導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇市區(qū)財(cái)政體制改革，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、體制運(yùn)行基本情況

實(shí)行分稅制度改革后，市級(jí)對(duì)區(qū)級(jí)財(cái)政制定的政策為：核定區(qū)級(jí)收支，暫借給區(qū)級(jí)一部分稅源，在此基礎(chǔ)上確定區(qū)對(duì)市屬于定補(bǔ)區(qū)（或上解區(qū)），暫借稅源在以后的年度里按照比例市級(jí)要逐年收回。

二、體制運(yùn)行中取得的成效

(一）分稅制改革促進(jìn)了各級(jí)政府理財(cái)觀念的轉(zhuǎn)變，形成了各級(jí)政府共同支持企業(yè)發(fā)展的合力，。老的財(cái)政體制下，各級(jí)政府只關(guān)心本級(jí)財(cái)源企業(yè)的發(fā)展，在支持企業(yè)時(shí)要先看是不是本級(jí)企業(yè)。而新的財(cái)政體制下，市、區(qū)政府各司其職、各負(fù)其責(zé)、各得其利，樹(shù)立了“不求所有、但求所在”的理財(cái)觀念，全力為轄區(qū)內(nèi)所有企業(yè)服務(wù)，在中小企業(yè)擔(dān)保、小煤礦改造資金、科技三項(xiàng)費(fèi)用等資金的使用上，對(duì)任何類型的企業(yè)都能夠支持，形成了市區(qū)利益共同體。

（二）建立了財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制。市區(qū)實(shí)行分稅制后，極大的調(diào)動(dòng)了區(qū)級(jí)政府征收的積極性，財(cái)政收入呈穩(wěn)步上升的趨勢(shì)，從近幾年的一般預(yù)算收入對(duì)比可以看出，200*年一般預(yù)算收入只完成n萬(wàn)元，200*年一般預(yù)算收入完成n萬(wàn)元，比200*年增長(zhǎng)n萬(wàn)元，年均增長(zhǎng)n%，財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制初步建立。

（三）財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)，財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展提供了有力的財(cái)力保障。

1、200*年一般預(yù)算支出只完成n萬(wàn)元，200*年一般預(yù)算支出完成n萬(wàn)元，比200*年增長(zhǎng)n萬(wàn)元，年均增長(zhǎng)n%。

2、財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)、科技、教育和社會(huì)保障支出的投入年均遞增n%，200*年總計(jì)達(dá)到n萬(wàn)元，保證了教師工資的發(fā)放和社會(huì)保障等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

3、重點(diǎn)支出得到保證。

(1)市區(qū)自實(shí)行分稅制后，我區(qū)對(duì)城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入逐年加大，僅200*年，用于城區(qū)道路建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改擴(kuò)建、中小學(xué)危房改造等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目資金總額就達(dá)到3000萬(wàn)元。

(2)人員支出增加，在200*年調(diào)整津貼工作中，我區(qū)克服了財(cái)政供養(yǎng)人口多的實(shí)際困難，及時(shí)兌現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)規(guī)范津貼的增資部分，金額達(dá)到n萬(wàn)元。

三、體制運(yùn)行中存在的問(wèn)題

在充分肯定分稅制改革成績(jī)的同時(shí)，也應(yīng)清醒地看到，現(xiàn)行的財(cái)政體制改革僅僅是朝著理順政府間財(cái)政體制關(guān)系的方向邁出了一大步，由于受制于上級(jí)政策的限制和自身財(cái)政困難的影響，市區(qū)分稅制財(cái)政體制還有很多不完善和不規(guī)范的地方，突出表現(xiàn)在：

（一）事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不明確。

區(qū)級(jí)政府財(cái)權(quán)的確定必須以其事權(quán)為基礎(chǔ)。但是，目前我區(qū)政府的財(cái)權(quán)往往與其所承擔(dān)的事權(quán)并不完全配套，影響了區(qū)級(jí)政府積極性的充分發(fā)揮。其次是由于目前我國(guó)正處于改革時(shí)期，各項(xiàng)事業(yè)管理體制、勞動(dòng)人事制度、社會(huì)保障制度以及政府機(jī)構(gòu)等都經(jīng)常發(fā)生調(diào)整變動(dòng)，引起區(qū)級(jí)政府結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，導(dǎo)致其與財(cái)權(quán)不配套。

（二）收入劃分不盡合理，尚不規(guī)范。

1、市區(qū)實(shí)行分稅制后，市財(cái)政雖然暫借給區(qū)級(jí)政府一部分稅源，但這些稅源自200*年后，就每年都要由市財(cái)政按比例扣回，使區(qū)級(jí)財(cái)政收入每年都要短收一部分。

2、實(shí)行分稅制后，市級(jí)財(cái)政與區(qū)級(jí)財(cái)政之間的收支范圍發(fā)生了很大變化，在新的體制下，為了維持市本級(jí)財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，市里將轄區(qū)內(nèi)的n戶納稅大企業(yè)的稅源上劃，作為市本級(jí)的固定稅源，只留給區(qū)級(jí)政府一些納稅小企業(yè)及零星稅種，導(dǎo)致區(qū)級(jí)財(cái)政沒(méi)有足夠的稅源去征收。

3、納稅屬地劃分不清，使區(qū)級(jí)財(cái)政收入減少一部分。我區(qū)內(nèi)的一些納稅重點(diǎn)企業(yè)，稅務(wù)登記在××區(qū)，但由于其總公司在其他區(qū)縣，稅收征繳卻不在××區(qū)，例如××廠的生產(chǎn)銷售都在××區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，但是其總部××公司設(shè)立在××區(qū)，其稅收征繳由××區(qū)負(fù)責(zé)征收，使我區(qū)收入減少。

（三)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助過(guò)低。

1、轉(zhuǎn)移支付的力度不大且不穩(wěn)定。由于我區(qū)收入總量小，區(qū)級(jí)每年新增的稅收收入有限，用于彌補(bǔ)自身增支都非常困難，可用于補(bǔ)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力微乎其微，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付只能依靠上級(jí)，但是轉(zhuǎn)移支付中專項(xiàng)撥款比重偏大，一般性轉(zhuǎn)移支付比重較小且數(shù)額不確定，影響了下級(jí)預(yù)算的統(tǒng)籌安排及重點(diǎn)工作的運(yùn)轉(zhuǎn)。

2、對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助低。近年來(lái)，區(qū)級(jí)對(duì)農(nóng)村的文化、教育、醫(yī)療等方面的投入不斷加大，但是市里對(duì)我區(qū)農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助基數(shù)，是在200*年的基礎(chǔ)上確定的，市本級(jí)對(duì)區(qū)級(jí)的轉(zhuǎn)移支付金額，已不能滿足我區(qū)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的需要，尤其是在農(nóng)村中小學(xué)取暖、五保戶、獨(dú)生子女費(fèi)方面的補(bǔ)助金額低。

（四）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。

我區(qū)財(cái)政收入和財(cái)力增長(zhǎng)趨緩、財(cái)政困難的原因主要是我區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人口多，經(jīng)濟(jì)總量小、基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政缺乏非煤企業(yè)支柱財(cái)源，對(duì)煤炭、焦化、電力等企業(yè)的依賴性比較強(qiáng)，我區(qū)的財(cái)政收入中有n%靠上述企業(yè)征收，而這些企業(yè)受國(guó)家宏觀政策和市場(chǎng)因素的影響又比較大，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力小，如果煤炭市場(chǎng)疲軟，會(huì)對(duì)我區(qū)的財(cái)政收入造成很大影響，將使我區(qū)財(cái)政收入減收一半以上。

(五)剛性支出大。

我區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人口多，人員支出大。200*年在調(diào)整津貼工作中，我們克服困難，及時(shí)兌現(xiàn)了津貼的增資部分，但是市本級(jí)對(duì)我區(qū)的補(bǔ)助金額僅為n萬(wàn)元，其余的要由區(qū)級(jí)承擔(dān)。七煤集團(tuán)在轄區(qū)內(nèi)下放教師的接收，200*年“兩高”工作的驗(yàn)收，在很大程度上使我區(qū)財(cái)政出現(xiàn)缺口，具初步測(cè)算需要n萬(wàn)元。

四、解決問(wèn)題的建議和方法

完善財(cái)政體制的目的就是要充分發(fā)揮財(cái)政體制杠桿作用，建立促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)區(qū)級(jí)政府增收節(jié)支的積極性，努力提高基層機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資發(fā)放和政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的保障水平，通過(guò)財(cái)政體制創(chuàng)新促進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。按照要求，我市分稅制要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行不斷完善和創(chuàng)新。

(一)財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則。

區(qū)級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)結(jié)構(gòu)不僅決定了它所需要的財(cái)政收入的數(shù)量，而且還決定著它所需要掌握的財(cái)政收入的具體形式。其原因在于，財(cái)政不但是政府籌集資金的工具，而且是其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。區(qū)級(jí)政府履行自己的職能既需要相應(yīng)的資金，又需要運(yùn)用稅收等財(cái)政收入形式對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)施調(diào)控。所以，根據(jù)“財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合”的原則，在確定區(qū)級(jí)財(cái)政和管理體制，劃分市區(qū)兩級(jí)政府的財(cái)政收支范圍時(shí)，不僅要考慮區(qū)級(jí)政府所承擔(dān)的多少，而且要考慮其事權(quán)的結(jié)構(gòu)。只有這樣，才能合理調(diào)整市與區(qū)財(cái)政分配關(guān)系，在調(diào)動(dòng)區(qū)級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增收節(jié)支積極性的同時(shí)，使區(qū)級(jí)政府有權(quán)支配其自身的財(cái)權(quán)和財(cái)力，保障其職能的順利實(shí)現(xiàn)。

(二)加大轉(zhuǎn)移支付力度。

逐步建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度，加大財(cái)政均等化轉(zhuǎn)移支付力度。市區(qū)實(shí)行分稅制后，區(qū)級(jí)政府的事務(wù)增多，財(cái)政支出也呈逐年上升趨勢(shì)。我區(qū)與××區(qū)、××區(qū)相比，屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后區(qū)，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，稅源征收少，地區(qū)間財(cái)政收入不平衡，屬于“吃飯”型財(cái)政，難以開(kāi)展其他工作，近年，隨著城市東延，省市對(duì)我區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入增大，致使區(qū)級(jí)相應(yīng)匹配的資金也增加，使我區(qū)財(cái)力難以應(yīng)對(duì)，需要在完善轉(zhuǎn)移支付中加以解決，要通過(guò)加大轉(zhuǎn)移支付逐級(jí)實(shí)行財(cái)政均等化分配，縮小與其他區(qū)之間的貧富差距，壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付資金，使之真正成為調(diào)節(jié)地區(qū)收入差距的有效手段。

(三)加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)。

在市區(qū)實(shí)行分稅制財(cái)政體制框架下，區(qū)級(jí)更要注意財(cái)源建設(shè)工作。一要堅(jiān)持把發(fā)展作為財(cái)政工作的第一要?jiǎng)?wù)，克服把公共財(cái)政建設(shè)與支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立起來(lái)的觀念，堅(jiān)持“生財(cái)有，道、聚財(cái)有度、用財(cái)有效”的方針，學(xué)會(huì)運(yùn)用財(cái)稅杠桿為企業(yè)的自我發(fā)展、自我創(chuàng)新創(chuàng)造更加公平、開(kāi)放、寬松的環(huán)境，在促進(jìn)全區(qū)經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上，壯大財(cái)政實(shí)力。二是要不斷鞏固提高現(xiàn)有支柱財(cái)源，發(fā)掘和培植后續(xù)財(cái)源。要加大招商引資力度，大力發(fā)展非煤產(chǎn)業(yè)，加大對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的培植力度，充分運(yùn)用財(cái)政有限的資金，積極支持個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是要嚴(yán)格依法納稅，加強(qiáng)征管，堵塞跑、冒、滴、漏，確保財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，增強(qiáng)區(qū)級(jí)財(cái)政實(shí)力，推動(dòng)財(cái)源建設(shè)。四是要牢固樹(shù)立經(jīng)濟(jì)財(cái)政觀，遵循經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，從根本上解決稅收增長(zhǎng)的快與慢、多與少、供與求的問(wèn)題，促進(jìn)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、對(duì)下一個(gè)體制改革的建議

無(wú)論采用什么類型的財(cái)政管理體制，在劃分收支范圍時(shí)，首先應(yīng)根據(jù)區(qū)級(jí)政權(quán)的事權(quán)結(jié)構(gòu)劃定其財(cái)政支出范圍，核定出這些支出項(xiàng)目所需的資金數(shù)額，然后再?gòu)呢?cái)政收入中確定相應(yīng)的項(xiàng)目及其數(shù)額，作為區(qū)級(jí)財(cái)政的收入范圍。所以我們認(rèn)為，在下一個(gè)體制中，應(yīng)該做到以下

（一）按屬地關(guān)系劃分稅源。

1、新的分稅制財(cái)政管理體制既要保持原有的利益分配格局，又要科學(xué)劃定稅源，在財(cái)力分配上既要保證區(qū)級(jí)自我發(fā)展的空間，又要有一定的發(fā)展緊迫感，要保證區(qū)政府具有一定的經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，要將區(qū)域內(nèi)的非國(guó)有企業(yè)，作為區(qū)級(jí)財(cái)政收入的固定稅源，要在市級(jí)暫借稅源到期后，歸區(qū)級(jí)征收。

2、近年來(lái)，我區(qū)加大了招商引資的工作力度，一些重點(diǎn)企業(yè)相繼投產(chǎn)使用，按照市區(qū)分稅制的文件精神，新上招商引資企業(yè)的稅收全部歸區(qū)級(jí)所有。但是，市里政策調(diào)整，將稅收超過(guò)n萬(wàn)元的企業(yè)，收入重新核定，市本級(jí)與區(qū)級(jí)5：5分成，使我區(qū)稅收減少很大一部分，所以我們希望，轄區(qū)內(nèi)新上的招商引資企業(yè)的稅收，無(wú)論金額多少，都要?dú)w區(qū)級(jí)所有。

（二）合理劃定支出。

由于我區(qū)是農(nóng)業(yè)大區(qū)，城市基礎(chǔ)設(shè)施差，財(cái)政供養(yǎng)人口多，區(qū)級(jí)財(cái)政收入少。所以我們希望，市財(cái)政在今后的工作中，要充分考慮到我區(qū)剛性支出不斷增加，財(cái)政面臨很大壓力的基礎(chǔ)上，給予區(qū)級(jí)政府財(cái)力方面的支持，尤其是對(duì)我區(qū)四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加大轉(zhuǎn)移支付力度，以保證區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

篇2

1.19*-19*年的財(cái)政體制改革。19*年，國(guó)家對(duì)財(cái)政管理體制進(jìn)行了重大改革，開(kāi)始實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”也即“分灶吃飯”的財(cái)政管理體制。我市適應(yīng)這一體制改革要求，當(dāng)時(shí)的襄陽(yáng)地區(qū)對(duì)縣市也作出了三項(xiàng)適應(yīng)性調(diào)整。

2、19*-19*年市帶縣財(cái)政體制。19*年起，*作為全省唯一實(shí)行市帶縣行政領(lǐng)導(dǎo)體制的中等城市，市對(duì)所屬各縣市區(qū)實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干、定額上交或是定額補(bǔ)貼，收入超基數(shù)按比例分成”的財(cái)政管理體制。

3、19*年分稅制財(cái)政體制。根據(jù)分稅制改革，對(duì)我市原有體制引起的分配關(guān)系上的變化，從市到縣市、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)都依據(jù)不同情況逐步實(shí)行與中央分稅制相適當(dāng)?shù)呢?cái)政管理體制。

4、20*年的省管縣財(cái)政體制。為配合省管縣財(cái)政體制的順利實(shí)施，一是按照方案，搞好市、縣對(duì)賬、有關(guān)債務(wù)交接工作；二是在完成好省委托市財(cái)政有關(guān)管理工作，積極推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政體制改革工作；三是重點(diǎn)理順市區(qū)財(cái)政體制。

二、大力支持地方財(cái)源建設(shè)

1、補(bǔ)貼縣財(cái)源建設(shè)。19*年，我市積極爭(zhēng)取，促使?？?、谷城兩縣加入全省首批6個(gè)“摘帽”縣財(cái)源建設(shè)試點(diǎn)至1987年，兩縣如期摘掉補(bǔ)貼“帽子”。

2、自給縣財(cái)源建設(shè)。19*年，促使南漳、谷城兩個(gè)縣加入全省三年財(cái)政收入過(guò)5000萬(wàn)元縣(市)財(cái)源建設(shè)行列。

3、億元縣(市)財(cái)源建設(shè)。為配合19*年省政府批轉(zhuǎn)省財(cái)政廳關(guān)于支持部分縣市到19*年財(cái)政收入分別過(guò)億元、*00萬(wàn)元和6000萬(wàn)元的“億元縣(市)”財(cái)源建設(shè)活動(dòng)，其中我市棗陽(yáng)過(guò)億元、老河口過(guò)*00萬(wàn)元。市財(cái)政從體制、資金、工作等方面給予大力支持，從而使億元縣市建設(shè)在當(dāng)時(shí)取得了明顯成效。

4、省轄市財(cái)源建設(shè)。19*年，我市緊緊抓住省轄市財(cái)源建設(shè)這一機(jī)遇，當(dāng)年從省財(cái)政借回周轉(zhuǎn)金1300萬(wàn)元，19*年借回1200萬(wàn)元，重點(diǎn)支持了原襄棉廠、宏偉廠、化纖廠等一批骨干企業(yè)更新改造和產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代，為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的*發(fā)展注入了新的活力。

5、分稅制后的財(cái)源建設(shè)。如在支持新型工業(yè)化上，大力支持國(guó)企改革，為轉(zhuǎn)制企業(yè)原有職工買斷身份、促其轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念、重新就業(yè)；不斷加大科技三項(xiàng)費(fèi)用的投入，著力引導(dǎo)、支持企業(yè)引進(jìn)和運(yùn)用新科技、新裝備；在農(nóng)村財(cái)源建設(shè)上，大力支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)副產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化等項(xiàng)目建設(shè)。

三、社會(huì)事業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

1、教育事業(yè)發(fā)展迅猛。農(nóng)村九年義務(wù)教育從2006年起已實(shí)現(xiàn)“兩免一補(bǔ)”。城郊農(nóng)村中小學(xué)從去年開(kāi)始實(shí)行“兩免一補(bǔ)”義務(wù)教育。在支持中等職業(yè)教育、大專教育上實(shí)現(xiàn)了大跨越。

2、科學(xué)文體事業(yè)繁榮。從預(yù)算上統(tǒng)籌安排，確保重點(diǎn)需要，加快了科學(xué)普及、文化和體育事業(yè)的健康發(fā)展。大力支持文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)適應(yīng)社會(huì)變革需要，對(duì)文藝創(chuàng)作、文化體制改革、劇院等文藝場(chǎng)館的維護(hù)與管理從政策、資金上給予支持。

3、衛(wèi)生保健事業(yè)興旺。全市財(cái)政部門在支持村級(jí)衛(wèi)生室建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院建設(shè)、以及市區(qū)或縣城中心醫(yī)院、中醫(yī)院建設(shè)等方面積極爭(zhēng)取上級(jí)投入、不斷加大本級(jí)財(cái)政投入，同時(shí)爭(zhēng)取世行或外國(guó)政府貸款投入，使全市各級(jí)衛(wèi)生院、各類醫(yī)院硬件建設(shè)不斷上新臺(tái)階。

