導語：如何才能寫好一篇退耕還林土地征收補償標準，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

【關鍵詞】西部；生態(tài)補償機制；對策

1.建立西部生態(tài)補償機制的必要性

西部地區(qū)是全國的“百水之源”，風沙源頭，是我國重要的生態(tài)功能區(qū)，同時西部地區(qū)也是貧困人口最多的欠發(fā)達地區(qū)。西部地區(qū)主要依靠當?shù)氐馁Y源優(yōu)勢來發(fā)展經(jīng)濟，但“限制與禁止開發(fā)”使得“靠山吃山”的西部農(nóng)民失去了賴以生存的基礎。西部一方面要保護環(huán)境，另一方面要解決經(jīng)濟發(fā)展和人民生活問題，西部陷入“要溫飽還是要環(huán)?！钡膬呻y抉擇。西部地區(qū)在環(huán)境保護和資源輸出方面為東部做了很多貢獻，由于沒有建立生態(tài)補償機制，東部發(fā)達地區(qū)無償享受了環(huán)境保護的好處，使得西部許多地區(qū)陷入“貧困―人口增長―環(huán)境退化―更加貧困"的惡性循環(huán)中。因此，需要建立并完善生態(tài)補償機制，尋求東部經(jīng)濟資本和西部生態(tài)資本的平衡，實現(xiàn)東西部人民生態(tài)保護和資源開發(fā)的平衡，保護西部地區(qū)豐富的、多樣性的生態(tài)資源，發(fā)展西部地區(qū)經(jīng)濟。

2.西部生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀及存在的問題

2.1 西部生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀

目前西部地區(qū)在建的國家重點生態(tài)治理工程已達7項，包括天然林資源保護工程、“三北”（東北、西北、華北）防護林體系建設工程、退耕還林還草工程、環(huán)京津地區(qū)防沙治沙工程、天然草原植被恢復建設與保護工程、水土保持重點防治工程等。僅2000―2005年，中央政府累計對西部地區(qū)退耕還林、退牧還草、天然林保護、防護林建設和京津風沙源治理五大生態(tài)建設工程投資總額高達1220多億元。[1]對水土流失綜合防治、三峽庫區(qū)、滇池流域水污染防治、塔里木河綜合治理、中心城市污染治理等工程投資450多億元。這些措施對于保護植被、減少水土流失和改善整個西部的自然生態(tài)都具有重要意義，對加快西部經(jīng)濟發(fā)展也起到了一定的作用。但這些措施實施幾年后，矛盾和問題也逐漸顯現(xiàn)出來。由于禁止砍伐天然林、退耕還林(還草)、封山育林、自然保護區(qū)等，使得森工企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)產(chǎn)或破產(chǎn)，地方財政收入減少、農(nóng)民收入下降、農(nóng)戶生產(chǎn)生活困難，保護區(qū)內(nèi)與保護區(qū)外的關系緊張、矛盾尖銳、摩擦沖突頻繁，而工業(yè)化帶來的環(huán)境污染、資源濫采濫伐明顯增加。

2.2 西部生態(tài)補償存在的問題

2.2.1 有關生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)還不健全

首先，目前我國生態(tài)補償方面的立法遠遠落后于生態(tài)保護和建設的實踐，還沒有一部統(tǒng)一的關于生態(tài)補償?shù)姆?。關于生態(tài)補償?shù)囊?guī)定主要散見于有關自然資源及環(huán)境保護的法律、規(guī)章和規(guī)范性文件之中。例如，《防沙治沙法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《農(nóng)業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源發(fā)》、《土地管理法》、《退耕還林條例》、《水利產(chǎn)業(yè)政策》、《自然保護區(qū)條例》等等。[2]一些新的生態(tài)問題和生態(tài)保護的方法缺乏有效的法律支持。其次，現(xiàn)有的法律法規(guī)的剛性比較強，導致其適應比較差，尤其是關于西部生態(tài)保護建設與生態(tài)補償缺乏專門或針對性的規(guī)劃與立法。最后，部分地方生態(tài)補償方面的規(guī)定相對模糊，缺乏應有的可操作性。例如，很多條例僅僅規(guī)定了什么情況下應當給予補償，卻沒有說明具體的補償金額和方法。

2.2.2 補償標準“一刀切”，補償不足與過度補償并存

“一刀切”的補償政策，導致政策實施脫離實際。受土地條件和經(jīng)營管理方式等的影響，在同一個生態(tài)類型區(qū)內(nèi)，農(nóng)戶間收益存在著較大的差異性。例如，我國的退耕還林（草）項目，國家無償向退耕農(nóng)戶提供補助，但是僅僅將補償標準區(qū)分為黃河流域和長江流域兩個標準。實際上在每一個大的區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量有很大的差異，有的地方的耕地產(chǎn)量還沒有政府的退耕還林補貼高，那么他們就想盡辦法把這些耕地列入退耕還林范圍內(nèi)，有的耕地產(chǎn)量要高于政府對退耕還林的補貼，那么這些耕地就很難實現(xiàn)退耕，這都不利于退耕還林工程的實施。根據(jù)一項陜西、甘肅和四川的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，部分農(nóng)戶獲得的補償?shù)陀谕烁暗氖找?，凈損失最高達3033元/hm2；而部分補償卻高于農(nóng)戶的收益，最高水平為1619元/hm2。[3]這種不考慮區(qū)域差異籠統(tǒng)確定補償標準的方式不符合我國補償區(qū)類型多樣性的實際情況，難以反映農(nóng)戶的真實損失，容易導致“過度補償”、“低補償”和“踩空”現(xiàn)象，從而難以有限資金的充分利用。

2.2.3 補償方式單一化，導致生態(tài)保護缺乏可持續(xù)性

生態(tài)補償?shù)姆绞接卸喾N，有現(xiàn)金補償、實物補償、技術和智力補償、政策補償?shù)?。目前西部生態(tài)補償主要采取的是現(xiàn)金補償和實物補償?shù)姆绞?。例如，退耕還林的補償就是采用現(xiàn)金補償和實物補償相結合的方式。西部生態(tài)建設取得良好效果一方面有賴于精心組織治理和恢復生態(tài)環(huán)境的保護建設項目，另一方面需要改變當?shù)厝藗兊纳a(chǎn)生活方式，以減輕對生態(tài)環(huán)境的壓力，包括調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、推進新型工業(yè)化、發(fā)展新的再生能源、提供非農(nóng)就業(yè)機會等。如果不致力通過補償調(diào)整西部地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構、改善人民生產(chǎn)和生活方式，以減輕生態(tài)環(huán)境壓力，所有的生態(tài)環(huán)境建設工程都難以真正奏效。[4]

3.完善西部生態(tài)補償機制的對策

3.1 建立健全西部生態(tài)補償?shù)牧⒎w系

西部生態(tài)補償?shù)牧⒎w系應以西部生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀為前提，以《憲法》中關于資源環(huán)境的規(guī)定為基礎，以系統(tǒng)性、完整性、協(xié)調(diào)性為原則。首先，制定環(huán)境資源綜合調(diào)整法，從整體上對環(huán)境和自然資源進行綜合管理、保護，強調(diào)環(huán)境生態(tài)功能的保護、恢復和整治。其次，制定西部區(qū)域生態(tài)環(huán)境法，從西部生態(tài)環(huán)境整體保護的要求出發(fā)，由滋補地區(qū)立法機關協(xié)作制定，針對帶有區(qū)域性、聯(lián)合性和共同性的生態(tài)問題進行管理。例如，可以制定《區(qū)域開發(fā)環(huán)境保護法》、《流域管理法》、《自然保護區(qū)法》等。最后，制定《西部生態(tài)補償條例》。該條例的制定可以借鑒我國森林生態(tài)效益補償補助工作的經(jīng)驗和西部地區(qū)的實踐情況，在條例中可以對西部生態(tài)補償法律制度的目的、原則、具體制度、標準、程序、途徑等以及補償?shù)闹黧w、對象、范圍、方式、法律責任等方面作出詳細規(guī)定。

3.2 自上而下和自下而上相結合確定生態(tài)補償?shù)臉藴?/p>

當前西部生態(tài)補償?shù)臉藴视蓛刹糠謽嫵桑徊糠质峭烁咧苯拥慕?jīng)濟損失，另一部分是生態(tài)建設所投入的成本。但是目前生態(tài)建設投入成本的補償是由自上而下的方式確定的，沒有從各地的實際情況出發(fā)，因此需要與自下而上的方式結合來確定。具體來講就是政府從宏觀上劃定生態(tài)建設區(qū)域范圍，然后根據(jù)該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況等因素來確定一個大體的補償標準范圍，然后由地方政府或生態(tài)建設者自己提出生態(tài)建設申請，在這個申請中至少應該包括補償標準、補償年限、補償方式、生態(tài)建設的規(guī)劃等內(nèi)容，經(jīng)過相關部門審核，如何符合國家生態(tài)建設的宏觀政策就與其簽訂合同，進行生態(tài)建設；否則拒絕與其簽訂合同。[5]

3.3 采用多樣化的補償方式

從長遠來看，可以采用多種補償方式，除現(xiàn)金和實物補償外還可以采用技術補償、智力補償、政策補償?shù)龋扇∽钸m合當?shù)貙嶋H需求的補償方式，在促進生態(tài)建設的同時提高被補償?shù)貐^(qū)自我發(fā)展能力，將“輸血式”補償變?yōu)椤霸煅健毖a償。在技術補償方面，可以介紹一些先進的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術來提高西部地區(qū)農(nóng)村的自我發(fā)展能力；在智力補償方面，主要是通過各種形式的培訓和其他方式提高他們的生產(chǎn)能力，特別是提高他們采用新的生產(chǎn)技術和生產(chǎn)方式的能力，以改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，提高農(nóng)作物產(chǎn)量。同時，更為重要的是對一些年輕勞動力進行培訓，提高他們在城市的就業(yè)能力。在政策補償方面，國家可以實施更加有利于西部地區(qū)的中央財政轉(zhuǎn)移支付制度；國家可以建立綠色稅收制度，通過對開發(fā)者征收生態(tài)補償稅，講企業(yè)的外部不經(jīng)濟行為內(nèi)在化；國家也可以從國民經(jīng)濟中按照現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損失提取一定的補償金作為生態(tài)補償專項基金。西部煤、石油、天然氣的開發(fā)和坑口電廠、水電站的建設，給東部及其國家?guī)砹司薮蟮男б?，但是西部的生態(tài)環(huán)境缺遭到了相應的破壞。西部所付出的生態(tài)代價都應該從其所提供的資源、能源、環(huán)境的價格中體現(xiàn)出來。據(jù)專家測算，如果在西部輸出的每立方米天然氣中增加3%的生態(tài)補償費，每度電增加0.5分生態(tài)補償費，則每年可為西部地區(qū)籌措約13.5億生態(tài)補償資金。[6]

3.4 建立政府主導與市場運作相結合的生態(tài)補償長效機制

從國外對生態(tài)服務功能購買的實踐看，政府為主導和市場為主導的方式都發(fā)揮了重要作用，兩者相互配合，共同推動補償機制的運行。政府主導的補償模式是指政府通過制定一系列的法律法規(guī)和政策制度來解決市場上難以解決的資源環(huán)境保護問題。市場運作的補償模式是指對產(chǎn)權關系比較明確的生態(tài)補償類型進行補償，是在沒有任何管理動機的情況下進行的交易。從目前我國西部生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀和市場發(fā)育的實際情況來看，政府在生態(tài)補償過程中仍然發(fā)揮著主要作用。但是，根據(jù)“誰開發(fā)，誰保護；誰破壞、誰付費；誰收益、誰補償”的原則，我們也應該積極探索利用市場交易方式完善生態(tài)補償機制，在生態(tài)服務提供者和生態(tài)服務購買者之間建立長效機制。[7]因此，在西部生態(tài)補償過程中應始終堅持政府和市場互補的原則，在完善政府財政轉(zhuǎn)移支付制度、環(huán)境稅收制度的同時，積極探索市場化生態(tài)補償模式。例如，通過著重培育資源市場，開放生產(chǎn)要素市場，使資源和環(huán)境資本化，具體來講，通過資源環(huán)境的價格來真實的反映他們的稀缺程度；通過積極探索資源使用權、排污權交易、生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權等市場化的補償模式，引導鼓勵生態(tài)環(huán)境保護者和受益者之間通過自愿協(xié)商，實現(xiàn)合理的生態(tài)環(huán)境補償，建立公平、公開、公正的生態(tài)利益共享及相關責任分擔機制。

參考文獻

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[6]李寧,丁四保.我國建立和完善區(qū)際生態(tài)補償機制的制度建設初探[J].中國人口、資源與環(huán)境,2009(01).

