導(dǎo)語：如何才能寫好一篇地方財政體制改革，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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地方財政體制是國家財政體制乃至整個經(jīng)濟體制的重要組成部分,轉(zhuǎn)軌時期市場經(jīng)濟體制的不健全決定了地方財政體制改革的必然。對地方財政體制的現(xiàn)狀進行分析,提出改革和完善我國地方財政體制的現(xiàn)實思考。

關(guān)鍵詞:

財政體制;體制現(xiàn)狀;體制改革

中圖分類號:F81文獻標(biāo)識碼:A文章編號:16723198(2009)21005702

財政體制改革是完善財政杠桿調(diào)節(jié)、合理配置資源、實現(xiàn)科學(xué)理財?shù)挠行Т胧┖椭匾侄?。深化財政體制改革,加快推進部門預(yù)算改革,建立新型的財政分配關(guān)系,推進公共財政建設(shè),構(gòu)建公共財政管理體制的對策和措施,以指導(dǎo)推動未來財政改革的發(fā)展進程,進一步深化地方財政體制改革對整個改革進程和經(jīng)濟社會發(fā)展有著深遠的影響。

1 地方財政體制的現(xiàn)狀

由于各級地方政府的情況千差萬別,種種關(guān)聯(lián)因素錯綜復(fù)雜,造成了分稅制改革在省以下地方政府的進程十分緩慢。到目前為止,分稅制雖然在省以下得到了逐步貫徹,然而,省以下地方政府間財政體制仍然呈現(xiàn)出明顯的多樣化,而且越是接近基層政府,情況越是復(fù)雜。其基本情況可簡要概括為以下幾點:

1.1 各級地方財政體制基本上按照中央對省的模式建立

按新財政體制改革的要求,在明確了中央固定收入、地方固定收入和中央地方共享收入的基礎(chǔ)上,絕大多數(shù)省都進一步明確了省級固定收入和地市縣固定收入及省與地市縣的共享收入,并相應(yīng)劃分了支出范圍責(zé)任及預(yù)算管理權(quán)限。

1.2 省以下地方財政體制的內(nèi)容更是呈現(xiàn)多樣性

雖然同是地級或縣級,但情況卻相當(dāng)懸殊。經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)或是己經(jīng)相對徹底地貫徹了“分稅“的原則,或是初步走上了分稅制的軌道,而許多落后地區(qū)基本上仍保留著包干制,實行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制既有屬于包干制類型的,也有分稅加包干型的。

1.3 在延續(xù)解、補助辦法的同時,采用新的辦法調(diào)整財力分配關(guān)系

各省一方面沿用舊體制下的上解、補助的辦法來調(diào)整省以下政府間的財力分配,另一方面還積極探索了新的轉(zhuǎn)移支付辦法。到1997年為止,全國絕大部分地區(qū)都相繼制定了省對縣市的財政轉(zhuǎn)移支付辦法,即使是沒有享受到中央過渡期財政轉(zhuǎn)移支付補助的地區(qū),也開始對下實行了較為規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

2 地方財政體制問題的體制性成因探索

地方財政體制是國家財政體制乃至整個經(jīng)濟體制的重要組成部分,其自身的弊端是可以從當(dāng)前的體制大背景中尋找到根源的,轉(zhuǎn)軌時期市場經(jīng)濟體制的不健全決定了地方財政體制必然問題重重。歸納起來,有以下幾方面的形成原因。

2.1 分權(quán)化的經(jīng)濟體制與相對集權(quán)的政治體制不協(xié)調(diào)

建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程,絕不僅僅只是一種經(jīng)濟變革過程,同時也應(yīng)該是深刻的政治和社會變革。我國的市場化取向改革偏重于追求經(jīng)濟方面的放權(quán),相應(yīng)的政治體制改革卻相對滯后,以致形成了經(jīng)濟體制的分權(quán)化與政治體制的相對集權(quán)的矛盾。由于地方財政體制改革涉及到的實際上是一系列政治經(jīng)濟權(quán)力在各級政府間的分配,所以,其中的某些問題,正是這對矛盾的產(chǎn)物。

2.2 缺乏有效的民主監(jiān)督

我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立市場經(jīng)濟體制,具體到財政領(lǐng)域就是構(gòu)建公共財政,這一目標(biāo)的實現(xiàn)很大程度上依賴于納稅人監(jiān)督的有效性。目前財政支出監(jiān)督主要依據(jù)《預(yù)算法》、《預(yù)算法實施條例》,這些法津法規(guī)對財政部門履行監(jiān)督職能做了一些規(guī)定,但不完整、不系統(tǒng),特別是實施財政監(jiān)督的程序性法規(guī)和行政規(guī)章比較缺乏。另外,財政部門和審計部門之間支出監(jiān)督職責(zé)不甚明確,交叉審計,重復(fù)檢查的現(xiàn)象時有發(fā)生,造成不必要的人力、財力和時間浪費,使得監(jiān)督成本提高,監(jiān)督效率降低。

2.3 轉(zhuǎn)軌時期大量體制的不完善

轉(zhuǎn)軌時期,在許多領(lǐng)域中,舊的制度成為改革的對象,基本上已經(jīng)失去效力,但新的制度又沒有完全建立起來,于是就出現(xiàn)了“體制的真空地帶”。于是,人們會在舊體制已經(jīng)無效的領(lǐng)域地方自發(fā)地創(chuàng)造新做法以解決面臨的問題,但由于這些新的做法還并不是新的正式的制度。從而表現(xiàn)出種種“非規(guī)范”的行為。

3 改革和完善我國地方財政體制的現(xiàn)實思考

3.1 地方財政體制的配套改革

(1)加強地方財政監(jiān)督,實行預(yù)算改革。

公共財政以社會公共需要為基本著眼點,與社會成員的利益直接掛鉤,財政收入來自于社會成員的繳納,支出則用于向全社會成員提供公共服務(wù),而且因財政收支的差額而引起的成本和收益最終也要落到社會成員的身上。因此,公共財政的運作就應(yīng)該受到全體社會成員的監(jiān)督。盡管改革以來我國逐步建立了以財政部門為主體的財政監(jiān)督體系,但在實際運作中卻得不到足夠的重視。通過在各級政府編制部門預(yù)算,使得各級政府所有的收支大體上都納入預(yù)算,從而從預(yù)算的制定,執(zhí)行到完成、審查階段,都能夠處于公眾的監(jiān)督之下。

(2)進行行政體制改革。

與地方財政體制改革相配套的行政體制改革包括三個方面:一是理順地方政府條塊關(guān)系,二是地方政府行政區(qū)劃的改革;三是精減地方行政機構(gòu)。其中,地方機構(gòu)改革與前兩項改革又是相互聯(lián)系的。目前,《憲法》以及地方各級政府組織法中只是對條塊關(guān)系、職權(quán)做了一些原則性規(guī)定,并沒有進行明確和具體的法律化、制度化劃分。為此,應(yīng)通過立法形式明確條與條,條與塊、塊與塊之間的各職能部門的法律地位、相互關(guān)系以及各自應(yīng)承擔(dān)的職責(zé),以避免財權(quán)、事權(quán)的爭奪和責(zé)任的推卸。當(dāng)然,地方條塊關(guān)系的理順,還必須結(jié)合地方政府機構(gòu)改革的深化。

(3)健全失業(yè)保險等社會保障制度。

健全的社會保障制度是我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的“減震器”和“安全網(wǎng)“。能夠為政府盡快轉(zhuǎn)換職能提供有利的外部環(huán)境,而社會保障制度尤其是失業(yè)保險制度的完善也是地方財政體制改革中一項重要的配套事項。完善我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度,應(yīng)從以下幾方面入手:首先,盡快開征社會保障稅,改變失業(yè)保障金的征收方式。我國現(xiàn)行社會保障基金的籌集方式不穩(wěn)定、不規(guī)范、強制性較差。許多國家的經(jīng)驗說明,開征社會保障稅是籌集社會保障收入較科學(xué)的方式。其次,強化社會救濟。現(xiàn)行的社會保險制度將大量事實失業(yè)者排除在外,使這一部分失業(yè)者的就業(yè)和生活救濟成了問題。這一問題可以通過政府對達不到規(guī)定最低生活標(biāo)準(zhǔn)的社會成員提供資助來解決,所需經(jīng)費可來源于社會保障稅。再次,加強就業(yè)輔助,開拓就業(yè)空間。失業(yè)保障制度不僅在于為失業(yè)者提供生活保障,還應(yīng)具有促進就業(yè)的功能。為此,就應(yīng)該積極開展就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù),幫助失業(yè)者提高就業(yè)能力,創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。

3.2 地政府間的轉(zhuǎn)移支付制度改革

在規(guī)范過渡性轉(zhuǎn)移支付方法的基礎(chǔ)上,不斷增加其在整個轉(zhuǎn)移支付中的比重,使一般性轉(zhuǎn)移支付從當(dāng)前到“原體制下的轉(zhuǎn)移支付為主,均等化轉(zhuǎn)移支付為輔”發(fā)展到兩者并重再到“均等化轉(zhuǎn)移支付為主,原體制下的轉(zhuǎn)移支付作為補充“,直至最后完全取消舊的形式。此外,專項撥款作為轉(zhuǎn)移支付制度的另一種形式,可作為均等化一般性撥款的補充。當(dāng)前需要是進一步加強專項撥款的公正性和科學(xué)性。建立和改善省以下均等化轉(zhuǎn)移支付制度的具體建議:

(1)以“因素法”代替“基數(shù)法”。

保留地方既得利益是通過“基數(shù)法”來實現(xiàn)的,要觸動既得利益,促進財力分配的公平,就應(yīng)以“因素法“代替“基數(shù)法”。所謂因素法,就是依據(jù)客觀因素核定地方收支,從而確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。通過因素法確定的財政收支并不是實際的收支,因為實際收支并不能公正、客觀地反映出地方的財力狀況。在均等化轉(zhuǎn)移支付中,用因素法核定的財政收支分別稱為“標(biāo)準(zhǔn)財政收入“和“標(biāo)準(zhǔn)財政支出”。

(2)省以下均等化轉(zhuǎn)移支付主體和對象的確定。

中央對省的均等化轉(zhuǎn)移支付主體是中央,對象是省,主體和對象都是單一的,但省以下的情況就比較復(fù)雜了,主體和對象都不可能是單一的。在近兩年的實踐中,大多數(shù)省都將貧困縣作為轉(zhuǎn)移支付的主要對象,這無疑是合理的。但對于市地級,應(yīng)視市地本級的具體情況靈活處理。有的市地可作為省級轉(zhuǎn)移支付的對象,有的卻可成為縣級的轉(zhuǎn)移支付主體。既可單獨作為主體,也可和省級一同作為下級的主體,這需不同省的不同市地的具體情況而定。

(3)改進需要改進標(biāo)準(zhǔn)收入與標(biāo)準(zhǔn)支出的測定方法。

在數(shù)據(jù)條件允許的前提下,對部分收入項目采用“稅基*實際有效稅率“的辦法來估算地方政府的標(biāo)準(zhǔn)收入能力,用以取代通過經(jīng)驗數(shù)據(jù)回歸得出的“標(biāo)準(zhǔn)收入的模型;考慮對地方財政支出影響較為直接影響且程度較大的自然因素,如氣候、人口密度等,測定相關(guān)支出的成本差異系數(shù),據(jù)以核定各地方政府的標(biāo)準(zhǔn)財政支出需求”。

(4)適當(dāng)引入激勵機制。

按標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出確定撥款,不具有促收節(jié)支的激勵作用。因為上級對下級的均衡撥款數(shù)額不會因多收少支而增加,也不會因少收多支而減少。因此,建立起必要的獎懲機制,對促使地方政府努力組織收入,提高支出效率,是十分有必要的。當(dāng)然,均等化轉(zhuǎn)移支付本身的作用就是在于促進地區(qū)間的公平發(fā)展,效率問題并不是其所要考慮的。但是,建立起促收節(jié)支的激勵機制,作為均等化轉(zhuǎn)移支付制度的補充,則可達到兼顧公平與效率的目的。

4 結(jié)語

財政體制是經(jīng)濟體制的重要組成部分,其自身的問題根源于當(dāng)前的體制大背景的。轉(zhuǎn)軌時期,經(jīng)濟體制的種種問題和矛盾沒有得到解決,地方財政體制的不健全是必然的。正是因為這樣,當(dāng)前地方財政體制中的許多“不合理“又有著其現(xiàn)實的“合理性”。然而,隨著市場經(jīng)濟體制的日益完善,現(xiàn)在看似合理的一面又將變得不合理而成為改革的對象。這樣,探討地方財政體制的改革和完善,就不應(yīng)僅僅著眼于其本身,而只有從體制轉(zhuǎn)軌背景中探究原因,才能使地方財政體制改革得以在體制整個體制環(huán)境改善的情況下取得實質(zhì)性的進展。

參考文獻

[1]張馨.公共財政與財政體制改革[J].人民論壇,2003,(12).

