study in Wuhan Metropolitan[J]. Resources Science， 2014， 36（8）： 1572-1578.]

[29]柯新利.我國耕地保護目標責(zé)任及區(qū)域補償研究進展[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2014，（1）：117-122.[Ke Xinli. Advance in Research on China’s Interregional Farmland Protection Mechanism[J]. Journal of Huazhong Agricultural University： Social Sciences Edition， 2014， （1）： 117-122.]

[30]萬慶，曾菊新.基于空間相互作用視角的城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化： 以武漢城市群為例[J].經(jīng)濟地理，2013，33（7）：103-108.[Wan Qing， Zeng Juxin. The Optimization of Industrial Structure of Urban Agglomeration from the Perspective of Spatial Interaction： Case Study of Wuhan Urban Agglomeration[J]. Economic Geography， 2013， 33（7）： 103-108.]

[31]柯新利，韓冰華，劉蓉霞，等.1990年以來武漢城市圈土地利用變化時空特征研究[J].水土保持研究，2012，19（1）：76-81.[Ke Xinli， Han Binghua， Liu Rongxia. Study on SpatialTemporal Characteristics of Land Use Change in Wuhan Metropolitan Area Since 1990[J]. Research of Soil and Water Conservation， 2012， 19（1）： 76-81.]

[32]劉紀遠，劉明亮，莊大方，等.中國近期土地利用變化的空間格局分析[J].中國科學(xué)：D輯，地球科學(xué)，2002， 32（12）：1031-1040.[Liu Jiyuan， Liu Mingliang， Zhuang Dafang. Recent Spatial Pattern Analysis of Land Use Change in China[J]. Science in China： Series D， Earth Science， 2002， 32（12）： 1031-1040.]

[33]紀昌品、歐名豪.區(qū)域協(xié)調(diào)的耕地保護利益補償機制[J].長江流域資源與環(huán)境，2010，19（3）：256-261. [Ji Changpin，Ou Minghao. Study on Interest Compensation Mechanism of Cultivated Land Protection of Regional Coordination[J]. Resources and Environment in the Yangtze Basin， 2010， 19（3）： 256-261.]

[34]周建春.中國耕地產(chǎn)權(quán)與價值研究[J].中國土地科學(xué)，2007，1（21）：4-9. [Zhou Jianchun. Study on the Property Right and Value of Cultivated Land in China： Concurrently Discussion on Compensation of Land Requisition[J]. China Land Science， 2007， 1（21）： 4-9.]

[35]Wichelns D， Kline J D. The Impact of Parcel Characteristics on the Cost of Development Rights to Farmland[J]. Agricultural and Resource Economics Review， 1993，10： 150 -158.

[36]白瑋，邱愛軍，張秋平等.黃淮海地區(qū)水土資源糧食安全價值核算[J].中國人口?資源與環(huán)境，2010，20（1）：66-70.[Bai Wei， Qiu Aijun， Zhang Qiuping. Grain Security Value Estimation of Land and Water Resources in HuangHuaiHai Region[J]. China Population， Resources and Environment， 2010， 20（1）： 66-70.]

[37]彭建，王仰麟，陳燕飛，等.城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值評估初探[J].北京大學(xué)學(xué)報：自然科學(xué)版，2005，41（4）：594-604.[Peng Jian， Wang Yanglin， Chen Yanfei，et al. Economic Value of Urban Ecosystem Service[J]. Acta Scientiarum Naturalium Universitatis Pekinensis， 2005， 41（4）： 594-604.]

Compensation Mechanism for Cultivated Land Protection Based on Interregional

Optimization of Target Responsibility

KE XinliYANG BaihanDING LuZHANG Anlu

（College of Land Management， Huazhong Agricultural University， Wuhan Hubei 430070， China）

Abstract

篇3

關(guān)鍵詞:耕地保護;環(huán)境;法律;甘肅

中圖分類號:F323 文獻標識碼:A 文章編號:1672-3198(2010)02-0206-01

1 甘肅省在耕地法律保護方面存在的問題

(1)甘肅省耕地質(zhì)量水平低,地方政府的地方性法規(guī)傾斜也是一個重要的方面。

眾所周知,甘肅省位于我國西北部,是少數(shù)民族的聚集區(qū),生態(tài)環(huán)境惡劣,水資源短缺,這給耕地保護工作的開展帶來了很大的難題。然而近些年來,國家政策也在這方面有所傾斜,如西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施。然而,甘肅省那種長期重用地、輕養(yǎng)地,重化肥、輕有機肥,重產(chǎn)出,輕投入,重眼前利益,輕長遠利益的觀念并沒有多大的改變。這無疑是耕地保護工作的開展的障礙。同時,使耕地超負荷應(yīng)用,導(dǎo)致耕地退化、質(zhì)量逐年下降。政府引導(dǎo)經(jīng)濟快速發(fā)展的時候,大力高經(jīng)濟建設(shè),加大城市化進程和建設(shè)新興城市和衛(wèi)星城市是經(jīng)濟指標上升的因素,也是最看得見得效益。因此,甘肅省政府在制定各項地方性法規(guī)的時候也把這放在首位。筆者認為是有失偏頗的。經(jīng)濟建設(shè)和農(nóng)業(yè)的長足發(fā)展都是至關(guān)重要的,在法規(guī)的制定層面上也應(yīng)是公平公正的。

(2)甘肅省出臺的關(guān)于耕地保護的地方性法規(guī)和條例,在有些地區(qū)沒有落到實處,保護耕地的法律意識還很淡漠。

目前,甘肅省已經(jīng)出臺了多部關(guān)于耕地保護的條例和地方性法規(guī),也確實在一些地區(qū)取得了很好的成績。但是不能排除個別地區(qū)在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下,把大片的耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。土地利用的短期行為和盲目行為造成了耕地資源的浪費和破壞,如農(nóng)村的磚瓦房占用耕地的現(xiàn)象就較為常見。還有就是部分的小城鎮(zhèn)擴大、超前用地,擠占周圍的菜地和良田,多占或占而不用也占很大的比例。究其原因,一是農(nóng)村鎮(zhèn)規(guī)劃部合理,在良田和經(jīng)濟建設(shè)方面置有關(guān)法律法規(guī)于不顧;另一方面是隨意占用集體土地而不報批,各級政府越權(quán)批地也時有發(fā)生。

2 完善我國耕地保護,謀求可持續(xù)發(fā)展的立法構(gòu)想

2.1 我國耕地保護法律的制定應(yīng)以“堅守耕地紅線,節(jié)約集約用地”為目標

首先,堅守耕地紅線,節(jié)約集約用地,構(gòu)建保障和促進科學(xué)發(fā)展的新機制,就要健全完善土地政策參與宏觀調(diào)控機制,提高土地調(diào)控的針對性和有效性,健全完善土地調(diào)控的目標、政策工具、傳導(dǎo)機制和配套辦法,嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計劃。其次,堅守耕地紅線,節(jié)約集約用地,就要落實保護耕地的共同責(zé)任。保護耕地不僅是國土資源部門的法定職責(zé),也是有關(guān)部門的責(zé)任。要正確處理保障發(fā)展與保護資源的關(guān)系,圍繞堅守18 億畝耕地紅線的總目標,嚴格落實耕地保護目標責(zé)任制,嚴格執(zhí)行耕地保有量、基本農(nóng)田面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃等四項指標。再次,堅守耕地紅線,節(jié)約集約用地,就要開源節(jié)流并舉,把節(jié)約放在首位,要科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排各類用地。挖潛開源,充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。

2.2 完善我國關(guān)于耕地保護的立法,尤其是除基本農(nóng)田保護之外的配套制度的實施

在我國,按照法律規(guī)定,我地耕地保護的對象是基本農(nóng)田,而對于基本農(nóng)田外的其他類型未作特別的保護要求。這導(dǎo)致地方政府或基層組織經(jīng)常擅自調(diào)整土地利用規(guī)劃以變更基本農(nóng)田,違法用地。因此應(yīng)耕地保護客體的范圍拓寬,可以凡是地力沒有遭受嚴重破壞,能夠轉(zhuǎn)化為耕地的園地、養(yǎng)殖地、休閑地等,或者通過復(fù)墾、整理等能夠轉(zhuǎn)為耕地的潛在用地都應(yīng)該被列入耕地保護的范圍。筆者認為,應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗,完善農(nóng)村集體土地權(quán)屬,利用土地權(quán)屬限制農(nóng)地轉(zhuǎn)用。另外,土地利用總體規(guī)劃是土地用途管制制度的基本工具,但是,目前土地利用規(guī)劃因缺乏嚴格法律地位而常被隨意調(diào)整,未來的法律體系應(yīng)當設(shè)立專門的土地利用規(guī)劃法,合理完善的土地利用規(guī)劃是確保耕地保護成功的關(guān)鍵性因素。

2.3 各級政府加大耕地保護的法制宣傳工作,提高廣大民眾尤其是農(nóng)民的耕地保護法制觀念

我國的耕地的使用者大多是農(nóng)民,因而他們的意識和行為方式對耕地的保護來說是至關(guān)重要,無可替代。但大多數(shù)農(nóng)民受教育程度較低,自身經(jīng)濟條件較差,法律觀念淡薄,在我國國家和集體兩種土地所有權(quán)并行的體制下,有些省份集體的土地已承包到各家各戶,因而很多農(nóng)民認為土地是自己的,想怎么用酒怎么用,很少會想到它的合理性和合法性。這種行為的后果就是土地利用的隨意性,當違法行為發(fā)生時也不去告發(fā),使其陷入了無序的狀態(tài)。筆者認為,要有效而長期地保護好耕地,必須讓耕地使用者以及全社會公民觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變,自覺地保護好我們的生命線。達到這一目標,必須強化宣傳,提高全民保護耕地的法律意識。各級政府應(yīng)利用相關(guān)平臺如報紙、廣播等進一步加大宣傳力度、創(chuàng)新宣傳形式和方法,送法律法規(guī)下鄉(xiāng)。有條件的政府和地方還可以把工作做的更細一些,把法律法規(guī)宣傳資料送到每家每戶,召開法制宣傳會議,及時講解和解決農(nóng)民關(guān)于耕地保護的問題等。

2.4 在市場經(jīng)濟條件下,積極探索完善有關(guān)耕地保護以及管理的法律法規(guī)

就目前來說,我國現(xiàn)行的土地所有權(quán)制度已經(jīng)不能適應(yīng)市場對土地的利用和調(diào)整。目前有一部分學(xué)者提倡將集體土地所有權(quán)改為集體使用權(quán),使土地所有權(quán)歸國家所有,任何組織或個人對其只有使用權(quán)。另外,對那些已經(jīng)違法用地的行為,建議出臺一個處理政策,作出統(tǒng)一的處理。對那些新發(fā)生的違法行為,嚴格按照法律規(guī)定進行處理。在審批上,建設(shè)規(guī)劃部門要與國土資源管理部門形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的機制,制定相應(yīng)的工作制度和措施。此外,根據(jù)國土資源執(zhí)法工作的特點,建立健全國土資源執(zhí)法聯(lián)合機制。對那些違法占用耕地的建設(shè)堅決予以拆除。公安機關(guān)積極做好安全保衛(wèi),把工作做在前面,避免矛盾激化。若是涉及對人的處理,紀檢部門及時介入,及時查清事實,及時處理。各部門按照職責(zé)分工,切實履行起職責(zé),把力量聚集成一股合力,給違法行為堅決徹底地打擊。

參考文獻

[1]安國輝.土地利用規(guī)劃[M].北京:科學(xué)出版社,2008.

[2]董艷敏.論農(nóng)村耕地立法[J].山西農(nóng)經(jīng),2002,(2).