[7]杜繼豐,劉小玲.對生態(tài)補償長效機制的思考[J].生態(tài)經(jīng)濟(學術版),2010(01).

基金項目：西安翻譯學院（11B23）“我國西部地區(qū)生態(tài)補償機制研究”。

作者簡介：

篇2

關鍵詞:西部地區(qū);生態(tài)補償;補償制度

Abstract: The ecological protection in Western China is very important for the whole country and Asia. Whereas， ecological compensation system of western region exists serious deficiencies， and ecological compensation has become one of the main issues influencing ecological construction.Only if analyze institutional difficulties that ecological compensation faces by considering specificity， status quo and community constitute， can we find the right compensation way of western region from the viewpoint of system reconfiguration.

Key words:western region; ecological compensation; compensation mechanism

一、西部實施生態(tài)補償?shù)闹匾院途o迫性

從法律的視角看，所謂生態(tài)補償是指為了恢復、維持和增強生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能，國家對導致生態(tài)功能減損的自然資源開發(fā)或利用者收費(稅)以及國家或生態(tài)受益者對以改善、維持或增強生態(tài)服務功能為目的而做出特別犧牲者給予經(jīng)濟和非經(jīng)濟形式的補償。生態(tài)補償法律制度是利用宏觀調(diào)控管理政策和法律手段調(diào)整相關主體環(huán)境利益及其經(jīng)濟利益的分配關系，促進環(huán)境外部成本內(nèi)部化，實現(xiàn)環(huán)境資源有償使用的重要制度和手段。顯然，生態(tài)補償?shù)哪康氖菫榱嘶謴?、維持和增強生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能。這個目的以可持續(xù)發(fā)展為導向，不但要對已有的生態(tài)之債進行償還，也要對恢復后的生態(tài)功能進行維持。

我國西部地區(qū)海拔高，地貌特征復雜;土地資源豐富，再生資源潛力巨大;非再生資源總量豐富，品種齊全;氣候類型多樣，又是我國大江大河的發(fā)源之地，具有較高的生態(tài)價值。隨著經(jīng)濟發(fā)展與資源開發(fā)的進行，我國西部面臨著前所未有的生態(tài)問題與潛在的危機。雖然具有生態(tài)補償意義的生態(tài)工程相繼啟動，但沒有形成系統(tǒng)的法律制度，很難有效解決西部地區(qū)生態(tài)的特殊問題。所以，在我國西部地區(qū)實施特定的生態(tài)補償可以在一定程度上解決或緩解相應的矛盾，達到開發(fā)與保護的有序與平衡。生態(tài)補償法律關系涉及兩個主體:一個是補償實施主體，一個是補償接受主體。對于負外部性行為，生態(tài)補償?shù)膶嵤┲黧w和接受主體分別是導致生態(tài)功能減損的自然資源開發(fā)利用者和生態(tài)功能減損區(qū)域及國家，對于正外部性行為，生態(tài)補償?shù)膶嵤┲黧w是國家或生態(tài)服務功能受益者。對于負外部性行為的補償依據(jù)是導致了生態(tài)功能的減損，對于正外部性行為的補償依據(jù)是有目的地改善、維持或增強了生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能，主要以經(jīng)濟(如金錢、實物等)和非經(jīng)濟(如技術、興辦企業(yè)、勞動力安置等)形式補償。[1] “恢復、維持和增強”作為生態(tài)補償?shù)哪康脑谖覈鞑恳诧@得尤為重要。

1.我國西部生態(tài)環(huán)境具有脆弱性與不可恢復性。據(jù)勘察顯示，我國西部地區(qū)雖然是全球環(huán)境資源豐富的地區(qū)之一，但也是最脆弱的地區(qū)。西部地區(qū)的土壤、地質(zhì)、氣候生態(tài)具有不穩(wěn)定性，同時西部的生態(tài)環(huán)境敏感性對人類活動具有快速反應的特性，直接反映了產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境問題的可能性較大，其脆弱性與不穩(wěn)定性決定了西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境具有難以恢復與不可再生性，[2]西部的生態(tài)環(huán)境一旦破壞將造成難以彌補的損失。

2.我國西部生態(tài)所面臨的問題日趨嚴峻。首先，西部的水土流失嚴重，土地沙漠化不斷擴大。20世紀末，全國水土流失面積為179萬平方千米，西部地區(qū)水土流失面積約占全國水土流失總面積的2/3。同時，沙漠化土地與潛在沙漠化土地占全區(qū)總土地面積的18%，水土流失和沙漠化已造成了嚴重的后果。其次，西部草場退化嚴重，森林資源減少。由于自然條件嚴酷以及嚴重超放牧導致了西部地區(qū)草原退化與沙化;森林儲備雖然巨大，但開發(fā)單一，利用率低，浪費嚴重。最后，人類的經(jīng)濟活動加劇了對西部生態(tài)環(huán)境的破壞。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，我國西部經(jīng)濟社會的發(fā)展迎來了前所未有的機遇，但伴隨人口的增長、旅游資源的開發(fā)以及基礎設施建設的加快，資源開發(fā)和經(jīng)濟建設強度必將超速，這些都將給西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境帶來嚴重的沖擊和巨大的壓力。

二、西部生態(tài)補償制度的缺失

1.國家立法體系上的缺陷。我國還沒有“環(huán)境基本法”，而《環(huán)境保護法》又非常明顯的輕視生態(tài)保護問題。由于當時的立法背景，《環(huán)境保護法》偏重于污染防治，只規(guī)定了對排污行為所產(chǎn)生的負外部經(jīng)濟進行收費，而沒有考慮對生態(tài)保護行為所產(chǎn)生的正外部性進行補償。其他諸如自然資源保護的單行法對生態(tài)保護的力度也明顯不夠。主要表現(xiàn)在自然資源保護法律中資源有償使用原則未體現(xiàn)資源生態(tài)效益價值，對開發(fā)利用自然資源的主體應承擔的保護生態(tài)環(huán)境的義務未作規(guī)定以及資源保護法律的有些規(guī)定不利于生態(tài)環(huán)境保護等方面。

新刑法雖然將環(huán)境犯罪獨立出來進行規(guī)定，但生態(tài)保護的指導思想并沒有貫徹始終。有些罪名注重保護的是人身和財產(chǎn)，對生態(tài)利益的損失沒有納入考慮的范圍(《刑法》第338 條重大環(huán)境污染事故罪)——若沒有人身傷亡和財產(chǎn)重大損失，即使造成了重大環(huán)境污染也不構成重大環(huán)境污染事故罪。[3]這與該罪設立的目的是為了保護公民的環(huán)境權益，包括清潔、舒適的環(huán)境權益和合理開發(fā)利用的環(huán)境資源保護權益等相違背。還有一些罪名如盜伐、濫伐林木罪等環(huán)境犯罪的規(guī)定也有類似的問題。

2.西部地方法律法規(guī)對生態(tài)補償規(guī)定的相對模糊。與西部生態(tài)環(huán)境緊密相關的地方立法，在本地區(qū)生態(tài)補償方面的規(guī)定同樣顯得相對模糊，缺乏應有的確定性和可操作性。很多條例只規(guī)定了什么情況下應當予以補償，但并沒有說明具體的補償金額與方式。同時，基于西部地區(qū)的生態(tài)的脆弱性與難以修復性，對于西部生態(tài)補償主體的要求必須嚴格控制，凡是對于生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負面影響的主體都必須納入生態(tài)補償?shù)姆懂犞畠?nèi)，即使是國家和集體實施的出于公眾利益但屬于外部不經(jīng)濟性行為，也應對相應的受損群體進行補償，但在西部地方的條例中往往忽視了這一點。有些地方為了加快地方經(jīng)濟的發(fā)展，用優(yōu)惠政策吸引投資建廠，但在追求經(jīng)濟效益的時候往往忽視了生態(tài)效益的損失。顯然，這種生態(tài)補償立法的缺憾，導致了在西部生態(tài)補償實現(xiàn)過程中的空白，尤其是在負外部性行為的處理中，容易因為人為因素而影響環(huán)境的公平。 　3.西部地區(qū)生態(tài)補償標準過低，難以起到“恢復、維持和增強”的效果。西部生態(tài)補償采取全國“一刀切”的政策設計，導致西部地區(qū)的生態(tài)補償經(jīng)常是“低補償”甚至出現(xiàn)“踩空”現(xiàn)象。中央政府在森林資源保護和恢復以及天然林保護、退耕還林、保護區(qū)建設、公益林補償?shù)确矫嫱度肓瞬糠仲Y金，但是在上述資金中，只有公益林補償基金是真正意義上的生態(tài)補償資金，并執(zhí)行全國統(tǒng)一標準(75元/Km2 )，其余的天然林保護、退耕還林(還草)、自然保護區(qū)建設等生態(tài)工程建設國撥資金中有一小部分作為生態(tài)補償支付給相應農(nóng)戶。同時，這些補償還沒有考慮西部地區(qū)高成本的因素。[4]

從西部地區(qū)森林面積、蓄積在全國中的比例和西部的生態(tài)地位來看，應該擴大補償面積，提高補償?shù)臉藴?。又如我國三江源地區(qū)，源區(qū)退耕還草(林) 補助的標準是參照青海省歷來草原建設資金按戶投入的方式，源區(qū)地處偏遠，運距長、成本高、花費大。以目前補助標準只能修建低檔次的房屋，而且以戶補助造成人為的不公平現(xiàn)象。同時，源區(qū)高寒缺氧，不少地方土層薄、降水少，植被生長期短、修復期長，草場禁牧五年效果不明顯。另外，就西部的平均消費水平和投資成本方面來看，對西部地區(qū)的投入應高于國內(nèi)平均水平。再次，由于西部地區(qū)交通不便，生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境比較惡劣，生活、工作成本都高于其他地方，西部的生態(tài)補償?shù)耐度肜響哂谌珖渌貐^(qū)。

4.補償方式的局限性導致部分公民財產(chǎn)權與發(fā)展權的受損。我國西部地區(qū)的生態(tài)補償方式以貨幣補償為主，以一些項目工程為表現(xiàn)形式(退耕還林、天保工程)，與這些工程配套的補償政策通常固定為5-8年，在此期間對相應主體發(fā)放固定金額的補償金。這種補償方式缺乏穩(wěn)定性，時限一過受償主體就很難得到生活保障，而自己賴以生存的生態(tài)資源也已另有歸屬，這種情況在我國的大江大河源區(qū)經(jīng)常發(fā)生。在三江源地區(qū)，為了保護環(huán)境，防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的生態(tài)環(huán)境價值減損，政府對源區(qū)林木所有人的林木所有權進行限制，不能隨意砍伐甚至不能砍伐，這對財產(chǎn)所有人構成一種直接的經(jīng)濟損失。同時，政府通過公用征收等方式來進行生態(tài)維護，必將給當?shù)鼐用駧戆l(fā)展權的限制。[5]對國家限制開發(fā)和禁止開發(fā)的這些區(qū)域，其發(fā)展權的受限應由國家、開發(fā)地區(qū)、受益企業(yè)和個人給以多方面長效性的生態(tài)補償。如果繼續(xù)按照統(tǒng)一的標準，以固定的模式進行西部地區(qū)的生態(tài)補償，受償體(大多數(shù)為農(nóng)牧民)在補償屆滿后，由于沒有相應的技術扶持，難以在社會找到立足點，很容易重操舊業(yè)，對環(huán)境造成新一輪的破壞，或者加劇西部地區(qū)的貧困程度。