4、社會(huì)保障覆蓋城鄉(xiāng)。全市財(cái)政部門積極配合有關(guān)部門，按照先行試點(diǎn)、積極推進(jìn)、制定政策、規(guī)范管理的原則，使全市社會(huì)保障體系由改革開(kāi)放初期僅限于機(jī)關(guān)事業(yè)和國(guó)有職工向全體市民延伸，由改革開(kāi)放初期僅在城鄉(xiāng)實(shí)行向廣大農(nóng)村逐步拓展。

5、城市基礎(chǔ)設(shè)施完備。全市財(cái)政部門在大力支持城市和縣城以及小集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，運(yùn)用財(cái)政政策、資金投入等形式，全市城市面貌、規(guī)模等都發(fā)生了翻天覆地的變化。

四、不斷優(yōu)化財(cái)政監(jiān)督管理

1、綜合財(cái)政預(yù)算管理。從19*年開(kāi)始探索實(shí)施以統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外財(cái)力為主要特征的綜合財(cái)政預(yù)算管理改革與實(shí)踐。到1996年基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)算外資金管理的“三個(gè)還權(quán)”；從1998年開(kāi)始，按照上級(jí)要求，全市又開(kāi)始進(jìn)行了預(yù)算外資金“收支兩條線”管理。

篇3

【關(guān)鍵詞】財(cái)政管理體制 省直管縣 財(cái)政分權(quán)

一、“省直管縣”財(cái)政體制的簡(jiǎn)單理論分析

有關(guān)省管縣財(cái)政體制問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是一個(gè)不同級(jí)次政府如何有效提供層次各異的公共產(chǎn)品問(wèn)題，也是一個(gè)地方財(cái)政體制中最優(yōu)規(guī)模的確定問(wèn)題。

由于市場(chǎng)在提供公共產(chǎn)品方面會(huì)出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，所以政府就成為各種公共產(chǎn)品的主要提供者。理查德·A·馬斯格雷夫又指出受益歸宿的空間范圍是公共物品的關(guān)鍵特征，某些公共物品的受益范圍是全國(guó)性的，而另一些則是有地理上限制的。奧茨的分權(quán)理論主張最優(yōu)的政府規(guī)模應(yīng)與其提供的公共產(chǎn)品的空間覆蓋范圍一致，但這不意味著政府的級(jí)次越多，政府提供公共產(chǎn)品就越有效率，而是應(yīng)根據(jù)一級(jí)政府能提供公共產(chǎn)品的范圍來(lái)確定政府的層次結(jié)構(gòu)，制定合理的財(cái)政體制及相應(yīng)的政府間分配關(guān)系。根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，目前我國(guó)地方政府存在的主要問(wèn)題就是由現(xiàn)行政府層次構(gòu)造與現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制不協(xié)調(diào)、各級(jí)財(cái)政分配關(guān)系不規(guī)范等引起的，應(yīng)該減少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)。通過(guò)“省直管縣”來(lái)實(shí)現(xiàn)由五級(jí)財(cái)政到三級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)變。

二、“省直管縣”財(cái)政體制的實(shí)踐

盡管80年代實(shí)行的“市管縣”體制在某些方面發(fā)揮了積極作用，但在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入新階段后，這種體制的諸多弊病開(kāi)始逐漸暴露?！笆泄芸h”體制存在的一個(gè)很大問(wèn)題就是，地市級(jí)政府掌握了大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)，縣級(jí)政府自過(guò)小，縣成為了地級(jí)市的附屬單位。地級(jí)市往往通過(guò)政治優(yōu)勢(shì)和行政權(quán)力參與資源爭(zhēng)奪，并且將財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移，政府間財(cái)力差距日益擴(kuò)大，增加了縣級(jí)政府的負(fù)擔(dān)，抑制了縣的發(fā)展。

通過(guò)近些年“省直管縣”體制的推行，我們可以看到一些明顯的成效。增強(qiáng)了省級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的調(diào)控能力，調(diào)動(dòng)了縣級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性；改變了市級(jí)財(cái)政的理財(cái)思路，使市級(jí)財(cái)政由依靠集中縣級(jí)力量轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)自身發(fā)展帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解了縣級(jí)財(cái)政困難；減少了地方財(cái)政管理層級(jí)，提高了辦事效率，降低了財(cái)政管理的交易成本。

盡管現(xiàn)在的“省直管縣”取得了以上的這些成效，不過(guò)現(xiàn)實(shí)中還存在著一些問(wèn)題?？v向來(lái)看，“省直管縣”使省財(cái)政管理的輻射面變大，管理難度加大，省級(jí)財(cái)政的事權(quán)責(zé)任增加了，但財(cái)力目前沒(méi)能相應(yīng)增加；橫向來(lái)看，市級(jí)財(cái)政的積極性受到影響，其財(cái)力下降的同時(shí)事權(quán)沒(méi)有明顯減少，市縣間互相協(xié)調(diào)存在問(wèn)題?？傮w來(lái)說(shuō)就是，“省直管縣”后行政管理體制和財(cái)政管理體制一致性出現(xiàn)問(wèn)題，省市縣之間的支出責(zé)任沒(méi)能根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)、事權(quán)與財(cái)力相匹配的原則及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

三、如何進(jìn)一步完善“省直管縣”財(cái)政管理體制

“省直管縣”并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的財(cái)政隸屬關(guān)系上的調(diào)整，而是一個(gè)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要我們逐步的完善，在探索中解決體制改革過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。

對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平千差萬(wàn)別的大國(guó)來(lái)說(shuō)，省以下財(cái)政體制的改革應(yīng)該充分依據(jù)各個(gè)省的自身特點(diǎn)，分階段、有方向、因地制宜地推進(jìn)“省直管縣”的改革。在進(jìn)一步完善中應(yīng)該逐步理清以下相關(guān)問(wèn)題。

首先，理清省、市、省管的縣的事權(quán)與支出責(zé)任。通過(guò)對(duì)事權(quán)的逐一列舉，具體劃分省、市、省直管的縣各自的專有事權(quán)，以及省、市、省直管的縣的共有事權(quán)。然后依據(jù)事權(quán)的劃分結(jié)果，確定省、市、省直管的縣各自的支出責(zé)任，明確各自的財(cái)政負(fù)擔(dān)范圍。

其次，理清省、市、省管的縣的財(cái)政收入劃分。依據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，對(duì)稅收收入、收費(fèi)收入及債務(wù)收入進(jìn)行劃分。

最后，規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付制度。通過(guò)建立規(guī)范的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，來(lái)彌補(bǔ)不同層級(jí)政府間收支缺口，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。

四、“省直管縣”財(cái)政管理體制的成功案例——浙江模式

浙江省是我國(guó)“省直管縣”財(cái)政管理體制的開(kāi)拓者，但這一體制卻并不是浙江省的原創(chuàng)，我國(guó)建國(guó)初期就實(shí)行這種財(cái)政體制。隨著我國(guó)行政體制在八十年代從“省管縣”逐漸轉(zhuǎn)化為“市管縣”，特別是1994年分稅制財(cái)政管理體制改革后，“省管縣”財(cái)政逐漸被“市管縣”取代，但浙江保留了“省管縣”財(cái)政體制。

浙江省保留“省管縣”的財(cái)政體制是從其自身實(shí)際出發(fā)的。浙江省小縣少，陸地面積10.18萬(wàn)平方公里，其中80%集中于省會(huì)杭州200公里范圍，各縣、市間距離近。同時(shí)，改革開(kāi)放10多年，縣域經(jīng)濟(jì)已頗為強(qiáng)大，形成了獨(dú)具特色的“塊狀經(jīng)濟(jì)”。1993年，30多個(gè)發(fā)達(dá)縣(市)的財(cái)政收入已占全省財(cái)政收入總量的70%。在這樣的基礎(chǔ)上，浙江省堅(jiān)持把發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)作為振興經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，在實(shí)行撤地建市的同時(shí)，仍堅(jiān)持省直管縣的財(cái)政體制，并持續(xù)推進(jìn)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的改革，逐步形成了省級(jí)政府地方治理結(jié)構(gòu)方面的“浙江模式”。

篇4

一、改革推進(jìn)情況

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化方案。成立了以市長(zhǎng)為組長(zhǎng)，常務(wù)副市長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，其他相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門主要負(fù)責(zé)人參與的改革領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)督促落實(shí)相關(guān)改革，確保改革工作穩(wěn)步推進(jìn)。深入學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，廣泛征求試點(diǎn)鎮(zhèn)和相關(guān)職能部門意見(jiàn)，科學(xué)制定改革方案。（二）下放縣級(jí)管理權(quán)限。根據(jù)試點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)際需要，經(jīng)充分溝通，重點(diǎn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治安、民生保障7個(gè)方面，從登封市“五單一網(wǎng)”制度改革行政權(quán)責(zé)清單事項(xiàng)和行政審批清單事項(xiàng)中，選擇327項(xiàng)縣級(jí)管理權(quán)限事項(xiàng)作為擬下放權(quán)限，涉及國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保等28個(gè)部門。按照行業(yè)分：產(chǎn)業(yè)發(fā)展44項(xiàng)，規(guī)劃建設(shè)161項(xiàng)，環(huán)境保護(hù)32項(xiàng)，安全生產(chǎn)37項(xiàng)，市場(chǎng)監(jiān)管23項(xiàng)，社會(huì)治安2項(xiàng)，民生保障28項(xiàng)。按照權(quán)限類型分：行政許可44項(xiàng)，行政處罰245項(xiàng)，行政強(qiáng)制7項(xiàng)，行政確認(rèn)9項(xiàng)，行政征收6項(xiàng)，行政檢查3項(xiàng)，其他行政權(quán)力6項(xiàng)，基本公共服務(wù)7項(xiàng)。（三）優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制配置。結(jié)合試點(diǎn)鎮(zhèn)自身特色對(duì)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及下屬事業(yè)單位進(jìn)行整合，設(shè)置黨政辦公室、社會(huì)治安綜合治理辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、組織人事和社會(huì)保障局、規(guī)劃建設(shè)管理局、綜合執(zhí)法局、社會(huì)事業(yè)局、文化旅游局、農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)局、便民服務(wù)中心。在編制總額內(nèi)，調(diào)劑增加試點(diǎn)鎮(zhèn)內(nèi)園區(qū)管委會(huì)的編制，補(bǔ)充急需的管理專業(yè)人才，由試點(diǎn)鎮(zhèn)統(tǒng)籌使用。將試點(diǎn)鎮(zhèn)原有和承接的各類行政審批及公共服務(wù)事項(xiàng)，統(tǒng)一入駐鎮(zhèn)便民服務(wù)中心，實(shí)行一站式服務(wù)。整合試點(diǎn)鎮(zhèn)原有和承接的行政執(zhí)法事項(xiàng)，由綜合執(zhí)法局實(shí)行綜合行政執(zhí)法，堅(jiān)持行政執(zhí)法重心下移，整合、充實(shí)基層一線執(zhí)法力量，充分發(fā)揮屬地管理優(yōu)勢(shì)，從源頭上解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法缺位等問(wèn)題，切實(shí)為試點(diǎn)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快的發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。（四）理順試點(diǎn)鎮(zhèn)與派駐機(jī)構(gòu)關(guān)系。強(qiáng)化對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一更名為“登封市伊伊鎮(zhèn)伊伊分局”，其承擔(dān)的行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)統(tǒng)一入駐鎮(zhèn)便民服務(wù)中心。對(duì)派駐到試點(diǎn)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)工作接受主管部門指導(dǎo)，并接受試點(diǎn)鎮(zhèn)人民政府的協(xié)調(diào)和監(jiān)督，日常工作以試點(diǎn)鎮(zhèn)為主。派駐機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)采取主管部門領(lǐng)導(dǎo)兼任或直接配備為副科級(jí)的方式配置。派駐機(jī)構(gòu)工作人員的調(diào)動(dòng)、任免事項(xiàng)按照干部管理權(quán)限進(jìn)行管理，科級(jí)干部由組織部門負(fù)責(zé)，事先征得試點(diǎn)鎮(zhèn)黨委的同意，其他人員由主管單位或相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)，事先書(shū)面征得試點(diǎn)鎮(zhèn)黨委的同意。試點(diǎn)鎮(zhèn)黨委、政府的意見(jiàn)作為主管部門對(duì)派駐機(jī)構(gòu)工作考評(píng)、考核和干部任用的重要依據(jù)。（五）實(shí)行經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)目標(biāo)考核。圍繞建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的改革目標(biāo)，就部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放后機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理，職責(zé)關(guān)系是否順暢，職能配置是否優(yōu)化，行政環(huán)節(jié)是否減少，工作流程是否優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、社會(huì)管理和公共服務(wù)能力是否提高等行政體制和運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題，對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行跟蹤式目標(biāo)考核，加強(qiáng)目標(biāo)動(dòng)態(tài)考核評(píng)估，確保改革落到實(shí)處。

二、存在的問(wèn)題

（一）財(cái)政壓力巨大。近年來(lái)，受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行下行壓力增大，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)企業(yè)效益下滑，財(cái)政收支矛盾突出。此外，隨著新型城鎮(zhèn)化步伐的加快，需要大量財(cái)政投入，但是在現(xiàn)行財(cái)政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入大部分要上繳分成，試點(diǎn)鎮(zhèn)可支配的財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、民生事業(yè)投入的需要。（二）人員編制不足。2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制管理日趨嚴(yán)格，行政事業(yè)編制控制在80名左右，人員得不到及時(shí)補(bǔ)充，老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，因此迫切需要增加人員編制來(lái)滿足不斷增加的職能需要，隨著部分縣級(jí)管理權(quán)限的下放，人員編制缺口的問(wèn)題也日益嚴(yán)峻。（三）配套改革不到位。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要一系列的改革相配套，但目前與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革相關(guān)的配套改革，如公共財(cái)政改革、人事制度改革等進(jìn)程不快，沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)。（四）用地指標(biāo)瓶頸。鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的培育，需要有一定數(shù)量的土地支持，但目前在土地指標(biāo)使用上仍以縣為單位進(jìn)行規(guī)劃，且按一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)待試點(diǎn)鎮(zhèn)，沒(méi)有明確其具體份額。

三、意見(jiàn)和建議

篇5

地級(jí)市挑戰(zhàn)

在新一輪“省直管縣”改革浪潮中，地級(jí)市無(wú)疑屬于“弱勢(shì)群體”，它的利益在總體上是流失的，特別是那些自身實(shí)力不強(qiáng)的地級(jí)市。不僅如此，在縣和縣級(jí)市獲取利益的同時(shí)，地級(jí)市卻不得不為過(guò)去的地改市和城市化買單，這可能使得一些地級(jí)市從此一蹶不振。

1行政管理層次頻繁的變動(dòng)不僅消耗行政資源，也影響了部分官員的工作積極性。在全國(guó)最后一批撤地設(shè)市剛剛落幕5至6年的時(shí)間（到2003年底，全國(guó)除港澳臺(tái)外31個(gè)省、區(qū)、市都實(shí)行了“市管縣”體制），“省直管縣”又推出了。對(duì)于剛剛撤地建市的官員而言，他們?yōu)榻ㄊ忻α藬?shù)年，在工作業(yè)績(jī)尚未得到認(rèn)可之際，現(xiàn)在又要為“省直管縣”后的遺留問(wèn)題忙碌數(shù)年。

2對(duì)地級(jí)市遺留問(wèn)題的處理將會(huì)面臨諸多困難。成立地級(jí)市以后，相關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、市政設(shè)施、文化醫(yī)療體育事業(yè)都擴(kuò)大了規(guī)模。原來(lái)按地級(jí)市規(guī)模設(shè)立的高等學(xué)府、圖書(shū)館、體育場(chǎng)、醫(yī)院、劇院、博物館、交通樞紐等公共設(shè)施和人員怎么辦？按照地級(jí)市管理權(quán)限設(shè)立的人大、政協(xié)、黨委、政府、法院和人員怎么安置？失去了服務(wù)對(duì)象，相關(guān)的機(jī)構(gòu)和人員必然要被精簡(jiǎn)，由此產(chǎn)生的財(cái)政問(wèn)題如何解決，人員如何安置？在城市化的浪潮中，不少地級(jí)市為“經(jīng)營(yíng)城市”、“打造城市品牌”甚至打造“國(guó)際化的大都市”大量建設(shè)，大量舉債，現(xiàn)在是否由地級(jí)市一家買單？有不少地級(jí)市從全局戰(zhàn)略出發(fā)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，把一些利稅大戶搬遷、安排在下屬縣市，“省直管縣”后這些企業(yè)能否得到補(bǔ)償？隨著地級(jí)市遺留問(wèn)題的增多，地級(jí)市面臨的困難也會(huì)增多。

3過(guò)渡期政策不明朗導(dǎo)致市縣關(guān)系緊張。地級(jí)市和縣（市）很可能會(huì)在相互觀望當(dāng)中消耗實(shí)力，或在消極等待中喪失時(shí)機(jī)，出現(xiàn)過(guò)渡期癥候。

4職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題很可能被邊緣化。政府改革的根本問(wèn)題是順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和人民群眾的需求，搞好宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理，后二者是縣（市）政府的主要職責(zé)。政府職能規(guī)定了行政活動(dòng)的基本方向，在政府轉(zhuǎn)型過(guò)程中，職能轉(zhuǎn)變是首要的，是內(nèi)涵，是目的，是練內(nèi)功；管理層次和幅度是次要的，屬外延，是手段，是練外功。但現(xiàn)在一些地級(jí)市加快縣變區(qū)的步伐，一些縣市則加快升格的步伐，以這種心態(tài)和目的去推進(jìn)改革，很可能會(huì)強(qiáng)化“省直管縣”這一手段，忽略或弱化“職能轉(zhuǎn)變”這個(gè)目的。

政府職能轉(zhuǎn)變

我國(guó)的發(fā)展方向是工業(yè)化、城市化，而且現(xiàn)在正處在一個(gè)最關(guān)鍵的時(shí)期。蘇州市委黨校潘福能認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)“省直管縣”，并不否定地級(jí)市在城市化、工業(yè)化發(fā)展中發(fā)揮的作用。“省直管縣”以后，地級(jí)市不再是行政中心，但仍然有最多最大的交通、電力、通訊、銀行、商業(yè)、醫(yī)療、教育設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)，人力資源比較集中，文化資源相對(duì)豐富，歷史積淀相對(duì)雄厚，在國(guó)內(nèi)外交往中具有縣級(jí)市不能比擬的優(yōu)勢(shì)和地位。因此，地級(jí)市不能把縣脫市后的遺留設(shè)施當(dāng)成包袱，而應(yīng)該把它當(dāng)成重要的財(cái)富。

不管今后如何變化，職能的轉(zhuǎn)變是地級(jí)市政府改革的中心。潘福能認(rèn)為，其一，地級(jí)市要從指導(dǎo)型向城市管理型轉(zhuǎn)變?！笆≈惫芸h”以后地級(jí)市成了本來(lái)意義上的城市，地級(jí)政府的級(jí)別可能不會(huì)取消，但管理的區(qū)域會(huì)縮小，管理更為專業(yè)化，這就需要地級(jí)市負(fù)責(zé)人把自己從下一級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)者、指導(dǎo)者、監(jiān)督者的身份轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，把本城市的事辦好，探索出一條符合本地特點(diǎn)的地方城市政府治理的新路。