篇4

【關(guān)鍵詞】耕地保護制度；制度變遷；階段劃分；效果分析

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-0475（2017）03-0077-02

耕地不僅是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，同時也是穩(wěn)定經(jīng)濟社會秩序、保障糧食和生態(tài)安全、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要物質(zhì)條件。[1]基于此，耕地保護工作一直是黨和國家關(guān)注的焦點。梳理我國耕地保護制度變遷進程，探尋其變遷的規(guī)律性和發(fā)展趨勢，評價其實施效果具有重要的理論和實踐價值。

一、耕地保護制度變遷階段劃分及其實施效果評價標準

耕地保護制度是指與耕地保護相關(guān)的政策、法律、法規(guī)等多套規(guī)范的綜合體，是一個完整的體系，而不是僅僅局限于某種制度或某個政策的約束。[2]本文對耕地保護制度變遷的階段劃分是以耕地保護目標的變化為依據(jù)的。改革開放以來，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的不同時期，耕地保護的目標經(jīng)歷了從單純的數(shù)量保護（1978―1997年）到“數(shù)量+質(zhì)量”并重（1998-2012年），再到“數(shù)量+質(zhì)量+生態(tài)”并重（2013年-現(xiàn)在）的“三位一體”目標演變過程，相應(yīng)的也出臺了一系列配套制度體系。

制度實施效果評價標準是制定政策的重要依據(jù)，是檢驗制度科學(xué)性、有效性的基本尺度。要正確客觀的評價耕地保護制度實施效果必須制定科學(xué)合理的評價標準，本文選取耕地保護目標和耕地社會功能實現(xiàn)情況共同評價耕地保護制度實施效果。

二、 耕地保護制度變遷及其實施效果評價

（一）耕地數(shù)量保護階段制度變遷及實施效果評價（1978―1997年）

1.耕地數(shù)量保護階段制度體系變遷

改革開放后，隨著城鄉(xiāng)居民收入的不斷增長，城市化進程的加速，城市建設(shè)用地和農(nóng)村居民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地需求量劇增。需求旺盛、供給不足的結(jié)果是土地價格的不斷上漲和耕地數(shù)量不斷減少，為確保國家糧食安全和耕地數(shù)量，國務(wù)院出臺多項政策，制定了切實保護耕地的基本國策。1978年政府工作報告提出要“有計劃的開墾荒地，使耕地面積逐年有較多增長”。1982年農(nóng)業(yè)部成立土地管理局，1986年國務(wù)院成立國家土地管理局，出現(xiàn)了土地管理專門機構(gòu)，同年《土地管理法》正式出臺。1986年國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地、切實保護耕地”的基本國策。1991年國家出臺《土地管理法實施條例》，1997年《刑法》修訂，增設(shè)了“破壞耕地罪”將耕地保護進一步納入法律程序，至此耕地保護正式制度體系初步形成。

2.耕地數(shù)量保護階段實施效果評價

雖然國務(wù)院等相關(guān)部門不斷出臺各類耕地保護相關(guān)制度要求，耕地數(shù)量保護的效果卻并不樂觀。1978年至1997年期間我國耕地總量呈逐年下降趨勢，從1978年的14.9億畝下降到1995年的14.2億畝，17年間凈減少0.7億畝。同時期，糧食產(chǎn)量從1978年的30 476萬噸增長到1995年的46 661萬噸，基本保障了國家的糧食安全和工業(yè)生產(chǎn)要素需求。農(nóng)民收入也大幅度增長，第一產(chǎn)業(yè)人均收入從1978年的11.47元，增長到1997年的1267.7元。耕地經(jīng)濟功能和社會保障功能基本實現(xiàn)。

這一時期，在國家“以糧為綱”方針的指導(dǎo)下，為提高畝產(chǎn)，農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料使用數(shù)量激增，粗放利用，據(jù)統(tǒng)計1978年全國化肥施用量為884萬噸，到1997年增長到3 980.7萬噸，增長了4.5倍，使用效率偏低，威脅到耕地質(zhì)量及糧食質(zhì)量安全。另外，水土流失、土壤酸化、占優(yōu)補劣等問題頻發(fā)，多方面因素作用下，耕地質(zhì)量下降趨勢明顯，質(zhì)量保護成為耕地保護首要目標，誘使耕地保護制度變遷。

（二）“數(shù)量+質(zhì)量”并重階段制度變遷及實施效果評價（1998-2012年）

1.“數(shù)量+質(zhì)量”并重階段制度體系變遷

由于前一階段耕地保護目標的單一性，耕地質(zhì)量下降明顯，耕地質(zhì)量保護逐漸成為耕地保護的另一目標，進入耕地保護數(shù)量與質(zhì)量并重階段。1998年國土資源部正式成立，同年修訂《土地管理法》，標志著耕地質(zhì)量保護目標的形成。2005年將耕地保護責(zé)任納入到各級政府考核體系，強調(diào)要將耕地保護作為土地調(diào)控的重中之重。2008年《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出了“堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責(zé)任，堅決守住18億畝耕地保護紅線”的耕地保護數(shù)量目標。2012年《關(guān)于提升耕地保護水平全面加強耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》提出從優(yōu)質(zhì)耕地管控、耕地質(zhì)量等級提升、把好補充耕地質(zhì)量關(guān)等幾個方面加強耕地質(zhì)量建設(shè)和管理。

2.“數(shù)量+質(zhì)量”并重階段實施效果評價

在前一階段制度體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，進一步制定了多方政策，但數(shù)量保護目標實現(xiàn)并不樂觀，雖守住了18億畝紅線的定量指?？偯娣e仍呈逐年下降趨勢。從1999年到2012年期間，耕地總面積凈減少約1.2億畝，生態(tài)退耕、建設(shè)占用和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是耕地面積減少的主要原因。

從質(zhì)量保護效果看，制度作用不明顯，狀況堪憂。2013年國土資源部公布的《關(guān)于第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報》顯示，全國有灌溉設(shè)施的耕地僅為6 107.6萬公頃，占總量的45.1%。其中，商品糧基地東北地區(qū)84.8%的土地?zé)o灌溉設(shè)施，為全國最低?；?、農(nóng)藥使用量連年增長，1998年到2012年期間化肥施用量增長了43.0%，農(nóng)藥的施用量增長了46.6%，而糧食產(chǎn)量僅增長了15.1%。無機肥的過渡施用是土地肥力下降的重要原因，全國耕地有機質(zhì)平均含量已降到1%，明顯低于歐美國 2.5%-4.0%的平均水平[3]。2009年末國土資源部的《中國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定》顯示，中國耕地評定為15個等別，1等耕地質(zhì)量最好，15等最差，全國耕地質(zhì)量平均等別僅為9.80等。[4]

從耕地功能實現(xiàn)角度看，此階段糧食產(chǎn)量從1997年的49 417萬噸增長到2012年的58 958萬噸，增長了19.3%，基本保障了國家的糧食安全和工業(yè)生產(chǎn)要素需求。農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)人均收入維持在較低水平， 1997年為1 267元，到2001年基本與1997年持平，為1 165元，已經(jīng)難以保障日益增長的生活基本消費需要。2001年后統(tǒng)計方法變化，家庭經(jīng)營性收入大幅度增長，其中較大部分來源于非農(nóng)收入，也難以保障基本生活?？梢?，此階段耕地經(jīng)濟功能基本實現(xiàn)，保障了國家糧食供給總量安全。但這一階段，耕地社會保障功能逐漸弱化，不能真正承擔(dān)起保障農(nóng)民充分就業(yè)、養(yǎng)老和醫(yī)療的需要。

（三）“數(shù)量+質(zhì)量+生態(tài)”并重階段制度變遷及其實施效果評價（2013年至今）

1.“數(shù)量+質(zhì)量+生態(tài)”并重階段耕地保護制度體系變遷

耕地保護的目標從注重數(shù)量和質(zhì)量向“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三者并重逐漸轉(zhuǎn)化。在強調(diào)實行最嚴格耕地保護制度，守住18億畝耕地保護紅線的同時，2013年 國家發(fā)改委制定《全國高標準農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》，提出“要通過土壤改良培肥等耕地內(nèi)在質(zhì)量建設(shè)，力爭到2020年，耕地基礎(chǔ)地力提高0.5個等級，土壤有機質(zhì)含量提高0.5個百分點”，明確了耕地質(zhì)量保護具體目標和時間表。2016年5月，國務(wù)院正式出臺《土壤污染防治行動計劃》，提出“以改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全為出發(fā)點”，《土壤污染防治行動計劃》是系統(tǒng)開展污染治理的重要部署，對確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，各類自然生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定具有重要作用。

2.第三階段耕地保護實施效果評價

十以來，黨和國家突出重生態(tài)環(huán)境建設(shè)，耕地保護工作進展迅速，特別是在耕地生態(tài)保護方面提出了很多新目標和新思路，然而制度作用發(fā)揮和效果的顯現(xiàn)都需要時間，當前還很難客觀公正評價這一階段制度實施的績效，制度的密集出臺和國家高度重視中，讓我們持有審慎的樂觀態(tài)度。此階段，耕地總量保持在較高的水平，但依然有小幅度減少。糧食產(chǎn)量保持持續(xù)增長的同時化肥施用量增量開始放緩，然而耕地質(zhì)量改善并不明顯，《公報》顯示，2014年和2015年耕地質(zhì)量平均等別分別為9.96等和9.97，相比2009年國土資源部公布的9.80等有增無減，說明耕地質(zhì)量有進一步惡化趨勢。

三、結(jié)論與展望

耕地保護是工業(yè)化和城市化進程中各國都必須面對的難題，是中央政府、地方政府、農(nóng)戶和工商業(yè)部門多方博弈的結(jié)果，耕地保護制度也必然在博弈過程中逐漸發(fā)展和完善。 市場與政府作用關(guān)系不清、土地基本權(quán)屬關(guān)系不明確、耕地保護主體意識薄弱、耕地保護手段單一等多方面因素影響著耕地保護制度作用的發(fā)揮，在未來的耕地保護實踐中要厘清這些關(guān)系，探索更加豐富有效地耕地保護模式和手段，實現(xiàn)“數(shù)量+質(zhì)量+生態(tài)”并重的“三位一體”目標。

參考文獻：

[1]劉彥隨，鄭偉元.中國土地可持續(xù)利用論[M].北京： 科學(xué)出版社，2008.

[2]張宇，劉濤.中國耕地保護制度研究綜述[J].內(nèi)蒙古 大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010，（42）.