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關(guān)鍵詞：國庫集中支付；新常態(tài)；地方財政

在國庫集中支付制度推行的這十年來，取得一些成效。地方國庫集中支付系統(tǒng)已相對完善，可支撐地方財政的發(fā)展。隨著國庫集中支付制度向全國范圍的橫縱向推廣，財政部門的工作效率也在不斷提高。財政改革的新形勢是地方部門迫切需要的。地方財政的管理是將傳統(tǒng)的紙質(zhì)憑證摒棄，用電子憑證代替。以信息化的手段，提高地方財政的效率。

1 國庫集中支付財政制度改革的現(xiàn)狀

1.1 財政國庫的管理理念

國庫集中支付財政制度從根本上改變了預(yù)算部門的管理形式。單一的帳戶體系，國庫集中撥款的形式是國庫集中支付財政制度的基本特點。推行國庫集中支付制度的目的是打造高效的預(yù)算部門、完善的監(jiān)督機制和安全的信息管理系統(tǒng)。將財政收入資金直接收到國庫，由國家宏觀調(diào)控，避免資金的流失和浪費，提高資金的利用率。我國國庫集中支付制度理念是符合原有的經(jīng)濟、財政體系的。現(xiàn)代的國庫管理更看重的是精細化和科學(xué)化。國庫集中支付制度理念強調(diào)財政部門的宏觀調(diào)控和預(yù)算單位的管理[1]。

1.2 財政國庫的調(diào)控及使用

國庫集中支付制度實施后，財政部門對資金的把控力明顯增強，從根本上提高國家對財政資金的調(diào)控。國家對重大資金收支的監(jiān)控明顯增強，財政部的理財能力有所提高。單一賬戶系統(tǒng)的施行，既加快了資金的流通，也提高了資金的利用率，使財政部門的工作效率也大大提高了[2]。

1.3 財政國庫資金的安全

在國庫集中支付制度下，實時對資金的監(jiān)控，使得資金更加的安全，對資金的使用和流通都有更加明確的把握。通過財政部門直接或授權(quán)的支付，減少了資金的閑置，并使財政資金的運行效率提高。

2 地方財政制度改革的現(xiàn)狀

2.1 公務(wù)卡改革

用卡環(huán)境限制了公務(wù)卡制度的推行。目前POS機的推行范圍雖然較為廣泛，但在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)等規(guī)模較小的地方并未設(shè)置。而從事公務(wù)人員的辦公地區(qū)多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)等偏遠地區(qū)，相關(guān)設(shè)備的缺失，無疑會加大公務(wù)卡與壓縮公務(wù)支出之間的矛盾。且公務(wù)卡的相關(guān)配套服務(wù)并不完善，在辦卡初期，公務(wù)人員會受到熱情服務(wù)，但后期的后續(xù)服務(wù)不完善，這也影響了公務(wù)人員使用公務(wù)卡的熱情。因此，一方面要改善公務(wù)卡的使用環(huán)境，鼓勵商家受理公務(wù)卡，加大對公務(wù)卡的實行力度；另一方方面，也要加督促銀行對公務(wù)卡的辦理和后續(xù)服務(wù)。在平時對公務(wù)卡的檢查和管理要嚴(yán)格，如有違紀(jì)現(xiàn)象，一定要嚴(yán)肅處理。

2.2 財政國庫集中支付改革問題

國庫集中支付的實現(xiàn)依賴于信息系統(tǒng)的完備，這就要求各個單位要與國家聯(lián)網(wǎng)，基本信息錄入完整，并實時更新[3]。在網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)上，前期一定要投入大量專業(yè)的人士，保證信息錄入系統(tǒng)的安全。在系統(tǒng)平穩(wěn)運行之后，在考慮人員的縮減，也可采用考核機制。且目前地方上的工作人員素質(zhì)較低，配置人員少，專業(yè)知識并不十分清楚，改革要有效地進行，這些問題就一定要解決，否則就會拖慢改革的進程。

2.3 資金監(jiān)管問題

第一，縣區(qū)財政制度不完善，沒有規(guī)范的資金流通審批管理系統(tǒng)，資金得不到全面有效的監(jiān)管。資金往往得不到有效的使用。第二，地方領(lǐng)導(dǎo)對資金的管理意識淡薄，對國家頒布的法令在執(zhí)行上力度不強，行為和思想上，都沒有正視，致使資金并未處于有效的監(jiān)管下。推行新的制度，一方面一定要加大執(zhí)行力度，使地方上正視資金監(jiān)管問題；另一方面，一定要加大懲治力度。

3 當(dāng)前非稅收入的管理

3.1 思想認(rèn)識

推行國庫集中支付制度，一定要讓相關(guān)人員在思想上有深入的認(rèn)識。以前的財政資金思想認(rèn)識的不到位，許多資金并未有效地利用，財政資金的預(yù)計使用率遠大于其實際利用率。財政資金去向不明確，更無法查詢。

3.2 征收行為規(guī)范

第一，亂收費現(xiàn)象。部分部門以經(jīng)費不足等問題，未上報國家，也未預(yù)算審批就私自征稅，嚴(yán)重違的紀(jì)律。第二，超物價收費。有些項目，并未按物價部門的標(biāo)準(zhǔn)，私自定價。第三，利用行業(yè)協(xié)會等間接收費，嚴(yán)重擾亂稅收管理秩序。

3.3 票據(jù)規(guī)范

第一，票據(jù)不統(tǒng)一。國家的標(biāo)準(zhǔn)是國家的標(biāo)準(zhǔn)，地方上又是一個標(biāo)準(zhǔn)。各個單位之間的票據(jù)區(qū)分不明顯。第二，內(nèi)部的票據(jù)管理混亂，各個賬戶也并未區(qū)分。第三，部分單位私自印刷票據(jù)。

4 完善國庫集中收付制度，切實推行改革

第一，建立單一賬戶管理體系。各個單位部門的賬戶的建立、更改和撤銷都要由國家統(tǒng)一審批，對私自處置的行為，應(yīng)嚴(yán)肅處理。一定要確保財政資金賬戶的安全管理。第二，國庫集中支付制度的規(guī)范化。在實際運行中，與預(yù)期存在差異。雖然會遇到各類問題，但總的政策不能改變。規(guī)范改革的模式，確保財政政策的施行。預(yù)算部門資金與銀行墊付形式進行，每日再與國家財政部門進行清算。第三，健全內(nèi)控機制。財政預(yù)算部門的設(shè)定要嚴(yán)格，對人員職責(zé)要有明確的規(guī)定。人員之間配合要默契，環(huán)環(huán)相扣，提高工作的效率。堅持對人員進行思想教育，堅決抵制腐敗。

5 結(jié)論

地方財政部門的收支，國家及時準(zhǔn)確的了解。對其監(jiān)控不能有效地實施，只能在事后知曉，無法做到事前監(jiān)測。以此，出現(xiàn)一些相關(guān)事情，有損于國家的利益，對事件的調(diào)查也很是吃力。因此，國家集中支付制度勢在必行。在推行初期，也可能遇到阻礙，但要堅持國家財政政策，保證其平穩(wěn)、有序的運行。

⒖嘉南

[1]莊益民.推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付制度改革的問題和對策[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2016，1（10）：142+145.

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關(guān)鍵詞：財政體制 財權(quán) 事權(quán) 改革

財政體制也即政府財政管理體制，是處理中央政府與地方政府之間以及地方各級政府之間財政分配關(guān)系的一項基本制度，其核心是明確各級政府間職權(quán)劃分和財力分配。自1978年以來，我國財政體制先后于1980年、1985年和1994年進行了重大調(diào)整，大致可以概括為政府財力從分權(quán)到集權(quán)的過程?，F(xiàn)行體制是沿用了1994年的分稅制改革：在劃定中央政府和地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，按照稅收分享的方式劃分中央政府收入和地方政府收入，并采取轉(zhuǎn)移支付平衡地方政府間財力差距的財政管理體制。由此可以看出，財政體制主要包括事權(quán)、財權(quán)與政府間轉(zhuǎn)移支付三個基本要素。十八屆三中全會提出“深化財稅體制改革”，說明當(dāng)前的財稅體制還不夠完善。本文就當(dāng)前我國政府間財權(quán)和事權(quán)劃分存在的問題進行討論并提出相應(yīng)的政策建議。

一、當(dāng)前我國政府間財權(quán)和事權(quán)劃分存在的問題

財稅體制改革是近年來的熱門話題，因此已有的研究也很多。馬萬里、李紅霞等就該問題已有較全面的回答。

（一）事權(quán)與財權(quán)的分離

事權(quán)是政府職能的體現(xiàn)，也可以理解為“政府應(yīng)該干什么”。在市場經(jīng)濟條件下，政府有三大職能：資源配置、收入分配及經(jīng)濟穩(wěn)定職能。政府的資源配置職能主要體現(xiàn)在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而公共產(chǎn)品根據(jù)它受益范圍可分為全國性公共產(chǎn)品及地方性公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的受益范圍決定了由哪一級政府提供，財政支出可以很好地反映事權(quán)的劃分。

財權(quán)是財政收入獲取權(quán)，就是“政府可以干什么”。財權(quán)是財政利益在各級政府間分配的體現(xiàn)，主要表現(xiàn)為稅權(quán)。為了實現(xiàn)“成本一收益”對稱，符合效率標(biāo)準(zhǔn)，即財稅體制的安排應(yīng)實現(xiàn)“財權(quán)與事權(quán)匹配”。而我國的事實是：中央政府集中了大量的財政收入，在財權(quán)越來越集中的同時，具體事權(quán)卻在下移。地方擁有一半的財政收入?yún)s負(fù)擔(dān)著80%以上的財政支出，中央與地方財權(quán)事權(quán)嚴(yán)重分離。

圖1顯示了地方財政收入占全國財政收入的比重整體下降而地方財政支出占全國財政支出的比重逐漸上升的趨勢（中央財政剛好相反）。我們重點關(guān)注分稅制改革前后。分稅制改革扭轉(zhuǎn)了地方財政收入比重上升的勢頭。1993年地方財政收入占比高達78%，1994年即下降為44%，近年來維持在50%左右；而地方財政支出的比重2013年已經(jīng)達到85%。收入與支出的缺口不斷擴大，在一定程度上說明了我國政府間財權(quán)與事權(quán)分離嚴(yán)重。

（二）財權(quán)事權(quán)失衡，引發(fā)連鎖反應(yīng)

（1）催生土地財政

由于財權(quán)高度集中在中央，為解決收支平衡問題，地方政府不得不賣地求生，造成了嚴(yán)重的土地財政依賴癥。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，目前土地財政收入呈現(xiàn)上升趨勢，其在地方財政收入中占的比重也在波動中增長，已由2001年的19.7%上升至2012年的42.1%。這進一步推動了房價的飛漲；此外，由于地方政府官員的晉升與GDP考核掛鉤，促使他們一味追求經(jīng)濟增長。通過賣地大搞無謂的投資建設(shè)，使得土地財政愈演愈烈。

（2）引發(fā)地方債臺高筑

財權(quán)與事權(quán)不一致引發(fā)的另一后果就是地方債務(wù)的積累。審計署副審計長董大勝預(yù)計2013年中國地方債務(wù)最多達18萬億元。債務(wù)規(guī)模過大，來不及歸還，地方政府只能陷入借新債還舊債的惡性循環(huán)當(dāng)中。一旦地方政府無力償還就會出現(xiàn)債務(wù)危機。但由于我國《預(yù)算法》規(guī)定不允許地方政府發(fā)債，這種債務(wù)最終會落到中央政府身上，最終還是要納稅人買單。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范

轉(zhuǎn)移支付是對政府間事權(quán)、財權(quán)劃分不對等的一種糾偏和矯正。目前我國轉(zhuǎn)移支付制度中存在的問題有：難以確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，總體力度不足。主要體現(xiàn)在基層政府財政困難。這與我國轉(zhuǎn)移支付長期實行的“基數(shù)法”計算是分不開的；財政轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理。如稅收返還比重較高，專項轉(zhuǎn)移支付所占比重過大，一般性轉(zhuǎn)移支付比例過??；財政轉(zhuǎn)移支付分配結(jié)構(gòu)不合理。從縱向看，市級政府人均財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)高，而縣級比重少；從橫向看，東部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付比重大，財政困難的西部地區(qū)比重??；財政轉(zhuǎn)移支付缺乏監(jiān)督機制。我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是政府規(guī)章，并沒有專門的或者相關(guān)的法律。不僅如此，轉(zhuǎn)移支付資金的執(zhí)行缺乏監(jiān)督及績效評價機制。

（四）缺乏相關(guān)的法律保障

我國并沒有在法律層面上對財權(quán)和事權(quán)進行明確劃分，也沒有針對土地財政、地方債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付制度等進行立法，這使得中央和地方政府在缺乏規(guī)范政府間財政關(guān)系的強制性法律約束下往往采用行政手段。

二、財稅體制改革政策建議

針對以上問題，十八屆三中全會提出：必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性?！稕Q定》提供了改革的方向和思路，具體的措施將會在今后逐步實施。本文就“明確事權(quán)、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，再結(jié)合以上的問題，提出建議：