三、重構西部生態(tài)補償制度的政策建議

1.出臺“環(huán)境基本法”或環(huán)境法典。生態(tài)補償立法的缺失是限制和阻礙生態(tài)補償機制建立的主要原因之一，應盡快出臺環(huán)境基本法或環(huán)境法典，建立權威、高效、規(guī)范的管理機制，促進生態(tài)補償工作走上法制化、規(guī)范化、制度化、科學化的軌道，并以此將補償?shù)膶ο蟆⒎秶?、方式、標準等以法律的形式確定下來。僅就生態(tài)補償而言，應當建立以下原則:第一，污染者付費，受益者補償原則。第二，生態(tài)補償?shù)墓皆瓌t。第三，生態(tài)補償中的代際公平原則。第四，直接補償和間接補償相結合的原則。第五，可持續(xù)發(fā)展原則。

2.加強西部地區(qū)橫向生態(tài)補償力度，完善省際之間的投資轉(zhuǎn)移機制。我國生態(tài)環(huán)境補償渠道主要有財政轉(zhuǎn)移支付和專項基金兩種，其中財政轉(zhuǎn)移支付是最主要的生態(tài)補償資金來源。但這種完全由中央政府買單的方式顯然與“受益者付費”的原則不協(xié)調(diào)，不僅沒有調(diào)動全社會的積極性，而且使許多地方產(chǎn)生了依賴思想。我國西部地區(qū)提供的生態(tài)環(huán)境公共物品和服務對中、東部地區(qū)具有正的外部經(jīng)濟性，所以，要對中、東部地區(qū)生態(tài)環(huán)境受益部分進行貨幣計量，使受益方對實際受益進行支付，從GDP 中拿出一定的比例用于我國西部地區(qū)的發(fā)展援助。通過補償，可以減緩我國西部地區(qū)因貧困和生存壓力而破壞生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟活動，從資金上支持和保證西部地區(qū)經(jīng)濟結構和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，為我國西部居民提供更多的生存和發(fā)展的機會。

根據(jù)誰受益，誰補償?shù)脑瓌t，建立科學的生態(tài)價值評估體系，對于接受西部生態(tài)利益的中、東部省份采取統(tǒng)一的衡量標準，通過稅收與財政分流等方式，采取相應的經(jīng)濟和非經(jīng)濟形式，以省際之間的橫向補償彌補來加強我國西部地區(qū)的生態(tài)補償?shù)牧Χ?，達到一種共贏的局面。具體而言，可以從以下幾方面著手來加強省際之間的生態(tài)補償力度:一是對下游用水地區(qū)增加征收水費，使下游用水地區(qū)從上游地區(qū)生態(tài)保護治理所獲得的轉(zhuǎn)移性收益再返回于我國西部土地退化與生態(tài)環(huán)境保護治理;二是對下游地區(qū)的投資者或生產(chǎn)者征收上游資源維護費。付出適當?shù)纳嫌钨Y源維護費等于是一種遠程投資，上游西部地區(qū)的自然資源的改善可以大幅度減少防洪治水開支，從長遠看，這將是有雙贏性質(zhì)的投資。三是在下游開征生態(tài)稅。近年來，西方各國陸續(xù)開征了各種生態(tài)稅種，不少國家建立了一整套生態(tài)稅制，將稅收用于環(huán)境保護，并收到了良好的效果。

3.創(chuàng)新西部特有的生態(tài)補償方式，提供長效的補償機制。第一，政策補償，“給政策，也是一種補償”。第二，項目補償，政府和補償者為西部地區(qū)受補償者提供項目，將補償資金轉(zhuǎn)化成為技術項目和產(chǎn)品。第三，培訓與技術補償，對西部地區(qū)受補償者無償提供技術培訓和指導，提高其生產(chǎn)技能和管理組織水平，使他們掌握更多的生存本領。第四，共同開發(fā)補償，共同開發(fā)是指生態(tài)補償主體與受償主體共同開發(fā)經(jīng)營由受償者保護的生態(tài)資源，基于生態(tài)資源的生態(tài)價值和生態(tài)補償制度將受償體的利益納入實體的利益之中，以實現(xiàn)西部的可持續(xù)發(fā)展。第五，道德補償，道德補償是一種保護生態(tài)環(huán)境理念的教育和樹立在公民心中的道德要求。保護生態(tài)環(huán)境、補償生態(tài)資源是每個公民的義務。法律僅僅是手段，形成保護生態(tài)環(huán)境的理念，使西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境的破壞者進行自覺補償才是目的。

4.確立清晰的產(chǎn)權補償關系，保障西部公民的基本權利。通過完善生態(tài)補償?shù)氖侄危梢院芎玫亟鉀Q西部公民的環(huán)境權、生存權與發(fā)展權之間的矛盾。但是在我國西部的生態(tài)補償過程中經(jīng)常出現(xiàn)這三種權利“撞車”的尷尬局面。由于沒有清晰的產(chǎn)權界定與善后政策，我國的生態(tài)補償很難走上協(xié)調(diào)國家所有權與個體所有權、經(jīng)濟權益與環(huán)境權益、個體權益和社會權益之間的道路。也只有根據(jù)中國各地的現(xiàn)實情況，尊重公民的個人權利，設計人性的生態(tài)補償制度，才能及時、合理、合法地解決環(huán)境權、生存權和發(fā)展權的關系。例如在我國西部地區(qū)實施的退耕還林(草)的過程中，對于農(nóng)戶在退耕還林(草)中所形成的產(chǎn)權，不僅包括對林草的所有權，而且林草的依法轉(zhuǎn)讓、出租、入股經(jīng)營、抵押和收益等權利也應當予以補償估算并考慮劃入補償范圍。[6]所以在補償?shù)膬?nèi)容上應參考西部公民的利益和意愿，對“還二、還三甚至更多”的產(chǎn)權進行適當?shù)难a償。建立起農(nóng)戶對退耕地林草的排他性產(chǎn)權，可以實現(xiàn)林草資源的長期最優(yōu)配置，可以使西部農(nóng)戶對生態(tài)補償做出合理的預期和正確的成本估算，可以使農(nóng)戶在制度化的經(jīng)濟利益刺激下，使西部生態(tài)逐步改善。確定并尊重西部公民的生態(tài)效益產(chǎn)權是一個西部生態(tài)補償制度實施的前提條件，也是明確生態(tài)效益補償法律關系主體責、權、利的關鍵性因素。因此，要完善生態(tài)補償機制，就必須明確自然產(chǎn)權關系，只有用法律的形式確認生態(tài)補償區(qū)域居民的經(jīng)營權、收益權，才能更好地調(diào)動區(qū)域內(nèi)居民進行生態(tài)環(huán)境管護的積極性。

參考文獻

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篇3

關鍵詞 生態(tài)補償；現(xiàn)狀；解決途徑

中圖分類號 X321 文獻標識碼 A 文章編號 1673-9671-（2012）112-0216-01

生態(tài)補償是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務為目的，以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)相關者利益關系的制度安排。廣義的生態(tài)補償不僅包括由生態(tài)系統(tǒng)服務受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務提供者提供因保護生態(tài)環(huán)境所造成損失的補償，還包括由生態(tài)環(huán)境破壞者向生態(tài)環(huán)境破壞受害者的賠償。

生態(tài)補償可以分3個層次：生態(tài)環(huán)境的外部性內(nèi)部化手段，特別是資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化；一種促進生態(tài)環(huán)境保護的經(jīng)濟手段，建立有利于生態(tài)保護的財政和稅費制度，促進地方開展生態(tài)保護；一種區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度，依據(jù)生態(tài)環(huán)境的外部性和區(qū)域性特征建立區(qū)域生態(tài)補償機制，提高生態(tài)環(huán)境保護的積極性和保護效率，促進區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

機制存在的政策障礙和要解決的現(xiàn)實問題，戰(zhàn)略與政策框架應該包括7個部分：戰(zhàn)略定位、目標、原則和步驟，優(yōu)先領域，法律和政策依據(jù)，補償依據(jù)和標準，政策手段，責任賠償機制和管理體制等。

1 我國實施生態(tài)補償?shù)幕厩闆r

我國最早的生態(tài)補償實踐開始于上世紀80年代， 我國森林與自然保護區(qū)的補償工作起步較早，國家投入較多，取得了較明顯的成效，除了森林生態(tài)效益補償基金制度之外，天然林保護、退耕還林等6大工程也是對長期破壞造成生態(tài)系統(tǒng)退化的補償。1992年，國務院批轉(zhuǎn)國家體改委《關于一九九二年經(jīng)濟體制改革要點的通知》，明確提出“要建立林價制度和森林生態(tài)效益補償制度，實行森林資源有償使用”；1993年國務院發(fā)出《關于進一步加強造林綠化工作的通知》，指出“要改革造林綠化資金投入機制，逐步實行征收生態(tài)效益補償費制度”。1993年征收范圍擴大到礦產(chǎn)開發(fā)、土地開發(fā)、旅游開發(fā)、自然資源、藥用植物和電力開發(fā)等六大類。征收方式主要有按項目投資總額、產(chǎn)品銷售總額、產(chǎn)品單位產(chǎn)量、按生態(tài)破壞的占地面積征收，綜合性收費和押金制度等六種。之后，國家實施了國家級自然保護區(qū)征收生態(tài)環(huán)境補償費的嘗試；實施了天然林保護、退耕還林、三北和長江流域防護林體系等重點生態(tài)體系建設工程，加強森林資源的生態(tài)補償；實施退牧還草，加強對草原資源的生態(tài)補償。2004年，中央森林生態(tài)效益補償基金正式建立，標志著我國森林生態(tài)效益補償基金制度的實質(zhì)性確立。

在流域方面，地方實踐主要集中在城市飲用水源地保護和行政轄區(qū)內(nèi)的中小流域上下游間的生態(tài)補償，其主要政策手段是上級政府對被補償?shù)胤秸呢斦D(zhuǎn)移支付，或整合相關資金渠道集中用于被補償?shù)貐^(qū)。20世紀80年代中期起，我國對礦產(chǎn)資源開發(fā)征收礦產(chǎn)資源稅，從1994年起開征礦產(chǎn)資源補償費。1997年實施的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》具體規(guī)定，不能履行水土保持、土地復墾和環(huán)境保護責任的采礦人，應向有關部門交納履行上述責任所需的費用。

近年來黨和政府提出了科學發(fā)展觀，強調(diào)以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，對生態(tài)建設給予高度重視，并采取了一系列加強生態(tài)保護和建設的政策措施，有力地推進了生態(tài)狀況的改善。

2 我國生態(tài)補償機制存在的主要問題

1）基礎研究薄弱。生態(tài)價值是一個相對的概念，難以用貨幣來進行衡量，而且補償對象有時很難準確界定。如何科學準確地界定生態(tài)補償標準和對象，成為制約生態(tài)補償機制在全面實施的一個很重要因素。

2）補償方式比較單一。沒有建立良性投融資機制。投入主要以國家為主，地方投入較少；有限的資金，分散使用，造成資金的低效利用和浪費。

3）現(xiàn)行的財稅政策不完善，在一定程度上限制了生態(tài)補償機制的建立。例如，我國現(xiàn)行的資源稅政策，計稅依據(jù)是銷售量或自用量，而不是開采量，客觀上鼓勵了企業(yè)對資源的濫采濫用，造成了資源和生態(tài)環(huán)境的破壞。