篇5

[關(guān)鍵字]　城市化耕地保護問題 建議與措施

[中圖分類號]　F301.21 [文獻碼]　C [文章編號]　1000-405X（2012）-11-39-1

1城市化進程中耕土地保護所存在的問題及原因分析

隨著城市化進程的不斷加快，耕地不僅在其利用的過程中存在著一系列問題，而且在其自身的保護中也存在許多的問題，以下就是這些問題的所在。

（1）耕地保護與城市化進程加快的矛盾突出。近年來，隨著城市城市化進程的加快，城市化在其發(fā)展的時候，大都以犧牲大量的耕地來擴大土其發(fā)展面積的方式，由此耕地總量急劇減少。我們都明白，城市化建設(shè)必然會占用土地甚至是耕地，這是不可避免的，也是不可爭辯的事實。一直以來，由于我國耕地少、人口多，人地矛盾日益嚴重，因此，在城市化進程中耕地保護是必須的，但是馬克思哲學(xué)告訴我們，矛盾存在與一切事物中并且貫穿于事物發(fā)展的始終，因此，耕地保護與城市化進程加快的矛盾將會長期存在。

（2）地方政府對耕地保護的態(tài)度消極。耕地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，對農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要的作用，但其對帶動經(jīng)濟發(fā)展的作用卻微乎其微，近年來，隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，國家大都以GDP的增長值作為衡量經(jīng)濟發(fā)展水平的主要標準，而作為地方城府的官員，對其政績的考核當然也是以GDP作為衡量的主要指標之一，因此，地方政府為了實現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)任職期間的政績目標，不顧當?shù)丨h(huán)境資源的承載力和經(jīng)濟條件，說服甚至是強制土地資源管理部門和農(nóng)民盡可能地配合他們的指示，實現(xiàn)耕地的非農(nóng)化以擴大城市建設(shè)的規(guī)模。從這里可以看出，地方政府發(fā)展經(jīng)濟的熱情與耕地保護持消極態(tài)度雙方的矛盾以及與嚴格執(zhí)法的矛盾突出，地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟時把局部利益放在全局利益之上，為了實現(xiàn)眼前的利益而在土地資源的利用上急功近利，不惜違法，這是很嚴重的問題。

（3）在保持耕地動態(tài)平衡上困難重重。

雖然我國實行了以實現(xiàn)我國耕地總量動態(tài)平衡的耕地占補平衡制度，然而在現(xiàn)實中，城市化建設(shè)所占用的耕地大多是城市周邊和主要交通干線的沿線的、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好的耕地，而新開墾補償給農(nóng)民的耕地大多遠離城鎮(zhèn)、生產(chǎn)條件差的地方，這與原有的耕地有存在很大差距。因此，目前我國耕地占補平衡中存在著占優(yōu)補差、占多補少以及補償耕地基金不到位等現(xiàn)象突出，從而造成了我國耕地數(shù)量急劇減少，且減少的趨勢更是令人發(fā)指，減少的趨勢越來越大。

2針對城市化進程中的問題所提出的建議與措施

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市化、工業(yè)化已經(jīng)成為人類社會進步和發(fā)展的必然趨勢，是實現(xiàn)社會現(xiàn)代化的客觀要求。在我國城市化進程中必須處理好城市發(fā)展與耕地保護之間的關(guān)系要處理好它們之間的關(guān)系，可以從以下幾個方面入手。

（1）集約、節(jié)約利用城鎮(zhèn)土地。

根據(jù)我國的基本國情以及目前經(jīng)濟發(fā)展階段的現(xiàn)狀，城市化進程的重點戰(zhàn)略應(yīng)該走資源節(jié)約型的內(nèi)涵式城市化之路?？梢詮囊韵路矫嫒胧郑菏紫?，重視城市化發(fā)展的內(nèi)涵，提高土地利用的利用率，增強土地資源對經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展的保障能力，促進舊城改造，而不是以光靠犧牲耕地來拓展自己的發(fā)展空間，有序地推動城市化的進程；其次，科學(xué)、合理地制定各類城鎮(zhèn)用地的規(guī)模與標準，以保護耕地和節(jié)約用地；再次，加強土地資源的整理，對城市內(nèi)的低利用率土地、區(qū)內(nèi)零星的棄耕地以及未利用的閑置土地用行政管理與市場調(diào)控機制相結(jié)合的方法進行整理與開發(fā)，實現(xiàn)土地利用由粗放到集約、分散到集中的轉(zhuǎn)變，從而進一步完善土地資源市場，推進城鎮(zhèn)土地的集約與節(jié)約利用，以保護耕地。

（2）強化地方政府對耕地保護的責(zé)任，規(guī)范政府的行為。

在城市化進程中，出現(xiàn)耕地被隨意占用、建設(shè)無序等現(xiàn)象，主要在于政府管理不力、政府行為不規(guī)范，盡管耕地對當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展的帶動作用很低，但是其是農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)民的根。

（3）進一步完善土地產(chǎn)權(quán)制度。

耕地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，耕地的保護是確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、實現(xiàn)經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

（4）改革現(xiàn)行的土地管理體制，進一步鞏固與完善城鄉(xiāng)地政的統(tǒng)一管理，強化縱向的監(jiān)督機制。

（5）建立耕地保護的實時監(jiān)測與監(jiān)控系統(tǒng)。利用現(xiàn)代的科學(xué)技術(shù)，如RS和GIS技術(shù)等來建立耕地評估、監(jiān)測、監(jiān)控系統(tǒng)。

3總結(jié)

我國的城市化進程與耕地保護之間的矛盾雖然會一直存在，但是我們可以減少矛盾的激烈度，我們一方面要不斷推進城市化建設(shè)，同時我們也要重視耕地的保護，兩者不可偏廢，因此針對我國城市化建設(shè)進程中耕地的保護問題，我們必須中重視，相信經(jīng)過國家政、社會等的努力，我們會決絕好城市化進程中耕地保護問題的。

參考文獻

[1]　孫曉東，　王瑩.　淺議城市化進程中的耕地保護問題[J].　安徽農(nóng)業(yè)科學(xué).

[2]李品，蘇丹.城市化進程中的耕地保護問題研究[J].東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科版，2005（3）：6-8.

[3]　王筱明，　吳泉源.　城市化建設(shè)與土地集約利用[J].　中國人口.資源與環(huán)境　，　2001，（S2）. [4]湯小俊.1.2億公頃，一個不容突破的指標[J].中國土地，2006（3）：4-7.

篇6

關(guān)鍵詞：城市化；保護耕地；措施

中圖分類號：F323.211 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160632166

現(xiàn)階段我國經(jīng)濟高速發(fā)展，已經(jīng)成為世界第2大經(jīng)濟體，在為我們?nèi)〉萌绱酥卮蟪删万湴恋耐瑫r，還要考慮到環(huán)境保護和資源的保護，不能只一味地追求經(jīng)濟效益而不顧生態(tài)的保護。我國的城市化進程不斷地發(fā)展，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)迅速的向城市化邁進，多數(shù)的農(nóng)村經(jīng)濟也在中部的發(fā)展，但是在城市化發(fā)展的過程中，城市用地規(guī)模不斷擴大，導(dǎo)致一些耕地被轉(zhuǎn)變成城市建設(shè)用地，使原本就緊張的耕地建設(shè)面積進一步減少，使得越來越多的農(nóng)民失去了賴以生存的土地，嚴重威脅了我國的糧食安全。盡管國土部門采取了嚴格處理土地違法的行為的措施，盡管國家采取了保護耕地資源的措施，同時嚴格的控制著土地指標，雖然有了一定的效果但卻沒有達到強化耕地保護的目的，我國城市化進程中的耕地保護形勢依然嚴峻，所以應(yīng)該持續(xù)把耕地保護問題放在緊要位置。

1 我國城市化進程中耕地保護現(xiàn)狀

我國城市化進程與耕地保護是一對矛盾體，城市化進程和發(fā)展對土地使用提出了巨大的需求。根據(jù)研究顯示在過去的幾十年里我國城市建成區(qū)面積增長了2倍以上，一些城市擴張更是達到20倍以上，如湖南長沙，建成面積高達到119km2。城市的擴建，城市建筑的增加，大量占用了農(nóng)村的耕地，極大地威脅了我國的糧食安全和蔬菜安全因此應(yīng)該采取節(jié)約高效的土地發(fā)展策略和方式。

隨著經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，城市急劇擴張，占用城郊耕地的現(xiàn)象越來越屢見不鮮，從1990―2000年間，城市建設(shè)用地中，大約有50%來自農(nóng)村的耕地，2000―2010年間，這個比例占到50%以上。中國正在經(jīng)歷歷史上最大規(guī)模，最快速度的城市面積擴張，雖然城市在如此迅速的擴張，但是土地的利用率仍然不高，仍然不能夠做到完全的利用。根據(jù)《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》等統(tǒng)計文件中GDP和人口關(guān)系的計算，中國人口的城市密度并沒有增加，反而在逐步呈下降趨勢。人口密度從從2000年的0.99萬/km2，下降到2010年的0.89萬人/km2。最近幾年中國城市的建成區(qū)面積大大增速前幾年，但是使用率低于前幾年，這種現(xiàn)象應(yīng)該被嚴重的重視，并且應(yīng)該把出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因仔細分析，爭取及時解決。目前鄰近連片發(fā)展的趨勢仍將繼續(xù)，應(yīng)該優(yōu)化配置，實現(xiàn)統(tǒng)籌計劃，以達到節(jié)約土地，增加建成區(qū)使用效率的目的。

我國城鎮(zhèn)劃建設(shè)已經(jīng)步入最快發(fā)展時期，2012年我國城市城區(qū)面積達到18.30萬km2建成面積為4.5566萬km2，征用2162km2。城鎮(zhèn)的建設(shè)需要土地，但是農(nóng)村的發(fā)展和建設(shè)以及生產(chǎn)更加需要土地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依賴的就是最基本的土地。要想解決城市中土地利用率不高并且逐年下降的問題，需要相應(yīng)的調(diào)整原來城鎮(zhèn)的不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改造舊城的一些基礎(chǔ)設(shè)施不齊全的地方和危舊住房。因此，在城鎮(zhèn)化的過程中，要想在不大量占用耕地的前提下，大力促進城市化的發(fā)展，就要不斷地提高城鎮(zhèn)土地的利用效率，城市化的建筑建設(shè)要增加高度，時間高度上的利用，減少土地面積的利用。

2 我國城市化進程中耕地保護的問題及原因

2.1 對保護耕地的認識不到位

只有增加耕地面積，才能大規(guī)模的提高糧食的產(chǎn)量，因為即使使用高科技，一定面積的土地產(chǎn)量也依舊是一定的，因此想要保障我國的糧食安全，滿足我國最近基本的糧食供應(yīng)，就要提供足夠的耕地面積，只有這樣，才能確保糧食綜合生產(chǎn)能力的穩(wěn)定性。但是我國許多的官員對于耕地的重要性認識能力還不夠，將目光只投入到促進經(jīng)濟發(fā)展上來，還有一些企業(yè)，工廠隨意占用耕地面積，只注重經(jīng)濟效益，忽視了對耕地資源的保護，對耕地保護的意識不夠強，使得耕地得不到合理利用，導(dǎo)致城市化進程中的可用地逐步減少，耕地面積大幅度減少，土地后備資源不足。

2.2 城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理

我國土地的利用結(jié)構(gòu)存在著大量的不合理的現(xiàn)象，并且土地的利用效率低，大量的土地被浪費，然而大量的農(nóng)村的耕地卻依舊被城市建設(shè)大量占用的原因就是城市的土地利用的總體規(guī)劃不健全和存在著一定的歷史遺留問題。甚至是在土地價格昂貴的市中心，依舊存在著大量的企業(yè)和單位，這些單位占據(jù)最好的城市地段，但是土地的利用效率依舊很低，大規(guī)模的存在著土地浪費的現(xiàn)象；我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中工業(yè)的比重占據(jù)最大的地位，因此在城市中心，重工業(yè)工廠占據(jù)的比重大，大部分還是重工業(yè)工廠，并且重工業(yè)的工廠在發(fā)展的過程中，需要不斷的擴張，因此需要占據(jù)更大的耕地，因此，導(dǎo)致交通用地和城市綠地占用的比重就會減小，許多重工業(yè)企業(yè)占據(jù)了城市重要的地段，帶來多大的經(jīng)濟效益，反而造成了土地資源的嚴重浪費，與此同時，城市綠地和交通用地的緊張，造成我國城市存在交通擁擠，環(huán)境質(zhì)量差等現(xiàn)象。

2.3 城市化進程與耕地保護矛盾突出

隨著近年來城市化進程的加快，在城市化的過程中，大多以犧牲大量的耕地來擴大其發(fā)展面積的模式，因此耕地總量急劇減少，隨著城市化進程的不斷加速，農(nóng)村耕地的被占用是很正常的，這使原本就緊張的耕地資源面臨更嚴重的問題。無論從時間上還是空間上，城市化進程與耕地保護都達不到統(tǒng)一，兩者在實際運作過程中難以很好的銜接，從而導(dǎo)致城市管理失控，土地利用率低下。一直以來，由于我國人口多，耕地少，人地矛盾日益嚴重，因此，城市化進程中耕地保護是必須的，但是馬克思哲學(xué)告訴我們，矛盾存在與一切事物中并貫穿于事物發(fā)展的始終，因此城市化進程與耕地保護矛盾突出將長期存在。