（一）從“頂層設(shè)計”開始

首先應(yīng)該打破現(xiàn)有行政管理層級框架，改革我國政府間財政層級，在全國范圍內(nèi)推廣“省管縣”財政體制。我國憲法中雖然規(guī)定實行五級政府，但針對目前省以下財政體制的問題，我們可以先通過讓市級和縣級政府在財政層面成為平等而獨立的層級，形成財力分配框架。而鄉(xiāng)級財政由縣管。這樣可以簡化財權(quán)與事權(quán)在政府間的劃分，減少中央撥款在中間層級的流轉(zhuǎn)，提高資金的使用效率。

（二）正確處理政府與市場的關(guān)系

這意味著政府要改變傳統(tǒng)的什么都管的做法，將更多事情交由市場自發(fā)完成。政府的作用將局限于提供一個合理的競爭環(huán)境，彌補市場失靈，縮小收入差距及保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定。只有明確了政府的角色才能將各項具體的角色扮演分配到各級政府，合理劃分中央與地方的事權(quán)。

（三）明確劃分中央和地方的財權(quán)事權(quán)，使兩權(quán)相統(tǒng)一

一方面，合理劃分事權(quán)。對涉及國防、外交等全國性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府安排財政支出。在地方政府中，省級財政保證做好中央與縣域體制的有效銜接；縣級財政的事權(quán)范圍則包括縣內(nèi)社會治理等具體支出。另一方面，劃分財權(quán)。中央與地方政府都應(yīng)擁有只屬于自己的主體稅種。同時可考慮適當(dāng)提高共享稅中地方的分享比例，見表1。

（四）完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

推廣并完善因素法的計算方法。以人均標(biāo)準(zhǔn)財力為依據(jù)，而非按財政供養(yǎng)人口計算。凡是人均財力水平低于標(biāo)準(zhǔn)財力的省份，中央對其給予財政補貼。建立一種上下級財政體制之間的信息反饋和互動機制，使轉(zhuǎn)移支付的額度符合地方需求。而政府間轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)調(diào)整方向是縮小經(jīng)常性專項補助所占比例，騰出空間留給更具規(guī)范性的一般性補助；減少市級政府財政轉(zhuǎn)移支付而增加縣級比重；增加對人均支出水平低、發(fā)展后勁不足的欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度；最后，還要加強對轉(zhuǎn)移支付資金的去向及用途的監(jiān)管，包括公眾的監(jiān)督及人大、審計部門的監(jiān)管，使轉(zhuǎn)移支付資金使用更透明、有效。

（五）以立法的形式予以保障

在我國行政化程度極明顯的情況下，中央與地方政府之間存在很大一個問題就是“上有政策，下有對策”。一項理想的政策往往在具體的執(zhí)行當(dāng)中不能達到預(yù)期效果，這很大程度上可以歸因于沒有法律保障。因此，上述所提到了事權(quán)財權(quán)的劃分及轉(zhuǎn)移支付制度的完善都應(yīng)在法律層面正式立法。可以以基本法的形式規(guī)定中央與地方政府間的事權(quán)劃分。

三、結(jié)束語

我國的財稅體制改革提出已久，但遲遲沒有實質(zhì)進展。十八屆三中全會把財稅體制改革提到了治理國家的高度，無疑是進了一大步。接下來就是考慮實施具體的改革措施。在這一過程中，肯定會遇到各種阻力，如在推行“省管縣”過程中，市級政府的權(quán)利大大縮小，影響該級政府的利益；說是要政府放權(quán)給市場，但政府多大程度上會真正放權(quán)還有待考證；還有稅種劃分的變動，也會觸及各級政府間的利益；完善轉(zhuǎn)移支付制度時，下級政府總是希望撥款越多越好，而上下級政府之間存在信息不對稱。在這些改革過程中，利益集團的存在使相關(guān)政策措施的實施困難重重。但改革勢在必行，這就需要各級政府及公眾的共同努力。

參考文獻：

[1] 陳元主編.深化財稅體制改革研究[M].北京市：研究出版社，2010.

[2] 馬萬里.健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制[J].管理學(xué)刊，2013（2）.

[3] 李紅霞，劉天琦.新一輪分稅制財政體制改革探析[J].地方財政研究，2013（10）.

篇4

論文摘要：多年來，我國地方財政普遍面臨的一個老大難問題是：地方財政收入遠遠不能滿足地方財政支出的需求。為緩解這種矛盾，各級立法部門、行政部門及理論部門就如何增加地方財力的問題進行過許多有益的探討與實踐，筆者以濟南市歷下區(qū)政府在當(dāng)前地方政府財政資金收支管理問題的案例，認(rèn)為合理分配上下級財政之間的財力，是緩解乃至解決地方政府財政收支矛盾的重要措施。

1994年分稅制改革以來，我國地方財政支出作為地方政府履行其職能的經(jīng)濟基礎(chǔ)，為我國地方經(jīng)濟的持續(xù)健康快速發(fā)展作出了極其突出地貢獻。但是，伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展和各項改革進程的深化，地方財政特別是基層財政普遍面臨一個非常困難的問題，那就是地方財政收入的增長遠遠不能滿足地方財政支出的需求。為此筆者以濟南市歷下區(qū)為例，探討合理分配上下級財政之間的財力舉措，從而提高財政管理水平。

一、建立科學(xué)的支出體系

近年來，各級地方政府的財政收入都有了較快增長，相應(yīng)的財政投入也不斷增加。但是財政支出結(jié)構(gòu)卻存在不合理甚至異化的現(xiàn)象。如何加強和規(guī)范地方財政支出，建立科學(xué)的支出體系，成為擺在各級地方政府財政部門面前的一個新任務(wù)。

筆者認(rèn)為濟南市歷下區(qū)在這方面的探索值得思考和借鑒。歷下區(qū)實行區(qū)街財政體制改革以前，由于街道辦事處原來沒有實行綜合預(yù)算，存在自定政策、自我管理、自己監(jiān)督的“三自”現(xiàn)象，預(yù)算支出剛性不足，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督乏力，人為因素影響大，急需建立綜合預(yù)算管理制度，用制度來制約、管理。為此，2008年年初，歷下區(qū)提出要在辦事處中推行綜合預(yù)算，4月初區(qū)政府下發(fā)《關(guān)于下發(fā)歷下區(qū)街道辦事處財政性資金管理規(guī)定的通知》文件，文件規(guī)定：將街道辦事處及其所屬事業(yè)單位的各項財政性資金，全部納入財政監(jiān)管范圍，實行收支兩條線，由財政統(tǒng)一管理，開設(shè)的帳號必須經(jīng)財政批準(zhǔn)，嚴(yán)禁私設(shè)“小金庫”。并參照《預(yù)算法》的規(guī)定，實行部門綜合預(yù)算，嚴(yán)格按照編制的年度預(yù)算執(zhí)行。

辦事處綜合預(yù)算編制按照“收入有計劃、支出有標(biāo)準(zhǔn)、重點有保障、鼓勵有結(jié)余”的原則安排，支出保工資，保社會穩(wěn)定、民政、計生、城建城管、社會公共事業(yè)等項目，有財力的辦事處逐步加強自身建設(shè)，公用經(jīng)費控制在限額以內(nèi)。通過對辦事處的綜合預(yù)算管理，使其收支更加科學(xué)、規(guī)范、透明，并逐步引導(dǎo)辦事處對社會公共事業(yè)的投入。編制范圍包括：辦事處所有機關(guān)、全額、自收自支事業(yè)單位全部編制綜合預(yù)算。

二、建立了社會公共事業(yè)支出審批制度

按照歷下區(qū)提出的關(guān)于構(gòu)建“繁榮、和諧、現(xiàn)代化新歷下”的工作目標(biāo)，為進一步加大基層社會公共事業(yè)投入力度，切實保障全區(qū)各項社會公共事業(yè)和國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，規(guī)范社會公共事業(yè)支出范圍和審批標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)財政制定了《歷下區(qū)社會公共事業(yè)項目審批程序》，規(guī)定辦事處使用年初預(yù)算預(yù)留的自有資金，在各自行政區(qū)域內(nèi)開展城市公益建設(shè)、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)服務(wù)設(shè)施、公共安全和公共交通等領(lǐng)域的公益活動產(chǎn)生的支出，應(yīng)納入社會公共事業(yè)支出范圍。具體是：辦事處進行社會公共事業(yè)支出于項目計劃開始前一個月填報項目，財政初步審核后轉(zhuǎn)至區(qū)政府有關(guān)職能部門審核，通過后報區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)簽字同意，區(qū)財政再綜合考慮項目計劃的輕重緩急和資金情況，會同有關(guān)部門提出建議，上報區(qū)政府審批。經(jīng)區(qū)政府研究同意后，由財政于3日內(nèi)批復(fù)到申報辦事處，并按時足額將項目資金撥付到有關(guān)單位。若此項經(jīng)費當(dāng)年未使用，可結(jié)轉(zhuǎn)下年并于下一年度專項經(jīng)費合并使用。同時制定了綜合預(yù)算監(jiān)督審核辦法，監(jiān)督檢查各辦事處管好用好預(yù)算資金。辦法要求各辦事處必須按照有關(guān)法律、法規(guī)，積極組織各項收入。為保證辦事處的用款計劃及時撥付，各辦事處必須計劃安排好下一步工作，提前做好資金使用計劃，及時于財政相關(guān)職能科室溝通，確保辦事處資金的正常運轉(zhuǎn)。各辦事處應(yīng)嚴(yán)格按照年初編制的年度預(yù)算執(zhí)行，未經(jīng)批準(zhǔn)、違背預(yù)算安排的資金支出，依法依紀(jì)追究有關(guān)人員責(zé)任，并由財政扣減其撥款額度，直至整改后，再恢復(fù)正常資金撥付。通過將綜合預(yù)算編制下達到街道一級，歷下區(qū)實現(xiàn)了財政資金從撥付源頭到使用終點的全過程預(yù)算管理，推動了基層在科學(xué)合理編制預(yù)算的基礎(chǔ)上，將財政資金更多地用于轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)和管理上，用在改善居民生產(chǎn)生活條件上，取得了顯著成效，從基層財政財務(wù)管理的角度，為各級地方政府建立科學(xué)的財政支出體系提供了經(jīng)驗。

三、建立轉(zhuǎn)移支付和激勵政策，進一步理順地方財政體制

地方財政體制的不合理，特別是上級財政對下級財政抽血式的向上集中財力的財政體制，必須逐步改變?yōu)楦骷壺斦鞔_收入來源，由上級財政建立對下級財政的轉(zhuǎn)移支付和激勵政策，促進基層財政的穩(wěn)步增收和良性循環(huán)。以歷下區(qū)為例，歷下區(qū)目前有13個街道辦事處，由于體制上各種原因的存在，多年來，各辦事處財政收支矛盾不斷加劇，基本保障能力脆弱，大部分街道辦事處財政支出對財政轉(zhuǎn)移支付的依存度越來越高，有些辦事處甚至保工資都存在困難。

為緩解街道辦事處財政困難，歷下區(qū)委、區(qū)政府高度重視，積極探索建立新型財政管理模式，消除導(dǎo)致各街道辦事處財政困難的體制障礙，促進和保障了區(qū)域經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。具體地說，為切實合理調(diào)整區(qū)與辦事處的分配關(guān)系，促進歷下區(qū)財政收入快速增長，保障街道經(jīng)濟社會各項事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，歷下區(qū)財政局牽頭，于2007年下半年開始，抽調(diào)精干力量，由分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊，分組到各街道辦事處進行調(diào)研。通過幾個月的調(diào)研分析，在掌握了第一手詳實資料的同時寫出了有實質(zhì)性的調(diào)研報告，制定了《歷下區(qū)區(qū)街財政體制改革實施意見》。經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府研究通過了區(qū)街財政體制改革方案。2008年4月，歷下區(qū)率先在山東省實行區(qū)街財政管理體制改革。對街道辦事處財政體制采取“界定人員范圍，核定補助基數(shù)，收入同支出掛鉤”的管理辦法，把財政收入情況同辦事處的利益緊密結(jié)合起來，充分調(diào)動起辦事處抓稅源經(jīng)濟的積極性。同時，新體制進一步加大了對辦事處的財政支持力度。

從歷下區(qū)的改革經(jīng)驗可以看出，突出制度創(chuàng)新，健全和完善財政體制機制，合理分配上下級財政之間的財力，是緩解乃至解決地方政府財政收支矛盾的重要措施，如能在省、市和區(qū)縣政府之間建立類似的財政體制機制，很可能對推動深化當(dāng)前的財政體制改革起到較大的作用。

參考文獻：

［1］《中國財政年鑒》，中國財政雜志社，2007.