4）征收和使用方式不合理。目前，基本上是采取“搭車收費”的方式，收費和使用主要以部門或行業(yè)為界，部門間各自為政，沒有真正實現(xiàn)收支兩條線。其他相關行業(yè)和部門的生態(tài)環(huán)境保護投入得不到補助，在一定程度上影響相關單位保護生態(tài)環(huán)境的積極性。

5）全國還沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系。缺乏有效的監(jiān)督，資金的收取和利用都存在很大的漏洞，國家投入巨額資金的生態(tài)建設項目和補償存在著地方和部門漁利行為。

6）法律法規(guī)體系不健全。我國的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《環(huán)境保護法》等法律對植樹造林、草地保護作出了明確規(guī)定，但法律條款之間存在著矛盾，影響了生態(tài)補償制度的實施。如在承包荒山植樹造林的過程中，承包人好不容易等到樹木成才，但法律不允許種樹人隨意采伐、挖掘具有防風固沙等生態(tài)功能的植被，受益艱難，挫傷了當事人投資種樹的積極性。

3 生態(tài)補償機制的對策建議

建立和完善生態(tài)補償機制，必須認真落實科學發(fā)展觀，以統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為主線，以體制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和管理創(chuàng)新為動力，堅持“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，逐步建立公平公正、積極有效的生態(tài)補償機制，逐步加大補償力度，努力實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹⒁?guī)范化，推動各個區(qū)域走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

1）加強生態(tài)補償機制的基礎研究工作。開展生態(tài)保護立法研究，為建立生態(tài)環(huán)境補償機制提供法律依據(jù)；根據(jù)我國環(huán)境污染和生態(tài)破壞的實際情況，突出重點，針對群眾反映突出、嚴重影響生產(chǎn)生活和需要實行搶救性保護的區(qū)域，如自然保護區(qū)、飲用水源保護區(qū)、受野生動物危害人類難以生存地區(qū)開展補償試點。

2）要加強宣傳教育，增強利益相關各方對生態(tài)補償?shù)恼J知與參與。

3）建立健全政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度加快建立“環(huán)境財政”。把環(huán)境財政作為公共財政的重要組成部分，加大財政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補償?shù)牧Χ取２扇　耙阅艽c”等措施，通過貨幣幫助或?qū)嵨镅a貼，大力支持開發(fā)利用沼氣、風能、太陽能等非植物可再生燃能源，來保證“休樵還植”，以解決農(nóng)村特別是西部地區(qū)農(nóng)村燃能問題。

4）強化生態(tài)補償?shù)亩愂照{(diào)節(jié)機制進一步完善生態(tài)補償?shù)氖召M制度。完善現(xiàn)行保護環(huán)境的稅收政策，增收生態(tài)補償稅，開征新的環(huán)境稅，調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅。進一步完善水、土地、礦產(chǎn)、森林、環(huán)境等各種資源稅費的征收使用管理辦法，加大各項資源稅費使用中用于生態(tài)補償?shù)谋戎?，并向欠發(fā)達地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護區(qū)傾斜。

5）拓寬生態(tài)建設和環(huán)境保護資金籌措渠道要注意開展多渠道融資。政府投入為主、全社會支持生態(tài)環(huán)境建設的投資融資體制。建立健全生態(tài)補償投融資體制，既要堅持政府主導，努力增加公共財政對生態(tài)補償?shù)耐度?，又要積極引導社會各方參與，探索多渠道多形式的生態(tài)補償方式，拓寬生態(tài)補償市場化、社會化運作，形成多方并舉，合力推進。

6）要逐步完善生態(tài)補償?shù)墓芾眢w制。應理順和完善管理體制，克服多部門分頭管理、各自為政的現(xiàn)象，加強部門、地區(qū)的密切配合，整合生態(tài)補償資金和資源，形成合力，共同推進生態(tài)補償機制的加快建立。

7）加強生態(tài)保護和生態(tài)補償?shù)牧⒎üぷ?。環(huán)境財政稅收政策的穩(wěn)定實施，生態(tài)項目建設的順利進行，生態(tài)環(huán)境管理的有效開展，都必須以法律為保障。要積極借鑒國內(nèi)外在生態(tài)補償方面的成功經(jīng)驗，堅持改革創(chuàng)新，健全政策法規(guī)，完善管理。

參考文獻

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篇4

(一)加快新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作。按照國家和省上統(tǒng)一部署，加快組織進行我市新一輪土地利用總體規(guī)劃的編制。編制新一輪土地利用總體規(guī)劃，既要嚴格控制建設用地規(guī)模，確保耕地保有量和基本農(nóng)田面積；又要切實注重空間合理布局和城鄉(xiāng)土地利用結構優(yōu)化，與城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相銜接。

(二)維護土地利用總體規(guī)劃的嚴肅性。規(guī)劃一經(jīng)批準，必須嚴格執(zhí)行。一般建設項目選址，必須選在土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地范圍內(nèi)，在土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃確定的建設用地范圍外，不得設立各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)。改變土地利用總體規(guī)劃的，必須報經(jīng)原批準機關批準。確需單獨選址建設的項目，依法可以改變土地利用總體規(guī)劃的，規(guī)劃修改方案可以在報批用地時一并報批；其他項目用地涉及修改規(guī)劃的，按法定程序修改規(guī)劃后，方可報批用地。

(三)嚴格執(zhí)行建設用地計劃管理制度。各縣(區(qū))應當根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、土地利用總體規(guī)劃、國家供地政策和土地利用實際情況，提出下年度須經(jīng)國家和省市批準的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等項目建設用地與城鎮(zhèn)村莊建設用地等農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃建議。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地開發(fā)整理規(guī)劃和建設占用耕地造成耕地減少的情況，確定下年度土地開發(fā)整理計劃。各縣(區(qū))土地利用年度計劃建議，應于每年十月底前報市國土資源局，同時抄報市發(fā)展和改革委員會。

(四)年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃不得突破。各縣(區(qū))要按照“區(qū)別對待、有保有壓”的原則，把有限的土地利用指標用在重點急需項目上，保障經(jīng)濟社會發(fā)展中關鍵領域和重點項目的需要。當年結余的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標，經(jīng)市國土資源局核實批準，下一年度可以繼續(xù)使用。

(五)切實做好建設項目用地預審工作。項目建設單位向項目主管部門申報核準或?qū)徟ㄔO項目時，必須附同級國土資源部門的預審意見，沒有預審意見或預審未通過的，不得核準或批準建設項目。不符合國家供地政策、不符合建設項目用地標準、占用耕地但補充耕地方案不可行、需要修改土地利用總體規(guī)劃但修改方案不可行的，不得通過項目用地預審，尤其對高檔賓館、高耗能、高污染、高排放的項目，不得通過項目用地預審。建設項目選址，同時要符合城市和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃。在《國務院關于投資體制改革的決定》(國發(fā)[]24號)實施前批準立項的單獨選址建設項目，報省國土資源廳進行用地預審。

二、進一步加強耕地保護，切實保護基本農(nóng)田

(六)切實落實基本農(nóng)田保護措施。新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，必須嚴格落實上級人民政府下達的耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積指標。各縣(區(qū))要進一步加強和完善基本農(nóng)田保護工作，切實把基本農(nóng)田落實到地塊和農(nóng)戶，一定要做到“七有”即有保護公告、有保護組織、有保護合同、有鄉(xiāng)規(guī)民約、有圖表檔案、有保護圖件、有保護標志。

(七)嚴格執(zhí)行基本農(nóng)田“五不準”的規(guī)定?；巨r(nóng)田一經(jīng)劃定，成為不可逾越的“紅線”，任何單位和個人不得擅自占用或者擅自改變用途。嚴格執(zhí)行基本農(nóng)田“五不準”即不準除法律規(guī)定的重點建設項目之外的非農(nóng)建設占用基本農(nóng)田；不準以退耕還林為名，將平原(平壩)地區(qū)耕作條件良好的基本農(nóng)田納入退耕范圍，違犯土地利用總體規(guī)劃隨意減少基本農(nóng)田面積；不準占用基本農(nóng)田進行植樹造林、發(fā)展林果業(yè)；不準以農(nóng)業(yè)結構調(diào)整為名，在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚和進行畜牧養(yǎng)殖以及其它嚴重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動；不準占用基本農(nóng)田進行綠色通道和綠化隔離帶建設。對違犯基本農(nóng)田保護“五不準”的行為，要堅決依法查處，嚴肅追究責任，對有關責任人員由上級主管部門或監(jiān)察機關依法按權限給予行政處分，同時，上級政府要責令限期整改，整改期間暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地審批。經(jīng)國務院依法批準占用基本農(nóng)田的，征地補償費按法定最高標準執(zhí)行，耕地開墾費按我省最高標準執(zhí)行，并補劃相當數(shù)量和質(zhì)量的基本農(nóng)田，確保全市基本農(nóng)田總量不減少，用途不改變，質(zhì)量不降低。

(八)嚴格執(zhí)行耕地占用補償制度。加大土地開發(fā)整理復墾力度，嚴格新增建設用地有償使用費、耕地開墾費和用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金等專項資金的使用和管理，確保專項資金用于土地開發(fā)整理項目和基本農(nóng)田建設。進一步加強土地開發(fā)整理復墾項目申報和監(jiān)督管理，確保項目投資到位，實現(xiàn)全市耕地占補平衡。

三、嚴格建設用地審查報批

(九)明確建設用地報批權限。必須按照《中華人民共和國土地管理法》和《省實施<中華人民共和國土地管理法)辦法》規(guī)定權限、條件和程序?qū)彶閳笈恋?。國務院、國家發(fā)改委等部門或省政府批準或者核準的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等確需單獨選址建設的項目，涉及的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收報國務院批準；除此之外單獨選址建設的項目，涉及的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收報省政府批準，其中征收土地面積超過省政府批準權限(征用一般耕地超過35公頃，其它土地超過70公頃)的，須報國務院批準；建設項目確需占用基本農(nóng)田的，須報國務院批準；在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，為實施村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地，涉及集體或國有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的由市人民政府審批：具體建設項目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的國有未利用地的，由市、縣(區(qū))人民政府審批，村民宅基地占用土地利用總體規(guī)劃確定的集體未利用地的，由縣(區(qū))人民政府審批。建設項目的可行性研究報告或者其他有關文件沒有明確分期建設的，應當一次性報批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收。嚴禁將單個建設項目用地拆分審批。

(十)嚴格征地報批要求。征地報批時，必須附具被征地農(nóng)民對補償標準、安置途徑的意見或者組織聽證有關材料。耕地開墾費或新增建設用地土地有償使用費來按規(guī)定足額繳納的、征地補償費未全額支付到位的，不得批準。

(十一)全面推行農(nóng)村宅基地“三榜公布”、“三到實地”制度。農(nóng)村村民需要宅基地的，應向本集體經(jīng)濟組織提出申請，集體經(jīng)濟組織應將申請宅基地的農(nóng)戶張榜公布；公布期滿無異議的，集體經(jīng)濟組織應將上報的農(nóng)戶再次張榜公布；經(jīng)依法批準后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應將審批結果第三次張榜公布。在宅基地審批過程中，國土資源管理部門受理宅基地申請后，要到實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規(guī)劃等；宅基地經(jīng)依法批準后，要實地丈量劃定宅基地：村民住宅建成后，要到實地檢查是否按照批準的面積和要求使用土地。

(十二)嚴格農(nóng)村宅基地申請條件。不符合申請條件的不得批準宅基地。實行“一戶一宅”政策，宅基地面積不得超過《省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》規(guī)定的標準。嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。各縣(區(qū))要對農(nóng)村宅基地進行清理，對一戶多宅或面積超標準的和城鎮(zhèn)居民擁有農(nóng)村宅基地的要依法處理。