其二，地方要統(tǒng)籌考慮到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。隨著財(cái)政上省直管縣向行政上“省直管縣”的落實(shí)，地級(jí)市黨政機(jī)構(gòu)的規(guī)模、職能和管理方式必然會(huì)有更為深刻的變化和震蕩。為此，地級(jí)市要做好思想準(zhǔn)備，妥善處理各種利益關(guān)系，減少震蕩。

政府盈利模式之變

省管縣后，市里這塊怎么辦？短期內(nèi)日子肯定會(huì)比較難過(guò)。湖南省衡陽(yáng)市一位不愿具名的人士稱，我們經(jīng)常說(shuō)我們市是吃飯財(cái)政，省管縣后吃飯的人不會(huì)減少多少，但蛋糕明顯小了。我們能做的就是開(kāi)源節(jié)流。

開(kāi)源怎么開(kāi)？首先，盤子要做大?！翱课覀儸F(xiàn)在城區(qū)的90多平方公里，或者靠我們市區(qū)已經(jīng)控制的500多平方公里肯定不行，必須借這次區(qū)劃調(diào)整的機(jī)會(huì)，把市里這一塊面積做大。我看專家們拿出的建議是除現(xiàn)有的城市面積外，把衡陽(yáng)縣、衡南縣劃入衡陽(yáng)市，總?cè)丝?00萬(wàn)，面積5696平方公里，我覺(jué)得還不夠，應(yīng)該把衡東的大浦，南岳劃進(jìn)市區(qū)，如果領(lǐng)導(dǎo)有魄力，有膽量的話，就把衡東、南岳全部劃入，這樣我們總?cè)丝诰蛻?yīng)該超過(guò)了400萬(wàn)，總面積就達(dá)到了8000平方公里。這樣我們要建設(shè)新型工業(yè)化走廊也好，要打造旅游大市也好，要打造湘南區(qū)域性特大城市也好，就有了發(fā)展的腹地，擴(kuò)展的空間。這就需要我們市里早做工作，搶先動(dòng)手。河北省管縣時(shí)，唐山、保定動(dòng)手早，就多搶了幾個(gè)縣作為區(qū)?！?/p>

其次，是培植稅源?！岸愒丛谀睦?？在工業(yè)園區(qū)，在大型產(chǎn)業(yè)，在大項(xiàng)目好項(xiàng)目。我們現(xiàn)在有了交通優(yōu)勢(shì)，有了基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢(shì)，有了資源優(yōu)勢(shì)，有了高校優(yōu)勢(shì)，我們要盡快把我們的工業(yè)園建起來(lái)，把各種優(yōu)勢(shì)變成實(shí)物生產(chǎn)量?，F(xiàn)在已到關(guān)鍵時(shí)候，要咬緊牙關(guān)，不能放松。特別是招商引資這一塊，扶持龍頭產(chǎn)業(yè)這一塊。我們?nèi)绻辛俗约旱纳锨|的產(chǎn)業(yè)集群，有了上百億的龍頭企業(yè)，我們的中心城市功能就會(huì)發(fā)揮出來(lái)，生產(chǎn)要素就會(huì)向我們集中。否則如果新成立的副地級(jí)市比如耒陽(yáng)借機(jī)走到了我們前面，我們就會(huì)被邊緣化，就會(huì)被徹底架空。這次省管縣，這些副地級(jí)市肯定會(huì)獲得一個(gè)發(fā)展良機(jī)，能把握機(jī)會(huì)的肯定短期內(nèi)會(huì)爆發(fā)式發(fā)展，做強(qiáng)做大，這也是省管縣的初衷。所以，我們不能成為觀望者，錯(cuò)失良機(jī)。這次省管縣其實(shí)也給我們提供了一個(gè)機(jī)會(huì)，我們可以集中精力做城市，做工業(yè)。這樣我們的城市和工業(yè)應(yīng)該做得更好。”

再次，就是節(jié)流?！肮?jié)流怎么節(jié)？精兵簡(jiǎn)政，就是減少吃財(cái)政飯的人員，對(duì)吃財(cái)政飯的隊(duì)伍要大瘦身。我們市里這一塊本來(lái)就機(jī)構(gòu)臃腫，隊(duì)伍龐大，現(xiàn)在省管縣了，縣里這一塊的管理職能基本上就劃出去了，這一塊的機(jī)構(gòu)就不能再保留，崗位就不能再設(shè)置。對(duì)機(jī)構(gòu)改革我還是那句話，區(qū)里面作為市里的派出機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)，街道辦事處作為二級(jí)派出辦事機(jī)構(gòu)，人財(cái)物隨事走，區(qū)里不設(shè)四大班子，徹底解決現(xiàn)在多張皮、多頭管、多頭撤麻紗的現(xiàn)狀，充實(shí)基層，充實(shí)城市規(guī)劃和管理隊(duì)伍，提高行政效能，打造服務(wù)型政府。精簡(jiǎn)出來(lái)的人怎么辦？年紀(jì)大的解決待遇，政府養(yǎng)起來(lái)，不能讓他們多事。年輕人鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，或者派駐企業(yè)，或者充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，讓他們沉下去歷練歷練，能夠在大浪淘沙中露出頭來(lái)的再提拔上來(lái)不遲?！?/p>

背景鏈接

省管縣六大核心難題待解

促進(jìn)市縣

協(xié)同發(fā)展

在新體制下，市轄區(qū)作為市的二級(jí)行政區(qū)劃建制是不可能由省直接領(lǐng)導(dǎo)的。因此，在改革市管縣體制時(shí)，宜采取“郊縣改區(qū)”等配套改革，最大限度地預(yù)留和拓展地級(jí)市發(fā)展空間。一些發(fā)展勢(shì)頭好、空間受限的地市，可通過(guò)市轄區(qū)調(diào)整來(lái)拓展發(fā)展空間，如蘇州、無(wú)錫、徐州等國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市，可加大推進(jìn)“撤縣(市)建區(qū)”力度，擴(kuò)大管轄范圍，改近郊部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣為市轄區(qū)。

改善省管

財(cái)政體制

首先要合理界定政府間事權(quán)財(cái)權(quán)，建立與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)政體制，完善轉(zhuǎn)移支付制度，有效解決政府縱橫向間的不均衡性。規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，完善過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。其次要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分配方法，以中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度為藍(lán)本，結(jié)合本省實(shí)際，推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付法制化建設(shè)。再次要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)市級(jí)財(cái)政管理采取靈活方式。市對(duì)縣幫扶能力強(qiáng)的可適當(dāng)擴(kuò)大市級(jí)事權(quán)；對(duì)財(cái)政收入受到重大影響的，省財(cái)政可酌情予以補(bǔ)助。另外要加強(qiáng)基層政府監(jiān)督，建立民主科學(xué)的理財(cái)機(jī)制。充分利用地方人大、其他監(jiān)督部門和社會(huì)力量對(duì)基層財(cái)政行為進(jìn)行監(jiān)督，重大財(cái)政行為要采取聽(tīng)政會(huì)、社會(huì)參與等民主形式進(jìn)行決策，同時(shí)還要建立和完善財(cái)務(wù)公開(kāi)制度。

完善地方

稅收體系

第一，遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)等原則，由中央設(shè)計(jì)一個(gè)全國(guó)性、規(guī)范化的省以下分稅制財(cái)政體制方案，各省在這一框架下執(zhí)行實(shí)施。第二，保留一定數(shù)量的共享稅，實(shí)行同源課稅、分率計(jì)征的方式，使各級(jí)財(cái)政收入隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定增長(zhǎng)，使共享稅成為地方財(cái)政的輔助甚至主體稅種。第三，按照“雙重財(cái)政平衡”原則進(jìn)行財(cái)稅分配改革。省市政府除維持本級(jí)財(cái)政平衡外，還應(yīng)承擔(dān)轄區(qū)和跨區(qū)財(cái)政責(zé)任。第四，將地方各級(jí)政府間的事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系法制化，保障各級(jí)政府依法行使職權(quán)，消除縣級(jí)財(cái)政困難的制度因素。

協(xié)調(diào)府際

合作關(guān)系

省直管縣以后，有必要組建跨界的區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。借鑒美國(guó)大都市區(qū)政府協(xié)會(huì)，法國(guó)跨市鎮(zhèn)協(xié)商會(huì)、市鎮(zhèn)聯(lián)合體、都市共同體、跨市鎮(zhèn)合作委員會(huì)等市鎮(zhèn)聯(lián)合體，俄羅斯跨地區(qū)協(xié)調(diào)組織以及日本特別地方公共團(tuán)體等社會(huì)組織的做法，協(xié)調(diào)跨界地區(qū)間的利益沖突，提高資源共享性。還可建立一些城市聯(lián)合體，借鑒歐盟理念和運(yùn)行機(jī)制，遵照利益共享共贏原則，定期商討區(qū)域內(nèi)的重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。

改革垂直

管理部門

一是凡能改為塊塊管理的，一律改為塊塊管理，條件特殊的可條塊結(jié)合、以塊為主；二是對(duì)于不能改革的，要對(duì)其權(quán)利和義務(wù)做出明確規(guī)定，不能任意擴(kuò)大；三是對(duì)必須保留的“垂直管理”部門，給予地方更大調(diào)節(jié)權(quán)，諸如：給縣級(jí)金融部門在授信規(guī)模、審批額度等方面更大權(quán)限；對(duì)電力、電信、煙草、鹽業(yè)等垂直行業(yè)的收益進(jìn)行必要調(diào)整，把留余資金用來(lái)補(bǔ)貼縣級(jí)財(cái)政，使其更好地反哺農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。

調(diào)整干部

管理制度

首先，要改變管人、管財(cái)、管事“三位一體”管理模式，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子由省委直接任命，縣級(jí)中層干部由縣自主任命，市級(jí)僅享有參謀建議權(quán)。其次，要逐步改變當(dāng)前縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)在市委常委中的任職格局，縣級(jí)主要干部的級(jí)別不能以在市委中的位置來(lái)衡量，也不能統(tǒng)一劃齊，要根據(jù)干部能力和縣規(guī)模大小做適當(dāng)調(diào)整，成績(jī)突出的可按副廳配備。此外，還要加大省與縣之間干部交流力度。

省管縣幾種模式

湖南模式

2009年11月17日湖南通過(guò)了《湖南省省直管縣體制改革建議方案》。這個(gè)《方案》最大的特點(diǎn)是“一步到位”――直接推進(jìn)縣級(jí)財(cái)政和行政上的“雙直管”。行政上的省直管則直接通過(guò)新的區(qū)劃調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)。湖南的省管縣改革方案是全國(guó)唯一“一步到位”的模式，之前的浙江模式和安徽模式，都只是單方面地推進(jìn)財(cái)政的直管。

安徽模式

安徽模式主要特點(diǎn)是大力推行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣擴(kuò)大縣級(jí)政府社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。自2007年，安徽率先在12個(gè)縣實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)，探索省直管縣財(cái)政管理模式，省發(fā)改委、公安、衛(wèi)生等32個(gè)部門陸續(xù)下放143項(xiàng)權(quán)限。2008年，又征選18個(gè)縣加入到省管縣改革范圍內(nèi)。

幾年探索表明，安徽財(cái)政體制改革成效明顯。試點(diǎn)縣的財(cái)政總收入增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)高于非試點(diǎn)縣。同時(shí)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)縣也成了一張極具影響力的名片，外來(lái)投資明顯增加，招商引資吸引力大大增強(qiáng)。

海南模式

海南模式則是注重行政管理上的省管縣。從1988年建省開(kāi)始，海南省就沒(méi)有實(shí)行市管縣，海南省所有的縣、縣級(jí)市、地級(jí)市都是由省直接管理，是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元，不存在地級(jí)市對(duì)縣和縣級(jí)市的行政管理問(wèn)題，二者之間只有行政級(jí)別的差別而沒(méi)有行政隸屬關(guān)系。

2008年7月初，海南將177項(xiàng)行政管理權(quán)直接下放到市縣和地級(jí)市，同時(shí)提出了配套改革制度，曾引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。

篇6

上一輪體制中轉(zhuǎn)移支付制度存在一定的不合理性，主要表現(xiàn)在沒(méi)有能夠起到很好的“鼓勵(lì)先進(jìn)、帶動(dòng)后進(jìn)”的作用，過(guò)分強(qiáng)調(diào)了“均貧富”的原則。按照轉(zhuǎn)移支付測(cè)算下來(lái)，人均財(cái)力落后的鎮(zhèn)街每年從區(qū)本級(jí)轉(zhuǎn)移的財(cái)力超過(guò)了稅收增長(zhǎng)最快的鎮(zhèn)街，嚴(yán)重影響了鎮(zhèn)街爭(zhēng)當(dāng)先進(jìn)的積極性。新的一輪轉(zhuǎn)移支付改革的基本思路是探索區(qū)與各鎮(zhèn)街財(cái)政體制的多元化改革，將“屬地征收、分稅分成”的機(jī)制，與內(nèi)容更為廣泛、形式更為科學(xué)、運(yùn)行更為合理、調(diào)控更為有力的轉(zhuǎn)移支付制度緊密結(jié)合，使各鎮(zhèn)街人均收入水平、支出標(biāo)準(zhǔn)能維持大體相近的格局，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)均衡全區(qū)公共服務(wù)水平的目標(biāo)。具體的轉(zhuǎn)移支付辦法還要借助于統(tǒng)一與規(guī)范的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)一步的研究。

（二）改革統(tǒng)一比例的方案（方案二）

改革的基本思路，徹底改革目前稅收分成拿財(cái)力基數(shù)與稅收增幅全額直接掛鉤的做法，對(duì)各鎮(zhèn)街實(shí)行“核定基數(shù)，超收分成，統(tǒng)一比例，轉(zhuǎn)移支付”的財(cái)稅分成辦法，與市財(cái)政對(duì)區(qū)財(cái)政體制全面接軌。即保障各鎮(zhèn)街20*年既得財(cái)力的基礎(chǔ)上，核定各鎮(zhèn)街收支基數(shù)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一比例分成，分成數(shù)與20*年既得財(cái)力差額作為各鎮(zhèn)街轉(zhuǎn)移支付基數(shù)。

之所以采用統(tǒng)一比例法，是出于以下幾個(gè)方面的考慮：

（1）可以在一定程度上解決稅源遷移的問(wèn)題。如果不同的鎮(zhèn)街實(shí)行不同的分稅辦法，稅源的遷移給各鎮(zhèn)街財(cái)力帶來(lái)了較大的不穩(wěn)定性，同時(shí)可能給區(qū)本級(jí)帶來(lái)財(cái)力流失。實(shí)行統(tǒng)一的稅收分成比例可以保證區(qū)本級(jí)財(cái)力不受影響，有利于適當(dāng)解決遷入、遷出鎮(zhèn)街的財(cái)力均衡問(wèn)題。

（2）統(tǒng)一比例的結(jié)果，可以使一些稅收基數(shù)比較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度下降、財(cái)力增長(zhǎng)相對(duì)緩慢、城市與社會(huì)負(fù)擔(dān)又相對(duì)較重的老城區(qū)街道，能適當(dāng)降低其轄區(qū)內(nèi)稅收區(qū)級(jí)分成比例；同時(shí)使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成效顯著、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿薮?、?cái)政收入增長(zhǎng)強(qiáng)勁的鎮(zhèn)街，區(qū)級(jí)分成比例相應(yīng)提高，尤其是增量集中的效果將比較明顯。因此，在加大增量調(diào)節(jié)力度和均衡全區(qū)財(cái)力方面，可以說(shuō)具有一箭雙雕的作用。

（3）市財(cái)政對(duì)各區(qū)與其他兄弟區(qū)的財(cái)政在實(shí)行稅收的分成時(shí)，一般也采用統(tǒng)一比例法，改革有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

本方案調(diào)整共享稅分成辦法的核心內(nèi)容是：

（1）全區(qū)各鎮(zhèn)街實(shí)行統(tǒng)一的分成比例。初步擬將區(qū)、各鎮(zhèn)街稅收進(jìn)行“八二”分成，即區(qū)本級(jí)占80%，各鎮(zhèn)街占20%。區(qū)本級(jí)的分成比例低于20*年的實(shí)際比例85%，大型項(xiàng)目或新招商項(xiàng)目的分成情況可另行考慮。

（2）轉(zhuǎn)移支付基數(shù)的確定。分別確定區(qū)對(duì)鎮(zhèn)街轉(zhuǎn)移支付情況，具體計(jì)算過(guò)程如下表

（三）按公共財(cái)政方向設(shè)計(jì)和推進(jìn)改革的方案（方案三）

按照公共財(cái)政方向設(shè)計(jì)財(cái)政體制的實(shí)質(zhì)和核心，就是合理界定財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，而其前提又是合理劃分政府間的職責(zé)權(quán)限。我們認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，按照政府與市場(chǎng)合理分工的要求，并遵循中央賦予事權(quán)的規(guī)定，地方政府的職責(zé)權(quán)限主要包括三個(gè)方面：一是保證政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)，二是管理與調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)；三是提供地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)。與此相適應(yīng)，政府財(cái)政則應(yīng)以社會(huì)公共需要為標(biāo)準(zhǔn)參與社會(huì)資源的配置，政府公共支出預(yù)算的范圍也必須以社會(huì)公共需要為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定和規(guī)范。按照這一要求，結(jié)合市區(qū)的具體情況及政府職責(zé)分工的要求，我區(qū)公共財(cái)政框架下的財(cái)政支出范圍主要包括：（1）公共安全和秩序，即公安安全、司法檢察以及國(guó)家行政管理等；（2）公共服務(wù)，即科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療、保健、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)保障等；（3）公共工程即生態(tài)維護(hù)、環(huán)境保護(hù)等；（4）公共設(shè)施，即交通等基礎(chǔ)設(shè)施和城市排污、道路、橋梁等公共設(shè)施。為此，我們首先將預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出分為四大類，并根據(jù)其與公共財(cái)政支出范圍的密切程度分別給予不同的保障，在此基礎(chǔ)上，計(jì)算出各鎮(zhèn)街的標(biāo)準(zhǔn)支出水平，并以標(biāo)準(zhǔn)支出水平與其財(cái)力水平相對(duì)比，得出其新體制下的稅收分成比例。具體方案為：

1、財(cái)政支出的分類。

（1）一類支出包括行政性支出（行政管理費(fèi)、綜合治理支出）、社會(huì)事業(yè)支出（衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、社區(qū)經(jīng)費(fèi)）與社會(huì)保障支出（撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)、社會(huì)保障補(bǔ)助支出）。其中行政性支出是政權(quán)建設(shè)、社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和必然前提，特別是增加政法經(jīng)費(fèi)投入、強(qiáng)化社會(huì)治安管理是各鎮(zhèn)街政府要重點(diǎn)保證的對(duì)象；各區(qū)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)支出大部分為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心支出；社區(qū)經(jīng)費(fèi)是基層運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證；加大社會(huì)保障力度是公共財(cái)政建設(shè)的基本要求。一類支出為必保支出，在考慮20*年的實(shí)際支出、均量推斷支出和回歸支出的基礎(chǔ)上，按100%的保障系數(shù)計(jì)入各鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出。