篇5

關(guān)鍵詞：新疆財政收支 不均衡影響因素建議

一、新疆財政收支基本狀況

（一）財政收入狀況

財政收入是從國民經(jīng)濟增長中取得的收入。經(jīng)濟發(fā)展水平越高，經(jīng)濟發(fā)展速度越快，國民生產(chǎn)總值（GDP）就越多，就會有力地推動地方財政收入的增長，財政收入總額也就越多。經(jīng)濟增長最理想的狀態(tài)是財政收入與GDP保持同步增長、協(xié)調(diào)發(fā)展。改革開發(fā)以來，新疆經(jīng)濟得到快速發(fā)展，與內(nèi)地發(fā)達地區(qū)差距有所縮小，GDP總量從1978年的39.07億元增長到2010年的5418.81億元，年均增長16.66%。特別是1994年國家實行分稅制財政體制改革以來，新疆地方財政呈現(xiàn)總體上升趨勢， 2008年新疆地方財政收入達479.7億元，是2000年的6.01倍，1978年的67.19倍。新疆地方財政收入占新疆GDP的比重從1995年的4.7%增加到2010年的28.3%?！笆晃濉逼陂g，新疆共組織稅收收入2268.9億元，為國家和自治區(qū)各項事業(yè)的發(fā)展提供了強有力的財力支撐。

（二）財政支出狀況

財政支出是用于經(jīng)濟社會各項事業(yè)發(fā)展的總支出。據(jù)統(tǒng)計，財政支出每增加1元，可使GDP增加4.58元，財政支出有力地推動新疆經(jīng)濟社會各項事業(yè)的發(fā)展。1978-2010年新疆地方財政支出從17.02億元增加到1650億元，增長97倍。1994年在國家實行分稅制后，新疆財政支出結(jié)構(gòu)得到明顯優(yōu)化，但支出增長各年呈不均衡，2001年（37.89%）達到最高，1981年最低（-8.6%）。與全國平均水平相比，1994年新疆財政支出增長低于全國14.9%，2002年又高于全國20.5%。“十一五”時期，自治區(qū)財政一般預(yù)算支出累計完成5530億元（其中用于民生支出3849億元），占地方財政一般預(yù)算支出的69%。

盡管新疆財政收支增長很快，但由于支出基數(shù)較大，增長速度高于收入增長，導(dǎo)致財政收支的缺口越來越大。同時中央補助（是地方財力中非常重要的部分）新疆財政從1978年的9.66億元增加到2007年498億元，年均增長16.46%（占地方財政支出的比重從56.74%上升到65%），總體呈上升態(tài)勢，但國家一般財政預(yù)算收入滿足率又不足40%，財政存在大量“缺位”和“欠賬”，矛盾依然十分突出，遠遠不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

二、影響新疆財政收支不均衡因素分析

改革開放30年來，導(dǎo)致新疆地方財政收支的缺口越來越大，究其原因，主要是由于國家、自治區(qū)財政體制不夠優(yōu)化、地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢和資源優(yōu)勢尚未實現(xiàn)轉(zhuǎn)化等因素所至。

（一）財政體制對新疆財政收支的影響較大

建國以后，隨著國家政治、經(jīng)濟形勢發(fā)展的需要，國家財政體制進行過多次調(diào)整和改革。改革開放以前，我國走的是以漸進式為基本特征的改革路徑，總體上實行的是財權(quán)高度集中于中央政府，地方政府財權(quán)有限的統(tǒng)收統(tǒng)支財政管理體制。為調(diào)動地方的積極性，國家在財政分配領(lǐng)域又以能分灶吃飯的分權(quán)改革作為突破口，首先推行了“分灶吃飯”的財政包干體制，財權(quán)從中央轉(zhuǎn)移到地方，地方政府負(fù)責(zé)征稅，中央政府按一定基數(shù)、比例和增長率提取財稅收入。財政分權(quán)以后，國家在財政制度上進一步進行了改革，在部分省市、部門進行了試驗，各項改革在具體執(zhí)行中互相影響，引發(fā)出一系列的聯(lián)帶關(guān)系和敏感、困難性問題。1994年起，我國對中央和地方財政收支體系又實行了重大變革，推行“分稅制”財政體制，中央和地方財政收支關(guān)系正式分開。2002年1月1日，國務(wù)院在全國范圍內(nèi)實行所得稅分享改革，除鐵路、郵政、國有專業(yè)銀行及海洋石油天然氣所得稅繼續(xù)作為中央收入外，其他企業(yè)所得稅和個人所得稅由中央和地方按比例分享，2002年按“五五”分享，2003年改為“”分享。尤其是近幾年國家財政收入處于下降趨勢，財政增收的難度和支出壓力不斷加大，財政收不抵支的矛盾逐步凸顯出來，在國家財政形勢的大背景下，新疆財政收支緊張矛盾非常突出。從收入看，受經(jīng)濟增長減速等因素影響，我國經(jīng)濟發(fā)展困難增多，企業(yè)效益下降，財政收入來源明顯減少。受國家政策性減免稅費影響，支出增幅也較高。

（二）財政政策效應(yīng)不均衡對財政支出影響很大

近十年來，財政支出在公共財政支出方面凸現(xiàn)，政府的主要活動轉(zhuǎn)向提供公共產(chǎn)品，提高公共服務(wù)水平上，國家投資基本建設(shè)、教育、行政管理費這三大支出始終居前三位，占到全部支出的40%以上，財政政策效應(yīng)不均衡性顯現(xiàn)出來。

（三）經(jīng)濟優(yōu)勢尚未轉(zhuǎn)化為財政優(yōu)勢

30多年來，新疆經(jīng)濟發(fā)展速度大多數(shù)年份與全國平均水平接近，但由于基礎(chǔ)薄弱，地區(qū)差距明顯拉大，2001年以后，在全國31個省區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度排序中，新疆基本都在倒數(shù)幾位徘徊，僅比寧夏、青海、略強，人均生產(chǎn)總值在全國排名中倒退。長期以來，新疆的經(jīng)濟增長主要依賴石油石化等中央企業(yè)和固定資產(chǎn)投資的拉動，屬于“石油拉動型經(jīng)濟”和“投資拉動型經(jīng)濟”，國際油價的波動以及國家對新疆的基礎(chǔ)設(shè)施投資力度的變化，都使新疆經(jīng)濟增長受到很大影響。另外，由于新疆石油天然氣由中央企業(yè)開發(fā)經(jīng)營，除個別零散的服務(wù)企業(yè)外，其消費稅、所得稅和增值稅的大部分上繳中央財政，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)對地方財政貢獻較小，致使新疆的資源優(yōu)勢尚未轉(zhuǎn)化為財政優(yōu)勢，主要有以下幾個原因所致：一是新疆工業(yè)化程度較高的縣，幾乎是油氣資源大縣，雖然依靠石油、石化企業(yè)提高了工業(yè)增加值，但并沒有帶動當(dāng)?shù)囟?、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；二是屬于地方稅收的資源稅實行從量征收，稅收不能與資源價格同步增長，隨著資源價格的上升，資源開采企業(yè)的實際稅負(fù)下降；三是新疆石油天然氣就地加工少，主要向區(qū)外出售初級產(chǎn)品（原油和天然氣），沒有深加工和下游產(chǎn)品，附加值低，稅源轉(zhuǎn)移到資源輸入省市，地方可支配收入比重下降，加劇了財政收支矛盾。

（四）經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整相對緩慢

三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和行業(yè)結(jié)構(gòu)影響著地方財政收入的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。第一產(chǎn)業(yè)比重是衡量經(jīng)濟發(fā)達程度的標(biāo)志之一，1978-2008年新疆第一產(chǎn)業(yè)比重從35.8%下降到了16.4%，對GDP的貢獻率僅為0.4%，對財政收入的直接貢獻很低；第二產(chǎn)業(yè)對財政收入的貢獻最大，其生產(chǎn)總值每增加1%，能帶來新疆財政收入增長1.15%。1978一2008年新疆第二產(chǎn)業(yè)占生產(chǎn)總值比重雖有波動，但基本與全國水平接近，相差不大；第三產(chǎn)業(yè)對GDP的貢獻率高達5.1%，成為這一時段地方稅收的主要來源。1978年以來，新疆第三產(chǎn)業(yè)雖然起點低，但增長較快，1994-2002年甚至高于全國平均水平，但從2003年開始大幅下滑，到2007年低于全國5個百分點，不利于地方財政收入的持續(xù)增長，成為地方財政收入的“短板”。2009年以來，新疆地方財政收入主要來源有所變化，主要以石油、建材、冶金、煤炭等具有優(yōu)勢資源的工業(yè)為第二產(chǎn)業(yè)的主體，能源開采及加工業(yè)為新疆財政收入增長起到重要作用。但由于新疆工業(yè)仍然存在傳統(tǒng)工業(yè)比重較大，技術(shù)創(chuàng)新能力相對較弱等不足，對財政收入的持續(xù)增長構(gòu)成潛在制約。以房地產(chǎn)業(yè)、金融保險業(yè)、交通運輸、批發(fā)零售業(yè)和服務(wù)業(yè)第三產(chǎn)業(yè)增長態(tài)勢迅猛，對地方財政收入的貢獻較大。

（五）新型工業(yè)化發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)需要加大地方財力投入

由于國家一直在基礎(chǔ)設(shè)施供給、教育文化投入、增加農(nóng)村社會保障覆蓋面、推進新農(nóng)村建設(shè)以及推進新型工業(yè)化進程等方面都需要地方政府加大投入，因此地方財政支出仍將保持較高的增長態(tài)勢。

另外，2009年以來，國際金融危機對我國經(jīng)濟造成沖擊、用于刺激經(jīng)濟的財政支出相應(yīng)減少、非稅收入、稅收征管和預(yù)算內(nèi)外收入的相對變化也對新疆財政收支平衡產(chǎn)生影響較大，并具有不穩(wěn)定性和不可計量性。

三、保持財政收支平衡的對策建議

1．注重消費、投資和凈出口三大需求協(xié)調(diào)發(fā)展

消費、投資和凈出口對地方財政收入有著明顯拉動作用。據(jù)統(tǒng)計，消費每增加1億元，地方財政收入可增長1189元，消費對地方財政收入增長的貢獻大于投資和凈出口。目前新疆應(yīng)轉(zhuǎn)變只強調(diào)投資、而忽視消費和凈出口對地方財政收入的思維定式，充分發(fā)揮消費對地方財政收入的拉動作用，重視消費、投資和凈出口逐步協(xié)調(diào)發(fā)展。擴大新疆本地消費領(lǐng)域，培育消費熱點，促進農(nóng)村消費需求和消費能力提高，積極擴大就業(yè)，加強社保體系建設(shè)，改善城鎮(zhèn)居民消費狀況，努力提高本地消費與服務(wù)的市場占有率。

2．調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，拓寬財政增收渠道

近年來，自治區(qū)高度重視經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，出臺了財政支持新型工業(yè)化10條等系列政策，但由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，并未達到應(yīng)有的效果。同時受前幾年全球金融危機的影響，新疆90%以上中小企業(yè)受國內(nèi)外多重壓力的影響，生產(chǎn)規(guī)模收縮，效益水平降低，經(jīng)濟增長動力不足，導(dǎo)致財政收入增緩或者減收。所以新疆應(yīng)加快調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的步伐，拓寬財政增收渠道，增加財政收入，才能達到提高經(jīng)濟效益的目標(biāo)。

3．應(yīng)“開源節(jié)流，增收節(jié)支”，減輕財政支出壓力

近年來，新疆財政支出看增加政府公共投資規(guī)模，保障和改善民生，財政支出基數(shù)較大、剛性很強，財政支出負(fù)擔(dān)較重。所以，各行業(yè)必須牢固樹立過緊日子的思想，狠抓增收節(jié)支。一方面要依法加強收入征管，努力增加財政收入；另一方面要嚴(yán)格控制一般性財政支出，壓縮因公出國（境）經(jīng)費、車輛購置及運行費用、公務(wù)接待費用，堅持勤儉辦一切事業(yè)，合理使用經(jīng)費，切實緩解財政支出緊張的壓力。

4．積極推進產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化與升級

要積極推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整、優(yōu)化和升級，促進新疆經(jīng)濟發(fā)展，增加稅源門類。第一，要進一步增強創(chuàng)新意識和創(chuàng)新觀念。大力引進高新科技企業(yè)，改造傳統(tǒng)工業(yè)，推動工業(yè)由加工裝配型向開發(fā)研制型方向轉(zhuǎn)變。采用激勵措施，引導(dǎo)企業(yè)積極自主研發(fā)，掌握高新技術(shù)，提高企業(yè)的創(chuàng)新能力，開發(fā)新產(chǎn)品，增加附加值，實現(xiàn)高新產(chǎn)業(yè)的不斷升級與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型；第二，大力發(fā)展石油化工、煤炭等支柱產(chǎn)業(yè)，形成競爭力較強的工業(yè)企業(yè)和工業(yè)體系。促進產(chǎn)業(yè)集群升級，發(fā)揮集群經(jīng)濟優(yōu)勢，切實做好戰(zhàn)略規(guī)劃，制定適應(yīng)本地實際的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，增強企業(yè)競爭力；第三，要加快培育新興第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，各級政府應(yīng)提供更多的支持、扶持政策，鼓勵中介服務(wù)業(yè)、金融保險業(yè)、交通運輸業(yè)、文化體育業(yè)，物流業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為GDP與財政收入增長提供新動力。