(十三)依法界定臨時用地的范圍。不得將建設用地按照臨時用地審批，也不得將農(nóng)用地按照臨時用地審批。已按臨時用地審批的建設用地，追究審批責任，符合報批條件的重新報批。禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設。

四、規(guī)范土地市場行為

(十四)嚴格控制劃撥用地范圍。經(jīng)營性基礎設施用地要逐步實行有償使用，工業(yè)用地逐步實行招標、拍賣、掛牌出讓，有兩個以上用地意向者的，必須實行招標、拍賣、掛牌出讓。以協(xié)議方式出讓國有土地使用權的，出讓價格不得低于協(xié)議出讓最低價。對非法低價出讓的，要依法追究責任。原劃撥土地使用權轉(zhuǎn)讓，須經(jīng)依法批準，并在土地有形市場公開交易，按照市場價格減去補償費用的差額補交出讓金；加強土地儲備，土地儲備工作由國土資源部門統(tǒng)一管理，市場交易價格明顯低于協(xié)議出讓最低價的，市、縣(區(qū))政府應當行使優(yōu)先購買權；對臨街具有商業(yè)價值的地塊，應當以招標拍賣掛牌方式出讓。

(十五)土地出讓金一律不得減、緩、免。土地出讓金必須足額到位，實行財政專戶管理，嚴格執(zhí)行“收支兩條線”，嚴禁空收、空轉(zhuǎn)、空支。

五、大力推進集約用地

(十六)嚴格執(zhí)行工程項目建設用地定額指標。對不符合指標要求的，不予供地或者適當核減用地面積。

(十七)嚴格土地使用條件。認真執(zhí)行工業(yè)項目用地的投資強度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務設施用地所占比重等控制性要求。對達不到土地使用條件的，不予供地；對擅自改變土地使用條件的，依照法律規(guī)定或者合同約定收回土地使用權。

(十八)嚴格控制建設用地增量。努力盤活土地存量，充分利用未利用地，嚴禁閑置浪費土地。土地征收經(jīng)依法批準后，縣(區(qū))兩年內(nèi)未實施征地補償安置方案的，批準文件自動失效；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用依法批準后，縣(區(qū))兩年內(nèi)未提供給具體用地單位的，按未供應土地面積扣減該縣(區(qū))下一年度的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標；提供給用地單位后，用地單位一年以上未滿兩年未進行實質(zhì)性開發(fā)的項目，依法征收土地閑置費，已滿兩年未進行開發(fā)建設的項目依法收回土地使用權。

(十九)積極推進農(nóng)村建設用地整理工作。各縣(區(qū))要根據(jù)實際情況，通過修編和實施土地利用總體規(guī)劃，引導農(nóng)村住宅建設逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中，引導新辦鄉(xiāng)村工業(yè)向建制鎮(zhèn)和重點小城鎮(zhèn)集中。

六、進一步完善改進征地工作

(二十)完善征用土地程序。全面執(zhí)行“告知”、“確認”、“聽證”的規(guī)定。征地方案必須征求被征地村村民代表的意見；對征地的補償標準和安置途徑舉行聽證；對征地農(nóng)民的基本生活保障問題必須妥善解決。否則不予受理用地報批申請。

(二十一)合理確定征用地地價標準。各縣(區(qū))要在綜合統(tǒng)計的基礎上，確定當?shù)卣鞯氐慕y(tǒng)一年產(chǎn)值標準和土地征收區(qū)片綜合地價標準。征用基本農(nóng)田的，土地補償費和安置補助費之和不得低于年產(chǎn)值標準的30倍。征用其他土地的，要適當提高補償標準．

(二十二)加強征地實施過程監(jiān)督。健全征地款分配制度，切實維護被征地農(nóng)民的合法權益，保證被征地農(nóng)民的土地補償費、安置費、地上附著物和青苗補償費足額及時到位。各縣(區(qū))國土資源部門對農(nóng)民的補償方式上，可以采取直通車、一站式補償方式，直接向農(nóng)民發(fā)放，確保被征地農(nóng)民的利益不受損害。

(二十三)妥善安置被征地農(nóng)民。各縣(區(qū))要逐步建立多種措施安置被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活的制度，改變過去單一的貨幣補償安置措施?？梢圆扇〗o被征地農(nóng)民購買社會保險，對失地農(nóng)民進行勞動技能培訓并介紹失地農(nóng)民就業(yè)。對于有穩(wěn)定收益的項目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準的建設用地土地使用權入股。

七、依法加強土地監(jiān)督檢查

(二十四)嚴厲打擊各類土地違法行為。各級國土資源管理部門要加強監(jiān)督檢查，加大對土地違法案件的查處力度，行政處罰要到位，依法應當拆除、沒收或追究刑事責任的，不得只罰款、補辦用地手續(xù)，確需補辦用地手續(xù)的，在補辦用地手續(xù)時，須附具對違法行為的處理意見及落實情況，征地補償費、耕地開墾費須按最高標準支付和交納。

(二十五)落實土地督查制度。土地執(zhí)法監(jiān)察工作要貫徹“預防為主，預防和查處相結合”的方針，大力宣傳土地管理的法律法規(guī)，落實土地督查制度。市縣(區(qū))要進一步加強執(zhí)法監(jiān)察機構和隊伍建設，改進執(zhí)法形式和方式。建立健全土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡，繼續(xù)完善國土資源執(zhí)法監(jiān)察動態(tài)巡查制度，強化對土地違法行為的監(jiān)察。

八、切實加強組織領導

(二十六)進一步明確各級政府對土地管理的責任。各級政府要把有效保護和合理利用土地作為關系全局的戰(zhàn)略舉措，擺上重要工作日程，周密組織，常抓不懈。保護和合理利用土地的責任，在地方各級人民政府，政府主要領導是第一責任人。各縣(區(qū))政府要對本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田面積負責。市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))都要建立耕地保護責任考核體系與責任追究制度。各縣(區(qū))政府每年要向市政府報告耕地保護責任目標的履行情況；國土資源局要會同農(nóng)牧局、監(jiān)察局、審計局、統(tǒng)計局等部門定期檢查和考核，并向政府報告。政府對認真履行責任目標、成效突出的，給予表彰；對沒有達到責任目標的，要通報批評，并責令限期補充耕地和補劃基本農(nóng)田。

篇5

關鍵詞：環(huán)境政策，主體功能區(qū)，承載能力

鑒于不同區(qū)域的環(huán)境承載能力、環(huán)境特征、生態(tài)功能存在著顯著差異，為保證政策的有效性，應實行區(qū)域差別化的環(huán)境政策，以更有利于資源空間配置的優(yōu)化，使人口、經(jīng)濟活動等的分布能夠與各個區(qū)域的資源、環(huán)境、生態(tài)的承載能力相匹配，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、現(xiàn)行環(huán)境政策存在的若干問題

經(jīng)過30多年的努力，我國已初步形成了一套比較完整的環(huán)境政策框架，這些政策在環(huán)境保護和生態(tài)建設等方面發(fā)揮了重要的作用。隨著我國進入新的發(fā)展階段，特別是開始探索實施新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，推進形成主體功能區(qū)，現(xiàn)行環(huán)境政策存在的一些問題需要我們認真關注和及時解決。

(一)環(huán)境政策與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策存在脫節(jié)之處

我國環(huán)境政策起步于計劃經(jīng)濟時代、逐步形成于改革開放的過程中。受管理理念、制度環(huán)境和發(fā)展階段的限制，我國環(huán)境政策的重點往往放在制定與實施具體的環(huán)境管理目標和狹義環(huán)境政策，很少關注如何把環(huán)境問題的預防和解決納入到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略之中，環(huán)境政策的制定一般都落后于社會經(jīng)濟發(fā)展進程。

目前，在區(qū)域?qū)哟紊下鋵嵞承┚唧w的環(huán)境政策時受多種因素影響，仍很難納入到國家有關宏觀發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域開發(fā)的綜合決策分析中，無法通過有效干預社會經(jīng)濟活動發(fā)揮效力。以環(huán)境影響評價為例，2002年，我國頒布了《環(huán)境影響評價法》，提出了廣義的環(huán)境影響評價要求。但是，由于環(huán)境影響評價涉及多方利益群體，又缺乏相應制度約束，環(huán)境影響評價在實際操作過程中基本上被限制在項目層次上，很難納入到區(qū)域發(fā)展綜合規(guī)劃中。

(二)現(xiàn)行環(huán)境管理體制，不利于實施區(qū)域差別化的環(huán)境政策

區(qū)域性是環(huán)境問題的重要特征之一。環(huán)境問題具有較強的外部性，一個地方的環(huán)境污染會影響周邊地區(qū)，往往會超越行政區(qū)劃邊界。但我國目前實行的是以行政區(qū)劃為單位的環(huán)境管理體制，地方環(huán)保局隸屬于地方政府，使得一個有機的整體被這種體制分層切塊。個別地區(qū)為謀發(fā)展而不惜損害其它地區(qū)利益以及阻礙環(huán)境管理的地方保護主義現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，由于部門之間協(xié)調(diào)不暢，跨區(qū)域環(huán)保執(zhí)法的難度較大。

另一方面，由于地理位置、氣候條件、資源狀況、社會經(jīng)濟發(fā)展程度，以及其他條件的影響，不同區(qū)域的環(huán)境問題呈現(xiàn)出不同的特點，環(huán)境管理應體現(xiàn)其針對性。在現(xiàn)行環(huán)境管理體制下，區(qū)域差別化的環(huán)境政策很難實施，不利于主體功能區(qū)的形成。

(三)各類環(huán)境政策之間的相互補充和協(xié)調(diào)性有待加強

我國已建立相對完整的環(huán)境政策體系，但各類環(huán)境政策之間的相互補充和協(xié)調(diào)性有待進一步加強。主要有三方面：（1）環(huán)境管理中的行政手段比較完善，但依靠市場的工具比較少；（2）污染控制類的政策比較完善，但有關生態(tài)建設的政策和區(qū)域性的環(huán)境政策都發(fā)展很不充分；具體的環(huán)境管理制度中也存在類似問題，如環(huán)境影響評價制度重點放在環(huán)境污染方面，而生態(tài)環(huán)境的評價重視不夠；（3）生態(tài)資源保護政策是分領域由各行政管理部門分別制定和執(zhí)行，相關政策之間存在著重復交叉、事權劃分不明確等問題。有些資源管理政策的制定部門既是資源開發(fā)組織部門又是生態(tài)保護監(jiān)督部門，內(nèi)部存在著職能沖突。

(四)有關促進生態(tài)環(huán)境保護、恢復、建設的補償政策不完善

對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，有效的生態(tài)建設、生態(tài)補償?shù)沫h(huán)境政策非常重要，是落實主體功能區(qū)劃、促進這些區(qū)域?qū)崿F(xiàn)生態(tài)保護功能的關鍵政策措施。目前主要存在三方面問題：（1）經(jīng)濟補償政策沒有體現(xiàn)不同區(qū)域的成本差異，例如：退耕還林還草的經(jīng)濟補償政策是實行全國統(tǒng)一標準，但是對于生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)和條件較好的地區(qū)，植林植草的成本顯然是不同的。（2）補償年限過短，我國目前的退耕還草補償年限僅2年，還經(jīng)濟林補助5年，還生態(tài)林補助8年。在實踐過程中出現(xiàn)一系列問題，如有的地方為了獲得更多補助，在適合還草區(qū)進行還林，不符合自然規(guī)律，最終會導致工程的失敗。營造生態(tài)林的補償年限僅比經(jīng)濟林多3年，造成很多農(nóng)民更愿意營造經(jīng)濟林，導致生態(tài)林的比重偏低，達不到水土保持和生態(tài)環(huán)境改善的預期效果。由于政策的補償年限偏低，相應的政策沒有跟上，有的地方甚至出現(xiàn)復墾的現(xiàn)象。（3）補償政策加重了地方的財政負擔，例如：退耕還林還草政策中規(guī)定退耕還林還草過程中，所花費的檢查驗收、糧食調(diào)運、兌付等費用由地方財政負擔，增加了地方政府退耕還林的執(zhí)行成本，不僅對地方政府而言缺乏退耕還林的經(jīng)濟激勵，而且許多地方由于財政困難，很難落實退耕還林政策。再如三北防護林體系工程，要求地方配套一定比例的資金，但三北地區(qū)多為“老、少、邊、窮”地區(qū)，地方配套能力非常弱，造成資金不能足額到位，影響工程建設的速度和質(zhì)量。