2.4 耕地保護中的土地管理系統(tǒng)不規(guī)范

在我國現(xiàn)階段的土地管理系統(tǒng)中，制定的一系列法律法規(guī)并不完善或者規(guī)章制度并不能完全展開實施，尤其是在中小城市的許多基層政府，為了進一步的發(fā)展經(jīng)濟，進一步促進經(jīng)濟建設(shè)，所以很大程度上忽視了農(nóng)村耕地資源的保護，使得農(nóng)村的土地資源大幅度減少，耕地資源被破壞，后果非常嚴重。

地、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益來強化經(jīng)濟的發(fā)展，占用耕地來發(fā)展經(jīng)濟的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，這樣只會導(dǎo)致國家整體利益受到損害；更有一些小型的城市在向城鎮(zhèn)化發(fā)展過程的中擁有足夠的空間，往往盡最大程度的占用農(nóng)村的耕地，為了大量建筑設(shè)施和大量的建筑有足夠的空間，往往占據(jù)的耕地數(shù)量較多，規(guī)模較大，并且對土地利用集約化和節(jié)約化的意識淡薄，從而導(dǎo)致土地利用率較低，存在大量閑置和浪費等情況；在城市化進程中，一些農(nóng)民為了掙更多的錢，大多數(shù)農(nóng)民進城務(wù)工，在進城進行生產(chǎn)、生活的同時，但是在農(nóng)村所占的土地并未退出，這樣就產(chǎn)生了兩頭占用的現(xiàn)狀，導(dǎo)致我國很多農(nóng)村中有很多住宅處于閑置狀態(tài)，耕地面積大幅度的減少，雖然也采取了戶籍制度、就業(yè)制度、住房制度等等限制的措施，但是農(nóng)村的土地并未退出，導(dǎo)致耕地進一步緊張。

2.5 地方政府對耕地保護態(tài)度消極

耕地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，對農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有十分重要的作用，但其帶動經(jīng)濟的發(fā)展卻微乎其微。近年來我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，國家大都以GDP的增長值作為衡量經(jīng)濟發(fā)展水平的主要標準，而作為地方政府官員，其政績的考核也是以GDP作為衡量的標準之一。因此，地方政府為了達到在職期間的政績突出，只注重經(jīng)濟的發(fā)展，不顧當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展的實際狀況和土地資源的實際承載能力，有的地方基層政府甚至強制農(nóng)民配合他們的指示，將大量的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，達到擴大城市建設(shè)用地的目的?？梢钥闯觯胤秸^于注重經(jīng)濟效益，熱情都放在了增長經(jīng)濟上，并且把局部利益放在全局利益之上，而完全忽視了耕地保護的重要性，對耕地保護的態(tài)度消極，為了實現(xiàn)眼前的利益而在耕地資源上急功近利，甚至不惜違法，這是很嚴重的問題。

2.6 缺乏耕地保護監(jiān)督機制

在經(jīng)濟迅速發(fā)展的時候，土地問題得到了有識之士的關(guān)注，但是土地問題仍然沒有引起大多數(shù)人的重視，尤其是沒有得到相關(guān)政府部門的重視。政府部門只注重經(jīng)濟的發(fā)展，反而沒有制定相關(guān)的法律法規(guī)進行土地的監(jiān)督和控制，導(dǎo)致土地問題沒有得到很好的重視，并且在我國現(xiàn)有的耕地保護政策中還存在許多不完善的地方，例如在征地補償、產(chǎn)權(quán)、土地用途管制及耕地總量動態(tài)平衡、基本農(nóng)田保護等許多方面都存在著不足之處，還沒有完善的耕地保護制度，使得土地不合理征用現(xiàn)象嚴重，而且農(nóng)村耕地的流失也十分嚴重，然而相關(guān)部門卻沒有加大對農(nóng)村土地的占用監(jiān)督力度，從而加劇了城市經(jīng)濟建設(shè)與耕地保護兩者之間的矛盾。

2.7 在保持耕地動態(tài)平衡上困難重重

農(nóng)村耕地大量的流向了城市，導(dǎo)致耕地的不平衡性加劇。并且要想解決耕地的不平衡性的問題困難非常大，雖然我國實行了以實現(xiàn)我國耕地總量動態(tài)平衡的耕地占補平衡制度，但是依舊不能夠解決，而且在現(xiàn)實生活中，城市化建設(shè)所占用的耕地大多是城市周邊及主要交通干線的，沿線的，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件比較好的耕地，而新開墾的補償給農(nóng)民的大都是遠離城鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差的耕地，這與原有的耕地存在很大的差距。因此，目前我國在耕地占補平衡中存在著占優(yōu)補差，占多補少以及補償耕地基金不到位的現(xiàn)象突出，從而造成了我國耕地數(shù)量急劇減少，并且趨勢越來越大。

3 針對城市化進程中出現(xiàn)的問題提出的建議與措施

3.1 集約、節(jié)約利用耕地資源

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，大量的農(nóng)村耕地被城市建設(shè)占用的現(xiàn)象已經(jīng)屢見不鮮，雖然說城市建設(shè)占用農(nóng)村耕地是社會進步的必然趨勢，但是，大量的占用耕地仍然會危及農(nóng)村土地的安全。雖然要想完全避免城鎮(zhèn)化占用農(nóng)村土地是不可能的，但是盡可能的合理利用土地也是可以實施的。要想合理的利用農(nóng)村的土地，最重要的就是要集約、節(jié)約利用耕地資源，提高土地的利用效率。首先重視城市化發(fā)展的內(nèi)涵，提高土地利用率，增加土地資源對可持續(xù)發(fā)展的保障能力，促進舊城改造，而不是光犧牲耕地來擴大自己的發(fā)展空間，有序的推進城市化進程；其次，加強土地資源的整理，對城市內(nèi)的低利用土地，地區(qū)的棄耕地以及未利用的閑置土地用行政管理和與市場調(diào)控機制相結(jié)合的方法進行整理與開發(fā)，實現(xiàn)土地利用由粗放式到集約式，分散到集中的轉(zhuǎn)變，從而進一步土地資源市場，在推進城鎮(zhèn)的快速發(fā)展的同時，也可以達到保護耕地資源的目的，從而進一步緩解建設(shè)用地和保護耕地之間的矛盾。

3.2 做好城市土地利用規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是國家調(diào)控土地的基本手段，對土地資源利用現(xiàn)狀和土地潛力進行分析，對土地需求進行科學(xué)地預(yù)測，在城市建設(shè)之前加強規(guī)劃管理法制建設(shè)，按照依法實施規(guī)劃的要求，建立健全監(jiān)督檢查體制，實行典型檢查與全面檢查相結(jié)合，定期公布各地規(guī)劃執(zhí)行情況，增強基層監(jiān)管力度，有效預(yù)防違法用地行為。

3.3 強化地方政府對耕地保護的責(zé)任

在城市化進程中，出現(xiàn)隨意占用耕地面積以擴大建設(shè)用地的現(xiàn)象，主要由于地方政府和企業(yè)過于注重本地經(jīng)濟，政府管理不力，政府行為不規(guī)范，盡管耕地對當?shù)亟?jīng)濟帶動作用低，但是農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)就是耕地。所以，必須規(guī)范政府的行為，強化地方政府對耕地保護的責(zé)任。

3.4 建立耕地保護的實時監(jiān)測與監(jiān)控系統(tǒng)

越來越多的技術(shù)手段被應(yīng)用于耕地的利用中來，要想進一步解決城市化進程中耕地保護的問題，如RS和GIS等技術(shù)建立耕地評估、監(jiān)測和監(jiān)控系統(tǒng)。這樣不僅可以提高土地容積率，減少建筑占用土地，實現(xiàn)城市建筑物的立體化，以充分利用建筑土地，并且要對耕地的保護落實到實際中去，避免不法人員對耕地的胡亂占用。再者，要對耕地的保護問題及時提上日程，及時的保護和檢測農(nóng)村耕地的問題，避免耕地被占用。

4 結(jié)束語

雖然我國城市化進程與耕地保護之間的矛盾會長期存在，但可以盡量減少矛盾的激烈度，一方面要不斷推進城市化建設(shè)，在城市規(guī)劃和建設(shè)過程中，需要及時的并且充分的對耕地節(jié)約和利用，同時重視耕地的保護，有效地實現(xiàn)保護耕地資源，兩者不可偏廢，確保城市化建設(shè)與耕地保護的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此針對城市化進程中耕地保護出現(xiàn)的問題必須重視并且及時改進調(diào)整，相信通過國家、政府和社會的努力一定會解決好城市化進程中耕地保護出現(xiàn)的問題，在保護好耕地的基礎(chǔ)上推動國家經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展。

參考文獻

[1]李曉玲.淺談城市化建設(shè)進程中耕地保護措施[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2015（25）：185.

[2]王紫瓊.基于城市化進程視角下的耕地保護[J].科協(xié)論壇（下半月），2010（11）：108-109.

[3]王巖.談城市化進程中的耕地保護措施[J].才智，2012（12）.

[4]邵彥敏，楊印生.耕地保護外部性內(nèi)部化的路徑選擇[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟，2008（2）：19-24.

[5]宋戈.中國城鎮(zhèn)化過程中土地利用問題研究[M].中國農(nóng)業(yè)出版社，2005.

篇7

關(guān)鍵詞：耕地；易地占補；成本收益

中圖分類號：F32 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）23-0137-02

在東部沿海發(fā)達地區(qū)，以二、三產(chǎn)業(yè)為主，城市經(jīng)濟發(fā)展迅速，城市化進程較快，需要占用大量的耕地進行經(jīng)濟建設(shè)。東部地區(qū)耕地后備資源的特點是分布不均，一般近郊耕地資源相對較少，建設(shè)項目占用耕地后，自身補充耕地較困難；遠郊耕地后備資源相對較多，有些后備耕地資源質(zhì)量略低。在經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡的兩地開展耕地易地占補平衡，如何保證兩地公平，仍然是有待解決的問題。國內(nèi)學(xué)者對占補平衡方法的研究主要集中在基于農(nóng)用地分等定級實施耕地占補平衡，以確保耕地的質(zhì)量和數(shù)量。但是我國尚未出臺相關(guān)的計算標準，仍然是理論探討的問題。

本文為了使耕地占補平衡科學(xué)合理，采用成本—收益的方法，分析耕地占用方與補充方的付出和所得，調(diào)整耕地保護政策，形成合理的占補平衡機制。

一、耕地易地占補平衡概念界定及前提條件

1.耕地易地占補平衡內(nèi)涵

現(xiàn)有文獻對于“異地占補平衡”還是“易地占補平衡”的說法不一，導(dǎo)致易地占補平衡的概念不清。本文認為，“易地占補平衡”的說法應(yīng)該更加確切。

第一，之所以是“易地”而非“異地”，是因為在易地占補平衡中既包含“異地”的空間上的轉(zhuǎn)換，還包括“交易”這種使用權(quán)的轉(zhuǎn)換。

第二，“占”指的是非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目經(jīng)批準占用耕地的行為，“補”指的是通過土地開發(fā)、土地復(fù)墾或土地整理來增加耕地以補充因占用減少耕地的行為?！罢肌薄ⅰ把a”是互為因果的行為。