（2）二類支出包括市容環(huán)境管理費(fèi)、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)支出、政策性補(bǔ)貼支出。其中市容環(huán)境管理費(fèi)是公共服務(wù)支出的必要組成部分是需各鎮(zhèn)街財(cái)政加大投入的項(xiàng)目；支農(nóng)支出與農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)支出具有“少數(shù)產(chǎn)業(yè)”的特征，需作相應(yīng)保護(hù)，故加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入仍具有十分重要的意義；政策性補(bǔ)貼支出是政策性較強(qiáng)的支出項(xiàng)目。因此，在均量與因素法調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上，亦按100%的保障系數(shù)計(jì)入各鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出。

（3）三類支出主要是一些部門的事業(yè)費(fèi)與衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)，其中有的是有補(bǔ)償收入的支出，有的是非必保的支出，有的是要視財(cái)力情況予以安排的支出。在計(jì)算平均值并考慮20*年實(shí)際支出數(shù)的基礎(chǔ)上，按90%的保障系數(shù)計(jì)算各鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出。

（4）四類支出包括企業(yè)補(bǔ)助支出等。根據(jù)建立公共財(cái)政框架的要求，此類支出屬財(cái)政逐步退出的范圍，故按20*年實(shí)際發(fā)生數(shù)，以50%的保障系數(shù)計(jì)算各鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出。

2、以標(biāo)準(zhǔn)支出決定稅收分成比例。

按照公共財(cái)政的要求設(shè)計(jì)改革方案的基本思路，一是充分利用第一階段改革在屬地征地、分稅分成、金庫(kù)劃解等方面所取得的成果，努力形成獎(jiǎng)先罰后、共同增長(zhǎng)的機(jī)制。二是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府應(yīng)履行的職能（事權(quán)）范圍已經(jīng)界定，財(cái)政支出新的分類方法已經(jīng)明確，不同支出類別的保障程度已經(jīng)確定的前提下，以20*年為基期年，相應(yīng)計(jì)算各鎮(zhèn)街的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出水平，以此再計(jì)算出各鎮(zhèn)街的總的支出水平，在此基礎(chǔ)上倒推各鎮(zhèn)街的新財(cái)政體制下稅收的分稅比例。即以事權(quán)的劃分決定財(cái)權(quán)的劃分。依此思路，*區(qū)新一輪鎮(zhèn)街財(cái)政體制改革的具體計(jì)算過(guò)程是：

（1）計(jì)算一類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出。

第一，均量推斷支出。計(jì)算公式為：

某區(qū)均量推斷支出=全區(qū)人均一類支出×該鎮(zhèn)街測(cè)算人數(shù)

第二，回歸支出

建立回歸模型的主要目的是將各鎮(zhèn)街的標(biāo)準(zhǔn)支出建立在財(cái)政收入與財(cái)政供養(yǎng)人口兩個(gè)因素之上。具體則是以一般預(yù)算支出為因變量，以預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入和財(cái)政供養(yǎng)人口（測(cè)算人數(shù)）為自變量，建立二元線性回歸模型。

建立回歸模型的方法，是采用2004-20*年各鎮(zhèn)街的5組數(shù)據(jù)，即：將每一年某鎮(zhèn)街的財(cái)政支出都與該年該鎮(zhèn)街的財(cái)政收入、財(cái)政供養(yǎng)人口（測(cè)算數(shù)）相結(jié)合建立一組數(shù)據(jù)，通過(guò)回歸分析，建立財(cái)政支出相對(duì)于財(cái)政收入與財(cái)政供養(yǎng)人口（測(cè)算人口）的函數(shù)關(guān)系。經(jīng)測(cè)算，回歸模型為：一般預(yù)算支出=0.01×預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性收入+8.8519×財(cái)政供養(yǎng)人口+65.12（相關(guān)系數(shù)為0.7909）

第三，匯總計(jì)算一類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出。

計(jì)算公式為：一類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出=均量推斷支出權(quán)數(shù)×均量推斷支出+實(shí)際支出權(quán)數(shù)×實(shí)際支出+回歸支出權(quán)數(shù)×回歸支出

在一類支出的測(cè)算中，為盡可能剔除不可比因素，測(cè)算人數(shù)采用年度平均和雙口徑加權(quán)的計(jì)算辦法，計(jì)算公式為：測(cè)算人數(shù)=50%×（2006年和20*年的平均財(cái)政在編人數(shù)）+50%×（20*年和20*年的平均財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)）

另外，由于一類支出是重點(diǎn)確保與調(diào)整對(duì)象，且考慮到將來(lái)體制調(diào)整的需要，在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)支出的過(guò)程中，我們也曾對(duì)其中的行政、社會(huì)事業(yè)與社保支出等標(biāo)準(zhǔn)支出的計(jì)算作進(jìn)一步的細(xì)化處理，具體做法是：

按照行政性支出、社會(huì)事業(yè)支出與社保支出各自占一類支出的比重，將一類支出均量推斷數(shù)分解為行政性支出均量推斷數(shù)、科教支出均量堆斷數(shù)與社保支出均量推斷數(shù)，將一類支出回歸支出（即20*年的模型值）分解為行政性支出回歸支出、社會(huì)事業(yè)支出回歸支出與社保支出回歸支出。在分別計(jì)算行政性支出回歸支出、社會(huì)事業(yè)支出標(biāo)準(zhǔn)支出的基礎(chǔ)上求和，即得到一類支出標(biāo)準(zhǔn)支出。三個(gè)細(xì)項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)支出計(jì)算公式為：

一類（行政、社會(huì)事業(yè)或社保）標(biāo)準(zhǔn)支出基數(shù)=均量推斷支出權(quán)數(shù)×均量推斷支出+實(shí)際支出權(quán)數(shù)×實(shí)際支出+回歸支出權(quán)數(shù)×回歸支出

一類（行政、社會(huì)事業(yè)或社保）標(biāo)準(zhǔn)支出=一類（行政、社會(huì)事業(yè)或社保）標(biāo)準(zhǔn)支出基數(shù)×細(xì)項(xiàng)支出各自的確保系數(shù)

（2）計(jì)算二類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出

第一，按綜合因素法測(cè)算20*年各鎮(zhèn)街市容管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支出。

計(jì)算公式為：市容管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支出=按城市功能系數(shù)分配的支出+按人口分配的支出+按土地面積分配的支出。

其中：

按城市功能系數(shù)分配的支出=十個(gè)鎮(zhèn)街市容管理費(fèi)支出之和×城市功能方面的支出對(duì)標(biāo)準(zhǔn)支出的貢獻(xiàn)份額×各鎮(zhèn)街城市功能系數(shù)相對(duì)比重（某鎮(zhèn)街城市功能系數(shù)相對(duì)比重=該鎮(zhèn)街城市功能系數(shù)÷十個(gè)區(qū)城市功能系數(shù)之和）

按土地面積分配的支出=十個(gè)鎮(zhèn)街市容管理費(fèi)支出之和×土地面積方面的支出對(duì)標(biāo)準(zhǔn)支出的貢獻(xiàn)份額×各鎮(zhèn)街土地面積相對(duì)比重（某鎮(zhèn)街土地面積相對(duì)比重=該鎮(zhèn)街土地面積÷十個(gè)鎮(zhèn)街土地面積之和）

按人口數(shù)量分配的支出=十個(gè)鎮(zhèn)街市容管理費(fèi)支出之和×人口數(shù)量方面的支出對(duì)標(biāo)準(zhǔn)支出的貢獻(xiàn)份額×各鎮(zhèn)街折算人口相對(duì)比重（某鎮(zhèn)街折算人口相對(duì)比重=該鎮(zhèn)街折算人口÷十個(gè)鎮(zhèn)街折算人口之和，折算人口=戶籍人口+常住人口×50%）

公式中城市功能系數(shù)根據(jù)人口密度來(lái)設(shè)定，即人口密度超過(guò)2000人/平方公里的鎮(zhèn)街，城市功能系數(shù)為1；人口密度低于2000人/平方公里的鎮(zhèn)街，城市功能系數(shù)為0.5。

第二，按20*年實(shí)際發(fā)生數(shù)計(jì)算其他各項(xiàng)二類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出。

第三，匯總計(jì)算二類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出。

計(jì)算公式為：二類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出=按綜合因素法測(cè)算的城市容管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支出+按20*年實(shí)際發(fā)生數(shù)計(jì)算的其他各項(xiàng)二類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出。

（3）計(jì)算三類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出。計(jì)算公式為：

三類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出=[三類支出實(shí)際支出+（均量推斷支出-三類支出實(shí)際支出）×50%]×90%

（4）計(jì)算四類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出。

四類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出=20*年實(shí)際支出×50%

（6）計(jì)算各鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出總額。計(jì)算公式為：

某鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出總額=該鎮(zhèn)街一至四類支出的標(biāo)準(zhǔn)支出之和

（7）重新確定區(qū)與各鎮(zhèn)街稅收的分成比例。計(jì)算公式為：

某鎮(zhèn)街稅收分成比例=某鎮(zhèn)街財(cái)力缺口÷該鎮(zhèn)街轄區(qū)屬地稅收

其中：某鎮(zhèn)街財(cái)力缺口=某鎮(zhèn)街標(biāo)準(zhǔn)支出總額—該鎮(zhèn)街上級(jí)補(bǔ)助收入—該鎮(zhèn)街專享稅—該鎮(zhèn)街非稅收入—該鎮(zhèn)街應(yīng)納入預(yù)算進(jìn)行綜合管理的預(yù)算外收入

四、*區(qū)鎮(zhèn)街財(cái)政體制改革各方案之間的比較與分析

上述三個(gè)方案在調(diào)動(dòng)區(qū)與鎮(zhèn)街兩級(jí)的積極性、增強(qiáng)區(qū)政府宏觀調(diào)控能力、改革的難易程度、與原體制的銜接、方便征收與操作以及改革方案的科學(xué)性、先進(jìn)性方面，互有差別，各有特點(diǎn)。

（一）調(diào)動(dòng)兩級(jí)政府的積極性方面

由于三個(gè)方案均將全區(qū)的主體收入作為區(qū)與鎮(zhèn)街共享稅收，故無(wú)論采用哪一方案均能調(diào)動(dòng)兩級(jí)政府的積極性，但由于共享稅調(diào)整的方向與幅度不同，全區(qū)尤其是各鎮(zhèn)街發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源的積極性所受的影響亦不一樣。具體情況是：

方案一沿襲了原體制最后一年的共享稅收分成狀況，分成比例未予調(diào)減，各鎮(zhèn)街積極性較高。

方案二表面上是無(wú)差別地采用統(tǒng)一的分稅比例，實(shí)際上它給各鎮(zhèn)街所帶來(lái)的影響完全不同，其中實(shí)際觀音山鎮(zhèn)財(cái)力分成占比稅收比例為32.7個(gè)百分點(diǎn)，統(tǒng)一按照20%的比例測(cè)算，實(shí)際上轉(zhuǎn)移支付基數(shù)已經(jīng)接近了分成財(cái)力。而和平橋、虹橋、新城橋街道實(shí)際分成比例為5%左右，因此按20%的比例測(cè)算，轉(zhuǎn)移支付基數(shù)同樣比較大，一些鎮(zhèn)街的積極性無(wú)疑將受到明顯的打擊。

方案三調(diào)動(dòng)積極性的方式體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是保留了原體制的優(yōu)點(diǎn)與合理之處，有利于建立水漲船高和獎(jiǎng)先罰后的激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)區(qū)與鎮(zhèn)街積極性，進(jìn)一步改善環(huán)境、吸引投資、做大蛋糕。二是共享稅分成比例的確定考慮了基期年的既得利益與支出需求，且按標(biāo)準(zhǔn)支出來(lái)確定收入分成比例，使各鎮(zhèn)街所受影響的方向相同。三是財(cái)力集中遵循了“保存量、調(diào)增量”的方式。

（二）宏觀調(diào)控方面

1、關(guān)于集中財(cái)力。

集中財(cái)力包括存量集中與增量集中兩個(gè)方面：

方案一對(duì)財(cái)力集中基本上還是維持現(xiàn)狀，僅僅是適當(dāng)增加了對(duì)薄弱鎮(zhèn)街的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。

方案二就存量集中而言，主要是通過(guò)調(diào)整上解來(lái)減輕區(qū)本級(jí)的支出負(fù)擔(dān)；就增量而言，該方案對(duì)將來(lái)的增量沒(méi)有集中，而且鑒于*區(qū)的收入結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和變化趨勢(shì)，區(qū)本級(jí)分成比例高的鎮(zhèn)街未來(lái)幾年增幅較為有限；區(qū)本級(jí)分成比例低的鎮(zhèn)街未來(lái)幾年增長(zhǎng)潛力較大，因此，若實(shí)行方案一，區(qū)本級(jí)在全區(qū)增量分成中的比重實(shí)際上將進(jìn)一步提高，不符合財(cái)力適當(dāng)下移的體制制定原則。

方案三有一定規(guī)模的存量集中，就增量集中而言，該方案財(cái)力對(duì)基層有一定的傾斜。

2、關(guān)于稅源遷移

在稅收屬地征收的情況下，稅源遷移對(duì)各鎮(zhèn)街財(cái)力的影響客觀存在，為適當(dāng)兼顧區(qū)及稅源遷出鎮(zhèn)街的利益，需對(duì)此采取相應(yīng)的辦法。

方案一主要依靠所集中的財(cái)力，通過(guò)進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)予以解決。

方案二由于實(shí)行統(tǒng)一的比例，故能從根本上解決遷移對(duì)區(qū)本級(jí)財(cái)力影響的問(wèn)題，同時(shí)，區(qū)本級(jí)也能依靠所集中的財(cái)力來(lái)加大轉(zhuǎn)移支付力度，適當(dāng)解決稅源遷出鎮(zhèn)街的困難。

方案三除了繼續(xù)實(shí)行區(qū)對(duì)鎮(zhèn)街的轉(zhuǎn)移支付制度以外，還就稅源遷移問(wèn)題制度了特定的解決辦法，即：從20*年年終結(jié)算開(kāi)始，對(duì)于20*年以來(lái)500萬(wàn)元以上納稅大戶的遷移，遷入鎮(zhèn)街所實(shí)現(xiàn)的屬地稅收按照三年過(guò)渡的辦法來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)，即：第一年原遷出鎮(zhèn)街與遷入鎮(zhèn)街各按50%的比例進(jìn)行分稅分成；第二年則按遷出鎮(zhèn)街25%，遷入鎮(zhèn)街75%進(jìn)行分稅分成；第三年則全部在遷入鎮(zhèn)街進(jìn)行分稅分成。這一辦法可在一定程度上緩解稅源遷移對(duì)遷出鎮(zhèn)街的影響。

3、關(guān)于均衡公共服務(wù)水平。

方案一主要通過(guò)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)一定程度的均衡。

方案二的分配，在形式上是一致的，但由于在增量分配上存在巨大的波動(dòng)，且未能綜合考慮各鎮(zhèn)街國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的需要，因此，將不可避免地帶來(lái)新的不均衡。

方案三則完全按照公共財(cái)政的方向和原則來(lái)測(cè)算各鎮(zhèn)街的支出需求，并以此確定分稅比例。依此進(jìn)行改革后，我區(qū)各級(jí)政府基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)得到切實(shí)保障，按公共財(cái)政體制框架要求，各級(jí)政府能提供大體相當(dāng)?shù)墓卜?wù)水平，公共服務(wù)類支出均等化程度有所提高。如，改革后各鎮(zhèn)街一類支出（指為確保政府運(yùn)作、維護(hù)法律秩序、提供社會(huì)保障及基本公共服務(wù)而必需的行政性支出、社會(huì)事業(yè)支出和社會(huì)保障支出，其均等化程度是衡量公共服務(wù)水平均等化程度的重要尺度），水平最高的鎮(zhèn)街比最低的鎮(zhèn)街同改革前相比，差距縮小了51%。另外，為了加大財(cái)力均衡的力度，在按照公共財(cái)政的要求重新調(diào)整區(qū)與鎮(zhèn)街稅收分配格局之一，又對(duì)原有的轉(zhuǎn)移支付辦法進(jìn)一步予以完善，建立了新的特定性轉(zhuǎn)移支付，即對(duì)經(jīng)調(diào)整計(jì)算后標(biāo)準(zhǔn)支出水平仍明顯低于全區(qū)各鎮(zhèn)街平均標(biāo)準(zhǔn)支出水平的鎮(zhèn)街實(shí)行專項(xiàng)補(bǔ)助，計(jì)算公式為：某鎮(zhèn)街所應(yīng)獲得的專項(xiàng)補(bǔ)助數(shù)額=某鎮(zhèn)街人均標(biāo)準(zhǔn)支出低于全區(qū)各鎮(zhèn)街平均標(biāo)準(zhǔn)支出的數(shù)額×某鎮(zhèn)街測(cè)算人數(shù)×調(diào)節(jié)系數(shù)。其中：（1）人均標(biāo)準(zhǔn)支出水平實(shí)行動(dòng)態(tài)測(cè)算；（2）某鎮(zhèn)街測(cè)算人數(shù)=（某鎮(zhèn)街上兩年平均在編人數(shù)+某鎮(zhèn)街上兩年平均財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)）×50%；（3）調(diào)節(jié)系數(shù)根據(jù)區(qū)本級(jí)財(cái)力狀況確定。因此，這一方案較好地解決了均衡公共服務(wù)水平的問(wèn)題。

（三）改革的難易程度方面

方案一屬于微調(diào)，除個(gè)別鎮(zhèn)街有調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的要求以外，改革的阻力較小。

方案二對(duì)于分稅比例大幅下調(diào)的鎮(zhèn)街將在增量分成方面帶來(lái)致命的損失，改革將因此而遇到強(qiáng)烈的反對(duì)。

方案三采用統(tǒng)一的口徑，方工、方法透明、公開(kāi)，全區(qū)各鎮(zhèn)街一視同仁；方案的測(cè)算與設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)客觀性，避免摻入人為因素，但是另一方面由于重新計(jì)算了各鎮(zhèn)街財(cái)力基數(shù)，對(duì)原來(lái)發(fā)展較快、財(cái)力基數(shù)較高的鎮(zhèn)街有點(diǎn)“鞭打快牛”，改革也會(huì)遇到一些阻力。

（四）與原體制銜接方面

方案一是在原體制運(yùn)行期滿后的新舊體制的完全對(duì)接。

方案二與原體制相比變化十分明顯。

方案三從全新的角度來(lái)調(diào)整體制，同時(shí)又對(duì)原體制的收入格局和支出需求給予了充分的考慮。

（五）方便征收與操作方面

在方便征收方面，三個(gè)方案均實(shí)行稅收屬地征收、金庫(kù)集中劃解、全區(qū)統(tǒng)一分成，故在稅收征管環(huán)節(jié)都較為可行。

在財(cái)政體制管理的操作方面：

方案一調(diào)整幅度不大，可以平穩(wěn)過(guò)渡。

方案二對(duì)各鎮(zhèn)街的增量分配影響深遠(yuǎn)，各鎮(zhèn)街與區(qū)財(cái)政的結(jié)算規(guī)模大，資金調(diào)度問(wèn)題較為突出，區(qū)與各鎮(zhèn)街中長(zhǎng)期預(yù)算的安排需相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。