(五)自然保護區(qū)的管理體制不順，制約自然保護區(qū)的進一步發(fā)展

根據(jù)我國《自然保護區(qū)管理條例》，自然保護區(qū)由環(huán)境保護部門實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；林業(yè)、海洋、水產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、建設、水利、文化等部門分別是各專業(yè)自然保護區(qū)的行政主管部門。這種分部門管理體制所引發(fā)的問題越來越突出，主要有：（1）具體主管部門與綜合管理部門之間缺少主動的溝通和協(xié)調(diào)，綜合管理部門也很難對各部門的自然保護區(qū)在宏觀政策、政策指導與監(jiān)督檢查方面有所作為。（2）由于保護區(qū)分部門管理，國家沒有統(tǒng)一的保護區(qū)建設規(guī)劃，在保護區(qū)建設中對其功能與性質(zhì)缺乏嚴格的界定，加上缺乏監(jiān)督協(xié)調(diào)機制，自然保護區(qū)與森林公園、風景名勝區(qū)及其他類型保護地性質(zhì)混淆。在自然保護區(qū)功能劃分時，往往先滿足森林公園及風景名勝區(qū)的功能要求，導致許多國家級自然保護區(qū)將旅游區(qū)規(guī)劃在自然保護區(qū)的中心區(qū)域，這一現(xiàn)象如不及時改變，將嚴重影響我國自然保護區(qū)的發(fā)展和保護。（3）自然保護區(qū)多頭管理的體制使得責任不清，定位不明確，國家及各級政府均沒有明確的經(jīng)費預算計劃。國家各主管行政部門僅對少數(shù)幾個自然保護區(qū)支持部分基建費，而且?？顚Ｓ?，其運行費由地方政府負擔及自然保護區(qū)創(chuàng)收自籌。致使經(jīng)費不足，保護區(qū)不得不設法開發(fā)保護區(qū)資源，影響保護區(qū)的管理和保護。

二、未來環(huán)境政策調(diào)整的原則和思路

（一）調(diào)整原則

1.綜合協(xié)調(diào)的原則。環(huán)境、資源、人口和發(fā)展之間存在著緊密復雜的相互關系。完善環(huán)境政策，要按照綜合協(xié)調(diào)的原則，全面、系統(tǒng)、綜合地考慮人口、資源、社會、經(jīng)濟、環(huán)境等要素，將環(huán)境保護的要求逐步滲透到產(chǎn)業(yè)政策、價格政策、財稅政策、貿(mào)易政策等各項經(jīng)濟發(fā)展政策的制定和執(zhí)行之中，促進環(huán)境政策與其他政策的一體化。

2.環(huán)境優(yōu)先的原則。堅持“環(huán)境優(yōu)先”的原則就是要盡可能地在源頭消減污染，確保實現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟社會發(fā)展。我國在實現(xiàn)經(jīng)濟快速增長的同時，付出了巨大的資源與環(huán)境代價。環(huán)境、資源與經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾日益尖銳，任何地方都不能再以犧牲環(huán)境為代價去換取經(jīng)濟增長，都不能以眼前發(fā)展去損害長遠利益，更不能用局部發(fā)展去損害全局利益，決不能走“先開發(fā)、后保護，先污染、后治理”的路子。在今后快速推進工業(yè)化和城市化的過程中，堅持“環(huán)境優(yōu)先”的原則，事關我國能否可持續(xù)發(fā)展的大局。

3.區(qū)域差異性原則。由于我國不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境和污染對整體的影響存在顯著的差異，再加上不同地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平不盡一致，同樣一項環(huán)境政策在不同區(qū)域?qū)嵤┬Ч麜a(chǎn)生明顯的差異。此外，許多環(huán)境問題本身就是超越行政區(qū)的，需要建立區(qū)域性的協(xié)調(diào)機制。因此，調(diào)整和完善環(huán)境政策時要更準確地把握特定區(qū)域的環(huán)境特征，依照區(qū)域差異性的原則，因地制宜地調(diào)整環(huán)境與社會經(jīng)濟關系，更科學地促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）分區(qū)域的政策思路

在落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，推進主體功能區(qū)的形成過程中，環(huán)境政策調(diào)整和完善的總體思路是堅持環(huán)境保護的基本國策和三項基本政策，針對不同區(qū)域所具有的不同生態(tài)環(huán)境特征，實施區(qū)域差別化的環(huán)境政策。建立科學的排放總量控制制度，統(tǒng)籌增量控制和存量調(diào)整，制定細分標準和技術指標，組合多種政策工具，突出重點領域，強化監(jiān)督執(zhí)法。如表1所示。

表1分區(qū)域調(diào)控的環(huán)境政策思路

1.重點開發(fā)區(qū)。該區(qū)域未來的環(huán)境問題，主要來自工業(yè)化和城市化規(guī)模不斷擴大的過程中所產(chǎn)生的工業(yè)污染和城市生活污染。由于重點開發(fā)區(qū)承擔了其他區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口轉(zhuǎn)移的任務，工業(yè)化和城市化的進程將會非?？欤h(huán)境污染控制必須提早規(guī)劃、嚴格執(zhí)行，環(huán)境政策的重點是要嚴格控制開發(fā)過程中新增的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。這類區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃要特別加強環(huán)境影響評價和環(huán)境風險防范，采取“預防為主，綜合防治”的環(huán)境保護模式，重視從源頭控制污染。在加大開發(fā)的過程中，實行更為嚴格的環(huán)境管理，建立和完善環(huán)境準入、環(huán)境淘汰和排污許可證制度，避免不可持續(xù)的生產(chǎn)開發(fā)方式對環(huán)境造成的破壞。在這些地區(qū)，首先是嚴格控制新的污染源，必須做到增產(chǎn)不增污，同時要逐步緩解既有的結構性污染。

2.優(yōu)化開發(fā)區(qū)。針對這類區(qū)域發(fā)展的環(huán)境政策，其重點是要發(fā)揮環(huán)境保護政策的約束和激勵功能，促進該區(qū)域經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，禁止任何產(chǎn)生新污染的生產(chǎn)經(jīng)營活動，著力解決既有的結構性污染。由于這些地區(qū)政府的經(jīng)濟力量較強、市場機制較發(fā)達，所以相應的政策調(diào)整包括兩方面：第一，要制定更加嚴格的環(huán)境標準，加強政府環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法，堅決淘汰浪費資源、污染環(huán)境的工藝、設備和產(chǎn)品，嚴格實施排污許可證制度，無證企業(yè)不得排污。第二，要加強利用環(huán)境政策中的市場手段來調(diào)節(jié)生產(chǎn)和消費行為，如建立排污權交易制度，征收環(huán)境稅，實行產(chǎn)品的環(huán)境認證制度，稅收優(yōu)惠政策等。

3.限制開發(fā)區(qū)。限制開發(fā)區(qū)是指資源環(huán)境承載能力較弱，并且該區(qū)域的環(huán)境狀況關系到較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域，如長白山森林生態(tài)功能區(qū)、秦巴生物多樣區(qū)等。這些區(qū)域的環(huán)境問題一方面是由于不合理開發(fā)本身造成的環(huán)境污染，另一方面是由此而引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題，如草地退化、水土流失，土地沙化、石漠化等。因此，針對這類區(qū)域的環(huán)境政策一方面要實施更加嚴格的環(huán)境標準，利用環(huán)境政策的約束功能限制不合理的開發(fā)方式，盡可能減少開發(fā)活動中的環(huán)境污染。同時，還要進一步完善相關的配套政策，如退耕還林還草的經(jīng)濟補償政策、林區(qū)職工的安置政策等等，以更好地促進這一區(qū)域的生態(tài)修復和建設。

4.禁止開發(fā)區(qū)。禁止開發(fā)區(qū)是指依法設立的各類自然保護區(qū)域，這些區(qū)域的生態(tài)環(huán)境敏感性和生態(tài)系統(tǒng)服務功能的重要性較為突出。因此，要實行強制性的環(huán)境保護，嚴格控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴禁不符合主體功能區(qū)政策的開發(fā)活動。環(huán)境政策的重點是在嚴格禁止環(huán)境污染的基礎上，通過建立和完善有關財政支持制度，加強這些區(qū)域的生態(tài)建設。此外，禁止開發(fā)區(qū)多是國家自然保護區(qū)，目前仍存在分類型、分等級與分部門的重疊交叉的管理體制，不利于主體功能區(qū)的形成，還要進一步對自然保護區(qū)的管理體制進行改革。

表2不同功能區(qū)主要政策工具的選擇

注：的個數(shù)表示環(huán)境標準在四類主體功能區(qū)中的相對高低。

三、推進主體功能區(qū)形成的環(huán)境政策建議

本報告主要從有利于推進主體功能區(qū)形成，有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的角度，提出如何更好地實施分區(qū)域調(diào)控的環(huán)境政策的若干建議。

(一)建立環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機制

實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關鍵環(huán)節(jié)之一就是要建立環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機制，從決策源頭控制污染問題的產(chǎn)生。按照科學發(fā)展觀的要求，環(huán)境保護的要求必須成為其他所有經(jīng)濟社會發(fā)展政策的前提，必須對經(jīng)濟和社會發(fā)展決策可能產(chǎn)生的環(huán)境影響做出評價。各類功能區(qū)在制定區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構和生產(chǎn)力布局等重大決策時，必須充分進行環(huán)境影響綜合評價，使環(huán)境與發(fā)展之間形成一種利益協(xié)調(diào)和相互制衡的機制。

（二）統(tǒng)一規(guī)則，細化指標

根據(jù)國外制定和實施環(huán)境政策的成功經(jīng)驗，考慮我國資源環(huán)境承載能力普遍面臨的日益嚴峻的挑戰(zhàn)，今后我國環(huán)境政策的重點應放在建立“源頭控制”的制度上，所有各類區(qū)域都要實施更嚴格的環(huán)境標準。但是，各個地方的生態(tài)環(huán)境特征不同，標準不宜采用“一刀切”的形式，應根據(jù)不同區(qū)域的環(huán)境問題特性以及環(huán)境問題產(chǎn)生的背景差異等多種因素，按照不同地區(qū)的資源環(huán)境承載能力、環(huán)境容量、生態(tài)功能等進一步細分總量控制標準、各項污染物排放標準、排污收費標準等等，按照不同區(qū)域不同的主體功能要求，制定不同的環(huán)境標準，更好地促進有關環(huán)境政策在不同區(qū)域的落實，以有利于推進主體功能區(qū)的形成。此外，環(huán)境標準要隨著技術的進步逐步調(diào)整，創(chuàng)造一個動態(tài)的、逐漸嚴格的監(jiān)管環(huán)境，以能夠不斷地激勵更環(huán)保的技術創(chuàng)新和技術擴散。