第三，“平衡”包括兩方面的平衡：一是指耕地的數(shù)量平衡；二是指耕地的質(zhì)量平衡。耕地占補平衡應(yīng)該是耕地自然生產(chǎn)力、經(jīng)濟生產(chǎn)力的綜合平衡基礎(chǔ)上的“質(zhì)”“量”平衡。

2.占補平衡中成本——收益界定

易地占補平衡是兩個行為主體針對耕地進行的不同活動，本文中界定占用耕地方指占用耕地進行非農(nóng)建設(shè)的區(qū)縣。補充耕地方指開發(fā)整理耕地后備資源來接受委托補充耕地的一方。耕地易地占補涉及雙方主體的一種交易行為，這種交易行為是否可以進行市場化，取決于雙方的交易是否存在利益差。利用成本收益分析方法，我們可以比較直觀地得出易地占補和自身占補哪種方式對區(qū)縣更具有吸引力。

3.土地利用規(guī)劃是易地占補平衡的前提條件

為保證經(jīng)濟建設(shè)和耕地保護兩不誤，我國實行土地利用計劃管理，這種計劃管理主要是通過實施土地利用總體規(guī)劃（簡稱土地規(guī)劃）和年度土地利用計劃（簡稱土地計劃）來實現(xiàn)的。國務(wù)院通過國土資源部制定的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）用來指導(dǎo)全國的土地管理。各省、直轄市、自治區(qū)根據(jù)自身的土地現(xiàn)狀水平來制定未來一段時間內(nèi)適合本地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃并制定各項控制指標。其中，耕地保護不但作為主要任務(wù)，耕地面積也是土地利用的主要調(diào)控目標?！毒V要（2006-2020）》第三章第二節(jié)和第四節(jié)著重強調(diào)了要嚴格執(zhí)行耕地占補平衡制度，加大補充耕地力度，確保補充耕地的質(zhì)量。分為可作為建設(shè)用地的區(qū)域和不可作為建設(shè)用地的區(qū)域。所以土地利用規(guī)劃是占補平衡的前提條件。

二、占補平衡的成本——收益分析

占補平衡成本—收益分析的前提條件：一是進行成本收益分析的占補雙方不屬于同一個區(qū)縣（即耕地不在同一個區(qū)縣級行政管轄范圍內(nèi)）；二是占補雙方存在純收益之差，純收益之差是占補雙方進行耕地補充指標交易的內(nèi)在動力；三是占補雙方的占補意愿不受對方的影響。

首先，耕地占用方成本——收益。占用耕地方占用耕地后，失去了原有耕地上的一切農(nóng)業(yè)收入。這部分農(nóng)業(yè)收入也就隨著土地用途的轉(zhuǎn)化而成為占用耕地方的成本。由于在易地占補的過程中，占用的耕地和補充的耕地的作物不一致，而且進行占補的耕地農(nóng)作物具有個別性，所以在進行占用耕地的農(nóng)業(yè)收入測算時，需要以占補時點的農(nóng)作物市場價格乘以占用面積來得到占用耕地的農(nóng)業(yè)收入。

其次，耕地補充方的成本——收益。耕地補充方補充耕地的成本主要是補充耕地后耕地的土地開發(fā)整理資金以及補充耕地所增加的耕地保護責(zé)任。

最后，耕地易地占補雙方的凈收益分析。耕地易地補充的實質(zhì)是耕地與建設(shè)用地的互換。耕地易地補充后，占用耕地方與補充耕地方的土地利用結(jié)果將導(dǎo)致雙方資源發(fā)生變化。

三、耕地易地占補雙方交易結(jié)果分析

1.耕地占用方的交易分析

首先，一般作為耕地占用方的區(qū)縣，都是需要占用大量耕地進行經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)，各種投資項目多，需要大量的建設(shè)用地。在建設(shè)過程中，由于人員大量涌入，同樣也需要大量的土地用于基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)、住宅等，這樣就會消耗耕地占用方大量的后備土地資源，導(dǎo)致后備土地資源的不足。然而每年各區(qū)縣占用耕地進行經(jīng)濟建設(shè)必須補充與被占耕地相同數(shù)量質(zhì)量的耕地以確保天津市的耕地總量動態(tài)平衡，這對于后備耕地資源本來就緊張的區(qū)縣來說，顯然是難以完成的任務(wù)。于是，在經(jīng)濟發(fā)展和耕地補充任務(wù)的雙重壓力之下，肯定有區(qū)縣需要通過繳納土地開發(fā)整理資金或者其他方式來轉(zhuǎn)讓自己的耕地補充指標，從而緩解自身的耕地占補平衡壓力。

耕地占用方如果在自身轄區(qū)內(nèi)進行占補平衡，其付出的成本就不僅僅是損失的農(nóng)業(yè)收入和占用耕地費用這兩部分了。因為如果耕地占用方在自身轄區(qū)中進行占補平衡，那么就必然要占用自身的未利用土地進行開發(fā)整理，這需要投入土地開發(fā)整理資金；補充耕地以后，占用方還要負擔(dān)新增耕地的耕地保護任務(wù)，以保證被補充的耕地與占用的耕地數(shù)量相等，質(zhì)量等于或高于被占用的土地。但履行耕地保護任務(wù)需要巨大的人力、物力和財力投入，而且是長期的投入，需要耗費耕地占用方的管理精力，從而進一步加大了其耕地維護成本。對天津市近郊區(qū)來說，自身進行占補平衡需要占用自己轄區(qū)內(nèi)的耕地，也要補充自身轄區(qū)內(nèi)的土地。依據(jù)《天津耕地等級折算技術(shù)報告》，天津市近郊區(qū)為海積低平原，耕地后備資源主要為荒草地和鹽堿地。根據(jù)訪談?wù){(diào)研，天津市近郊區(qū)進行土地開發(fā)補充耕地的成本約為30元/平方米；天津市近郊區(qū)占用耕地損失的單位農(nóng)業(yè)成本為1.29元/平方米，天津市近郊區(qū)的征地補償費為125元/平方米，所以，天津市近郊區(qū)自身占補的總成本為156.29元/平方米。

可以發(fā)現(xiàn)，首先，天津市近郊某區(qū)如果自己補充耕地，凈收益是要比易地占補少的。所以，對于耕地占用方來說，自身占補平衡的經(jīng)濟利益所得低于進行易地占補平衡的經(jīng)濟收益。其次，如果進行自身占補平衡，耕地占用方也要對補充的耕地進行必要的維護，以保證耕地的數(shù)量和質(zhì)量平衡，其耕地保護責(zé)任也更加重大；而單獨作為耕地占用方在繳納土地開發(fā)整理資金之后，就將新增耕地和保護耕地的任務(wù)完全轉(zhuǎn)移到了耕地補充方的身上。故此，無論是從經(jīng)濟利益上還是政策責(zé)任上來說，耕地占用方當然選擇進行易地占補，不但可以獲得更多的經(jīng)濟利益，而且也可以減少耕地保護的責(zé)任與義務(wù)。

2.耕地補充方的交易分析

作為耕地補充方的區(qū)縣一般是由于區(qū)位條件較差，或者缺少資金，所以經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢，用地項目也比較少，故而后備耕地資源相對比較豐富。再有就是一些地區(qū)是國家或者天津市規(guī)定的耕地保護區(qū)域，這些地方地勢平坦，土質(zhì)肥沃，耕地質(zhì)量較高。豐富的后備耕地資源為需要補充耕地來進行經(jīng)濟建設(shè)的區(qū)縣提供了補充耕地的供應(yīng)源。其次，接受耕地補充委托還可以獲得一些土地開發(fā)整理資金用于耕地的開墾養(yǎng)護。這對于耕地補充方來說，是開墾或者整理新耕地的經(jīng)濟來源，也可以增加區(qū)縣政府的收益。再次，在土地總體利用規(guī)劃的前提下，耕地補充方補充的耕地一般都是規(guī)劃在耕地保護區(qū)以內(nèi)的未利用土地，這些未利用土地如果不進行開發(fā)整理，是不能夠產(chǎn)生任何經(jīng)濟效益的。但是變?yōu)樾略龈匾院?，其可以進行耕作，就可以增加當?shù)剞r(nóng)民的農(nóng)業(yè)收益，這是利于補充方的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的。最后，對于耕地補充方來說，如果不進行易地占補，未開發(fā)的土地仍然不能產(chǎn)生任何經(jīng)濟效益；但是如果進行易地占補平衡短期來講可以獲得一些土地開發(fā)整理資金，還有將來的農(nóng)業(yè)收入，這將是有利可圖的，長期來講，也利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，使農(nóng)民增產(chǎn)增收，一舉兩得。綜上，耕地補充方也能夠接受耕地易地占補的委托。以上情況是占補雙方都有交易的意愿，上報省級國土房屋管理部門之后可以進行協(xié)議易地占補，也是政府主導(dǎo)下的一種耕地占補方式。

3.完善易地占補平衡交易機制的建議

從制度經(jīng)濟學(xué)角度來講，要達到資源的最佳有效配置，完善的制度和合理的管理機制必不可少。為了促進區(qū)域之間和諧發(fā)展，提高資源合理配置，保證天津市耕地易地占補平衡的順利進行，提出以下幾點建議：（1）應(yīng)當建立易地占補平衡市場機制；（2）提高對接收委托補充耕地方的土地開發(fā)整理資金；（3）加大土地整理補充耕地的力度；（4）加強補充耕地的質(zhì)量評估；（5）建立耕地易地占補的政府與公眾監(jiān)督機制；（6）可以適當加強耕地易地占補與主體功能分區(qū)的聯(lián)系等。

參考文獻：

[1]曲波，劉水杏，等.農(nóng)用地分等定級估價成果在耕地占補平衡中的應(yīng)用[C]//國土資源部土地利用管理司.農(nóng)用地分等定級估價理論、方法、實踐.北京：地質(zhì)出版社，2004：398-401.

[2]婁人英，周勇，等.農(nóng)用地分等定級成果在耕地占補平衡中的應(yīng)用[C]//國土資源部土地利用管理司.農(nóng)用地分等定級估價理論、方法、實踐.北京：地質(zhì)出版社，2004：402-406.

[3]崔刑濤，許皞，陳亞恒.基于農(nóng)地分等定級的耕地質(zhì)量占補平衡方法研究[C]//國土資源部土地利用管理司.農(nóng)用地分等定級估價理論、方法、實踐.北京：地質(zhì)出版社，2004：407-410.

[4]王萬茂，余慶年，趙登輝.耕地總量動態(tài)平衡的實施途徑構(gòu)想[J].中國人口·資源與環(huán)境，2001，（3）.