5．加大國家政策支持力度

近年來，由于所得稅、房地產(chǎn)交易稅費、營業(yè)稅、所得稅13項稅制改革和減免稅費的措施，都不同程度的導(dǎo)致減收，全國財政收入減收5000億元?？偟膩碇v，目前政策減收因素多于增收因素。因此，國家和自治區(qū)應(yīng)進一步對財政體制進行改革，在增收政策方面，適當(dāng)擴大資源稅的征收范圍，實行從價和從量相結(jié)合的計征方式，改變部分應(yīng)稅品目的計稅依據(jù)，有利于以資源開發(fā)為優(yōu)勢的新疆地方收入的增加。

6．進一步加強財政體制改革

篇6

關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展；財政體制改革；資源型城市

中圖分類號：F812.2 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）01-0066-03

大慶是以石油天然氣開采著稱的的資源型城市，也是僅有37歲市齡的年輕城市。因此，石油和房地產(chǎn)成為大慶財政收入的支柱，也是為國家和省每年貢獻近千億元的財稅依托。隨著石油探明儲量下降和開采成本不斷提高，大慶原油產(chǎn)量已經(jīng)進入戰(zhàn)略調(diào)減期，而房地產(chǎn)業(yè)也驟然滑落，導(dǎo)致大慶財政收入陷于窘境，這與城市轉(zhuǎn)型發(fā)展對財政支出的迫切需求形成強烈反差，財政形勢日益嚴(yán)峻，推進財政體制改革勢在必行。

一、大慶財政體制現(xiàn)狀與問題

（一）大慶財政體制建設(shè)現(xiàn)狀

大慶下轄五區(qū)財政，即財政體系為市本級財政和區(qū)財政兩級。其中，薩爾圖區(qū)、讓胡路區(qū)、龍鳳區(qū)仍為上解區(qū)，大同區(qū)與紅崗區(qū)為“補貼區(qū)”。全市財政收入主要按“分稅制”體制，在兩級財政之間進行劃分固定收入和共享收入；全市財政支出根據(jù)市、區(qū)兩級政府“事權(quán)”分配財力。各級預(yù)算主要承擔(dān)相應(yīng)政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費支出，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實施宏觀經(jīng)濟調(diào)控，以及政府直接管理的事業(yè)發(fā)展支出等。

（二）大慶財政體制存在的主要問題

1.收入體制存在的問題

（1）收入機制面臨重大挑戰(zhàn)。大慶收入體制建立于石油和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)兩大財稅體系。目前，卻面臨石油萎縮和房地產(chǎn)蕭條的“雙刃劍”挑戰(zhàn)。建市三十八年來，大慶累計采出原油占可采儲量超過80%，剩余可采儲量不足3.35億噸。目前新增探明可采儲量不足3 000萬噸，而每年采出量4 000萬噸，2015年調(diào)減后為3 850萬噸，“十三五”時期原油產(chǎn)量以每年130萬噸規(guī)模戰(zhàn)略調(diào)減，儲采嚴(yán)重失衡；房地產(chǎn)市場衰落不振，全市房地產(chǎn)業(yè)稅收同比減少4.69億元、下降34.5%；全市土地出讓金收入連續(xù)16個月負(fù)增長，半年完成4.25億元，僅為年初預(yù)算的13.08%。此外，國家結(jié)構(gòu)性減稅政策范圍持續(xù)擴大，使地方財政雪上加霜。如小微企業(yè)稅收減免、流轉(zhuǎn)稅種起征點提高、固定資產(chǎn)一次性稅前扣除和縮短折舊年限等政策相繼出臺，并取消了防洪保安費、價格調(diào)節(jié)基金等收費項目。從而使該市2015年上半年地方財政收入減少2.6億元，預(yù)計全年將減少近5億元。

（2）收入組織“內(nèi)緊外松”。大慶地方稅收地位全國知名，征管之嚴(yán)格也令全國同類城市刮目相看。很多資源型城市轉(zhuǎn)型中都從中央獲得巨額財政支持，大慶爭取卻很少，主要收入仍靠本市經(jīng)濟社會。除石油天然氣資源稅貢獻站主要成分外，民營企業(yè)和個體經(jīng)濟被過度征稅是不可否認(rèn)的事實。捆綁了各種規(guī)費征收的稅收侵蝕資本，造成竭澤而漁，這是民企和個體業(yè)者的普遍反映，也是全市有志創(chuàng)業(yè)者望而生畏和很多創(chuàng)業(yè)者中途退出投資市場的重要癥因。

2.財政支出存在主要的問題

（1）財政支出壓力巨大。在收入縮減的同時，大慶財政的剛性支出卻不斷增長。諸如民生方面的社保、教育、醫(yī)療、保障性住房等方面投入持續(xù)追加，工資調(diào)整及各種保險支出不斷增長；公共事業(yè)運行中的教育、文化、體育、道路交通等新建設(shè)施竣工投用后的運行費用凸現(xiàn)，保運行壓力加大。同時，新預(yù)算法嚴(yán)控地方政府利用融資平臺貸款，依靠省和財政部發(fā)行地方債券額度有限，而償債高峰期步步逼近，未來幾年償債額都將在60億元左右，財政償債壓力越來越大。

（2）生產(chǎn)性支出不足。多年來，大慶一面強調(diào)發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，一面將土地和財政資金重點投放于基本建設(shè)。首先，財政支持產(chǎn)業(yè)化項目缺乏科學(xué)論證，造成康港公司、日月星等企業(yè)曇花一現(xiàn)，捧得高摔得重；其次，盲目擴張城區(qū)建設(shè)。大慶高新區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展在全國不值一提，實體經(jīng)濟發(fā)展令人汗顏，政府投資建設(shè)很多“園區(qū)”，卻因為諸多清規(guī)戒律如不能懸掛企業(yè)名牌、掛宣傳條幅和一些入住條件等，讓很多民營企業(yè)望而卻步，繼而又打造出“東城區(qū)”“西城區(qū)”，基建投資擴張遠遠超過產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展需求支持，包括新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝，包括基礎(chǔ)建設(shè)、公共服務(wù)、公益事業(yè)支持，以及小微企業(yè)發(fā)展扶持。

3.國家財政支持弱化

被國家列入資源型城市綜合分類中的“成熟型城市”（繼而為枯竭型城市），相關(guān)媒體編列“鬼城名單”大慶也位列其中。大慶除了地下石油就是地上沼澤和鹽堿地，沒有更豐富的石油資源，未來發(fā)展內(nèi)存動力堪憂。國家規(guī)劃地區(qū)生產(chǎn)總值、采礦業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重、服務(wù)業(yè)增加值、歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理率和非公經(jīng)濟占比等方面都提出了分階段的目標(biāo)要求，大慶在經(jīng)濟發(fā)展、民生改善和資源保障等三大領(lǐng)域內(nèi)，都距離國家規(guī)劃目標(biāo)甚遠。雖然大慶民生指標(biāo)（2014年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入32 307元、農(nóng)村居民人均可支配收入12 443元、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4.2%）都優(yōu)越于國家規(guī)劃目標(biāo)（2015年實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入>20 200元、農(nóng)村居民人均純收入>9 600元、登記失業(yè)率>5%），但這都是油田經(jīng)濟發(fā)展促成的。而國家確立的民生指標(biāo)是建立在接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上的（采礦業(yè)比重逐年下降4%的同時服務(wù)業(yè)比重應(yīng)上升8%），如果大慶市剔除“石油經(jīng)濟效應(yīng)”，其依存于非油產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的民生指標(biāo)很難想象其結(jié)果。

二、大慶市推進財政體制改革的目標(biāo)與措施

（一）改革目標(biāo)

大慶發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)推動城市可持續(xù)發(fā)展已毫無退路。在“十三五”期間乃至未來二十年內(nèi)，要鎖定固基礎(chǔ)、穩(wěn)財力、強管理三大目標(biāo)，堅持促轉(zhuǎn)型、重民生、抓環(huán)保。全力以赴地尋找可以增收的稅源、著力培植財源、持續(xù)改善民生、提升財政管理水平和加大向上爭取力度。

（二）改革內(nèi)容與措施

主張大慶實施“三把”收入?yún)R集戰(zhàn)略：向國家要一把，讓省里放一把，自己收一把；在支出上，立足辦公和事業(yè)運行需要，保證基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，重點突出對接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、民生建設(shè)和環(huán)境保護修復(fù)等設(shè)計資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和城市可持續(xù)發(fā)展的三大領(lǐng)域投資。

1.健全財政分級管理體制和分配機制

首先，下放區(qū)級財權(quán)和硬化區(qū)級預(yù)算管理。區(qū)級政府事權(quán)多而復(fù)雜，決定其需要更多財權(quán)。為此，應(yīng)在收入劃分上，給予區(qū)級財政分配傾斜，比如石油和天然氣資源稅收入，應(yīng)統(tǒng)籌安排一定份額留給各區(qū)財政支配，本著“取于斯用于斯”的指導(dǎo)思想，要求各區(qū)將資源稅收入專項用于扶持民營經(jīng)濟發(fā)展；在支出安排上，要求各區(qū)財政嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，認(rèn)真遵守新預(yù)算法規(guī)定，強化區(qū)及預(yù)算編制、執(zhí)行和評價，凡各區(qū)預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)收不抵支的，一律調(diào)整預(yù)算支出自求平衡，市財政不予補助。這樣，就能逐步理順預(yù)算分配機制，適時取消對大同、紅崗等區(qū)級財政補貼制度，消除其對市財政補貼的消極依賴以及由此產(chǎn)生的分配不公現(xiàn)象。

2.強化財政體制模式轉(zhuǎn)型

（1）“控制性財政”向“服務(wù)型財政”轉(zhuǎn)型。要運用“借雞生蛋”和“以一抵十”的經(jīng)濟學(xué)原理，結(jié)合企業(yè)所得稅法標(biāo)準(zhǔn)制定小微企業(yè)及中小型高新科技企業(yè)稅收優(yōu)惠（適當(dāng)減免、即征即退等）、地方財政補貼等政策，引導(dǎo)民營資本投向公共基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、節(jié)能、新材料、新能源、新技術(shù)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和“三農(nóng)”相關(guān)領(lǐng)域，緩解政府投資壓力[1]；另方面對民營經(jīng)濟要善于“扶上馬送一程”，制止“竭澤而漁”的習(xí)慣做法，培育“放水養(yǎng)魚”的財政服務(wù)思維?？梢詣澏?―5年時間，除娛樂業(yè)等城鎮(zhèn)生活服務(wù)業(yè)正收管理外，對從事社區(qū)服務(wù)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的民企和個體稅收依法合理征收，減少稅務(wù)檢查和處罰頻率和力度，刺激民間資金盡快轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)資本，引入更多外來資本投入并且長期穩(wěn)定下來，快速扶持一批民企壯大和個體轉(zhuǎn)企。

（2）“維持性財政”向“增長性財政”轉(zhuǎn)型。大慶多年來依靠石油經(jīng)濟維持財政，因為財政總收入中絕大多數(shù)都上劃中央和省。比如2013年全市財政總收入1 175.9億元，其中上劃中央財政797.2億元上劃省級170.5億元。從收入增幅看，財政收入增幅4.9%，而上劃中央和省的增幅卻高達增長6%和7%。說明大慶依然在拖著疲憊的身軀通過稅收等管道在為國家“輸血”，也可以說是國家財政在大慶城市轉(zhuǎn)型的危機時刻依然以稅收工具逼迫其“獻血”。這是極不正常的財稅體制，也與國務(wù)院[2013]46號文精神格格不入。所以，大慶不能僅僅啃著有限的資源稅和可憐的地方稅及共享稅分成維持財政。在這種特定局面下，大慶財政需要硬化手段，一是聯(lián)合具有類似貢獻經(jīng)歷和“生命周期特征”的全國資源型城市，請求財政部對石油企業(yè)增值稅給地方實行“倒三七”比例分成，專門用于“非油經(jīng)濟”建設(shè)支出；二是通過扶持民營經(jīng)濟發(fā)展壯大，從民營資本運營增值中創(chuàng)造財政新增長點，優(yōu)化財政結(jié)構(gòu)。經(jīng)過疏通國家財政救助管道和挖掘本市民營經(jīng)濟的“蓄水池”，構(gòu)建大慶財政增長機制。

3.加大向上爭取力度

要抓住國家政策機遇，遵照國發(fā)[2013]46號文規(guī)定，充分利用國家加大東北老工業(yè)基地振興和黑龍江省實施五大規(guī)劃、龍江陸海絲綢之路經(jīng)濟帶等政策機遇，協(xié)同有關(guān)部門在基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、綜合保稅區(qū)、商貿(mào)物流等方面做好項目爭取工作。抓住國家出臺有利大慶市的稅費政策機遇，省、市共同協(xié)力繼續(xù)實現(xiàn)政策資金爭取新突破。認(rèn)真研究中省直大企業(yè)存續(xù)企業(yè)支持地方經(jīng)濟發(fā)展可行性，努力爭取大企業(yè)支持，為地方財政帶來更多收益。

4.提升財政管理水平

認(rèn)真落實新修訂的《預(yù)算法》，增強預(yù)算剛性；健全財政管理制度，增強財政資金調(diào)控能力；嚴(yán)格落實《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》，進一步做好厲行節(jié)約工作，降低單位運行成本。深化國企改革，激活國有企業(yè)活力，增強企業(yè)競爭力，減少政府補貼。健全完善同步監(jiān)督機制，強化財政資金監(jiān)督檢查，提高資金使用效益。加強地方政府性債務(wù)監(jiān)管，完善債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及化解機制，有效防控財政風(fēng)險。