（三）改革現(xiàn)行的排污收費制度，逐步引入排污權交易制度

在推進主體功能區(qū)形成的過程中，由于不同功能區(qū)環(huán)境特征不同，污染治理的成本存在顯著差異，不同地區(qū)由于其主體功能的不同，環(huán)境標準也應有所不同。為了保證政策的公平性，以及激勵引導各級地方政府和企業(yè)加大環(huán)保投入，亟待改革目前的排污收費管理制度，一方面要提高排污收費標準，使其能充分抵消污染者所造成的社會成本，尤其是要在限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，引入更嚴格的禁排制度，加大違法懲處力度。

另一方面要逐步引入排污權交易制度。排污權交易是一種以市場為基礎的環(huán)境政策手段，主要是依法確立污染物排放權利，允許這種權利像商品那樣進行交易，使同樣的污染排放創(chuàng)造最大的社會福利，從而達到有效控制污染排放的目的。但引入排污權交易并不意味著市場完全取代政府實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管，而是讓政府利用市場的手段以更低的成本實現(xiàn)政策目標，更有效地實現(xiàn)污染控制。政府保留的主要職能是測算允許排放的污染物的總量，保證排污權的合法交易，并對任何違法的企業(yè)進行制裁。

與排污收費制度的不同，排污權交易制度是先確定排放總量，然后再讓市場確定價格。因此，這種方式既能控制排污總量又能有效地配置資源。排污權交易制度的另一個有利作用是能夠有效地促進企業(yè)技術創(chuàng)新。排污企業(yè)為了節(jié)約環(huán)保支出，必然要采用先進的污染治理技術，這可以進一步刺激社會不斷地開發(fā)出更有效的技術，能有效地鼓勵競爭和創(chuàng)新。要建立我國的排污權交易制度，需要對一些關鍵問題深入研究，如不同地區(qū)排污總量的確定、排污權初始分配的問題，排污權交易的區(qū)域范圍（如果過大，可能出現(xiàn)在某些點區(qū)域污染特別嚴重）等等。

（四）探索建立有效的環(huán)境監(jiān)管體系

推進形成主體功能區(qū)將超越當前行政區(qū)劃的界限?，F(xiàn)有體制下，環(huán)保監(jiān)管機構隸屬于各級政府，地方政府往往出于保護本地經(jīng)濟發(fā)展的目的而影響、干涉地方環(huán)保機構的環(huán)境執(zhí)法，導致有法不依、執(zhí)法不嚴，環(huán)境污染對本地和周邊地區(qū)產(chǎn)生巨大影響。要保證推進主體功能區(qū)形成過程中有效地保護環(huán)境，就必須改革現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)管體制，可選擇的方案包括：（1）在現(xiàn)有的制度構架下，進一步完善和改進國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責的環(huán)境監(jiān)管體制，但大區(qū)設立隸屬于國家環(huán)保局的環(huán)境監(jiān)察派出機構；（2）建立全國垂直統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體系，并在大區(qū)和基層設立分支機構。這不僅有利于環(huán)保政策的執(zhí)行，也可以大大減少相互協(xié)調(diào)的工作和地方保護主義對環(huán)保的干擾，減少短期行為對長遠發(fā)展造成的影響。

（五）加強環(huán)保監(jiān)管的問責

為環(huán)境保護部門提供充分的授權和提供充足的資源，同時完善和加強問責制度，形成一套完整的責任追究和嚴厲的違規(guī)處罰制度，對不執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)政策造成嚴重后果的、對因決策失誤或行政干預等原因造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染的，要追究有關單位及其負責人的行政責任，甚至刑事責任。同時，要加大對環(huán)保監(jiān)管機構的問責，對出現(xiàn)監(jiān)管機構失職、無所作為和亂作為的情況，要追究監(jiān)管機構的責任。

需要強調(diào)的是，要鼓勵社會、特別是傳媒對環(huán)境污染問題的監(jiān)督，造成全民關注環(huán)境問題的氛圍，既暴露那些污染環(huán)境的企業(yè)、也監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管部門及時、依法實施監(jiān)管。社會監(jiān)督是有效環(huán)境監(jiān)管的重要手段。

（六）完善相關的政策，解決環(huán)保資金不足的問題

環(huán)境保護是一項技術性很強的工作，有效的環(huán)境保護必需建立在環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)理監(jiān)察、科研和教育培訓的基礎上。因此，環(huán)境保護客觀上需要有充足的經(jīng)費保障，尤其對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，能否建立長期穩(wěn)定的環(huán)保資金投入機制，將成為主體功能區(qū)能否真正形成的關鍵環(huán)節(jié)。

我國目前各地區(qū)的環(huán)保資金來源渠道還比較單一，主要是依靠政府投入，地方的環(huán)保事業(yè)經(jīng)費納入地方財政。但不同功能區(qū)的財政狀況顯著不同，在實踐中，許多地方的環(huán)保資金投入都不能滿足實際要求。應借鑒國外成功經(jīng)驗，完善相關的政策，不斷開拓環(huán)境保護資金的穩(wěn)定來源。一是完善國家的財政轉(zhuǎn)移支付政策，保障限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)環(huán)保資金的投入；二是要注重運用價格、財稅、貸款貼息等政策和手段，鼓勵社會資本投入環(huán)保產(chǎn)業(yè)，投入公共環(huán)境設施的建設和管理；三是建立環(huán)境保護基金，為污染控制設施建設、清潔技術開發(fā)以及污染受害者賠償?shù)然I措和提供資金。這一做法有利于形成環(huán)境保護資金的穩(wěn)定來源，減輕政府的財政負擔，在世界各國中已得到越來越廣泛的實施，其作用也日益重要。

（七）進一步完善生態(tài)補償政策

限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，對于整個國家而言，更重要的是承擔生態(tài)保護功能，與生態(tài)保護功能相矛盾的經(jīng)濟活動將受到限制，與此同時，地方的財政收入勢必會減少。如果地方為保護和改善生態(tài)環(huán)境所犧牲的經(jīng)濟利益得不到經(jīng)濟補償時，為了基本的發(fā)展需求，當?shù)卣涂赡懿粫谋Ｗo生態(tài)環(huán)境的角度去限制生產(chǎn)開發(fā)活動，主體功能區(qū)劃也很難落實。因此，我國在推進主體功能區(qū)形成的過程中要進一步調(diào)整和完善有關的生態(tài)補償政策，這是國家生態(tài)環(huán)境保護與建設方針得以長期穩(wěn)定實施的關鍵，也是促進主體功能區(qū)形成的重要保障措施。主要有以下四個方面：（1）細化補償標準，實行分地區(qū)調(diào)控的政策。（2）在補償政策實施年限上，不僅要區(qū)分還草、還林，還要區(qū)分各地不同的自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展特征，要充分考慮當?shù)厣a(chǎn)活動的轉(zhuǎn)移、生態(tài)移民等所需要的時間。（3）實行多元化的補助形式，改變目前單一糧食和現(xiàn)金的補助方式，根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，以及農(nóng)民的實際需要提供多種形式的補助，如以“項目支持”的形式，促進生態(tài)保護區(qū)的替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。（4）加強生態(tài)保護立法，為建立生態(tài)環(huán)境補償機制提供法律依據(jù)，對自然資源開發(fā)與管理、生態(tài)環(huán)境保護與建設，生態(tài)環(huán)境投入與補償?shù)姆结?、政策、制度和措施進行統(tǒng)一的規(guī)定和協(xié)調(diào)，以保障生態(tài)環(huán)境補償機制很好地建立。

篇6

一、相關理論

(一)外部性理論

外部性最早是由布坎南與斯塔布爾賓于1962年提出的。外部性是指私人收益與社會收益、私人成本與社會成本不一致的現(xiàn)象。[1]一般而言，外部性具有附帶性的特點。其中正外部性是某經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為行為對其他經(jīng)濟主體附帶的好處，具有“不得不贈予”的特征;負外部性是指某經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為對其他經(jīng)濟主體外加的負擔，具有“不得不轉(zhuǎn)嫁”的特征。經(jīng)濟主體從事經(jīng)濟行為時所產(chǎn)生的利益，有“可計量利益”與“非計量利益”之分?！翱捎嬃坷妗笔墙?jīng)濟行為主體的行為目標，是收入與成本費用之間的差額;“非計量利益”是某經(jīng)濟行為主體在實現(xiàn)自己目標的同時，所產(chǎn)生的無法界定和計量的對其他經(jīng)濟行為主體的經(jīng)濟利益。經(jīng)濟主體根據(jù)“可計量利益”來決定自己的生產(chǎn)經(jīng)營行為，在生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的“非計量利益”則為外部性。對于理性的經(jīng)營者來說，在沒有建立有效使得“非計量利益”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱捎嬃坷妗钡纳鷳B(tài)服務交易市場或提供有效補償?shù)那疤嵯?，將根?jù)“可計量利益”最大化的原則組織生產(chǎn)，不會自動地將提供最優(yōu)的像生態(tài)服務這種“非計量利益”作為經(jīng)營目標。[2]生態(tài)補償?shù)闹匾饬x就在于如何將“非計量利益”轉(zhuǎn)化為“可計量利益”來補充外部性現(xiàn)象產(chǎn)生的市場失靈問題。

(二)公共物品理論

公共物品是指那種既不可能也無必要對其消費加以排他的產(chǎn)品，或者說同時具有非排他性與非競爭性的產(chǎn)品。公共產(chǎn)品是相對于私人產(chǎn)品而言的。根據(jù)公共產(chǎn)品的特性，排他性的使用或者消費的競爭性是區(qū)別私人物品和公共物品的兩個定義性標準。公共物品可分為純粹公共物品和非純公共物品，純粹公共物品完全滿足這兩個特性，生態(tài)服務的有些功能是屬于純粹公共物品，純公共物品由于不存在價格信號，因而無法通過市場機制進行資源配置，需要中央政府進行配置;然而非純公共物品并不嚴格滿足這兩個特性，如有些非純公共物品具有部分非排他性或排他的成本很高，而且在達到某一消費數(shù)量后就具有競爭性。生態(tài)服務的部分功能具有公共物品的特征，但其消費具有地域性或集團性，所以這類公共物品準確的說應該屬于準公共物品。準公共物品可以在某些范圍內(nèi)按受益者負擔的原則制定價格。市場機制、自愿協(xié)商機制、合約機制、以及民間自愿機制等在公共物品供給中普遍存在失靈問題，只能由相應的政府機制來替代彌補，而且也只有政府參與才能增進公共福利潛力。

(三)機會成本

機會成本，就是做出某一決策而不做出另一種決策所放棄的利益。社會經(jīng)濟生活中充滿了選擇，當某種資源具有多種用途時，使用該資源于另一種用途，就意味著放棄了其他用途。這樣，使用該種資源的機會成本，就是放棄其他用途可能得到最大收益與已選擇用途收益之間的差值。因此，要想使行為主體放棄現(xiàn)在用途必須使在另一用途上得到的收益要不小于現(xiàn)在用途的收益。市場經(jīng)濟運行規(guī)則要求一切商品的生產(chǎn)和經(jīng)營要在市場實現(xiàn)等價交換，生產(chǎn)和經(jīng)營才能維持和發(fā)展，因此市場經(jīng)濟條件下的商品生產(chǎn)和經(jīng)營均以贏利為目的。拿生態(tài)公益林為例，生態(tài)公益林的生態(tài)產(chǎn)品是以活立木群落的整體形式發(fā)揮作用的，活立木本身是其生態(tài)產(chǎn)品的載體。一旦其經(jīng)營者受經(jīng)濟利益驅(qū)動，將林木采伐，其生態(tài)效益也就不存在了，森林生態(tài)產(chǎn)品也就隨之消失。因此要想保證生態(tài)產(chǎn)品的供應必須補償其機會成本即林木采伐的收益。