篇8

從長遠角度分析，城鎮(zhèn)化發(fā)展速率的加快有助于耕地的保護工作。因為城鎮(zhèn)自身屬于集約程度較高的組織空間形式，一方面，其能夠容納大量人口，土地的平均占有量較農(nóng)村少，利用程度較高。盡管在發(fā)展城鎮(zhèn)化期間，人口數(shù)量不斷增加，交通用地、住宅用地的面積加大，然而在相同人口情況下，農(nóng)村人員的占地面的遠遠超過城鎮(zhèn)，發(fā)展城鎮(zhèn)化不但不會侵占更多的耕地，相反，還可以節(jié)省土地。另外，發(fā)展城鎮(zhèn)化可以推動農(nóng)業(yè)人口向城市進行轉(zhuǎn)移，從而釋放一些非農(nóng)用土地基宅基地，僅需把釋放的土地進行科學(xué)整理，就能夠?qū)⑼恋刈兂筛?，從而緩解耕地的壓力。同時，農(nóng)業(yè)人口的不斷減少，有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。

2城鎮(zhèn)化的建設(shè)及發(fā)展與耕地變動的規(guī)律

伴隨著我國城鎮(zhèn)建設(shè)速率的逐步加快，人口的不斷增長需要相應(yīng)土地的供應(yīng)提供保障，從而占據(jù)一些耕地，其符合經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律。另外，遵照城市用地的彈性增長系數(shù)，合理留存發(fā)展土地是必然的。然而，在滿足客觀條件的基礎(chǔ)上，如果隨意侵占土地、擴大占地范圍，城市的建設(shè)及發(fā)展與耕地保護相沖突，則需要及時進行糾正與處理。由耕地的發(fā)展趨勢來分析，目前耕地減少的速率逐步放緩，同時得到控制。在城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地之間存在密切的聯(lián)系，即城市發(fā)展速率加快，耕地的重量降低。但是耕地的減少是可以進行控制的。伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的加快，土地的集約水平相應(yīng)提高。也就是說，城鎮(zhèn)化的發(fā)展有助于增強土地的集約，進而緩解用地壓力，甚至能夠擴大耕地的面積。

3處理城鎮(zhèn)化發(fā)展及耕地保護間的矛盾

3.1合理選取同我國土地資源相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢

目前，我國正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展、工業(yè)化建設(shè)較快的階段。由世界各地經(jīng)驗分析發(fā)現(xiàn)，該階段是耕地減少最多的時期，假如沒有對其進行科學(xué)控制，占地不合理，則極容易出現(xiàn)歷史性的問題。最近幾年，部分地區(qū)盲目建設(shè)各類工業(yè)園、開發(fā)區(qū)等，侵占了大量的耕地。部分開發(fā)區(qū)并不具有招商引資的條件，導(dǎo)致很多土地荒蕪。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，全國各地開發(fā)區(qū)約50%左右的土地閑置、浪費。一些地區(qū)隨意頒布土地租賃的政策，減免了土地的價格，部分企業(yè)經(jīng)常占據(jù)大量的耕地，部分城市建設(shè)面積過大，隨意建設(shè)主題公園、廣場等，占用了大面土地。應(yīng)杜絕此種情況，嚴格懲處違法情況。在確保工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步發(fā)展同時，需要同城鎮(zhèn)發(fā)展情況相結(jié)合，盡快調(diào)整好村鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)，并且加大整理土地的力度，高效保護并擴大耕地面積。實踐證明，唯有科學(xué)發(fā)展城市化的進程，才可以更好地凸顯城市集約化的優(yōu)勢，進而降低耕地侵占，有助于保護耕地。

3.2更好發(fā)揮中央政府及地方政府的功能

應(yīng)合理調(diào)節(jié)好耕地與建設(shè)用地間的矛盾，從而更好地發(fā)揮中央政府及地方政府的功能，且不可以單純依賴市場方法進行調(diào)節(jié)。然而，因為管理位置等各方面因素，地方政府與中央政府的態(tài)度存在一些區(qū)別，中央政府將更多的注意力放置在發(fā)展戰(zhàn)略性、全局性的目標上，例如，保證糧食安全、保護農(nóng)民利益等，但是地方政府則將更多的注意力放置在本地、短時間的發(fā)展目標上，例如，發(fā)展工業(yè)、建設(shè)城鎮(zhèn)等。

3.3依賴科學(xué)技術(shù)提高耕地產(chǎn)量，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展速率

目前，我國城市用地的產(chǎn)出率仍處在較低水平，需要加大改造現(xiàn)有城市工業(yè)企業(yè)技術(shù)的力度，同時增強科技含量，實現(xiàn)集約用地，從而提高工業(yè)用地的產(chǎn)值。另外，還需要改造目前企業(yè)的各項生產(chǎn)技術(shù)，推動企業(yè)向工業(yè)園區(qū)發(fā)展，升級企業(yè)的結(jié)構(gòu)，同時增強用地的產(chǎn)出，更好地緩解城市發(fā)展對用地的壓力。

3.4對耕地的制度進行改革

我國人均耕地量較少，再加之部分地區(qū)無法調(diào)節(jié)好城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)系，占據(jù)了大量的耕地，從而使城鎮(zhèn)發(fā)展與耕地保護的問題及矛盾深化。表現(xiàn)為：耕地的閑置程度較高。我國已經(jīng)開發(fā)的耕地面積越3.5萬m2，但是約50%左右都被閑置。農(nóng)業(yè)人口的權(quán)益無法得到保障。部分地區(qū)將農(nóng)用耕地作為發(fā)財之道，經(jīng)常出現(xiàn)違規(guī)、違法占用耕地的情況。所以，需要對耕地的制度進行改革，保證農(nóng)民的合法權(quán)益。

4總結(jié)

篇9

關(guān)鍵詞：耕地非農(nóng)化；農(nóng)戶；烏魯木齊市

作者簡介：周長江（1978-），新疆烏魯木齊人，新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院國土資源系講師，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)在讀博士，研究方向：土地資源利用與管理、土地經(jīng)濟、土地政策；

劉新平（1959-）,新疆烏魯木齊人，新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院國土資源系教授，博士，研究方向：土地資源利用與管理。

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 　 doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.03.45 文章編號：1672-3309（2012）03-99-03

隨著社會經(jīng)濟、工業(yè)化、城市化進程的快速發(fā)展，人類對土地需求急劇膨脹，人地矛盾日益突出。耕地非農(nóng)化規(guī)模日益擴大，并呈現(xiàn)出加速增加的趨勢，即使經(jīng)濟欠發(fā)達的新疆地區(qū)也呈現(xiàn)出耕地非農(nóng)化明顯的趨勢。烏魯木齊市土地分布和利用具有明顯的綠洲特色，水利條件好的地方，耕地利用率則高，同時非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地擴展也較快；相反，水利條件差，耕地利用率則低，拋荒、撂荒現(xiàn)象時有發(fā)生，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。在耕地和基本農(nóng)田保護過程中，應(yīng)慎重地處理好經(jīng)濟建設(shè)與耕地保護的關(guān)系，最大限度協(xié)調(diào)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村、生活與生產(chǎn)之間的用地矛盾，力求能夠全面實現(xiàn)烏魯木齊市土地資源利用的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益最大化。本文在分析烏魯木齊市耕地非農(nóng)化現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，旨在通過對多民族農(nóng)戶調(diào)查問卷數(shù)據(jù)的處理，進一步分析烏魯木齊市耕地非農(nóng)化過程中農(nóng)戶的行為對耕地非農(nóng)化的影響，進而探究農(nóng)戶在耕地非農(nóng)化過程中的作用，以期為新疆耕地非農(nóng)化過程中制定耕地保護對策提供依據(jù)。

一、研究區(qū)概括

烏魯木齊市是新疆維吾爾自治區(qū)的首府，是區(qū)內(nèi)唯一的一個特大城市，2011年全區(qū)總?cè)丝?11.26萬人。烏魯木齊市東西長約190公里，南北跨距約153公里,西北部與昌吉回族自治州相鄰，東南部與吐魯番地區(qū)接壤，西南部與巴州毗鄰。全市包括七區(qū)一縣，即天山區(qū)、沙依巴克區(qū)、新市區(qū)、水磨溝區(qū)、頭屯河區(qū)、達坂城區(qū)、東山區(qū)和烏魯木齊縣。烏魯木齊市土地類型、分布和利用具有明顯的綠洲特色，擁有山地、丘陵、平原和谷地等多種地形。受地形、地貌、土壤、水資源、區(qū)位、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會經(jīng)濟發(fā)展的影響，7區(qū)1縣的耕地保有量和生產(chǎn)力水平差異較大，68%的耕地集中在近郊和北郊，而近郊和北郊的土地總面積占全市土地總面積的58.7%。同時北郊又是烏魯木齊市“南拓北進”、城市擴張戰(zhàn)略的重要方向之一，土地利用矛盾十分突出。

二、調(diào)查方法和被調(diào)查農(nóng)戶家庭基本情況

為了研究農(nóng)戶對耕地非農(nóng)化的態(tài)度，調(diào)查農(nóng)戶的用地行為對烏魯木齊市耕地非農(nóng)化進程影響程度，本文對烏魯木齊市210戶農(nóng)戶進行了抽樣走訪調(diào)查，收回有效問卷205份。從調(diào)查的選點和農(nóng)戶走訪的對象來看本次調(diào)查具有以下特點：

1、考慮到了多民族聚居區(qū)的特點。新疆是維吾爾自治區(qū)，要充分考慮民族習(xí)慣對耕地非農(nóng)化的影響。

2、選點具有代表性。選取了東山區(qū)、天山區(qū)、水磨溝區(qū)、安寧渠鎮(zhèn)耕地非農(nóng)化比較明顯的地區(qū)。

3、考慮了地理因素和社會文化因素。選取了交通便利，信息便捷，受烏魯木齊市發(fā)展影響比較大的近郊。如水磨溝區(qū)的七道灣、天山區(qū)的大灣，東山區(qū)的蘆草溝鄉(xiāng)。

4、樣本的選擇采取隨機調(diào)查與典型調(diào)查相結(jié)合。

調(diào)查樣本中少數(shù)民族農(nóng)戶占總數(shù)的39.5%，其中，維吾爾族占總戶數(shù)的10.2%。農(nóng)戶整體接受教育水平不高，其中小學(xué)文化的農(nóng)戶有107戶，占到被調(diào)查農(nóng)戶的52.2%；初中文化水平有84戶，占41%；高中文化水平有14戶，占6.8%；被調(diào)查農(nóng)戶中沒有大學(xué)本科及以上學(xué)歷的農(nóng)戶從事種植業(yè)。戶主以中青年為主，占到樣本總數(shù)的71.5%（見表1、表1、表3）。

三、結(jié)果分析

1、農(nóng)戶對耕地非農(nóng)化的態(tài)度與民族生活習(xí)慣有關(guān)

新疆少數(shù)民族受特殊民族風(fēng)俗習(xí)慣和傳統(tǒng)觀念的影響，“本土觀念”很重。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，少數(shù)民族農(nóng)戶勞動力外出務(wù)工的占樣本中少數(shù)民族農(nóng)戶的5%，絕大部分勞動力在家發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等其他副業(yè)。由于民族群眾的、生活習(xí)慣等的影響，農(nóng)牧業(yè)混合經(jīng)營行為成為少數(shù)民族農(nóng)戶理性選擇的必然。

2、農(nóng)戶對耕地非農(nóng)化的態(tài)度與受教育程度有關(guān)

調(diào)查數(shù)據(jù)分析，接受調(diào)查的205位農(nóng)民中，小學(xué)文化水平有107位，占調(diào)查樣本的52.2%；高中的有14位，僅占調(diào)查樣本的6.8%。這表明農(nóng)戶整體受教育水平偏低，農(nóng)戶對耕地的保護政策了解不多，農(nóng)戶對自身責(zé)任的認識不足，對耕地利用中存在的一些不合理行為和土地違法行為認識不清，是當前的現(xiàn)實問題。

3、農(nóng)戶對耕地非農(nóng)化的態(tài)度與年齡結(jié)構(gòu)有關(guān)

農(nóng)戶不希望耕地被征用的比例隨著年齡的增長而增加?，F(xiàn)行的耕地補償標準下，農(nóng)戶不希望耕地被征用的比例為49.8%，40歲以上不希望耕地被征用的農(nóng)戶占到該年齡階段農(nóng)戶的80.6%。主要原因是農(nóng)村社會保障體系尚未建立，耕地仍然扮演農(nóng)戶生存最后底線的角色，承擔(dān)著絕大多數(shù)農(nóng)戶的生存保障功能。尤其是年齡較大的農(nóng)戶，文化素質(zhì)不高，不易從事其他行業(yè)。盡管從事種植業(yè)收入相對較低，但是生產(chǎn)的穩(wěn)定性要高于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，因此農(nóng)戶對耕地的依賴性隨著年齡的增長而不斷增強。