5.培育產(chǎn)業(yè)園區(qū)財政體制

要重點向新型經(jīng)濟集聚區(qū)域傾斜?！皯c南新城”和“慶北新城”已是重要產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，可考察借鑒農(nóng)墾建三江和九三兩個管理局經(jīng)驗，探索在兩區(qū)管委會設(shè)一級獨立財政的成功做法，增強其財政調(diào)控能力。同時，要規(guī)范財政擔(dān)保體制，結(jié)合城鎮(zhèn)一體化和“新農(nóng)村”建設(shè)規(guī)劃落實需要，為新城區(qū)周邊縣區(qū)重點建設(shè)農(nóng)業(yè)社區(qū)和農(nóng)村商業(yè)圈項目提供資金支持和融資擔(dān)保，為新城區(qū)農(nóng)工商貿(mào)一體化發(fā)展提供財政支持。

三、結(jié)論

財政體制是維護財政秩序運行的重要保障。推進大慶財稅體制改革，須以激發(fā)全市非油經(jīng)濟稅收收入新增長點為動力，以維護大慶經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)定為基礎(chǔ)，以民營經(jīng)濟為主導(dǎo)的石油接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)和全民創(chuàng)業(yè)等新型經(jīng)濟需求為核心，以推進大慶城市可持續(xù)發(fā)展為終極目標(biāo)；努力爭取中央財政支持，并在必要條件下，通過舉債手段實施擴張性財政體制――地方赤字財政政策，減少稅收束縛（當(dāng)完成經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，可采取緊縮性財政抑制需求，實現(xiàn)財政盈余）。同時，要為依賴性財政“斷奶”，遏制區(qū)財政“等、靠、要”思想，建立公平財政體制；全面理順財政體制結(jié)構(gòu)，梳理各級財政分配體系，健全產(chǎn)業(yè)園區(qū)財政組織體系，構(gòu)建接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)服務(wù)型、全民創(chuàng)業(yè)扶持型和公共事業(yè)支撐型財政體制模式。

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黨的*報告要求深化財稅、金融等體制改革，完善宏觀調(diào)控體系。這是在新世紀(jì)新階段形成落實科學(xué)發(fā)展觀的體制機制的重要內(nèi)容。在這方面，要著重抓好三項工作。

第一，要深化財稅改革，建立和健全有利于促進科學(xué)發(fā)展和社會和諧、推動科技進步、節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境的財稅體制。要圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系，實現(xiàn)財政體系從經(jīng)濟建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。主要內(nèi)容包括：深化預(yù)算制度改革，強化預(yù)算管理和監(jiān)督。要逐步做到把政府收入(包括地方政府土地收入和各類基金、收費)統(tǒng)統(tǒng)納入預(yù)算管理，接受人大和社會各方面的監(jiān)督。健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度。在保持現(xiàn)行財政體制框架總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，積極探索政府間支出責(zé)任界定，為建立事權(quán)與財力相匹配的財政體制奠定基礎(chǔ)。完善中央與地方稅收分配比例，適當(dāng)提高中央財政收入比重，增強中央政府宏觀調(diào)控能力。加大中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，促進地區(qū)間財力均衡。各級政府都要加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入，改善民生，逐漸做到在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù)、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)、飲用水安全、公路與公共交通、環(huán)境保護、廉租房供應(yīng)、治安、法治環(huán)境等方面的基本公共服務(wù)均等化。財政稅收政策如出口退稅政策等要促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)。完善省以下財政體制，不斷提高轉(zhuǎn)移支付的有效性，增強基層政府提供公共服務(wù)能力。減少管理層級，在有條件的地區(qū)推進省直管縣、鄉(xiāng)財縣管等管理方式。探索實行縣級政府最低財力保障制度，做到保底。完善地方稅收體系，清理、規(guī)范非稅收入，取消不合理的收費項目，將收入穩(wěn)定、具有稅收性質(zhì)的收費納入“費改稅”范圍，增強稅收收入在地方財政收入中的地位。開征物業(yè)稅，充實基層財力；調(diào)整資源稅，增加地方稅收。

第二，要推進金融體制改革，發(fā)展各類金融市場，形成多種所有制和多種經(jīng)營形式、結(jié)構(gòu)合理、功能完善、高效安全的現(xiàn)代金融體系。繼續(xù)深化國有商業(yè)銀行改革，穩(wěn)步推進政策性銀行改革。深化農(nóng)村信用社改革，使之成為服務(wù)“三農(nóng)”的社區(qū)性金融機構(gòu)。加大城市商業(yè)銀行改革力度，發(fā)展地方中小金融機構(gòu)。推進金融資產(chǎn)管理公司改革。鼓勵和引導(dǎo)各類社會資金投資發(fā)展金融業(yè)。大力發(fā)展公司債券市場和多層次資本市場，優(yōu)化資本市場結(jié)構(gòu)，多渠道提高直接融資比重。積極發(fā)展保險市場。穩(wěn)步發(fā)展貨幣市場和金融衍生產(chǎn)品市場，培育外匯市場。繼續(xù)穩(wěn)步推進利率市場化改革，實現(xiàn)金融產(chǎn)品和服務(wù)收費的市場化定價。完善人民幣匯率形成機制，逐步實現(xiàn)資本項目可兌換。深化外匯管理體制改革，放寬境內(nèi)企業(yè)、個人使用和持有外匯的限制。加強和改進金融監(jiān)管，防范和化解金融風(fēng)險。堅持國家對大型商業(yè)銀行的控股地位，加強登記、托管、交易、清算等金融基礎(chǔ)建設(shè)，確保對外開放格局下的國家金融安全。在繼續(xù)實行銀行、證券、保險分業(yè)監(jiān)管的同時，順應(yīng)金融業(yè)務(wù)的綜合經(jīng)營趨勢，強化按照金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)屬性實施的功能監(jiān)管，完善對金融控股公司、交叉性金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管。建立健全存款保險、投資者保護和保險保障制度。建立有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定的應(yīng)急處置機制。加大反洗錢工作力度。

第三，要推進國家規(guī)劃改革，完善國家規(guī)劃體系，使國家的發(fā)展規(guī)劃和地方的發(fā)展規(guī)劃相銜接。深化投資體制改革，減少審批，需保留審批的要規(guī)范和簡化程序。按照科學(xué)發(fā)展、節(jié)約資源和保護環(huán)境的要求，健全和嚴(yán)格市場準(zhǔn)入制度。發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃如五年規(guī)劃、年度計劃和產(chǎn)業(yè)政策在宏觀調(diào)控中的導(dǎo)向作用和協(xié)調(diào)作用，并綜合運用財政、貨幣政策，不斷提高宏觀調(diào)控水平，為國民經(jīng)濟的運行提供穩(wěn)定的環(huán)境。在調(diào)控方式上，逐步做到主要運用經(jīng)濟手段和法律手段，輔之以必要的行政手段。以總量調(diào)控為主，努力保持總供給和總需求的基本平衡，也要促進重大結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，做到全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

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關(guān)鍵詞: 財政轉(zhuǎn)移支付制度 立法 建議 

 

 

      要改善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度，使之符合社會發(fā)展的需要，推動經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)共同富裕，推進立法是當(dāng)務(wù)之急。在公共財政的各個重要環(huán)節(jié)中，我國已對預(yù)決算和政府采購進行了立法規(guī)范，然而財政制度是一個完整的體系，任何制度在缺乏相關(guān)制度配合的情況下都難以達到理想的效果。由于轉(zhuǎn)移支付立法的缺失，當(dāng)前我國財政運行中“敞口預(yù)算、預(yù)決算兩張皮”等混亂現(xiàn)象成為始終難以克服的癥結(jié)，也使《預(yù)算法》難以得到很好的遵守，這種局面的長期存在是不可想象的。

      一、當(dāng)前我國財政轉(zhuǎn)移支付制度及存在的問題

      從1994年起，我國的財政轉(zhuǎn)移支付體系開始逐步進行改革，1994年實行分稅制財政體制改革之初，采取了與原包干體制雙軌并行逐步過渡的方法，轉(zhuǎn)移支付的主要方式有：一般性補助范疇，體制補助與上解；中央財政對地方財政的稅收返還；中央財政對地方財政的專項撥款；中央財政與地方財政年終結(jié)算補助與上解。從總體來看，我國現(xiàn)行的這套政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，仍然是一種新老體制同時并存的混合型分稅制財政體制，這種方式是不夠科學(xué)、不夠規(guī)范的，主要表現(xiàn)在：

      （一）財政轉(zhuǎn)移支付資金去向安排缺乏監(jiān)督。較大比例的財政轉(zhuǎn)移支付在資金撥付到各部委之后就進入失控狀態(tài)，當(dāng)前大量存在著擠占、挪用、截留、沉淀現(xiàn)象，其共同的特點是讓國家受損害而使部門獲利?？梢哉f，財政部門只管撥款、不問資金使用去向的現(xiàn)象，已經(jīng)成為一種相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。

      （二）一般財政轉(zhuǎn)移支付制度不合理，均等化作用有限。一般轉(zhuǎn)移支付是無條件的撥款，從這個意義上說，當(dāng)前我國轉(zhuǎn)移支付中的稅收返還、體制補助、結(jié)算補助都具有一般補助的性質(zhì)。但是，它們的作用與國際公認(rèn)的財政學(xué)意義上的一般轉(zhuǎn)移支付在政策目標(biāo)上幾乎完全背道而馳。一般轉(zhuǎn)移支付的根本目標(biāo)是實現(xiàn)地方政府公共服務(wù)能力的大致均衡，即以公平為主，兼顧效率。而我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度卻是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中伴隨財政體制的調(diào)整而逐漸構(gòu)建起來的，因而在其政策目標(biāo)的選擇與定位上不可避免地受到了諸多限制。從某種意義上講，我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度實際上是效率優(yōu)先，兼顧公平，雖與我國經(jīng)濟體制改革總方針相對一致，但與轉(zhuǎn)移支付的根本目標(biāo)相悖。其表現(xiàn)如下：首先，稅收返還按收入來源正相關(guān)遞增，照顧的是原“包干制”下各地區(qū)的既得利益，結(jié)果是對收入能力強的地區(qū)傾斜，與均等化目標(biāo)毫無聯(lián)系，客觀上延續(xù)與固化了原有的不合理的利益分配格局，不僅沒有均等化功能，反而擴大了地區(qū)之間的收入水平差距。其次，原體制補助與結(jié)算補助實際上是“自上而下”和“自下而上”的雙向流動的財力轉(zhuǎn)移，其補助或上解數(shù)額都是雙方討價還價的結(jié)果，沒有科學(xué)依據(jù)，并且體制上解地區(qū)同時得到大量稅收返還，明顯有失公平。

      （三）專項轉(zhuǎn)移支付撥付隨意性大，使用缺乏監(jiān)督。專項轉(zhuǎn)移支付是有條件的撥款，與政府在某一時期的政策取向、宏觀調(diào)控政策、處置自然或社會突發(fā)事件需要等因素緊密聯(lián)系在一起，常常依客觀情況的變化而變化。當(dāng)前我國專項轉(zhuǎn)移支付遠遠未臻完善，存在的問題主要表現(xiàn)在三方面：（1）有些項目重復(fù)設(shè)置，存在多頭審批現(xiàn)象。這種做法使資金難以統(tǒng)籌安排，合理配置，并造成一些地方多頭申請，重復(fù)要錢。（2）有些資金分配超范圍，對本系統(tǒng)安排資金偏寬。如財政部一些司局利用職權(quán)向地方財政對口處室安排資金的做法由來已久，一直沒有得到很好的解決。這種做法，違背財政分級管理的原則，政策弊端十分明顯。（3）有些資金的分配與實際情況脫節(jié)。我國目前的中央財政轉(zhuǎn)移支付制度，既沒有建立一套科學(xué)的測算辦法，又缺乏有效的監(jiān)督機制和法律保障。尤其是目前的縣鄉(xiāng)財政赤字較大，大部分中央轉(zhuǎn)移支付專項資金用于彌補地方財政預(yù)算缺口，而且，有時資金規(guī)模相當(dāng)龐大。

      二、影響我國財政轉(zhuǎn)移支付制度完善的主要原因

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綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡(luò)，大致可以分為兩個階段的改革進程：第一階段是1994年實施的分稅制財政體制改革，其目的是構(gòu)建與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政府與企業(yè)、個人之間的分配關(guān)系和中央與地方的分配關(guān)系；第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革，其目的是轉(zhuǎn)變財政職能，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐步建立公共財政體制框架。這兩個階段的改革都獲得了很大成功，取得了積極成效。

（一）分稅制財政體制改革的成效分析

1994年實施的分稅制財政體制改革，其主要任務(wù)有兩個：一是按照統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)和簡化稅制的原則，改革工商稅收制度；二是把地方財政包干制改革為能夠調(diào)動中央和地方兩個積極性的分稅制，建立中央和地方兩個稅收體系。