方案三尊重了各鎮(zhèn)街的實(shí)際情況，改革的方向與辦法相同，同時(shí)盡管改革引入了全新的觀念和理念，但改革的最終結(jié)果并沒(méi)有出現(xiàn)大起大落、畸高畸低的情況，并且方案又進(jìn)一步簡(jiǎn)化了區(qū)與各鎮(zhèn)街的體制結(jié)算關(guān)系，故具有較強(qiáng)的可操作性。

（六）改革方案的科學(xué)性、先進(jìn)性方面

在改革的科學(xué)性與先進(jìn)性方面，方案三的相對(duì)優(yōu)勢(shì)十分明顯。

1、按公共財(cái)政框架建立新的區(qū)與各鎮(zhèn)街財(cái)政體制模式是我區(qū)的必然選擇。

一是方案一與方案二無(wú)法從整體上調(diào)整全區(qū)利益格局并調(diào)整全區(qū)財(cái)政預(yù)算管理的方向。由于全區(qū)（包括區(qū)與各鎮(zhèn)街、鎮(zhèn)街之間）利益格局的形成有其歷史沿襲性，完全圍繞區(qū)與鎮(zhèn)街財(cái)政收入格局實(shí)行體制微調(diào)，或僅僅借助于稅收返還進(jìn)行保存量、調(diào)增量的改革，均難以從根本上改變公共服務(wù)水平與可支配財(cái)力相脫節(jié)的情況，難以找到財(cái)權(quán)與事權(quán)的結(jié)合點(diǎn)，也難以使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)各不相同、發(fā)展?jié)摿τ写笥行?、分稅比例相差懸殊、社?huì)負(fù)擔(dān)有輕有重的全區(qū)各鎮(zhèn)街找到和認(rèn)同調(diào)整體制的共同標(biāo)準(zhǔn)與方法。

二是從我區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，目前個(gè)別鎮(zhèn)街呈現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展“成長(zhǎng)期——高速增長(zhǎng)期——平穩(wěn)增長(zhǎng)期”的態(tài)勢(shì)（與此相適應(yīng)，稅收收入由超經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度增長(zhǎng)），從而導(dǎo)致轄區(qū)稅源與事權(quán)負(fù)擔(dān)之間出現(xiàn)不相匹配的現(xiàn)象，在一定程度上代表了今后其他鎮(zhèn)街的可能發(fā)展趨勢(shì)。為此只有按照公共財(cái)政方向調(diào)整現(xiàn)行分稅格局，才能使財(cái)政體制適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的要求。

2、方案三的先進(jìn)性與科學(xué)性主要體現(xiàn)在該方案較好地解決了公共支出體系的劃分問(wèn)題。

在收入體系的基本框架已建立的基礎(chǔ)上，推進(jìn)收入體制一個(gè)非常重要的前提就是要解決公共支出體系的劃分問(wèn)題，為此，需要首先解決的問(wèn)題是合理地定位市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能和財(cái)政支出的范圍。方案三在結(jié)合公共財(cái)政研究的成果和借鑒其他兄弟縣市的公共支出范圍方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)整個(gè)支出體系進(jìn)行了較為科學(xué)的分類，并按照與政府的核心活動(dòng)范圍人密切程度分別給予不同的保障，這一做法既符合公共財(cái)政的基本方向，又兼顧了我區(qū)現(xiàn)階段的具體實(shí)際，具有可操作性。

篇7

行政區(qū)劃對(duì)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著直接而深遠(yuǎn)的影響，合理的行政區(qū)劃將促進(jìn)國(guó)家的發(fā)展。我國(guó)行政區(qū)劃現(xiàn)狀，同歷史和國(guó)外比都存在很多不合理之處，如省級(jí)規(guī)模過(guò)大，省區(qū)間規(guī)模懸殊，管理層級(jí)過(guò)多等，而市管縣體制最為典型。在保持社會(huì)穩(wěn)定前提下，逐步對(duì)我國(guó)行政區(qū)劃與管理體制進(jìn)行合理調(diào)整是很有必要的。

一、歷史發(fā)展

所謂市管縣體制，是指地級(jí)市對(duì)其周圍縣實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的體制。它以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市為核心，依據(jù)行政權(quán)力關(guān)系，帶動(dòng)周圍農(nóng)村地區(qū)共同發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體的區(qū)域整體。建國(guó)后，隨著城市行政區(qū)的發(fā)展，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制開(kāi)始出現(xiàn)。1958年，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)京、津、滬三市和遼寧省全部實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，并逐步在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)并推廣。為了加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐，推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革，1982年，中央下達(dá)了改革地區(qū)體制，實(shí)行市管縣體制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管縣體制成為行政改革的主要取向。目前來(lái)看，市管縣體制已成為各省市區(qū)最基本的區(qū)劃模式，構(gòu)成了最基本的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。這一體制的施行，使我國(guó)行政區(qū)劃由憲法規(guī)定的四級(jí)制向五級(jí)制轉(zhuǎn)化，成為世界上少數(shù)的多級(jí)制國(guó)家之一。

二、改革的必要性

1.市管縣體制違背憲法

我國(guó)憲法第三十條規(guī)定，地方行政區(qū)域劃分為省(自治區(qū)、直轄市)、縣(自治縣、自治州、縣、市)、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))三級(jí)制。但是，在現(xiàn)行的行政管理體系中，我們看到在省、縣之間又多了一級(jí)建制——地區(qū)或地級(jí)市，并逐漸演變成了“市管縣”格局，使我國(guó)實(shí)際運(yùn)行中的地方行政區(qū)劃轉(zhuǎn)化為四級(jí)制，這在本質(zhì)上是違背憲法原則的。

2.市管縣體制運(yùn)行中的弊端

1)管理效率降低，管理成本增大。增加和強(qiáng)化地方行政層次，不僅影響信息傳遞的速度和效率，而且在政治體制改革滯后、政府職能沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變的情況下，增加行政層級(jí)反而可能加劇城鄉(xiāng)之間的矛盾。在市領(lǐng)導(dǎo)縣體制下，縣的自較小，資源配置成本增高、效益低，而且，增設(shè)一個(gè)地級(jí)行政層次，管理機(jī)構(gòu)和行政人員增多，管理成本加大。

2)市職能定位不清，市縣競(jìng)爭(zhēng)加劇。市管縣限制了縣級(jí)政府自治能力的發(fā)揮，市政府職能定位不清，對(duì)縣的主動(dòng)輻射與帶動(dòng)作用有限。由于市縣財(cái)政體制的相對(duì)獨(dú)立，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，市縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中競(jìng)爭(zhēng)多于合作，其結(jié)果往往是縣(縣級(jí)市)被束縛，缺乏應(yīng)有的活力。不改變現(xiàn)有體制，各種經(jīng)濟(jì)利益沖突就會(huì)加劇，制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3)管理幅度不平衡，違背科學(xué)管理原則。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市數(shù)量多、規(guī)模大，市領(lǐng)導(dǎo)的縣數(shù)量少；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市數(shù)量少、規(guī)模小，市領(lǐng)導(dǎo)的縣數(shù)量反而多。這與行政管理原則相悖。管理幅度過(guò)小，會(huì)使管理事務(wù)繁瑣化，增加管理負(fù)擔(dān)。

4)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一治理，不符合國(guó)際規(guī)律。由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，是各國(guó)行政管理的一個(gè)客觀規(guī)律。城市和農(nóng)村是有著本質(zhì)差異的兩種完全不同的地域，在人口結(jié)構(gòu)與密度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及社會(huì)組織結(jié)構(gòu)等方面，都有著極大的差異，實(shí)行市管縣體制，不利于針對(duì)城鄉(xiāng)的各自特點(diǎn)進(jìn)行分類管理。

三、改革理論概述

在市管縣體制改革的問(wèn)題上，學(xué)者們提出很多獨(dú)創(chuàng)性意見(jiàn)，觀點(diǎn)主要有以下幾種：

1.省直管縣論。這種觀點(diǎn)在理論界較為盛行，按照進(jìn)行程度和改革規(guī)模的不同可分為市縣分治和縮省擴(kuò)縣兩種觀點(diǎn)，后者是前者的延伸和推進(jìn)。

1)市縣分治。建立省管縣體制的實(shí)質(zhì)是省直接領(lǐng)導(dǎo)縣，市縣分治，這也是省管縣體制實(shí)行的最基本方式。市縣分治只是撤銷市管縣行政體制，地級(jí)市仍然保留，把市和縣處于同一競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，共同受治于省。在市縣分治體制下，要加強(qiáng)地級(jí)市的建設(shè)，發(fā)揮區(qū)域性中心城市的帶動(dòng)作用

2)縮省擴(kuò)縣。在市縣分治基礎(chǔ)上，實(shí)施省直管縣體制，實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大了省一級(jí)的管理幅度。為了保持合理的管理幅度，理論上有兩種選擇：縮省或者并縣。戴均良認(rèn)為從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和管理需要出發(fā)全國(guó)可以設(shè)50～60個(gè)省級(jí)建制，在劃小省區(qū)的同時(shí)，可以合并規(guī)模過(guò)小的縣。學(xué)術(shù)界對(duì)此觀點(diǎn)意見(jiàn)不一，大多數(shù)認(rèn)為大規(guī)模重新劃分和調(diào)整省級(jí)區(qū)劃不可行，但可以適當(dāng)調(diào)整個(gè)別省級(jí)行政區(qū)劃。

2.市協(xié)縣論。這是在取消“市管縣”傳統(tǒng)概念基礎(chǔ)上建立的一種新型的城鄉(xiāng)綜合協(xié)作概念，即取消市縣之間的上下行政隸屬關(guān)系，建立互相協(xié)作的平行互動(dòng)關(guān)系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)協(xié)作的行政管理體制和均等化的公共服務(wù)保障體制，通過(guò)改革探索，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣論。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣也是改革“市管縣”體制弊端的有效途徑，為大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)可。操作方式是在中央政策和法律允許以及原有行政區(qū)劃不變的情況下，賦予部分縣與市相同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)，包括審批權(quán)、稅收權(quán)和人事任免權(quán)等“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的直接受益者是原有“市管縣”體制下處于弱勢(shì)或不公平待遇的縣級(jí)地區(qū)，它們?cè)诟母镏蝎@得了更大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限，并得以重新分配資源。

4.復(fù)合行政論。所謂復(fù)合行政，就是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制。復(fù)合行政旨在轉(zhuǎn)變政府職能，注重政府內(nèi)部職能的整合與轉(zhuǎn)化，引入公共治理理念，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)合作以實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。

四、體制改革的理性思考與設(shè)想

從實(shí)踐中看，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革模式在各地方應(yīng)用較為廣泛，但也遇到了很多問(wèn)題：強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)政策與國(guó)家體制與法律法規(guī)不適應(yīng)，權(quán)力難以真正下放；經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，基礎(chǔ)財(cái)政壓力日益增大；土地、工商、稅務(wù)等垂直管理部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊；縣級(jí)政府?dāng)U權(quán)后，省級(jí)政府管理半徑增加，缺乏對(duì)縣級(jí)政府權(quán)力的有效監(jiān)督。此外，在省直管縣試點(diǎn)改革方面，據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，總體效果不錯(cuò)，但也同樣面臨著政策與法律、法規(guī)不適應(yīng)、省級(jí)政府管理壓力大等問(wèn)題。另外幾種市管縣改革的理論方法，也在理論解釋和具體實(shí)踐方面存在諸多問(wèn)題，亟需進(jìn)一步探討解決。

可見(jiàn)，對(duì)市管縣體制改革現(xiàn)有理論進(jìn)行理性思考和改革創(chuàng)新十分必要。本文在結(jié)合省直管縣和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣等多種理論的優(yōu)勢(shì)和中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，提出“擴(kuò)權(quán)自治”的改革設(shè)想，以期對(duì)市管縣改革問(wèn)題的解決有所裨益。

擴(kuò)權(quán)與自治相結(jié)合，自上而下擴(kuò)權(quán)，自下而上推進(jìn)自治，二者同時(shí)進(jìn)行、相互補(bǔ)充，最終達(dá)到減少行政層級(jí)、提高行政效率的目的。充分肯定省直管縣體制的優(yōu)越性，撤銷地級(jí)市行政級(jí)別，實(shí)行城市級(jí)別統(tǒng)一化，并且市、縣分治，處于同一行政級(jí)別并且接受省的直接領(lǐng)導(dǎo)管轄。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整省、市縣級(jí)行政單位的數(shù)量和管理幅度，增加省級(jí)行政單位數(shù)量，限制市管轄的區(qū)域范圍，實(shí)行縣級(jí)行政單位的升級(jí)與合并。給予市、縣更多的行政權(quán)力，充分發(fā)揮地方自主性，提高地方活力。逐步擴(kuò)大縣級(jí)以下自治范圍，隨著城市化的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將逐漸融入縣，自治體系也將隨之提升，最終取消鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政層級(jí)，實(shí)現(xiàn)從中央到地方三級(jí)制。具體操作如下：

(1)升級(jí)擴(kuò)權(quán)

首先，增加省級(jí)行政單位數(shù)量，減少管理幅度，提高管理效率。重點(diǎn)考慮增加新的直轄市，將各省市中經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高、人口多的較大城市，比如從大連、青島、南京、武漢、深圳、廣州、西安等增設(shè)為直轄市，不再受原所在省管轄，直接由中央政府管轄。這些城市的選擇都有一定的理由和基礎(chǔ)，至少應(yīng)有10～20個(gè)左右省級(jí)單位的空間，從原所在省剝離出來(lái)之后，將大大減少省級(jí)政府的管理壓力。

其次，取消副省級(jí)和地級(jí)政權(quán)層次，市、縣同級(jí)。本著城鄉(xiāng)分治的原則，可將一些與中心城市有著密切關(guān)聯(lián)、不可分割的縣、市轉(zhuǎn)型為市轄區(qū)，規(guī)定城市的行政管轄區(qū)域僅限于城市中心區(qū)域及其周邊與其依托關(guān)系密切、可作為其郊區(qū)或者衛(wèi)星城的地區(qū)。既減少省級(jí)政府的管理幅度，也解決了中心城市發(fā)展空間問(wèn)題；原地級(jí)市管轄下的縣或縣級(jí)市按照大小和城市化發(fā)展程度進(jìn)行升級(jí)或合并，面積較大、人口較多、城市化程度較高的縣級(jí)行政單位可以升格為市；面積較小的、地理位置相鄰的縣適度合并，與其余不適合合并的縣同樣保留縣級(jí)行政級(jí)別，并且與市同級(jí)，直接受省管轄。省直管市、縣的有效管理應(yīng)保持在在40～50個(gè)范圍內(nèi)，否則將導(dǎo)致管理失效。

(2)推進(jìn)民主自治

市、縣作為中央、省(直轄市、自治區(qū))行政層級(jí)之下的第三級(jí)別，享有相同的自治權(quán)利。市下設(shè)區(qū)和衛(wèi)星城，城市可以行使其各項(xiàng)法定職能以保證所轄區(qū)域的健康、高效、有序發(fā)展，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)部的民主自治，即將社區(qū)管理模式放大，自下而上進(jìn)行擴(kuò)大自治范圍。至于縣，短期內(nèi)，仍要以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府為下一級(jí)行政單位，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)和基層民主范圍的不斷擴(kuò)大、自治權(quán)的不斷提升，如增強(qiáng)縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部選舉的公開(kāi)性、競(jìng)爭(zhēng)性、選擇性，有條件的地方進(jìn)行直選試點(diǎn)，逐步建立對(duì)下問(wèn)責(zé)制，建立縣、鄉(xiāng)，村民主的有效銜接，最終將實(shí)現(xiàn)從村級(jí)自治到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，最后到縣級(jí)政府的民主自治，從而取消鄉(xiāng)、鎮(zhèn)層級(jí)，實(shí)現(xiàn)從中央到地方的三級(jí)行政區(qū)劃。

五、結(jié)語(yǔ)

行政區(qū)劃事關(guān)中央與地方關(guān)系、條塊關(guān)系、各級(jí)政府職能的合理設(shè)定以及未來(lái)民主體制、民主成本等重要問(wèn)題，既要積極探索，有所創(chuàng)新，又要保持穩(wěn)定，謹(jǐn)慎從事。實(shí)行“省管縣”的改革，從目前的實(shí)踐來(lái)看，必須按照中央的精神，按照“試點(diǎn)先行”的原則，在加強(qiáng)諸多配套改革的情況下，穩(wěn)步推進(jìn)，才能取得理想的效果。

[參考文獻(xiàn)]

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[3]姚旭豪，市管縣體制改革理論綜述[J]資料通訊，2007，(2)

篇8

加強(qiáng)我市核心景區(qū)門票管理，為了積極推進(jìn)旅游綜合改革。有力促進(jìn)旅游發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，確保旅游收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。9月中旬，市財(cái)政局、市旅游局、市物價(jià)局組成聯(lián)合調(diào)研組，前往三地（以下簡(jiǎn)稱“三地”對(duì)其景區(qū)門票體制及門票收入的管理等工作進(jìn)行了學(xué)習(xí)。一致認(rèn)為，三地”有很多經(jīng)驗(yàn)值得我市借鑒，對(duì)我市的管理有很好地促進(jìn)作用?，F(xiàn)就三地的管理情況和如何搞好我市景區(qū)門票管理工作演講如下。

一、三地”景區(qū)門票管理的基本概況

（一）三地”景區(qū)管理模式

主要存在兩種管理模式：一是政府管理模式，三地”景區(qū)管理。即政府絕對(duì)管理國(guó)有資源，掌控景區(qū)的開(kāi)發(fā)與利用，其代表是二是企業(yè)管理模式，即政府參股企業(yè)，對(duì)國(guó)有資源的管理保管控制權(quán)，景區(qū)運(yùn)營(yíng)實(shí)行企業(yè)化管理，其代表是

1政府管理模式

市政府對(duì)景區(qū)行使管理權(quán)，行政管理體制上。設(shè)立了正縣級(jí)管理委員會(huì)具體辦事機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)景區(qū)管理、經(jīng)營(yíng)與開(kāi)發(fā)等事務(wù)性的工作。市政府控制了景區(qū)所有的經(jīng)營(yíng)設(shè)施，對(duì)景區(qū)的維護(hù)與利用、整理與開(kāi)發(fā)都有決策權(quán)，對(duì)國(guó)有資源的有償使用擁有強(qiáng)勢(shì)管理權(quán)。景區(qū)內(nèi)所有的經(jīng)營(yíng)設(shè)施，均由市政府建設(shè)，如景區(qū)的三條索道、門票站口及道路設(shè)施等。州政府對(duì)景區(qū)的管理，與基本相似，州政府設(shè)立了景區(qū)管理局，專門負(fù)責(zé)景區(qū)管理與開(kāi)發(fā)，負(fù)責(zé)景區(qū)資源經(jīng)營(yíng)、管理以及景區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)建設(shè)，直接管理景區(qū)門票及門票收入。