4、農(nóng)戶大多數(shù)支持對耕地非農(nóng)化

調(diào)查結(jié)果顯示，大部分農(nóng)戶認為耕地非農(nóng)化不是一件壞事（如表4）。有69.3%的農(nóng)戶支持國家建設(shè)征用耕地，有64.4%的農(nóng)戶希望自己的耕地被征用；只有17%的農(nóng)戶不支持，22.4%的農(nóng)戶不希望耕地被征用；有13.7%和13.2%的農(nóng)戶分別對是否支持國家建設(shè)征用耕地和是否希望耕地被征用持無所謂的態(tài)度。

5、耕地非農(nóng)化對農(nóng)戶個人的影響分析

51.2%的農(nóng)戶認為耕地非農(nóng)化能夠增加收入，48.8%的農(nóng)戶認為能夠使生活更方便，40%的農(nóng)戶認為可以增加賺錢機會。但80%的人擔(dān)憂，耕地非農(nóng)化的結(jié)果使農(nóng)戶的將來的生活失去依靠。大部分農(nóng)戶認為耕地非農(nóng)化使農(nóng)戶能夠得到很多實惠，但是在心里上農(nóng)戶認為“手里有田心中不慌”仍然把擁有耕地作為生活的保障。這和農(nóng)戶的年齡、文化程度也有關(guān)系，95%年齡超過35歲以上的農(nóng)戶認為耕地仍然是生活的保障，年齡在20—35歲之間的農(nóng)戶，認為只要有優(yōu)惠政策，愿意從事工業(yè)或商業(yè)。另外文化程度越低，越離不開耕地；擁有高中以上文化水平的農(nóng)戶對此并不是很擔(dān)憂，說明文化程度越高對耕地非農(nóng)化的理解也越深入，向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的積極性越高。

6、耕地非農(nóng)化對當?shù)氐挠绊懛治?/p>

58%的農(nóng)民認為耕地非農(nóng)化過程中土地浪費嚴重，主要是有些地方開發(fā)條件不夠成熟造成土地的浪費。農(nóng)戶認為耕地非農(nóng)化影響了當?shù)氐募Z食生產(chǎn)。

由于耕地面積減少，糧食單產(chǎn)提高壓力增大，且不穩(wěn)定（烏魯木齊市1997年糧食單產(chǎn)為3526公斤/公頃，2003年4526公斤/公頃，2004年3813公斤/公頃，2005年回升到4049公斤/公頃），糧食總產(chǎn)量一定程度上受到影響。農(nóng)戶認為耕地非農(nóng)化過程加大了當?shù)厝说呢毟徊罹?。耕地被征用后，當?shù)丶哟笸度?，基礎(chǔ)設(shè)施得到了完善，經(jīng)濟發(fā)展速度加快，提供了許多就業(yè)機會，一些農(nóng)民先富起來，從而加大了當?shù)厝说呢毟徊罹?。同時也產(chǎn)生了心理上的不平衡性，務(wù)農(nóng)農(nóng)戶希望耕地被征用，不安心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

7、農(nóng)戶對耕地保護措施的認知度分析

根據(jù)調(diào)查結(jié)果，只有1.5%的農(nóng)戶對當?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃非常了解，有3.9%的農(nóng)戶非常了解耕地保護政策和清楚知道當?shù)亟ㄓ谢巨r(nóng)田保護區(qū)，48%的農(nóng)戶對當?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃了解一些，45%的農(nóng)戶對耕地保護政策了解一些，高達50.5%和51.1%的農(nóng)戶不了解當?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃和相關(guān)的耕地保護政策。顯然多數(shù)農(nóng)戶對耕地保護措施知道甚少，靠農(nóng)民自己保護耕地是非常困難的，也就是說來自于農(nóng)民本身對耕地非農(nóng)化的阻力相對較弱。

8、農(nóng)戶對耕地關(guān)注程度分析

農(nóng)地收益低，農(nóng)戶對耕地的關(guān)注程度下降。烏魯木齊市畝均耕地收入差別非常大，遠郊區(qū)（達坂城區(qū)、水西溝等）平均每畝耕地經(jīng)營收入在243元左右，近郊區(qū)（水磨溝區(qū)的七道灣村、八家戶等）平均每畝耕地經(jīng)營收入在835元左右，需要說明的是遠郊人均耕地較多，人均耕地達到2.5畝左右，但是耕地經(jīng)營收益比較低；近郊多以菜地為主，收益較高，但人均耕地非常少。蘆草溝鄉(xiāng)三隊，人均耕地只有0.2畝，水磨溝區(qū)七道灣村五隊，人均耕地只有0.7畝，盡管近郊區(qū)畝均耕地收益比較高但耕地絕對數(shù)量太少，導(dǎo)致農(nóng)戶收益偏低。多數(shù)農(nóng)戶表示一旦有了其他的非農(nóng)業(yè)就業(yè)機會，將把勞動和投資進行相應(yīng)的轉(zhuǎn)移?？梢娪捎诜N植業(yè)收益相對較低，農(nóng)戶的種植積極性不高，農(nóng)戶對耕地的關(guān)注程度下降。

四、結(jié)論

1、新疆少數(shù)民族尤其是維吾爾族、哈薩克族傾向于農(nóng)耕生活。新疆少數(shù)民族人口占全市人口比重較小，2011年烏魯木齊市全區(qū)戶籍總?cè)丝?11.26萬人，少數(shù)民族人口78.10萬人，只占總?cè)丝诘?5.09%。

2、新疆屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)戶受教育程度不高，農(nóng)戶缺少具體耕地保護概念，對耕地保護政策理解不透，耕地保護政策難以落實。

3、年齡與農(nóng)戶耕地保護意識正相關(guān)。40歲以下的農(nóng)戶對耕地保護缺乏主人翁意識，40歲以上的農(nóng)戶對耕地依賴性較強。

4、農(nóng)戶擔(dān)憂耕地非農(nóng)化會帶來一些社會問題，但是多數(shù)農(nóng)戶支持國家建設(shè)，成為耕地非農(nóng)化的驅(qū)動力之一。

5、耕地收益與耕地非農(nóng)化負相關(guān)。種植業(yè)收益越高農(nóng)戶保護耕地的意識越強，耕地非農(nóng)化的阻力越大；反之，種植業(yè)收益越低，農(nóng)戶的種植積極性不高，導(dǎo)致農(nóng)戶對耕地的關(guān)注程度下降，耕地非農(nóng)化的阻力就越小。

參考文獻：

[1] 吳群、郭貫成.城市化水平與耕地面積變化的相關(guān)關(guān)系—以江蘇為例[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報,2002,(03):95-99.

[2] 歐小鷗.經(jīng)濟快速發(fā)展階段耕地非農(nóng)化有關(guān)問題分析[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報,2003,（01）：18-21.

[3] 隆宗佐、盛智穎.論我國耕地非農(nóng)化[J].生態(tài)經(jīng)濟,2004,（11）：49-51.

[4] 趙華甫、張鳳榮.基于農(nóng)戶調(diào)查的北京郊區(qū)耕地保護困境分析[J].中國土地科學(xué)，2008，（03）：28-33.

篇10

在美國開發(fā)中西部進程中，有兩個大規(guī)模集中開發(fā)的時期：一是1860-1890年，這一時期開發(fā)西部的主要動力來源于皮貨貿(mào)易、土地投機以及奴隸主莊園的擴張。二是1930-1970年，在大規(guī)模開發(fā)時期內(nèi)，美國聯(lián)邦政府陸續(xù)出臺了有關(guān)中、西部開發(fā)的法律和政策，極大地加快了美國中西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)開發(fā)的速度。

19世紀中葉，美國聯(lián)邦政府為了鼓勵西部農(nóng)業(yè)開發(fā)者，除制定了靈活多樣的土地開發(fā)政策外，還陸續(xù)頒發(fā)了《沙漠土地法》、《鼓勵西部植樹法》等法律。以法律和政策的形式明確了只要在西部地區(qū)植樹、種草或修筑灌溉溝渠達到一定面積和一定時間，就可以免費或低價獲得一定面積的土地。這些法律和政策的實施，促進了美國西部的土地開墾和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。從1836年到1985年，美國中西部新開墾的耕地面積為2.45億英畝，相當于原有耕地面積（1.6億英畝）的1.53倍。隨著耕地的增加，糧食產(chǎn)量倍增；玉米由1934～1938年期間的平均每年1061.3萬t，增加到1989年的1億9120萬t，增加了約17倍；小麥由1934～1938年期間的平均每年389.5萬t，增加到1989年的5540.7萬t，增加了14.2倍；大豆由1934～1938年期間的平均每年23.3萬t，增加到1989年的5244萬t，增加了224倍。使美國成為世界主要的糧食出口國；美國主要畜產(chǎn)品的平均年產(chǎn)量：1961～1965年期間，肉類335.28萬t，牛奶1139.9萬t，雞蛋78.4萬t。到了1989年，肉類（不含雞肉）、牛奶、雞蛋的平均年產(chǎn)量，分別增加到1818.9萬t、6543.2萬t、397.4萬t，分別比1961～1965年期間增加4.43倍、4.74倍、4.07倍。

但是，大規(guī)模的墾荒活動，在中、西部開發(fā)初期，一些農(nóng)場主為了獲得更加豐厚的農(nóng)牧業(yè)利潤，對那里進行了掠奪式的開發(fā)，使該地區(qū)的農(nóng)地、水等自然資源遭到破壞，土地荒漠化加劇，生態(tài)失去平衡。

2農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與資源、生態(tài)環(huán)境問題

在美國，由于農(nóng)業(yè)的開發(fā)而引起的資源、生態(tài)、環(huán)境問題，如，土壤侵蝕，水資源枯竭，鹽害，水質(zhì)污染，生態(tài)系統(tǒng)失衡，等等。

下面討論在美國由于農(nóng)業(yè)開發(fā)引起的土壤侵蝕、水資源枯竭、鹽害、水質(zhì)污染4個方面的資源與生態(tài)環(huán)境問題。

2.1土壤侵蝕

美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部的最新調(diào)查研究結(jié)果表明：引起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下的土壤侵蝕面積達6900萬英畝，約占耕地總面積3億4500萬英畝的20%。土壤侵蝕主要發(fā)生在：長期不斷地種植較單一的農(nóng)作物的耕地，即不實行輪作、不實行休耕的農(nóng)地，機械化大農(nóng)場。此外，美國政府以往的農(nóng)產(chǎn)品價格扶持政策、增加農(nóng)戶收入的各項優(yōu)惠政策，導(dǎo)致農(nóng)戶以墾荒的途徑擴大種植面積，增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，維持較高水平的收入。

由于對土地、水資源的不合理開發(fā)利用，由于受風(fēng)和水的侵蝕，美國全國的農(nóng)地每年土壤流失量高達27億-31億t；造成容易發(fā)生土壤侵蝕的耕地面積達1億1800萬英畝。

2.2一些主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)水資源枯竭

根據(jù)美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計資料：1949年美國可灌溉耕地面積為2500萬英畝，到了1978年則增加到了5000萬英畝，稍后減少到了現(xiàn)在的4500萬英畝，其中包括容易發(fā)生水土流失的1200萬英畝可灌溉耕地和1340萬英畝地下水位下降的耕地，分布在北部平原、南部平原、丘陵地區(qū)、太平洋沿岸的17個州；例如，西部的加利福尼亞州中央的溪谷地區(qū)，地下水位的降低，已成為亟待解決的嚴重問題。另據(jù)美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部的調(diào)查，1980-1984年，有1400萬英畝的可灌溉耕地的地下水位每年下降0.5～5.0英尺。