在中央和地方實行分稅制的財政體制，首先要建立與社會主義市場經(jīng)濟要求相適應(yīng)的稅收制度。改革之前，我國的稅收制度帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，稅種較多、稅率難定、重復(fù)征稅、隨意減免等問題十分突出，已不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求。1994年的分稅制改革，首先是簡化稅種，從過去的三十多個簡化到18個稅種；其次是改產(chǎn)品稅為增值稅。產(chǎn)品稅是按一個個產(chǎn)品大類來征稅的，其缺陷是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，新產(chǎn)品層出不窮，確定產(chǎn)品的稅種和稅率十分困難，并且有產(chǎn)品就要征稅，無法解決重復(fù)征稅的問題。增值稅適用于所有的生產(chǎn)和經(jīng)營環(huán)節(jié)，稅種單一，稅率簡單，且前一道產(chǎn)品所開的增值稅發(fā)票，到后一道產(chǎn)品出售時，可以憑發(fā)票扣除以前交的稅款，有效解決了重復(fù)征稅問題。工商稅制改革后，我國形成了以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主的復(fù)合稅制，基本適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。

工商稅制確立后，我國按稅種確立了中央和地方的收入體系。基本內(nèi)容是關(guān)稅、消費稅、中央企業(yè)所得稅歸中央；營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、農(nóng)業(yè)稅等歸地方；增值稅實行中央和地方分享，分享比例是中央得75％，地方得25％。整個分稅制改革，采取漸進的辦法，即以1993年為基數(shù)，基數(shù)內(nèi)的收入全額返還地方。同時，增值稅和消費稅實行增量三七分成，即全國增值稅和消費稅每增長1％，中央對地方的稅收返還增長0.3％。2001年又實施了所得稅收入中央和地方分享的改革。對2002年的所得稅增量，中央和地方各分享50％；對2003年的增量，中央分享60％，地方分享40％。自此，我國建立了中央和地方的分稅制財政體制。

經(jīng)過實踐的檢驗，我國1994年開始的分稅制財政體制改革取得了很大成績。一是按照市場經(jīng)濟的要求，規(guī)范了國家與企業(yè)、個人的分配關(guān)系，建立了財政收入的穩(wěn)定增長機制。這一改革的成功實施，結(jié)束了我國長期實行的以減稅讓利和財政退讓為主要特征的財政支持改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的模式，逐步增強了財政的宏觀調(diào)控能力和政府配置資源的能力。1978年至1994年，我國財政收入占gdp的比重，從31.2％一路下降到11.2％，財政不斷積弱，各級財政都不同程度地出現(xiàn)了明顯的或者隱形的赤字，財政困難已影響到改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。改革后，1994年至2001年我國財政收入增加了2.14倍，年均增長17.8％，財政收入占gdp的比重由11.2％提高到17.1％。財政收入的快速增長和財政實力的不斷增強，為我國1998年開始實施的積極政策提供了能力。二是建立了中央和地方財政收入均快速增長的雙贏的財政體制，調(diào)動了中央和地方兩個積極性。從1994年到2001年，中央財政收入從2906億元增加到8583億元，增加了1.95倍，地方財政收入從2312億元增加到7803億元，增加了2.37倍。同時，中央財政收入占全國財政收入的比重，也從1994年以前的最高38％左右提高到近年來的50％左右，增強了中央財政的宏觀調(diào)控能力。

近年來，根據(jù)形勢發(fā)展的需要，我國對稅制和分稅制財政體制又進行了一些改革。一是農(nóng)村稅費改革。改革的主要內(nèi)容是：三取消、兩調(diào)整、一改革，即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費等向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策；調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收使用辦法。先期試點的地方改革表明，這項改革規(guī)范了農(nóng)村的分配關(guān)系，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)民人均減負(fù)率一般在30％左右，農(nóng)村“三亂”問題得到有效遏制，對促進農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用。二是進一步調(diào)整稅制。如對存款利息所得征收個人所得稅，減半或暫停征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，連續(xù)多次調(diào)整出口退稅率，使我國出口貨物的平均退稅率由原來的8％左右提高到15％左右，等等。稅收制度的調(diào)整和完善，進一步增強了財政的宏觀調(diào)控能力。

（二）公共財政體制建設(shè)的進展分析

1998年以后，財政改革的重點轉(zhuǎn)向財政支出體制，目標(biāo)是逐步建立公共財政體制框架。在推進公共財政體制建設(shè)方面，主要進行了以下幾個方面的改革：一是推行部門預(yù)算；二是實行國庫集中支付；三是推進政府采購改革；四是實行“收支兩條線”管理。

實行部門預(yù)算，增強了預(yù)算的完整性、統(tǒng)一性，部門的各種財政性資金（包括預(yù)算內(nèi)外資金）全部在一本預(yù)算中編制，所有收支項目都在預(yù)算中反映出來。部門預(yù)算經(jīng)過人大批準(zhǔn)后，對該部門的收支項目安排就具有法律效力，從預(yù)算執(zhí)行到資金使用的全過程都必須接受法律監(jiān)督。從2000年開始，我國中央和省兩級逐步推行了部門預(yù)算，有些市、縣也開始編制部門預(yù)算。

實行國庫集中收付，是將所有的財政資金納入國庫單一賬戶，所有的財政支出由國庫直接支付，取消各部門和單位在銀行設(shè)立的收支賬戶。實行國庫集中收付后，財政部門加強了對各部門和單位的收支活動的全程監(jiān)督。2002年，中央在38個部門實行了國庫集中支付的試點，許多地方也積極進行了改革探索。與此同時，編制政府采購預(yù)算和實行政府采購資金財政直接撥付制度，支持了部門預(yù)算和國庫管理制度的改革。

實行政府集中采購，克服了過去分散采購的許多弊端，如采購資金的分配和使用脫節(jié)，無法有效進行監(jiān)督；采購效益不高，采購的產(chǎn)品和服務(wù)往往價高質(zhì)次；采購過程不透明、不公開，容易滋生腐敗，等等。1999年實行政府集中采購以來，采購規(guī)?？焖僭鲩L，當(dāng)年采購規(guī)模約130億元，2002年已突破1000億元，每年政府采購的資金節(jié)約率都在11％左右。2002年，人大審議通過了《中華人民共和國政府采購法》，標(biāo)志著我國政府采購工作步入法制化軌道。

實行“收支兩條線”管理，從收入方面，防止了部門和單位亂收、濫罰及坐收坐支；從支出方面，執(zhí)收單位上繳收入不再與其支出安排掛鉤，有利于執(zhí)收單位公正執(zhí)法。近年來，這項改革不斷向前推進，中央和地方普遍加大了改革力度。

與此同時，按照建立公共財政的要求，我國各級財政逐步減少了在一般競爭性領(lǐng)域的支出，加大了教、科、文、衛(wèi)、社保等滿足社會公共需要方面的重點支出，財政支出結(jié)構(gòu)逐步向公共支出轉(zhuǎn)變?？傊?jīng)過近五年的財政支出管理改革，優(yōu)化了支出結(jié)構(gòu)，增加了財政支出管理的科學(xué)性，初步建立了公共財政的基本框架。

二、今后我國財政改革的側(cè)重點和趨勢分析

過去的財政改革取得了很大成績，有力地支持了社會主義市場經(jīng)濟體制的建設(shè)和宏觀經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，但由于改革的漸進性，新的財政制度、機制、管理等方面不可避免地會出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)、不規(guī)范等問題。結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的形勢，今后必須在以下方面繼續(xù)深化財政改革：

（一）按照建立公共財政的要求，繼續(xù)深化財政預(yù)算管理改革

經(jīng)過1998年以來的財政支出體制改革，我國雖建立了公共財政的基本框架，但離建立與市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)的公共財政體制仍有較大距離。公共財政體制的主要內(nèi)容，可以分為三個層次進行考察和分析：一是財政的主要職能和基本定位。公共財政是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的，其主要職能是滿足社會公共需要，彌補市場機制的缺陷。財政收入主要來源于對全體公民一視同仁的規(guī)范的稅收。二是財政的運行機制。也就是財政收入的組織機制和財政支出的安排機制，目前的運行機制主要是財政的預(yù)算管理。三是科學(xué)的方法和有效的監(jiān)督。如預(yù)算的科學(xué)編制方法、稅收征管的方法和手段、國庫集中支付、政府集中采購等。在這三個層次中，預(yù)算管理是核心。首先，財政的職能要通過預(yù)算的安排體現(xiàn)出來，即通過預(yù)算得以實現(xiàn)；其次，科學(xué)、細化、規(guī)范的預(yù)算管理，是國庫集中支付和政府集中采購正常運行的基礎(chǔ)；再次，預(yù)算是財政監(jiān)督的依據(jù)，具有法律效力。如果預(yù)算不規(guī)范，不僅財政部門很難進行全程監(jiān)督，也不可能形成社會其他有效監(jiān)督機制。因此，建立公共財政體制，必須要不斷深化預(yù)算管理改革。我國在部門預(yù)算、國庫集中收付和政府集中采購等方面已進行了有效的探索和改革，初步建立了公共財政的基本框架，這使我國建立公共財政體制的改革進入了核心和攻堅的階段，即深化預(yù)算改革階段。

財政預(yù)算規(guī)定了政府向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，以及需要全體社會成員擔(dān)負(fù)的成本即稅收數(shù)量。那么，每年提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)模以及社會負(fù)擔(dān)的成本由誰來決定，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的結(jié)構(gòu)和類型又由誰來選擇，即財政預(yù)算管理中的公共性問題如何解決。因此，今后財政預(yù)算管理改革的一個重要任務(wù)，就是在預(yù)算管理中引入公共決策和選擇機制。比如在人大設(shè)立預(yù)算編制和審查委員會，專司預(yù)算的編制、審查和監(jiān)督工作；在預(yù)算編制過程中，建立廣泛征求意見的機制；增加預(yù)算的透明度，擴大預(yù)算編制和執(zhí)行的社會監(jiān)督，構(gòu)建納稅人的意見反饋機制等。

財政支出預(yù)算是國庫集中收付、政府集中采購以及加強財政監(jiān)督的依據(jù)，也是提高財政支出效益的關(guān)鍵，因此，必須要細化預(yù)算的編制。目前的預(yù)算主要有三部分，一是固定部分，即人員工資和共用經(jīng)費部分；二是活的部分，即專項經(jīng)費部分；三是轉(zhuǎn)移支付部分，即上級政府對下級政府的補助。對于固定部分，關(guān)鍵是要引入績效預(yù)算的辦法，即財政供給與單位取得的成效掛鉤，成效越大，財政支持越大，改變過去財政養(yǎng)人、養(yǎng)懶的做法，提高財政資金的使用效益和引導(dǎo)作用。對于專項經(jīng)費的預(yù)算，一定要細化到項目，把經(jīng)費和項目掛鉤，加強對項目資金使用的管理和監(jiān)督。對于轉(zhuǎn)移支付支出，要按照提供公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化的原則，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，減少隨意性。總之，要盡量利用現(xiàn)代化的技術(shù)手段和方法，不斷細化預(yù)算編制，使預(yù)算盡可能的規(guī)范、合理和透明。

（二）按照財權(quán)、事權(quán)對等的原則，繼續(xù)完善分稅制財政體制

分稅制財政體制運行以來，逐漸暴露出來的不協(xié)調(diào)、不匹配的問題，突出表現(xiàn)在基層財政越來越困難。

目前，我國的財政體制是五級財政，即國家、?。ㄊ?、自治區(qū)）、市、縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。1994年的分稅制財政體制改革，明確劃分了中央和?。ㄊ?、自治區(qū)）的收入范圍，省以下的體制是各地仿照分稅制體制自主安排的。在中央提出逐步提高中央財政收入占全國財政收入比重的背景下，省以下的體制安排自然帶有層層集中財力的傾向。近年來的情況顯示，現(xiàn)在分稅制財政體制運行的結(jié)果是，財力逐步向上集中，但事權(quán)仍在基層，甚至呈擴大的趨勢。尤其是許多該財政承擔(dān)的支出，如農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等，過去基本由農(nóng)民自己承擔(dān)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重已影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，因而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村的稅費改革，這部分支出開始回歸財政，基層財政的事權(quán)反而在擴大。因此，在這兩個反方向因素的共同作用下，縣、鄉(xiāng)財政困難的矛盾開始激化。2001年全國拖欠工資的縣、鄉(xiāng)占全國縣、鄉(xiāng)總數(shù)的18.7％和27.1％，縣級財政支出中工資支出高達61％。絕大部分縣、鄉(xiāng)的財政是捉襟見肘，僅僅能夠應(yīng)付“保工資、保運轉(zhuǎn)”的支出，用于建設(shè)的財力非常有限，各方面的支出欠賬越來越多。目前，在基層財政困難的倒逼機制作用下，中央財政加大了對基層財政的轉(zhuǎn)移支付，以維持基層政府的正常運轉(zhuǎn)。但基層財政困難的程度，是隨著政府職能轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟形勢變化而逐步顯現(xiàn)的，因此轉(zhuǎn)移支付較多采用的是一事一辦的專項轉(zhuǎn)移支付，不僅轉(zhuǎn)移支付很不規(guī)范，基層財政預(yù)算難以安排，而且增加了基層財政對上級財政的依賴，出現(xiàn)“你給錢我才辦事”的被動局面。