市政府對(duì)管理委員會(huì)實(shí)行市級(jí)財(cái)政管理。景區(qū)門票收入和索道收入作為非稅收入，財(cái)政管理體制上。全額繳入市級(jí)財(cái)政金庫(kù)。對(duì)管理委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理所需要的各項(xiàng)資金，實(shí)行定額補(bǔ)助，即市級(jí)財(cái)政以年為基數(shù)，結(jié)合當(dāng)年的建設(shè)需要，給予布置。其景區(qū)門票收入大部分歸市級(jí)所有，以年為例，景區(qū)門票收入和索道收入的安排比例，經(jīng)推算，市對(duì)管委會(huì)的資金安排比例是6:4根據(jù)規(guī)定，對(duì)新提價(jià)的門票價(jià)格所形成的收入，90%歸市級(jí)財(cái)政，10%歸管理委員會(huì)。州政府對(duì)實(shí)行預(yù)算管理，景區(qū)管理局嚴(yán)格執(zhí)行年初預(yù)算，收支相抵后，結(jié)余局部全額上繳州財(cái)政局。

門票管理體制上。門票的印制、保管、發(fā)放由管理委員會(huì)負(fù)責(zé)；門票的印制、保管、發(fā)放均由管理局負(fù)責(zé)。

2企業(yè)管理模式

市政府對(duì)景區(qū)的管理通過(guò)股份制企業(yè)的管理模式來(lái)實(shí)現(xiàn)，行政管理體制上。市政府占有51%股份。

景區(qū)屬公司化運(yùn)作，財(cái)政管理體制上。整個(gè)景區(qū)是一個(gè)上市企業(yè)，景區(qū)按國(guó)家規(guī)定上繳稅費(fèi)，政府依照所持股份比例享有景區(qū)營(yíng)運(yùn)利潤(rùn)。

景區(qū)門票的印制、保管、發(fā)放由旅游發(fā)展股份公司負(fù)責(zé)。門票管理體制上。

（二）三地”對(duì)門票免票、門票優(yōu)惠的管理情況

但各不盡同。三地”景區(qū)都有門票免票及門票優(yōu)惠。

1三地”門票免票管理

實(shí)行先登記，市政府對(duì)景區(qū)門票免票的管理。后結(jié)算。市直單位沒(méi)有接待免票，四大家”全年接待免票實(shí)行年度控制，每年不超過(guò)3萬(wàn)張。凡工作接待，必需在管理委員會(huì)料理進(jìn)山登記手續(xù)，年底統(tǒng)一結(jié)算。對(duì)于特殊情況(如救災(zāi)、搶險(xiǎn)等)須進(jìn)山的由綠色通道放行。由于口子少，管理措施得力，每年風(fēng)景區(qū)免票較少。

實(shí)行按購(gòu)票總?cè)藬?shù)定額控制，州政府對(duì)進(jìn)入景區(qū)的免票管理。即按年度購(gòu)票總?cè)藬?shù)的1%定額控制，逾越定額控制指標(biāo)的由景區(qū)管理局自行負(fù)責(zé)。由于事關(guān)切身利益，每年風(fēng)景區(qū)免票也非常少。

股份制模式。旅游發(fā)展股份公司規(guī)定，市政府對(duì)景區(qū)的管理。除政策性規(guī)定外沒(méi)有免票，一律購(gòu)票進(jìn)入景區(qū)。

2三地”門票優(yōu)惠政策

門票（125元/張）優(yōu)惠政策。對(duì)學(xué)生、60歲以上老年人憑

旺季每人100元，證享受旺季60元/人、淡季50元/人的優(yōu)惠；對(duì)現(xiàn)役軍人、革命傷殘軍人、軍隊(duì)離退休干部、殘疾人、兒童（1.2米以下）70歲以上老年人憑有效證件實(shí)行免票進(jìn)山；對(duì)教師、省部級(jí)以上勞模、英模、道德模范享受門票優(yōu)惠。淡季每人80元；特殊日期（每年農(nóng)歷正月初二、三月三、九月九）對(duì)60歲以上老年人免票進(jìn)山。

革命傷殘軍人、70歲以上老年人、離休干部憑有效證件免購(gòu)門票，門票（3-11月份220元/張、淡季80元/張、不含環(huán)保車90元/人）優(yōu)惠政策。身高在1.30米以下兒童免門票和車票。另購(gòu)車票。現(xiàn)役軍人、殘疾人、60-69歲老年人及在校學(xué)生，憑有效證件可購(gòu)買優(yōu)惠門票（旺季大約優(yōu)惠50元，門票價(jià)格為170元，淡季優(yōu)惠10元，門票價(jià)格為70元）觀光車票沒(méi)有優(yōu)惠，無(wú)論淡季旺季均需要購(gòu)買全票。

憑全日制大學(xué)錄取通知書(shū)原件和自己有效身份證原件，門票（230/張）優(yōu)惠政策。對(duì)當(dāng)年考取大學(xué)的學(xué)生實(shí)行優(yōu)惠。門票執(zhí)行每張60元的優(yōu)惠政策（執(zhí)行時(shí)間7月1日-8月31日）對(duì)特殊群體的優(yōu)惠，學(xué)生（全日制本科及以下學(xué)校）現(xiàn)役軍人、軍隊(duì)退離休干部、未成年人、全國(guó)道德模范、英雄模范和省部級(jí)以上勞動(dòng)模范，憑相關(guān)證件門票按旺季價(jià)格享受半價(jià)優(yōu)惠，即115元/張；60歲以上的老年人憑自己有效居民身份證件，門票按旺季價(jià)格享受半價(jià)優(yōu)惠，即115元/張，殘疾人憑《中華人民共和國(guó)殘疾人證》門票按旺季價(jià)格享受半價(jià)優(yōu)惠，即115元/張，持有國(guó)家殘聯(lián)頒發(fā)的一至四等殘疾證的殘疾人士可享受免票待遇。淡季優(yōu)惠幅度15%-40%

（三）三地”景區(qū)購(gòu)票人數(shù)、收入情況

表一：景區(qū)-年購(gòu)票人數(shù)、收入數(shù)單位：萬(wàn)人、萬(wàn)元

（四）對(duì)“三地”管理模式、經(jīng)驗(yàn)比較和利弊分析。

認(rèn)為，1從管理模式上。政府管理模式較好。其優(yōu)勢(shì)在對(duì)景區(qū)的維護(hù)與利用有強(qiáng)硬的管理權(quán)，既能對(duì)景區(qū)的管理有決策權(quán)和調(diào)控權(quán)，又能夠很好地貫徹國(guó)家、省有關(guān)方針政策和按照政府的意圖對(duì)景區(qū)實(shí)施管理，更能運(yùn)用景區(qū)資源爭(zhēng)取國(guó)家、省的大力支持。同時(shí)，政府對(duì)景區(qū)的收入可統(tǒng)籌兼顧，集中財(cái)力辦大事，如管理經(jīng)驗(yàn)充分證明了這一點(diǎn)。企業(yè)化管理體制，如企業(yè)管理，外表上實(shí)現(xiàn)了利益的最大化，但因其體制問(wèn)題，政府不能在景區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)、管理等方面全面掌控，景區(qū)資源得不到科學(xué)的運(yùn)用，景區(qū)的收入政府難以統(tǒng)籌兼顧，政府對(duì)景區(qū)管理的意圖得不到充分地體現(xiàn)。

預(yù)算管理是景區(qū)門票管理很實(shí)用的管理手段。三地”政府有實(shí)行嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算管理，2從財(cái)政體制上分析。特別是市政府將門票收入納入市財(cái)政統(tǒng)一管理，體制明、關(guān)系順、效益高。而市因企業(yè)管理模式，不能實(shí)行財(cái)政預(yù)算管理。兩者比擬，實(shí)行政府模式下的預(yù)算管理更能體現(xiàn)政府的管理意圖，增強(qiáng)政府的調(diào)控能力，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益可以得到同時(shí)提高，運(yùn)行效率也能得到大幅度的提升。而企業(yè)管理模式，只是經(jīng)濟(jì)效益單方面的提高。

政府管理模式下，3從政策制定上分析。政策的制定能充分體現(xiàn)政府意圖。如對(duì)現(xiàn)役軍人、革命傷殘軍人、軍隊(duì)離退休干部、殘疾人、兒童（1.2米以下）70歲以上老年人的優(yōu)惠政策，和于這一群體的政策就不一樣，實(shí)行免票進(jìn)山，而只實(shí)行優(yōu)惠票。前者失去了經(jīng)濟(jì)效益而實(shí)現(xiàn)了社會(huì)效益，后者失去了社會(huì)效益而實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益。

從免票、門票優(yōu)惠政策上比較，另外。三地”政府從免票對(duì)象、優(yōu)惠幅度上，都是從緊控制，但相比之下，免票、門票優(yōu)惠政策按從緊排列，分別是

二、三地”景區(qū)門票管理的基本特點(diǎn)

把景區(qū)資源性有償使用收入作為重要的生財(cái)途徑，1政府的重視、完善的體制是搞好景區(qū)門票管理的前提。三地”政府對(duì)景區(qū)資源的維護(hù)與利用都高度重視。制定本級(jí)政府發(fā)展規(guī)劃中，將景區(qū)資源的維護(hù)與利用列入了政府的重要議事日程。以景區(qū)旅游資源的充分運(yùn)用，作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的切入點(diǎn)，通過(guò)資源性有償使用獲得更多的門票收入，增加地方政府財(cái)力。特別是三地”都有一個(gè)完善的體制，一是管理模式上，市政府強(qiáng)化市級(jí)政府管理，對(duì)景區(qū)的維護(hù)與利用、整理與開(kāi)發(fā)都有決策權(quán)，對(duì)國(guó)有資源的有償使用有強(qiáng)勢(shì)的管理權(quán)。財(cái)政管理體制上，實(shí)行財(cái)政預(yù)算管理。嚴(yán)格景區(qū)門票收入的收支管理，確保景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游大環(huán)境的建設(shè)，充分發(fā)揮了資金的使用效益。市政府對(duì)景區(qū)的管理采取股份制模式，實(shí)現(xiàn)收入最大化。二是完善的預(yù)算體制。對(duì)門票收入都進(jìn)行了科學(xué)的預(yù)算，其收入均實(shí)行兩級(jí)分成，操作便利，運(yùn)行高效。三是權(quán)、責(zé)明晰，利益分明。市政府、州政府對(duì)于授權(quán)管理景區(qū)的管委會(huì)和管理局，明確了職能、細(xì)化責(zé)任，如管委會(huì)只負(fù)責(zé)景區(qū)內(nèi)的管理、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)，重大的決策由市政府決定，管委會(huì)具體執(zhí)行，門票收入由市財(cái)政統(tǒng)一布置，不存在兩級(jí)的利益紛爭(zhēng)。市屬政府管理模式，其管理機(jī)構(gòu)與基本一致，但存在多家管理、利益多家分享、體制不順、預(yù)算失控、權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題，這就要求我市需在完善景區(qū)管理體制上下功夫。

嚴(yán)格管理是搞好景區(qū)門票管理工作的關(guān)鍵。首先，2制度健全。三地”都有比較健全的門票管理制度，有嚴(yán)格的管理措施。對(duì)免票、獎(jiǎng)勵(lì)票、優(yōu)惠票、直放的管理都是嚴(yán)格依照制度執(zhí)行的從幾個(gè)景區(qū)門票管理來(lái)分析，市對(duì)接待免票，實(shí)行先登記，后結(jié)算。管理局每年按總購(gòu)票人數(shù)的1%控制免票、獎(jiǎng)勵(lì)票、優(yōu)惠票。旅游發(fā)展股份有限公司有嚴(yán)格的優(yōu)惠政策，從嚴(yán)控制免票直放。而我市的門票免票管理，以年為例，市年未購(gòu)票人數(shù)370105人，主要構(gòu)成是市免3人、區(qū)免7186人、張管處免6161人、獎(jiǎng)勵(lì)免112534人、直放224131人（包括學(xué)生126216人、現(xiàn)役軍人16057人、70歲以上老人30845人、殘疾人5278人、記者8711人、其他簽批、市民等直放37024人）未購(gòu)票人數(shù)占進(jìn)山總?cè)藬?shù)18.13%而同期不購(gòu)票進(jìn)山人數(shù)分別只占總?cè)藬?shù)的1.32%1%1%從景區(qū)門票收入分析，年，比少0.4億元，比少1.53億元。其原因是除進(jìn)山總?cè)藬?shù)比“三地”少以外，市的免票、獎(jiǎng)勵(lì)票、優(yōu)惠票、直放人數(shù)相對(duì)較多，未購(gòu)票金額高達(dá)9065萬(wàn)元（含獎(jiǎng)勵(lì)票）其次，三地”嚴(yán)格控制景區(qū)經(jīng)營(yíng)本錢，門票印制利息低廉。從門票印制利息上，對(duì)門票利息控制很嚴(yán)。以100萬(wàn)人計(jì)算，比我市節(jié)約門票利息分別是585萬(wàn)元、607萬(wàn)元、497萬(wàn)元。也就是說(shuō)，按100萬(wàn)人計(jì)算，比我市增加門票收入585萬(wàn)元、607萬(wàn)元、497萬(wàn)元。第三，三地”嚴(yán)格控制了促銷本錢。三地”政府對(duì)旅游促銷經(jīng)費(fèi)，實(shí)行了嚴(yán)格的預(yù)算，年初預(yù)算一步到位，如市政府每年預(yù)算600萬(wàn)元，中途不開(kāi)其他口子，正因?yàn)檎畬?duì)門票及門票收入管理工作的高度重視、嚴(yán)格政策，使其旅游從形式到內(nèi)容上，達(dá)到人旺財(cái)旺”目的相對(duì)而言，市核心景區(qū)的門票管理相對(duì)松散、文件執(zhí)行不嚴(yán)，致使門票收入流失嚴(yán)重。

理順關(guān)系，3嚴(yán)格預(yù)算。強(qiáng)化職責(zé)是搞好門票管理工作有力措施。三地”對(duì)于門票收入的預(yù)算，已經(jīng)作為一項(xiàng)經(jīng)常性工作來(lái)抓。以市為例，多年來(lái)景區(qū)的門票收入全額上繳市財(cái)政金庫(kù)，門票收入歸市、區(qū)兩級(jí)所有。市政府對(duì)一年的管理、建設(shè)、維護(hù)都有詳細(xì)的預(yù)算，市財(cái)政按年初預(yù)算撥付，管理委員會(huì)依照預(yù)算執(zhí)行。三地”對(duì)景區(qū)及門票管理權(quán)責(zé)劃分清楚，收入分配簡(jiǎn)單明晰。目前，從我市情況來(lái)看，不只管理層次多，收支沒(méi)有預(yù)算約束，門票收入分流也相對(duì)復(fù)雜。一張門票價(jià)格245元，參與收入分流的單位有省級(jí)、市級(jí)、武陵源區(qū)、張管處、環(huán)保車公司五個(gè)單位，分別占3.26%22.45%24.23%25.57%24.49%景區(qū)的門票收入雖然實(shí)行了當(dāng)日分流、月底結(jié)算”運(yùn)行良好，但是目前實(shí)行或準(zhǔn)備實(shí)行的一城通”獎(jiǎng)勵(lì)票提取、POS支付費(fèi)用等，都要從當(dāng)日收入中零星支付，沒(méi)有預(yù)算控制，且操作復(fù)雜，相互脫節(jié)。更重要的由于多家享受分成，利益均等，直接管理景區(qū)的武陵源、張管處的積極受到損傷，一張門票收入中，武陵源、張管處只占24.23%25.57%對(duì)于因免票、偷逃票、直放和不合理的政策減少的局部收入，武陵源、張管處不會(huì)引起足夠重視，總認(rèn)為自己的損失只是其中一少部分，管理上不出狠招，不積極去堵塞收入流失的漏洞。因此，建立完善的行政管理體制、科學(xué)的門票收入分配秩序、嚴(yán)格的預(yù)算管理制度，市門票管理工作的當(dāng)務(wù)之急。

三、市加強(qiáng)景區(qū)門票管理的對(duì)策

一是現(xiàn)有體制上進(jìn)一步完善

加大景區(qū)門票及門票收入管理的力度。加強(qiáng)核心景區(qū)門票管理，1強(qiáng)化政府管理職能。對(duì)籌集更多的鄉(xiāng)村建設(shè)資金、增加市區(qū)兩級(jí)財(cái)政收入都有著明顯的現(xiàn)實(shí)意義。特別是對(duì)我市工業(yè)基礎(chǔ)單薄、財(cái)政收入增長(zhǎng)點(diǎn)不多、鄉(xiāng)村建設(shè)資金嚴(yán)重缺乏的客觀現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)，顯得尤為重要。因此，一是要加強(qiáng)對(duì)景區(qū)的管理力度，理順市、區(qū)、處的關(guān)系。二是要建立完善各項(xiàng)管理制度，景區(qū)管理上，形成進(jìn)入從嚴(yán)、稽查從緊、責(zé)任分明、利益明晰、實(shí)行賞罰、應(yīng)收盡收的管理格局。

適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)政策會(huì)短期拉動(dòng)旅游市場(chǎng)，2從嚴(yán)出臺(tái)優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)政策。不可否認(rèn)。贏得暫時(shí)“繁榮”但同時(shí)也透支了未來(lái)市場(chǎng)，客觀上造成了收入流失。認(rèn)為，不能過(guò)多的利用門票“杠桿”來(lái)撬動(dòng)旅游市場(chǎng)，要清醒地看到市核心景區(qū)的門票價(jià)格（表二）相對(duì)其他景區(qū)來(lái)說(shuō)不是很高，旅游費(fèi)用中所占份額也不是很大。因此，考慮啟動(dòng)市場(chǎng)的同時(shí)，更要考慮“人旺財(cái)旺”實(shí)際，不可過(guò)多地出臺(tái)優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)政策，確保收入的增長(zhǎng)，增強(qiáng)政府的調(diào)控能力。

規(guī)范免票直放。第一、對(duì)我市的接待用票，3嚴(yán)格門票管理。要從嚴(yán)控制。從每年接待票40000張壓縮到30000張以內(nèi)，并由市區(qū)兩級(jí)政府掌握使用，不再分配到市直單位和張管處。嚴(yán)格接待票使用制度，對(duì)以前年度的使用情況進(jìn)一步清理。按市政府2005年第20次常務(wù)會(huì)決定，逐步取消免票。第二、非特殊情況不再簽批直放，對(duì)簽批直放的進(jìn)行公示，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。第三、實(shí)行嚴(yán)格的登記制度和結(jié)算制度。

壓縮支出。要對(duì)現(xiàn)有的門票本錢、IC卡、一城通”過(guò)高的問(wèn)題進(jìn)行整改，4節(jié)約本錢。2011年可采取公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)等方式來(lái)控制門票印制本錢。

二是景區(qū)的管理體制上改革

篇9

1997年以來(lái)，慈溪市將觀城、逍林列入小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，實(shí)施了較為規(guī)范的分稅制財(cái)政體制。實(shí)踐證明，分稅制能夠較好地理順市、鎮(zhèn)兩級(jí)分配關(guān)系，規(guī)范鎮(zhèn)財(cái)政收支管理，調(diào)動(dòng)鎮(zhèn)政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，保障鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展。