2.3鹽害

美國西部的干旱地區(qū)，是“灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)”，引起鹽害的危險性極高。在這里不但有鈉鹽，還有鈣鹽、鎂鹽等各種鹽類。加利福尼亞州受鹽害最嚴重，加州的中部及南部帝國峽谷等主要農(nóng)業(yè)區(qū)，降水極少，在那里若不進行灌溉，進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是不可能的。那里灌溉用水的水源是：地下水、圣禮河水、科羅拉多河水。因為科羅拉多河水含鹽，加州中部、南部地區(qū)的土壤也含鹽，所以，用含鹽的水灌溉農(nóng)田導(dǎo)致了耕地表面鹽分過度積累，農(nóng)作物因受鹽害而枯死，耕地也逐漸變成了荒漠?，F(xiàn)在，對此采取的對策是：用自動撒水器撒大量的水來希釋鹽分，使鹽分流入地下。但是，這樣做并沒有從根本上解決問題，因為時間一長，地下水鹽分含量增高，當鹽分含量高的地下水位上升到農(nóng)作物的根系部位時，就會導(dǎo)致農(nóng)作物枯死；或用鹽分較高的地下水灌溉農(nóng)田使農(nóng)作物枯死。為解決這些問題，也曾采用抽水機抽取地下水的方法，來降低地下水位。但是，鹽分較高的水，向何處排放？這一問題至今沒有得到解決。例如，為降低地下水位，曾將鹽分較高的地下水排放到Gustafson野生動物自然保護區(qū)，該保護區(qū)發(fā)生了水鳥和水生植物受害事件，如水生動、植物生長畸形，以水生動物為食的水鳥因吃了這里的畸形動物也生長畸形，水鳥不下蛋，或生了蛋也孵不出小鳥。由于發(fā)生了這類事件，排水處于被禁止狀態(tài)。如果在今后的10年中，這里仍禁止排放地下水，隨著含鹽分較高的地下水位的上升，將有100萬英畝的耕作，因鹽害而充耕，變?yōu)榛哪?。到目前為止，含鹽分較高的地下水的排放問題仍沒有找到令人滿意的解決辦法。

2.4水質(zhì)污染

由于農(nóng)業(yè)開發(fā)、生產(chǎn)活動而引起的水質(zhì)污染，是眾多損害大而且涉及范圍廣的生態(tài)環(huán)境破壞問題之一。水質(zhì)污染主要是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動而產(chǎn)生的地表土流失，這些流失的地表土沉積在湖底或河底，惡化有關(guān)動植物的生存環(huán)境；此外，美國的農(nóng)民為擴大耕作面積，將濕地轉(zhuǎn)化為農(nóng)田，也使那里的動植物的生存環(huán)境受到破壞。就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，大量使用氮和磷隨地表水流失到河流及湖泊中，使河水及湖水產(chǎn)生富營養(yǎng)化問題，給動植物的生存帶來負面影響；殺蟲劑會使水生動、植物產(chǎn)生畸形，乃至死亡。據(jù)美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部的調(diào)查資料顯示：在美國，流入河流湖泊地表水的水質(zhì)污染物約有50%來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，主要是由土壤侵蝕、水土流失造成的。其中有50%-70%為氮和磷，主要來源于耕地上的化肥與圍欄育肥方式所聚集的家畜糞便。水質(zhì)污染不僅使地表水質(zhì)惡化，而且對地下水資源的水質(zhì)也有重大影響。如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上使用的化學(xué)物質(zhì)一旦污染了地下水，就會污染整個地下水水脈。地下水質(zhì)污染，危及著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)人口總數(shù)的97%，占美國總?cè)丝?0%的居民健康。因為，這些居民要飲用地下水，所以水污染問題的嚴重性是不言而喻的。

3美國的農(nóng)業(yè)土地資源和生態(tài)環(huán)境保護對策

面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、開發(fā)資源環(huán)境帶來的負面影響，美國聯(lián)邦政府從20世紀80年代初期開始注重與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、開發(fā)相關(guān)的資源、生態(tài)、環(huán)境的保護，制定了一系列旨在農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保護耕地、水等自然資源及生態(tài)環(huán)境的法規(guī)和長期計劃，特別是聯(lián)邦政府1985年制定的“農(nóng)地保護計劃”，大規(guī)模地實施退耕還草、退耕植樹、或休耕；到1990年共將1億1800萬英畝的農(nóng)地納入，發(fā)揮了巨大的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益。

3.1農(nóng)業(yè)立法與資源、生態(tài)環(huán)境保護

美國聯(lián)邦政府于1985年修訂了農(nóng)業(yè)法，修訂后的農(nóng)業(yè)法的主要內(nèi)容是：①為提高農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力和出口，政府對農(nóng)民支付農(nóng)產(chǎn)品出口補助金；②為減少農(nóng)產(chǎn)品庫存積壓，擴大農(nóng)戶對農(nóng)產(chǎn)品市場的選擇權(quán)（交易條件、方式等）；③通過實施農(nóng)地保護計劃(CRP)，貫徹對農(nóng)地進行保護的方針。此外，該法還包含了有關(guān)資源、環(huán)境保護的條款、草地保護、沼澤地保護等條款，制定這些條款的目標是：持續(xù)地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動生產(chǎn)率，保護土地和水等自然資源與生態(tài)環(huán)境。為實現(xiàn)該目標，政府制定了長期性資源和生態(tài)環(huán)境保護計劃，即與該法相輔相成。

1990年美國聯(lián)邦政府再次修訂了農(nóng)業(yè)法。修訂后的農(nóng)業(yè)法的目標是：通過實施農(nóng)地、水等資源的保護及水質(zhì)改善、濕地的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護、食品安全性保障對策，以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的持續(xù)提高，保證向消費者供給“綠色”的農(nóng)產(chǎn)品。為實現(xiàn)上述目標，在農(nóng)業(yè)法中還增添了關(guān)于“持續(xù)農(nóng)業(yè)”和推行新的耕作方法的條款。

修訂后的《農(nóng)業(yè)法》，沿襲了食品安全保障法的方針，增加了對資源和生態(tài)環(huán)境保護的內(nèi)容。該法的主要政策目標是：市場理論的應(yīng)用；提高美國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力；資源和生態(tài)環(huán)境保護（特別是農(nóng)地、水資源）。該法由9項條款組成，有關(guān)資源和生態(tài)環(huán)境保護的條款是第2項和第7項。

3.2農(nóng)地保護計劃

就其內(nèi)容來看，可以說是荒漠化防治計劃。其主要內(nèi)容是：針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)給土地、水等自然資源、生態(tài)環(huán)境帶來的破壞，在容易發(fā)生荒漠化的地區(qū)，實行有計劃的退耕還草、退耕還林及休耕（如種植以改良土壤為目的的豆科植物等），即在美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部的監(jiān)督下，對容易發(fā)生土壤侵蝕的耕地，實行為期10年的休耕或永久性退耕還草、退耕還林。同時，作為補償，由聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部每年向該計劃的參加者（農(nóng)戶），支付一定數(shù)量的補助金（按每英畝一定的單價乘以退耕、休耕地面積的方法計算，并被稱為地租，下同）：聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部退耕還草或退耕還林的農(nóng)民支付樹木和草的種植費用總額一半的補助金（一次性的補助）。

農(nóng)地保護計劃的主要目的是，減少容易發(fā)生土壤侵蝕的農(nóng)地土壤侵蝕量，防止荒漠化蔓延。除此之外，還有以下五個較具體的目的：①通過農(nóng)地保護計劃的實施，長期保持美國農(nóng)業(yè)的食品及天然纖維的生產(chǎn)能力；②減少由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而產(chǎn)生的環(huán)境污染物質(zhì)的數(shù)量；③改善水資源質(zhì)量；④保護野生動、植物；⑤通過減少農(nóng)作物種植面積的方法，抑制農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩，通過總量控制來保證農(nóng)戶增加收入（穩(wěn)定和提高農(nóng)產(chǎn)品價格）。

根據(jù)聯(lián)邦政府統(tǒng)計，1989年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部對大約6300萬英畝容易發(fā)生土壤侵蝕的耕地實施農(nóng)地保護計劃管理，每年減少土壤侵蝕量達8億t；到1990年，聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部對容易發(fā)生土壤侵蝕的1億1800萬英畝耕地，實施農(nóng)地保護計劃管理。

在美國，實施農(nóng)地保護計劃管理，也不是一帆風(fēng)順的，常常會遇到阻力。例如，是參加會減少收入的農(nóng)地保護計劃(CRP)、還是維持以前那種較大耕作面積的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動之間進行選擇時，農(nóng)民更偏好后者。

在實施農(nóng)地保護計劃的區(qū)域內(nèi)，如果農(nóng)戶不參加農(nóng)地保護計劃，則取消該農(nóng)戶享受政府扶持及參加聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部“農(nóng)產(chǎn)品計劃”的資格。

到了1996年，最初實施農(nóng)地保護計劃的耕地（休耕、退耕還草、退耕還林）已經(jīng)過了10年的保護期，也就是說已經(jīng)失去了向農(nóng)業(yè)部領(lǐng)取地租的資格，一部分休耕的農(nóng)地可以從新進行農(nóng)作物種植了。但是，擁有這些耕地的主人，必須嚴格遵守1985年及1990年修改后的農(nóng)業(yè)法中有關(guān)農(nóng)地保護的條款來耕作。否則，他們將不得不同農(nóng)業(yè)部的“農(nóng)產(chǎn)品計劃”說“再見”了。那些退耕還草、退耕還林的農(nóng)地，則永久地退出農(nóng)作物的生產(chǎn)。

3.3防止水質(zhì)污染對策

1987年美國頒布并實施的《水質(zhì)法》、《水質(zhì)凈化法》，根據(jù)該法的規(guī)定，各地方（州）政府有義務(wù)每年向聯(lián)邦政府報告關(guān)于緩解農(nóng)業(yè)水源水質(zhì)污染問題的對策及成果。1988年美國聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部公布了“土壤、水資源保護全國計劃”及“區(qū)域水資源水質(zhì)凈化計劃”，并通過該計劃的落實，管理著全國22個區(qū)域性水資源水質(zhì)凈化計劃的實施?，F(xiàn)在看來，全國各地的農(nóng)地、水等自然資源和生態(tài)環(huán)境保護的實踐證明，上述各項法律和計劃收到了良好的效果。

3.4耕作方法的資源、環(huán)境保護對策

3.4.1可持續(xù)農(nóng)業(yè)

所謂“可持續(xù)農(nóng)業(yè)”，一般是指“能夠持續(xù)地利用資源進行農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)或能夠進行資源的再利用，把農(nóng)藥、化學(xué)廢料的投入量控制在必要的最小限度，在實現(xiàn)資源與生態(tài)環(huán)境保護、生產(chǎn)安全農(nóng)產(chǎn)品（食品）的同時，保持較高水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和收益性的耕作方式及其農(nóng)業(yè)管理體系?！?/p>

實現(xiàn)可持續(xù)農(nóng)業(yè)的手段是：①改革現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖體系中不利于農(nóng)地、水等資源保護的部分；②采用病蟲害綜合防治方式；③促進家畜糞尿等農(nóng)家有機肥料及豆科植物等綠肥的利用；④實施保護農(nóng)地、水資源的保護性耕作方式；⑤采用種植業(yè)和畜牧業(yè)相結(jié)合的復(fù)合經(jīng)營模式。

通過上述手段來防止土壤侵蝕、荒漠化蔓延、水資源水質(zhì)污染的目的，并且在保護農(nóng)地、水等自然資源和保護生態(tài)環(huán)境的前提下，進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提供安全的（衛(wèi)生的）農(nóng)產(chǎn)品。

3.4.2關(guān)于“保護性耕作方法”

集約型持續(xù)單作經(jīng)營方式農(nóng)業(yè)，容易發(fā)生土壤侵蝕，導(dǎo)致農(nóng)藥使用量的不斷增加、水質(zhì)污染。