分稅制財政體制能夠成功運行的一個基本要求，是各級政府有自己的主體收入，用自己的財力辦自己的事情。否則，地方政府就會逐步增強對上級政府的依賴。依賴不斷增強和上移的必然結(jié)果，是分稅制財政體制逐步轉(zhuǎn)化和變質(zhì)為高度集中的財政體制，分稅制財政體制自然消亡，地方增收節(jié)支的積極性轉(zhuǎn)化為“跑上”的積極性。因此，完善分稅制財政體制，解決基層財政的實際困難，核心是確立一級財政，就要使這級財政有能夠基本滿足自己需要的自主財力，在輔之少量的轉(zhuǎn)移支付財力的情況下，做到自己的事情自己辦。目前，我國的五級財政體制存在不合理的問題：一是財政層次過多，影響了各級財政主體收入體系的形成。二是財政層次過多，影響了各級財政的事權(quán)劃分和職責(zé)的確立?？傊?，目前我國的財政層次過多，是影響分稅制財政體制正常運行和導(dǎo)致基層財政困難的主要原因之一。從目前的情況來看，建議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，實行鄉(xiāng)財縣管；取消市級（地級市）財政對縣級財政的管理，實行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來，全國的財政級次變?yōu)槿?，即中央、省（市、自治區(qū)）和縣（地級市、縣級市）三級，增強各級財政的調(diào)控能力。

各級政府的事權(quán)和財權(quán)相對稱，是分稅制財政體制正常運行的又一基本要求。從現(xiàn)在的發(fā)展趨勢看，一是中央財政的職責(zé)重大，如保持國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)展高等教育、尖端科技和高新產(chǎn)業(yè)，全國性的環(huán)境保護，江河湖泊的治理，等等，中央財政必須要有強大的財政調(diào)控能力。目前的分稅制財政體制，逐步提高了中央財政收入占全國財政收入的比重，符合中央財政的財權(quán)和事權(quán)相對稱原則。另一個是縣級財政的職責(zé)重大。我國長期實行的是城鄉(xiāng)分離的社會經(jīng)濟體制，“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”非常明顯。結(jié)果是隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，財政向公共財政轉(zhuǎn)變時，財政供給的公共產(chǎn)品主要是面向城市居民，農(nóng)村居民享受到的很少。因此，我國今后要實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，在有九億多農(nóng)民的廣大農(nóng)村，財政在供給公共產(chǎn)品方面要彌補歷史的欠賬和滿足新的公共需求，如提供基礎(chǔ)教育包括今后發(fā)展的高中階段教育，提供農(nóng)村社會保障，提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件，等等，基層財政的任務(wù)是非常巨大的，時代賦予基層財政的責(zé)任和壓力也是空前的。所以，完善目前的分稅制財政體制，要增加縣級財政的主體稅種，擴大稅收分享中縣級財政分享的比例，同時要加大對中西部地區(qū)基層財政的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步大幅度增強縣級財政的實力。

（三）按照公共財政和城鄉(xiāng)一體原則，繼續(xù)改革農(nóng)村財稅制度

目前，我國實行的農(nóng)村稅費改革，其主要目標(biāo)是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系，遏制農(nóng)村“三亂”現(xiàn)象的發(fā)生。從試點情況看，農(nóng)村稅費改革確實實現(xiàn)了上述目標(biāo)，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，安徽省農(nóng)民平均減負(fù)在25％以上，有效遏制了農(nóng)村“三亂”現(xiàn)象。但是，現(xiàn)在實行的農(nóng)村稅費改革，并沒有根本改變我國1958年左右形成的農(nóng)村稅收體系，農(nóng)村仍然實行有別于城市的稅收制度。

從稅收負(fù)擔(dān)看，目前農(nóng)村居民普遍相對高于城市居民。如對城市居民普遍征收的個人所得稅，起征點是月均800元，假如一家三口僅一個人工作（這種情況是比較少的），也就是說城市居民人均收入在3300元以下是不需要交稅的，但農(nóng)民現(xiàn)在的人均純收入基本都在3000元以下，卻普遍都要交稅。許多工商稅都有起征點和免征額，如增值稅、營業(yè)稅等，但農(nóng)業(yè)稅沒有，無論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本多大，也無論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的凈收入是多少，都需要繳納固定比例的農(nóng)業(yè)稅。目前，許多農(nóng)民的人均純收入還不如城市居民的“低保”水平，尤其在很多貧困地區(qū)，但在城市享受照顧，而在農(nóng)村確要納稅。因此，相對城市居民來說，農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)是重的，也是不公平的，在稅制上設(shè)置了城市和農(nóng)村的差別待遇。

從實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和建立公共財政體制的目標(biāo)出發(fā)，必須繼續(xù)深化我國的農(nóng)村稅收制度改革。長遠的目標(biāo)，應(yīng)是逐步建立城鄉(xiāng)基本協(xié)調(diào)的稅收制度，將農(nóng)業(yè)稅改為體現(xiàn)農(nóng)民純收益的具有和城市個人所得稅有大致相同的起征點和免征額的新型收益稅。當(dāng)前，“三農(nóng)”問題已是我國經(jīng)濟發(fā)展中的突出問題，農(nóng)民收入增長緩慢，農(nóng)村市場恢復(fù)乏力，已嚴(yán)重影響了國內(nèi)有效需求的擴張。目前，增加農(nóng)民收入，已是“三農(nóng)”問題中的核心問題。為此，在農(nóng)村新的稅制改革到位以前，建議目前免除一切農(nóng)業(yè)稅。現(xiàn)在我國財政收入增長形勢較好，而農(nóng)業(yè)稅占全國財政收入的比重已下降到3.7％左右，并且農(nóng)業(yè)稅的征收成本很高，免除農(nóng)業(yè)稅對財政經(jīng)濟形勢沒有多大的影響，但對于目前廣大農(nóng)民的休養(yǎng)生息和增加農(nóng)民收入是非常關(guān)鍵的。

在我國現(xiàn)行的財政支出政策體系中，財政與農(nóng)民的關(guān)系，主導(dǎo)的觀念是財政支農(nóng)。這是帶有濃厚計劃經(jīng)濟時期特征的觀念，是改革開放20多年后的今天仍能保留下來的為數(shù)不多的早已過時的觀念。

篇10

財政收入是一個地方經(jīng)濟綜合實力的體現(xiàn),加強穩(wěn)定財源建設(shè)是增加地方財政收入,增強經(jīng)濟綜合實力和提高社會公共服務(wù)能力的根本途徑,是實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的要求。大力培植支柱財源,增加稅源,促進財政增收,對于從根本上扭轉(zhuǎn)財政困難局面,確保財政可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。本人結(jié)合我縣經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀,對穩(wěn)定財源培植,理順財政體制問題,提出幾點措施建議。

二、財源現(xiàn)狀及問題

1、財源建設(shè)方面,存在著結(jié)構(gòu)不合理的問題

一是稅收收入對資源的依賴性較強。二是稅源基礎(chǔ)不穩(wěn)固。三是稅源大戶數(shù)量較少。四是地方財政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重偏低。五是三產(chǎn)形成的稅收比重偏低。

2、財政體制方面,存在著分享不合理的問題

一是“兩稅”上繳越多,稅收返還比重越小。現(xiàn)行分稅制體制規(guī)定,中央對地方的稅收返還以1993年為基數(shù),以后年度“兩稅”每增長1%,中央對地方的稅收返還增長0.3%。財源建設(shè)的成果反映到地方財政收入的比重越來越小,直接影響了地方財力的有效增長。二是分享稅種越多,削弱地方收入越大。實行分稅制后,增值稅作為共享稅種,形成地方收入僅占25%。所得稅和營業(yè)稅作為地方主體稅種,發(fā)展速度較快。由于上級財政分享絕大部分,地方財政收入的增長與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展速度極不相稱,也是我縣地方財政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重偏低、三產(chǎn)形成的稅收比重偏低的主要原因之一,在很大程度上也影響了地方發(fā)展財源、組織收入的積極性。

3、收入管理方面,存在著機制不合理的問題

主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)級。一是征管體制與收入級次的矛盾。國、地稅征收部門按照經(jīng)濟區(qū)域設(shè)置基層征收分局,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政則是按照行政區(qū)劃設(shè)置,加上國、地稅分局的征管地域范圍不盡相同,條塊管理不夠協(xié)調(diào),調(diào)劑鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間稅收的現(xiàn)象時有發(fā)生。二是稅收任務(wù)與依率計征的矛盾。國、地稅部門實行垂直管理后,上級下達的稅收任務(wù)往往與地方政府依據(jù)稅源編制的收入預(yù)算不一致,一旦完成稅收任務(wù),即使有稅源也不積極組織征收,造成收入預(yù)算不能完全執(zhí)行到位。三是征收主體與考核主體的矛盾。上級考核財政收入的主體是下級政府,而不是稅務(wù)機關(guān),因征收主體與考核主體不一致,基層征收部門沒有任務(wù)壓力。

二、政策措施

1、盡快完善財政體制,充分調(diào)動地方發(fā)展財源的積極性

實行分稅制以后的財源建設(shè),雖然具有了一定規(guī)模,但由于分享稅種增多、上級集中財力過多,地方培植稅源的積極性受到一定影響。為調(diào)動地方發(fā)展財源的積極性,應(yīng)盡快對現(xiàn)行財政體制加以完善,形成有利于地方發(fā)展財源的體制。

(1)完善財政體制,要與地方事權(quán)對稱

實行分稅制之初,重點是確定收入的劃分問題,支出劃分范圍和內(nèi)容仍按老體制執(zhí)行,未考慮支出所必需的基本財力需要。在完善財政體制時,應(yīng)當(dāng)充分考慮這一問題,特別是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和經(jīng)濟欠發(fā)達縣,要從財政體制和政策上給予傾斜。在當(dāng)前情況下,通過加大轉(zhuǎn)移支付力度來緩解縣鄉(xiāng)財政困難;今后則通過稅源發(fā)展逐步提高自身的財政保障能力。

(2)完善財政體制,要相應(yīng)減少分享稅種

2002年所得稅、營業(yè)稅體制改革后,上級財政分成比例較大,縣鄉(xiāng)財政缺少了主體稅種。為增強地方財政可用財力,對企業(yè)所得稅、個人所得稅中央和省級不再參與分成,對資源稅市級不再參與分成,確保地方利益,從體制上緩解縣鄉(xiāng)財政困難。

(3)完善財政體制,要保證縣鄉(xiāng)財力的有效增長

新完善的財政體制一經(jīng)確定,就應(yīng)當(dāng)保持長期穩(wěn)定,不能因為地方財源發(fā)展快、稅收增量大,而擴大分享稅種范圍或提高上級財政分成比例。在分享稅種不能減少的情況下,可以2007年為基數(shù)分享稅種超收部分全部歸為地方收入,上級財政不再參與分成,以保證稅收收入與地方財政收入的規(guī)模相匹配,與地區(qū)生產(chǎn)總值的占比相一致,使縣鄉(xiāng)財力能夠有效增長,更好地調(diào)動地方發(fā)展財源的積極性。

2、持續(xù)抓好財源建設(shè),努力提高對財政的貢獻率

在分稅制體制下,為了保證地方財政收入的穩(wěn)定增長,必須堅持不懈地抓好財源建設(shè)。進一步完善財政支持經(jīng)濟發(fā)展的方式和手段,支持推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范基地建設(shè),大力支持重點項目和骨干企業(yè)的發(fā)展,運用財政貼息、獎勵、信用擔(dān)保等政策措施,支持多元經(jīng)濟發(fā)展,努力做大做強經(jīng)濟財政“蛋糕”。

(1)全面發(fā)展經(jīng)濟,確保財源“豐富”

堅持上投資規(guī)模大、科技含量高、經(jīng)濟效益好、對地方財政貢獻大的,環(huán)保型、高科技型和資源綜合利用型項目,不斷提高主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對財政的貢獻能力。以居民消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、大企業(yè)二三產(chǎn)分離為契機,突出發(fā)展文化旅游、現(xiàn)代物流和金融服務(wù),培育新的財源增長點,增加對財政收入的貢獻率。

(2)努力提高效益,確保財源“豐產(chǎn)”

堅持把扶持壯大骨干龍頭企業(yè)作為壯大財源的重點來抓,進一步完善和落實各項扶持政策,特別是對財政貢獻大的項目,在技改項目、稅收獎勵、原材料供應(yīng)、銀行貸款、爭取國家政策等方面重點傾斜服務(wù)。采取整合資源、招商引資、啟動民資、企業(yè)挖潛、技改擴規(guī)、調(diào)優(yōu)結(jié)構(gòu)等方式,推進成長型企業(yè)逐步形成規(guī)模優(yōu)勢,提高對財政的貢獻能力。培育高新區(qū)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和產(chǎn)業(yè)集群,使高新區(qū)成為財源建設(shè)的主要陣地。