一、浙江省慈溪市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的演變

浙江省慈溪市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制建設(shè)經(jīng)歷了四次變革。1950年至1985年，實(shí)行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，即收入全額上繳，支出全額核定下?lián)?，?shí)際上是個(gè)報(bào)帳制的財(cái)政管理體制。1985年至1992年實(shí)行了劃分收支，分級(jí)管理的半統(tǒng)半放的財(cái)政管理體制，即核定收入包干，超收分成，核定支出，包干使用。1992年至1999年末，實(shí)行了劃分收支，核定收支基數(shù)，收入遞增包干模式的財(cái)政體制，即按照稅種和企業(yè)隸屬關(guān)系，確定市級(jí)和鎮(zhèn)級(jí)各自的固定收入（所得稅、調(diào)節(jié)稅）、共享收入（產(chǎn)品稅），同時(shí)考慮到地區(qū)間的平衡，對(duì)不同地區(qū)的收支基數(shù)、遞增比例作了區(qū)別對(duì)待。以上體制都是與各個(gè)發(fā)展時(shí)期基本情況相適應(yīng)的財(cái)政體制，但隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，也逐漸地暴露出其不徹底、不完善。面對(duì)慈溪經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的基礎(chǔ)和迅猛發(fā)展的趨勢(shì)，改革現(xiàn)行財(cái)政體制已迫在眉睫。

二、實(shí)施分稅制財(cái)政體制應(yīng)具備的條件

財(cái)政管理體制是國(guó)家在中央和地方以及地方各級(jí)政權(quán)之間，劃分財(cái)政收支范圍和財(cái)政管理職責(zé)與權(quán)限的一項(xiàng)根本制度，既屬于經(jīng)濟(jì)范疇，又屬于政治范疇。它的存在和發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等因素為基礎(chǔ)的，分稅制作為分級(jí)財(cái)政管理體制下進(jìn)行收支劃分的體制，其實(shí)施需要具備相應(yīng)的條件。即經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、財(cái)政規(guī)模及與此有密切關(guān)系的人口集聚度、地理?xiàng)l件、交通等因素，要求以上諸項(xiàng)指標(biāo)均達(dá)到一定的規(guī)模，才有實(shí)施的基礎(chǔ)。

目前慈溪市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展已具備實(shí)施鎮(zhèn)財(cái)政分稅制條件。

慈溪市區(qū)域面積1154平方公里，人口101萬(wàn)，改革開(kāi)放以來(lái)，慈溪人民充分發(fā)揮頭腦活、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)強(qiáng)、吃苦耐勞的特點(diǎn)，全市有10萬(wàn)人長(zhǎng)期在外經(jīng)商、辦企業(yè)、跑供銷，占總?cè)丝跀?shù)的10％，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了源源不斷的動(dòng)力。1999年全市實(shí)現(xiàn)gdp143億元，實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值514.35億元，全市23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值在10億元以上的鎮(zhèn)有18個(gè)，個(gè)私工業(yè)總產(chǎn)值在5億元以上的鎮(zhèn)有2b個(gè)，區(qū)域特色的個(gè)私塊狀經(jīng)濟(jì)初步形成。改革開(kāi)放二十年來(lái)，在以下方面發(fā)生了深刻變化：

1.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，基本實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)大縣向工業(yè)大市的跨越，正在向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市邁進(jìn)。目前，我市已步入了工業(yè)化中期的初始階段，1999年全市工商登記在冊(cè)的企業(yè)已達(dá)11175家，個(gè)體工商戶近6萬(wàn)戶，二三產(chǎn)業(yè)的比重已占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的91％，農(nóng)村已有65.4％的勞動(dòng)力從事二三產(chǎn)業(yè)。

2.經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了深刻變化，基本實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，正在向經(jīng)濟(jì)國(guó)際化邁進(jìn)。全市已有自營(yíng)出口企業(yè)130家，出口供貨企業(yè)656家，1999年全市自營(yíng)出口額達(dá)3.3億美元，外向型經(jīng)濟(jì)已成為推動(dòng)慈溪市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。同時(shí)，至1999年底，國(guó)有、城鎮(zhèn)集體企業(yè)及集體所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已基本完成體制改革，按照市場(chǎng)體制的要求，做到了產(chǎn)權(quán)清晰，形成勞動(dòng)用工競(jìng)爭(zhēng)上崗的一種市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)作機(jī)制。

3.城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了深刻變化，基本實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)村為主體向城鎮(zhèn)為主體的跨越。全市所轄23個(gè)行政區(qū)已全部建鎮(zhèn)，鄉(xiāng)已消失，并且市城區(qū)面積已達(dá)22平方公里，各鎮(zhèn)建成區(qū)面積共有85平方公里，已有40％的人口生活在城鎮(zhèn)，工業(yè)向小區(qū)集聚、人口向城鎮(zhèn)集聚的步伐進(jìn)一步加快，基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)日益完善。

4.財(cái)政收入已初具規(guī)模。1999年財(cái)政收入8.8億元，其中鎮(zhèn)級(jí)一般財(cái)政收入為7.9億元，平均每個(gè)鎮(zhèn)3435萬(wàn)元；一般預(yù)算支出為1.75億元，平均761萬(wàn)元，連同預(yù)算外資金，全市鎮(zhèn)財(cái)政支出為5.15億元，平均每個(gè)鎮(zhèn)2239萬(wàn)元。應(yīng)該說(shuō)，鎮(zhèn)財(cái)政已具有一級(jí)政府所要求的總量規(guī)模。

三、鎮(zhèn)財(cái)政分稅制體制實(shí)施后產(chǎn)生的效果及存在問(wèn)題

（一）鎮(zhèn)財(cái)政分稅制體制的基本內(nèi)容

為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，進(jìn)一步理順市與鎮(zhèn)的財(cái)政分配關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)鎮(zhèn)財(cái)政生財(cái)、聚財(cái)、理財(cái)?shù)姆e極性，增強(qiáng)鎮(zhèn)財(cái)政自我發(fā)展、自求平衡的能力，從1997年開(kāi)始，對(duì)小城鎮(zhèn)試點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)施分稅制財(cái)政體制嘗試。實(shí)踐證明，以稅分成的分配形式，既能增強(qiáng)市財(cái)政宏觀調(diào)控能力，又能照顧鎮(zhèn)政府利益，調(diào)動(dòng)鎮(zhèn)增收節(jié)支、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。從2000年開(kāi)始，我們?cè)诳偨Y(jié)分稅制試點(diǎn)取得一定經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全市范圍內(nèi)實(shí)施了以劃分收支、分稅分成、確定上解或定補(bǔ)基數(shù)為主要內(nèi)容的分稅制財(cái)政體制。具體做法是：

1.確定原則：一是財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則。根據(jù)鎮(zhèn)級(jí)政府的事權(quán)，合理劃分收支范圍，進(jìn)一步完善其財(cái)權(quán)。二是綜合平衡的原則。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，分類確定，轉(zhuǎn)移支付，適當(dāng)調(diào)整鎮(zhèn)際間的既得利益。三是穩(wěn)定基礎(chǔ)，發(fā)展財(cái)政的原則。保持鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政的既得利益，就增量部分傾斜于鎮(zhèn)，以壯大鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力。

2.核定收支范圍。一是按照屬地管理，兼顧行政管轄劃分收入范圍，按稅種劃分市級(jí)收入、市鎮(zhèn)共享收入、鎮(zhèn)級(jí)固定收入?？紤]到各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性及財(cái)政供養(yǎng)人口差距較大的實(shí)際情況，實(shí)行了按鎮(zhèn)分類確定市鎮(zhèn)共享收入分成比例。二是根據(jù)市與鎮(zhèn)的事權(quán)劃分，核定支出范圍。鎮(zhèn)財(cái)政主要承擔(dān)本級(jí)政府運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展和社會(huì)管理所需的支出，并規(guī)定，實(shí)行分稅制后，增人不增支，減人不減支，因正常工資調(diào)整而增加的鎮(zhèn)財(cái)政支出，也由鎮(zhèn)財(cái)政自求平衡，市財(cái)政不作補(bǔ)助。

3.核定上解或定補(bǔ)基數(shù)。為合理調(diào)節(jié)鎮(zhèn)與鎮(zhèn)的財(cái)力分配，在確定分稅分成的基礎(chǔ)上，1999年實(shí)際稅收入庫(kù)數(shù)和應(yīng)得財(cái)力為基礎(chǔ)，計(jì)算所得可用財(cái)力大于應(yīng)得財(cái)力的，其差額為定額上解數(shù)，從2000年開(kāi)始按市鎮(zhèn)共享收入和鎮(zhèn)級(jí)固定收入增幅同幅遞增；小于既得利益的，其差額為定額補(bǔ)助數(shù)，一定三年不變。

4.建立轉(zhuǎn)移支付。在劃分財(cái)政收支范圍基礎(chǔ)上，市財(cái)政適當(dāng)集中統(tǒng)籌一部分財(cái)力作為轉(zhuǎn)移支付需要。在保證原有利益的前提下，市財(cái)政在各鎮(zhèn)新增財(cái)力留鎮(zhèn)部分中集中統(tǒng)籌20％用以轉(zhuǎn)移支付，以彌補(bǔ)相對(duì)困難鎮(zhèn)的財(cái)力不足，縮小鎮(zhèn)際間財(cái)力差距。

（二）實(shí)施分稅制初見(jiàn)成效

1.促進(jìn)鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，使鎮(zhèn)政府收入與稅收收入有了更為直接的聯(lián)系，而稅收收入增長(zhǎng)的根本源泉是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總量和質(zhì)量，這就促使鎮(zhèn)政府更加主動(dòng)地引導(dǎo)鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，著力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升經(jīng)濟(jì)層次。一是發(fā)展個(gè)私經(jīng)濟(jì)。黨的十五大把個(gè)私等非公有制經(jīng)濟(jì)從“拾遺補(bǔ)缺”、“有益補(bǔ)充”上升到“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，個(gè)私經(jīng)濟(jì)的地位有了質(zhì)的提高，其在農(nóng)村的發(fā)展具有了天時(shí)、地利、人和的優(yōu)越條件，對(duì)政府來(lái)說(shuō)既是新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，而且其上繳的絕大部分稅收屬地方財(cái)政固定收入，因而在鎮(zhèn)財(cái)政分稅制體制下，鎮(zhèn)政府支持和發(fā)展個(gè)私經(jīng)濟(jì)、培植地方財(cái)源變得更加必要和迫切。二是促進(jìn)了鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)由量的擴(kuò)張向質(zhì)的提高轉(zhuǎn)變。企業(yè)所得稅作為我市鎮(zhèn)財(cái)政分稅制體制中80％留鎮(zhèn)的稅種，其增長(zhǎng)的顯著特點(diǎn)就是效益推進(jìn)，就必然要求鎮(zhèn)政府注重經(jīng)濟(jì)效益，大力發(fā)展市場(chǎng)前景好，能出口創(chuàng)匯，效益顯著的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)項(xiàng)目，同樣，營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅等的分成也能使鎮(zhèn)政府產(chǎn)生觸動(dòng)，引導(dǎo)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，從而促進(jìn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。三是推動(dòng)鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)走科技發(fā)展道路。鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)要持續(xù)、穩(wěn)定、高速發(fā)展就必須依靠科技進(jìn)步，由科技帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)以新的管理理論提高企業(yè)的管理檔次，增強(qiáng)企業(yè)家的素質(zhì)。分稅制體制的實(shí)施，使鎮(zhèn)政府對(duì)科技推動(dòng)經(jīng)濟(jì)作用的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步明確，更加注重科技人才的引進(jìn)，提高產(chǎn)品科技含量，提升企業(yè)管理層次。

2.促進(jìn)了鎮(zhèn)財(cái)政的發(fā)展。分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，明確了財(cái)權(quán)和事權(quán)，強(qiáng)化了鎮(zhèn)財(cái)政的職能，鎮(zhèn)政府收支具有了自主權(quán)，真正體現(xiàn)了當(dāng)家作主，提高了理財(cái)積極性。一是鎮(zhèn)財(cái)政收入呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。這主要得益于兩方面：第一，分稅制超收激勵(lì)作用的發(fā)揮，使鎮(zhèn)政府積極做好增加財(cái)政收入的各項(xiàng)工作，拉動(dòng)財(cái)政收入的增長(zhǎng)；第二，鎮(zhèn)財(cái)政真正成為一級(jí)獨(dú)立的財(cái)政實(shí)體，可用財(cái)力由鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)一調(diào)度，沒(méi)有了區(qū)分預(yù)算內(nèi)、外收入的必要性，真正實(shí)施了鎮(zhèn)財(cái)政綜合預(yù)算、綜合管理的模式。二是能主動(dòng)處理好“吃飯”與“建設(shè)”的關(guān)系，堅(jiān)持量力而行、量入為出，以收定支的原則，確保鎮(zhèn)財(cái)政收支平衡。三是注重把節(jié)流工作和合理有效使用財(cái)政資金結(jié)合起來(lái)，大力遏制財(cái)力浪費(fèi)現(xiàn)象，堅(jiān)持勤儉辦事，把有限的財(cái)力用到最需要的地方。四是遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格預(yù)算辦事，使管理真正到位。鎮(zhèn)財(cái)政分稅制的實(shí)施，還有利于相關(guān)管理措施的推行，如對(duì)鎮(zhèn)級(jí)行政事業(yè)單位實(shí)行“零戶統(tǒng)管”等，進(jìn)一步強(qiáng)化部門單位財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的監(jiān)督。

3.促進(jìn)了稅收征管。目前，慈溪市工商登記戶達(dá)6萬(wàn)多戶，稅收征管難度大任務(wù)重，漏征漏管仍有不少，給公平競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的建立帶來(lái)負(fù)面影響。在原包干型財(cái)政體制下，稅收增長(zhǎng)與鎮(zhèn)財(cái)政收入掛鉤不緊，鎮(zhèn)政府抓稅收征管的積極性不高。分稅制體制實(shí)施后，鎮(zhèn)政府開(kāi)始認(rèn)識(shí)到要增加財(cái)政收入，必須加強(qiáng)稅收征管工作，由過(guò)去的“要我管”變成“我要管”，從抓稅收征管的配角轉(zhuǎn)向主角。（1）提高了政府管稅的積極性。今年以來(lái)，全市各鎮(zhèn)普遍開(kāi)展了抓稅收促征管行動(dòng)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)戶特別是家庭個(gè)體加工業(yè)進(jìn)行徹底的調(diào)查，建立起一批以鎮(zhèn)政府為主，國(guó)地稅參加的聯(lián)合征收站，逐漸形成鎮(zhèn)政府牽頭，稅務(wù)為主，工商、公安、供電等部門配合抓稅收征管的局面，鎮(zhèn)政府真正起到領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)一方稅收征管工作的作用。（2）促進(jìn)了鎮(zhèn)政府維護(hù)稅收?qǐng)?zhí)法的堅(jiān)定性。以往出現(xiàn)的鎮(zhèn)政府單純考慮地方企業(yè)利益，爭(zhēng)取減免稅優(yōu)惠，甚至替被查企業(yè)說(shuō)情的狀況大為改善，使鎮(zhèn)政府增強(qiáng)了政策原則性。（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境有了較大改善。稅收征管工作的加強(qiáng)，有力地維護(hù)了正常的稅收秩序。

（三）在設(shè)計(jì)分稅制體制時(shí)存在的主要問(wèn)題

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)力增長(zhǎng)之間的矛盾。盡管，在新一輪分稅制體制中采用了分類確定不同留成比例、上解基數(shù)遞增和定額補(bǔ)助基數(shù)不變的辦法，這一辦法對(duì)平衡各鎮(zhèn)財(cái)力起到了一定作用，但隨著運(yùn)作的深入和時(shí)間的推移，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)與不發(fā)達(dá)鎮(zhèn)之間財(cái)力差距不斷拉大。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)稅基較大，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)鎮(zhèn)稅基較小，在保持稅收同幅增長(zhǎng)的前提下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)可用財(cái)力增加額要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)鎮(zhèn)可用財(cái)力增加額，更何況經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)稅收增長(zhǎng)速度要高于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。

四、研究和思考的問(wèn)題

1.建立適應(yīng)分稅制需要的鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)體系。首先，要建立鎮(zhèn)級(jí)國(guó)庫(kù)。國(guó)庫(kù)工作是財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作，《國(guó)家金庫(kù)條例》規(guī)定：　“國(guó)家金庫(kù)按照國(guó)家財(cái)政管理體制設(shè)立，原則上一級(jí)財(cái)政設(shè)立一級(jí)國(guó)庫(kù)”。雖然我市各鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，各項(xiàng)改革也不斷深化，實(shí)施了市對(duì)鎮(zhèn)分稅制財(cái)政體制，但絕大部分鎮(zhèn)財(cái)政沒(méi)有國(guó)庫(kù)的配套，導(dǎo)致鎮(zhèn)財(cái)政的許多職能不能得到充分發(fā)揮。建立和完善適應(yīng)分稅制體制的鎮(zhèn)級(jí)國(guó)庫(kù)，有利于稅收分成落到實(shí)處，節(jié)約資金滯留時(shí)間，由資金“循環(huán)旅行”變?yōu)椤傲艚饧皶r(shí)”，鎮(zhèn)財(cái)政可以更好地調(diào)度資金，統(tǒng)籌安排財(cái)政預(yù)算。其次，要完善鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)管理法規(guī)，理順鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)管理體制。要進(jìn)一步修改、完善和健全《條例》與《細(xì)則》，將鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)職能、職責(zé)、權(quán)限予以明確到位，在鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)制度建設(shè)上尋求新突破，要改變長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政資金存款不計(jì)息、劃撥不收費(fèi)的規(guī)定與做法，對(duì)所有經(jīng)辦和監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定出細(xì)化的處罰規(guī)定，以強(qiáng)化加強(qiáng)國(guó)庫(kù)管理基礎(chǔ)建設(shè)的“根子”。最后，建立鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，在監(jiān)控體系上“復(fù)位”。當(dāng)前，稅務(wù)、財(cái)政、銀行都已配備和使用電腦處理資金收納劃撥業(yè)務(wù)，但各行業(yè)各自為戰(zhàn)，不成體系，為此，建議盡快構(gòu)建財(cái)稅庫(kù)銀等相關(guān)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)工作電腦橫向聯(lián)網(wǎng)，達(dá)到各行業(yè)數(shù)據(jù)信息共享，實(shí)質(zhì)性地促使市、鎮(zhèn)政府各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)快速、健康、高效和全面發(fā)展。

2.建立和完善財(cái)政預(yù)算調(diào)度資金。為保證預(yù)算內(nèi)資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，簡(jiǎn)化和建立統(tǒng)一規(guī)范的資金調(diào)度辦法，緩解鎮(zhèn)財(cái)政收入增長(zhǎng)缺乏彈性及收入的季節(jié)性而造成的預(yù)算內(nèi)資金的不平衡性。市財(cái)政應(yīng)加大均衡力度，對(duì)已建立國(guó)庫(kù)的鎮(zhèn)，合理確定鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)留解比例，提前下?lián)芏~補(bǔ)助數(shù)；對(duì)未建立國(guó)庫(kù)的鎮(zhèn)，按照核定返還基數(shù)和上解基數(shù)相抵后的凈返還數(shù)同上劃收入掛鉤核定返還比例，平時(shí)按比例返還，年終進(jìn)行清算。市財(cái)政應(yīng)加速鎮(zhèn)財(cái)政資金周轉(zhuǎn)速度，保證鎮(zhèn)財(cái)政各項(xiàng)支出及時(shí)足額到位。這樣，鎮(zhèn)財(cái)政應(yīng)得財(cái)力同所調(diào)度的資金基本一致，既減少了工作環(huán)節(jié)，又保證了鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的供應(yīng)。

3.建立相對(duì)完善的財(cái)政運(yùn)作機(jī)制。市府要嚴(yán)格按照受益原則，決定鎮(zhèn)政府所應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任范圍及相應(yīng)的財(cái)力，盡可能減少職能的交叉。在設(shè)計(jì)鎮(zhèn)分稅制體制時(shí)，應(yīng)按照一級(jí)政府，一級(jí)事權(quán)，事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則劃分市、鎮(zhèn)財(cái)政收支范圍，保證鎮(zhèn)政府能集中足夠財(cái)力不定期滿足其職能的需要，取消目前層層集中鎮(zhèn)政府財(cái)力的不合理現(xiàn)象。如土管所、派出所等部門實(shí)行市主管局垂直管理。目前，我市村級(jí)基層政權(quán)與鎮(zhèn)級(jí)相比更顯得脆弱，村土地收入保證不了本村正常事業(yè)開(kāi)支。但鎮(zhèn)政府承擔(dān)著村級(jí)政權(quán)建設(shè)的職能，每年有相當(dāng)一部分財(cái)力用于彌補(bǔ)村級(jí)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展正常開(kāi)支不足。針對(duì)這一現(xiàn)狀，我市今年開(kāi)展了為期一個(gè)月的固本強(qiáng)基工作組進(jìn)村幫扶活動(dòng)，對(duì)鞏固村級(jí)政權(quán)、發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)起到一定的作用，但無(wú)法從機(jī)制上徹底解決各村的種種實(shí)際困難。為此，在設(shè)計(jì)分稅制體制時(shí)，應(yīng)建立一種長(zhǎng)期、有效的扶村機(jī)制，以保障鎮(zhèn)財(cái)政有足夠的財(cái)力扶持、發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)，引導(dǎo)鎮(zhèn)政府?dāng)U大村的區(qū)域規(guī)模，走集約化經(jīng)營(yíng)路子。

篇10

對(duì)比改革前后的公交出行數(shù)據(jù)，公交服務(wù)水平有了明顯的提升和發(fā)展。從2007年底至2011年底，佛山市公交線路從246條增至496條，全市公交分擔(dān)率和萬(wàn)人公交車擁有量從改革前7%和8.8標(biāo)臺(tái)/萬(wàn)人提升至21.4%和13.4標(biāo)臺(tái)/萬(wàn)人，公交投訴率比實(shí)施前下降60%，中心城區(qū)500米的線路站點(diǎn)覆蓋率由實(shí)施前的87%上升到95%，公交IC卡刷卡量從實(shí)施前的10%上升到90%左右。同時(shí)，在TC改革的帶動(dòng)下，佛山市城鄉(xiāng)公交服務(wù)均等化方面也實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，2010年，佛山市實(shí)現(xiàn)了全市100%行政村通公交，2011年實(shí)現(xiàn)了全市達(dá)到通車條件的自然村（占全市自然村數(shù)量的96.3%）100%通公交。

為探索TC公交模式的內(nèi)涵，改革背景，改革的原則，改革的成效和未來(lái)發(fā)展方向，《運(yùn)輸經(jīng)理世界》記者特約訪佛山市交通運(yùn)輸局局長(zhǎng)高榮堂，就讀者的各種問(wèn)題進(jìn)行一一解答，期望為全國(guó)公共交通行業(yè)改革提供借鑒。

既政府主導(dǎo) 又市場(chǎng)運(yùn)作

《運(yùn)輸經(jīng)理世界》：高局長(zhǎng)您好，佛山作為與廣州瀕臨的經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的市區(qū)，為什么要開(kāi)展TC公交改革呢？TC公交改革的內(nèi)涵是什么？TC公交改革的背景、原則、歷程是怎樣的？

高榮堂：佛山市地處珠江三角洲腹地，現(xiàn)轄禪城、南海、順德、高明和三水共五個(gè)區(qū)，全市總面積3，800平方公里，常住人口719萬(wàn)人，隨著《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020）》出臺(tái)，佛山市經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

2011年佛山全市地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)6，600億元，汽車保有量已突破100萬(wàn)輛，成為廣東省第四個(gè)“百萬(wàn)車城”、全國(guó)第16個(gè)百萬(wàn)汽車城市。此外，佛山與廣州相鄰，兩市邊界長(zhǎng)約200公里，兩市政府所在地相距僅20公里（直線距離），城市建成區(qū)實(shí)質(zhì)上已連成一片，是名符其實(shí)的雙子城。

佛山市委市政府堅(jiān)定不移地堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，轉(zhuǎn)變政府職能，在公共服務(wù)領(lǐng)域取得了改革的重要成果，推動(dòng)了服務(wù)型政府建設(shè)。在公共交通領(lǐng)域，佛山市堅(jiān)持落實(shí)公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，積極推進(jìn)公交體制改革，創(chuàng)造了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共交通服務(wù)的新模式，為探索有佛山特色的新型城市化建設(shè)進(jìn)行了有益的嘗試。

佛山公交行業(yè)的發(fā)展，和其他很多城市一樣，經(jīng)歷了國(guó)有、承包經(jīng)營(yíng)、股份轉(zhuǎn)制市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的過(guò)程，至2007年底，全市共有13家民營(yíng)或股份制公共交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)營(yíng)運(yùn)。

完全市場(chǎng)化的佛山公交，出現(xiàn)了過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、公益服務(wù)功能被弱化的問(wèn)題，發(fā)車不準(zhǔn)時(shí)、候車時(shí)間長(zhǎng)、尾氣黑煙大、拒載老年人、飛站多、冷線少車走、熱線扎成堆，公交行業(yè)成為市民投訴多、意見(jiàn)大、社會(huì)反映強(qiáng)烈的服務(wù)行業(yè)。

另外，城市汽車保有量增加、公交出行需求提升等，都成為政府加快推進(jìn)實(shí)施公交體制改革的重要原因。

佛山公交體制改革涉及方方面面，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，但我們堅(jiān)持了一個(gè)大原則，就是堅(jiān)定不移地堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，既要突出公交公益性，又要尊重成熟的市場(chǎng)現(xiàn)狀，特別是要發(fā)揮多年培育出來(lái)的、具有豐富市場(chǎng)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的民營(yíng)企業(yè)的作用。

在這樣一個(gè)大原則指導(dǎo)下，佛山市政府明確了“政府購(gòu)買服務(wù)”的改革方向，借鑒歐美交通共同體（Transport Community，簡(jiǎn)稱TC）的機(jī)制和做法，構(gòu)建政府決策調(diào)控層、TC公司管理層、企業(yè)營(yíng)運(yùn)服務(wù)層三級(jí)的“交通共同體”機(jī)制和管理模式（即TC模式）。

TC模式是我國(guó)城市公交體制和管理模式的革命性創(chuàng)新。與公交資源全部收回國(guó)有不同，TC最大的優(yōu)勢(shì)在于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，建立了一種既能讓政府有充分主導(dǎo)權(quán)，又能最大限度發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)勢(shì)的模式，解決了政府掌控不到位、企業(yè)線路層層承包、社會(huì)公益性弱化和服務(wù)質(zhì)量低下等問(wèn)題。

根據(jù)佛山組團(tuán)式城市的特點(diǎn)，佛山公交定位分為四個(gè)層次，構(gòu)建“四層一體”的大公交網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（即城際快巴、區(qū)間城巴、區(qū)內(nèi)公交、鎮(zhèn)內(nèi)公交）。城際快巴和區(qū)間城巴主要解決城市與城市之間、區(qū)與區(qū)之間距離相對(duì)較遠(yuǎn)的居民之間的快速出行，這部分主要以市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)為主。而佛山TC改革的對(duì)象，則是針對(duì)區(qū)內(nèi)公交和鎮(zhèn)內(nèi)公交，這兩類公交以解決市民短距離出行和日常上下班通勤需求為主，實(shí)施低票價(jià)以及對(duì)老年人和社會(huì)特殊群體免費(fèi)（優(yōu)惠）政策，社會(huì)公益性定位要求比較高。

從改革的發(fā)展歷程來(lái)說(shuō)，分為三個(gè)階段：2008年7月至2009年3月為試點(diǎn)實(shí)施階段，在區(qū)普通鎮(zhèn)（順德北窖鎮(zhèn)）、區(qū)中心鎮(zhèn)（南海桂城鎮(zhèn)）和市中心區(qū)（禪城區(qū)）三種不同特點(diǎn)的區(qū)域分別采取了三種模式進(jìn)行改革之路的探索；2009年3月至2011年12月為總結(jié)推廣階段；2011年12月至目前為完善提升階段。

從改革的規(guī)模來(lái)說(shuō)，現(xiàn)納入TC的公交線路共有275條，車輛2763輛，分別占全市公交線路條數(shù)、車輛數(shù)的55.4%和59%。納入TC的公交駕駛員5000多名，超過(guò)全體駕駛員隊(duì)伍的50%，駕駛員隊(duì)伍穩(wěn)定。

政府購(gòu)買服務(wù) 企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理

《運(yùn)輸經(jīng)理世界》：在TC公交模式中，有很多關(guān)鍵性的問(wèn)題需要明確和確定，比如如何確定政府和企業(yè)各自的定位？如何制定票價(jià)？如何對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理？

高榮堂：通過(guò)改革，佛山市政府掌控公交線路和場(chǎng)站的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、發(fā)展權(quán)，把運(yùn)營(yíng)服務(wù)交給企業(yè)；TC公司代表政府根據(jù)中心城市市民出行的需求，制定了規(guī)范的量化的公交服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以合約的形式向企業(yè)購(gòu)買服務(wù)，并實(shí)施監(jiān)管落實(shí)。在對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的管理上，由過(guò)去單一的行政約束管理轉(zhuǎn)變到以法定合約管理為主、行政約束管理為輔的方式上來(lái)。

政府購(gòu)買服務(wù)成功的前提條件之一，需要有意愿、有能力參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的較大規(guī)模企業(yè)。這對(duì)于佛山TC改革而言，意味著要有多家具備一定服務(wù)能力的公交企業(yè)。

因此，推進(jìn)TC改革應(yīng)首先需要開(kāi)展的工作，即是培育競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)，整合原有公交模式中的線路和車輛。在原有私營(yíng)化模式中，存在公交線路層層轉(zhuǎn)包情況嚴(yán)重，一條線路往往存在有多個(gè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)人和所有人。由于承包人員眾多復(fù)雜，利益矛盾尖銳，內(nèi)部管理混亂，使公交資源在整合過(guò)程中遇到了較大的困難和阻力。對(duì)此，我們通過(guò)引進(jìn)外來(lái)優(yōu)質(zhì)有實(shí)力的品牌公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)，在政府的指導(dǎo)監(jiān)管下，由該企業(yè)來(lái)整合當(dāng)時(shí)我市原有的公交企業(yè)，同時(shí)推進(jìn)TC體制改革，有效的解決了原公交企業(yè)線路和車輛的整合問(wèn)題，形成了具有競(jìng)爭(zhēng)力的多家公交企業(yè)共同參與的公交市場(chǎng)環(huán)境。

佛山公交改革，也是公共財(cái)政體制的改革，是對(duì)社會(huì)資源重新分配的過(guò)程，體現(xiàn)了社會(huì)公平原則。

TC改革促進(jìn)社會(huì)資源的公平使用，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是TC改革促進(jìn)了資金向車輛等生產(chǎn)資料領(lǐng)域的傾斜，生產(chǎn)力得以提升。按照TC模式要求，企業(yè)應(yīng)配備符合要求的公交車輛，作為進(jìn)入公交市場(chǎng)的基礎(chǔ)條件。為了達(dá)到公交服務(wù)市場(chǎng)的門檻要求，公交企業(yè)投入大量資金購(gòu)置了新車，僅2011年全市就新增公交車1347輛，其中LNG公交近1200輛，市民乘車環(huán)境大為改善；二是TC改革后，政府在公共交通領(lǐng)域的財(cái)政支出制度化、透明化，主要支付免費(fèi)優(yōu)惠群體乘車、票價(jià)打折的費(fèi)用，讓市民直接受益，也保證了公共財(cái)政資金的公平使用。2011年財(cái)政用于支付免費(fèi)優(yōu)惠群體和市民票價(jià)折扣的支出約為1.1億元（其中佛山禪城區(qū)就有6000多萬(wàn)元優(yōu)惠給市民）。

準(zhǔn)確、合理核定公交服務(wù)基準(zhǔn)價(jià)，是一項(xiàng)關(guān)系政府財(cái)政可持續(xù)、企業(yè)發(fā)展有活力的重要工作。佛山市在制定政府購(gòu)買公交服務(wù)的價(jià)格時(shí)，為了做到公平合理，首先公交企業(yè)自報(bào)成本并提供原始憑據(jù)，由政府成立專家組計(jì)算成本，并聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)審查各公交企業(yè)上年實(shí)際運(yùn)營(yíng)成本，最后會(huì)同財(cái)政部門召開(kāi)成本核算專題會(huì)議，綜合各方意見(jiàn)，確定公平合理的成本。政府除支付運(yùn)營(yíng)企業(yè)成本外，還給予企業(yè)6%的利潤(rùn)保障。在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，TC管理公司加強(qiáng)對(duì)公交企業(yè)的監(jiān)管，每年聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)對(duì)公交企業(yè)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行審計(jì)，根據(jù)市場(chǎng)物價(jià)變化，適時(shí)調(diào)整購(gòu)買服務(wù)的合同成本。

但在改革之初，由于公共交通TC改革在全國(guó)尚屬首創(chuàng)，沒(méi)有任何經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，為了減輕財(cái)政壓力，一些政策及細(xì)則的制訂和實(shí)施較為謹(jǐn)慎，采用不分線路“一刀切”原則，核定的結(jié)算基準(zhǔn)價(jià)偏低，未考慮不同線路由于運(yùn)行時(shí)速、載客量、道路狀況等原因?qū)е碌能囕v油（氣）耗、修理費(fèi)等差異情況，所有線路采用一個(gè)結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)，造成部分線路結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低的現(xiàn)象，加上近年來(lái)油（氣）價(jià)、司機(jī)工資、車輛維修費(fèi)以及企業(yè)管理成本不斷上漲，有企業(yè)反映日常運(yùn)作十分困難，直接影響到企業(yè)能否繼續(xù)維持運(yùn)營(yíng)服務(wù)和穩(wěn)定問(wèn)題。對(duì)此，政府及時(shí)對(duì)企業(yè)實(shí)際運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行了審計(jì)，并及時(shí)調(diào)整成本基準(zhǔn)價(jià)，保障了TC公交模式的可持續(xù)推進(jìn)和發(fā)展。

TC模式改革后，通過(guò)合理確定對(duì)市民乘車的票價(jià)優(yōu)惠，政府對(duì)公交行業(yè)的收支可以基本達(dá)到平衡，政府財(cái)政壓力小、企業(yè)有少量盈余。也就是說(shuō)，政府通過(guò)很少的財(cái)政支出，達(dá)到了很多城市高額補(bǔ)貼達(dá)不到的服務(wù)提升效果。

實(shí)行公交TC模式，必須有嚴(yán)格科學(xué)的服務(wù)監(jiān)督機(jī)制，和激勵(lì)約束機(jī)制。目前佛山TC服務(wù)監(jiān)督主要有三個(gè)途徑，一是以智能公交系統(tǒng)為支撐，進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管與服務(wù)考核；二是依靠人工巡查監(jiān)管，包括管理層、TC管理公司的監(jiān)管，和公交義務(wù)監(jiān)督員的監(jiān)管；三是市民和媒體監(jiān)督。

特別是智能公交系統(tǒng)的建立，為監(jiān)督公交服務(wù)是否達(dá)到合約要求提供了強(qiáng)大的支撐，切切實(shí)實(shí)地將科技轉(zhuǎn)化為了生產(chǎn)力。

佛山市智能公交系統(tǒng)主要包括公交基礎(chǔ)信息平臺(tái)和公交調(diào)度監(jiān)管系統(tǒng)兩大部分。

公交基礎(chǔ)信息平臺(tái)又分為公交基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)和公交信息服務(wù)系統(tǒng)。公交基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集主要是實(shí)時(shí)采集公交運(yùn)行數(shù)據(jù)（通過(guò)GPS和車載錄像等），為公交的監(jiān)控和管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，另外，信息采集也包括了智能IC卡支付系統(tǒng)，其主要用于市民刷卡車資的支付、TC公司與各公交企業(yè)之間票款的清分和結(jié)算以及對(duì)線路客流量的分析統(tǒng)計(jì)等。目前，我市智能IC卡發(fā)行量超過(guò)430萬(wàn)張，居廣東省第三位，并于2011年成為廣東省嶺南通重要組成之一，在廣州、肇慶、珠海、汕頭等十多個(gè)城市互通；而公交信息服務(wù)系統(tǒng)則主要是依靠實(shí)時(shí)采集的信息，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)、電子站牌等多種方式向市民提供公交信息服務(wù)。

公交調(diào)度監(jiān)管系統(tǒng)則主要是管理部門通過(guò)公交基礎(chǔ)信息平臺(tái)對(duì)公交車輛進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)度和監(jiān)管，及時(shí)調(diào)配車輛，減少市民的等候時(shí)間，提高車輛運(yùn)行的效率，并通過(guò)檢測(cè)車輛發(fā)班時(shí)間、發(fā)班間隔、準(zhǔn)點(diǎn)率、行駛距離等實(shí)時(shí)參數(shù)對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和服務(wù)質(zhì)量考核，并將相關(guān)參數(shù)作為支付企業(yè)服務(wù)質(zhì)量?jī)r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)之一。

2011年12月開(kāi)始至目前，我們針對(duì)在推進(jìn)TC公交發(fā)展先行先試中出現(xiàn)的問(wèn)題仍在不斷地進(jìn)行完善和提升，包括開(kāi)展公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)的審計(jì)，重新制定公交服務(wù)的基準(zhǔn)價(jià)，改革TC合同，完善考核條款和客流激勵(lì)機(jī)制等一系列工作部署，進(jìn)一步完善智能化調(diào)度和管理系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公交運(yùn)營(yíng)及時(shí)準(zhǔn)確的評(píng)估等，力求讓公交TC的體制發(fā)揮出更大的作用，促進(jìn)公交服務(wù)水平更上一個(gè)層次，目前相關(guān)的工作仍在推進(jìn)之中。

青出于藍(lán)勝于藍(lán)

《運(yùn)輸經(jīng)理世界》：對(duì)歐美聯(lián)合公交管理體制有所借鑒的佛山公交改革，目前取得了哪些成果？有哪些可以全國(guó)推廣的經(jīng)驗(yàn)？

高榮堂：佛山市公交體制改革，以政府購(gòu)買服務(wù)的方式，通過(guò)一系列的制度設(shè)計(jì)，保證了公交公益性的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資源的更加公平分配，利用少量的財(cái)政支出達(dá)到了利用市場(chǎng)力量提高服務(wù)水平的目標(biāo)，形成了政府財(cái)政可持續(xù)、企業(yè)發(fā)展有動(dòng)力的新局面，市民出行環(huán)境有了極大改善，改革取得了初步成果。

對(duì)比改革前后的公交出行數(shù)據(jù)，公交服務(wù)水平有了明顯的提升和發(fā)展。

佛山公交行業(yè)體制改革，屬于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的范疇，其核心是政府職能改革，其目標(biāo)是調(diào)整政府與市場(chǎng)關(guān)系、突出效率與公平。通過(guò)佛山TC模式改革，可以分享的經(jīng)驗(yàn)主要有以下兩方面。