(四)公平理論及福利經(jīng)濟學

福利的“?？怂?卡爾多”補償原則:如果資源配置的結果使福利受益者補償福利受損者后，受益者的福利水平仍可以提高，那么這一配置就是最優(yōu)配置。在希克斯(Hibbs)和卡爾多(Kaldor)設想的基礎上，后來發(fā)展為補償原則論，又稱新帕累托標準。新帕累托學派探討了由于經(jīng)濟變化而處境改善的人(即受益者)能否補償那些處境惡化的人(即受損者)。如果一個特定的改變使受益者的福利增進很大，以至于在完全地補償了受損者的福利損失后還有剩余，那么基于新帕累托標準，這一改變就是一個潛在的社會福利改進。[3]利特爾又提出福利的變化應提高收入的分配效率，這樣需要建立一個社會福利函數(shù)，根據(jù)不同個人的地位，給不同個人福利變化以相應的權重。[4]

公平理論起源于美國行為科學家亞當斯(J.S.Adams)等提出來的一種激勵理論。亞當斯公平理論的基本觀點是:當一個人做出成績并取得報酬以后，他不僅關心自己所得報酬的絕對量，而且關心自己所得報酬的相對量。因此，他要進行種種比較來確定自己所獲報酬是否公平，比較結果將直接影響今后工作的積極性。所用的比較包括橫向比較和縱向比較，橫向比較是指一個人投入和收益的比值與組織內(nèi)其他人的投入和收益的比值相等時，才是公平的;縱向比較是指把自己目前投入與目前所獲得報償?shù)谋戎?，同自己過去投入與過去所獲得報償?shù)谋戎颠M行比較，只有相等時才是公平的。[3]在進行生態(tài)補償時，不僅需要促進社會福利的改進，而且需要適當考慮社會的公平性問題，促進地區(qū)間的均衡與協(xié)調(diào)。

二、生態(tài)補償客體分析

外部性具有外延的可擴散性，內(nèi)涵的可計量性。外延的可擴散性是指經(jīng)生態(tài)產(chǎn)品所產(chǎn)生的外部效應具有分解和放大作用。分解是指自然的吸收與化解作用;放大是指負外部性劑量超出自然凈化能力后所產(chǎn)生的加速現(xiàn)象或正外部性在對其他經(jīng)濟主體在其生產(chǎn)經(jīng)營過程中所產(chǎn)生的傳遞與累積作用。內(nèi)涵的可計量性是指經(jīng)濟行為主體可以準確計量其限制負外部性所付出的成本和費用或提供正外部性所產(chǎn)生的機會成本的增加。生態(tài)服務供給的機會成本及其產(chǎn)生的外部利益作用方式來看，生態(tài)服務外部性同樣具有外延的可擴散性與內(nèi)涵的可計量性。生態(tài)服務外部利益本身具有多樣性，且相互交叉重疊，并通過傳遞和累積作用，使其所產(chǎn)生的外部利益難以進行準確計量。相反，提供生態(tài)服務所產(chǎn)生的機會成本的增加則可進行較為準確可靠的計算。以此為基礎結合勞動價值理論對生態(tài)補償客體的應有利益進行分析，得出補償量的構成。

生態(tài)補償?shù)目腕w就是以提供生態(tài)效益為服務內(nèi)容的提供者。補償則是相對于損失而言的，受限制地區(qū)的生態(tài)建設對生態(tài)服務的提供者有多方面的影響。

第一，提供生態(tài)服務有投入成本，由于部分生態(tài)服務的使用是非排他性的或非競爭性的，這部分成本不能在市場上交換，在市場上體現(xiàn)不出其自身價值，因為收不回投入成本，而造成生態(tài)服務的無償使用和經(jīng)營者經(jīng)濟利益的損失。

從生態(tài)服務經(jīng)營者資金流轉(zhuǎn)圖1可以看出，生態(tài)服務經(jīng)營者的投入成本，一部分是通過生態(tài)產(chǎn)品在市場上交換而收回，另一部分則是以生態(tài)服務的區(qū)域性消費者和作為全民代表的中央政府支付補償費的形式回收的。由政治經(jīng)濟學理論可知，企業(yè)要維持簡單再生產(chǎn)需要在一個生產(chǎn)周期結束后，返回到經(jīng)營者手中的資金數(shù)額要包括生態(tài)服務經(jīng)營者的個別勞動中的c、v和m三大部分，也就是說既要包括用于生態(tài)建設的生產(chǎn)資料價值c和勞動者在必要勞動時間內(nèi)創(chuàng)造的價值v，又要包括勞動者在剩余勞動時間內(nèi)所創(chuàng)造的價值m。[5]這些部分的補償必須給予完全補償，否則就只能使這些有益于全社會的生態(tài)建設事業(yè)趨向萎縮，進而導致生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟效益的日益惡化。

第二，由于土地利用方式的改變造成的機會成本損失，如退耕還林還草等改變土地利用方式的生態(tài)重建措施的實施造成直接的經(jīng)濟損失，如糧食減產(chǎn)，收入減少等，受益地區(qū)應當提供相應的經(jīng)濟補償。因此，生態(tài)建設地區(qū)的生態(tài)服務經(jīng)營者至少應得到這兩部分補償，即生態(tài)建設費用補償和土地利用方式改變導致的機會成本損失補償。

三、補償主體分析

生態(tài)效益補償?shù)闹黧w就是生態(tài)服務的受益者，對于得到生態(tài)服務的受益方來講由于生態(tài)產(chǎn)品的公共物品屬性的影響，并不熱衷于從市場中購買生態(tài)服務，而是多采取搭便車的方式無償使用生態(tài)服務。這樣就要求建立相應補償機制來向享受這部分生態(tài)服務的受益者征收生態(tài)補償費用，然而怎樣合理的征收補償費用呢?由于生態(tài)補償涉及面廣，需要發(fā)揮政府和市場兩方面的作用，政府在生態(tài)補償中要發(fā)揮主導作用，如制定生態(tài)補償政策、提供補償資金、加強對生態(tài)補償政策的監(jiān)督管理等。同時，在市場經(jīng)濟體制下實施生態(tài)補償還需要發(fā)揮市場的力量，通過市場的力量來推進生態(tài)補償制度。[6]以物品是否為公共物品作為劃分標準，判別和劃分不同的受益對象，再結合受益程度對受益者征收相應的補償費用。

公共產(chǎn)品是指那種既不可能也無必要對其消費加以排他的產(chǎn)品，或者說，具有非排他性與非競爭性的產(chǎn)品。公共產(chǎn)品是相對于私人產(chǎn)品而言的。根據(jù)公共產(chǎn)品的特性，排他性的使用或者消費的共同性是區(qū)別私益物品和公共物品的兩個定義性標準。[7]公共物品可分為純粹公共物品和非純公共物品，純粹公共物品完全滿足非競爭性與非排他性兩個特性，生態(tài)服務的有些功能是屬于純粹公共物品，如吸收二氧化碳、釋放氧氣等。純公共物品由于不存在價格信號，因而無法通過市場機制進行資源配置，因而需要國家進行配置;然而非純公共物品并不嚴格滿足這兩個特性，如有些非純公共物品具有部分非排他性或排他的成本很高，而且在達到某一消費數(shù)量后就具有競爭性，如水資源的利用等。生態(tài)服務的部分功能具有公共物品的特征，但其消費具有地域性或集團性，所以這類公共物品準確的說應該屬于準公共物品或俱樂部物品。準公共物品可以在某些范圍內(nèi)按受益者負擔的原則制定價格。

四、生態(tài)服務功能劃分

人類從20世紀70年代就開始了對生態(tài)系統(tǒng)服務及其價值的研究。1977年Westman提出了“自然的服務”(nature’sservices)概念及其價值評估問題[8]，只是由于地球生態(tài)系統(tǒng)提供的服務絕大部分價值難以準確計量以及缺乏相應的價值評估理論與方法體系而進展緩慢。1997年Daily及Constanzaetal.的工作，將生態(tài)系統(tǒng)服務的價值評估研究推向生態(tài)經(jīng)濟學研究的前沿，并取得了顯著進展。

Constanzaetal.綜合了國際上已經(jīng)出版的用各種不同方法對生態(tài)系統(tǒng)服務價值的評估研究結果，將全球生物圈分為16個生態(tài)系統(tǒng)類型，并將生態(tài)系統(tǒng)服務分為17種類型，在世界上最先開展了對全球生物圈生態(tài)系統(tǒng)服務價值的估算，這是目前最有影響的對生態(tài)系統(tǒng)服務價值的研究結果。20世紀90年代末以來，國外有關生態(tài)系統(tǒng)服務的概念、生態(tài)效益的價值理論及評估方法等開始引入國內(nèi)。然而這種價值衡量結果顯示，生態(tài)系統(tǒng)服務價值近似于國民生產(chǎn)總值，甚至大于國民生產(chǎn)總值，因此以生態(tài)系統(tǒng)服務價值作為補償標準很不合理。本文用生態(tài)價值測算結果作為生態(tài)服務受益大小的衡量，這樣可以減少對生態(tài)價值衡量方法不同產(chǎn)生的爭論和疑義，使生態(tài)價值作為生態(tài)建設費用補償?shù)墓ぞ摺?/p>

由生態(tài)服務功能分類表(表1)中可以看出各種生態(tài)服務功能價值是不同的，按公共物品屬性劃分的各類別的生態(tài)服務價值比例也有很大差距，由小到大依次為涵養(yǎng)水源(占總價值1.66%)營養(yǎng)固定(占總價值1.98%)固定CO2(占總價值4.73%)有機物利用(占總價值9.60%)釋放氧(占總價值17.36%)凈化大氣(占總價值30.44%)土壤侵蝕(占總價值34.78%)。其中私人物品總價值1.894×1012元/a，占總價值11.58%;準公共物品10.851×1012元/a，占總價值66.32%;純公共物品總價值3.613×1012元/a，占總價值22.09%。因此，由準公共物品屬性而受益的局部地區(qū)負擔的生態(tài)服務功能占主要部分，其次是純公共物品屬性的生態(tài)功能，這部分由中央政府作為受益群體的代表來支付補償。

私人物品價值的實現(xiàn)是要依靠市場的，如果產(chǎn)品不能夠進入市場則產(chǎn)品價值是不能夠?qū)崿F(xiàn)，因此如果生態(tài)建設者負擔相應比例的建設成本，卻不能夠使產(chǎn)品在市場中得以實現(xiàn)，那么必然造成建設成本彌補不足問題。所以這里將建設成本全部由準公共物品與純公共物品受益者分擔，私人物品作為發(fā)展權利讓渡給生態(tài)建設者(尤其是市場開發(fā)水平底的地區(qū))。因此由表1可知，有公共物品屬性的服務價值為14.464×1012元/a，其中準公共物品價值占75.02%，即由受益地方分擔的比例。純公共物品價值占24.98%，即由國家分擔的比例。

五、補償模式設想

目前，世界各國生態(tài)效益補償所采用模式主要有公共支付體系，企業(yè)或區(qū)域之間的自主協(xié)議，市場交易體系三種。國內(nèi)學者張濤(2003)認為，生態(tài)價值的研究多數(shù)以衡量出生態(tài)服務價值的具體數(shù)值為目標，試圖以此作為生態(tài)補償?shù)臉藴?，補償生態(tài)服務供給者。然而生態(tài)服務價值的衡量結果往往與GDP相當，以此來補償顯然不夠合理。本文利用前人的研究成果，以不同生態(tài)服務功能的公共物品屬性為劃分標準，以各個類型的服務價值為基礎，按照單項生態(tài)服務價值占總價值的比例，分擔生態(tài)建設所產(chǎn)生的各種費用。

1.對于補償量的核算需要深入細致研究。應建立科學合理的指標體系，不僅需要考慮生產(chǎn)成本、機會成本，還應當考慮經(jīng)濟發(fā)展差異、社會發(fā)展差異，合理分配所增加的社會福利，共享發(fā)展成果。但至少不應低于所能取得的機會成本，如果核算結果偏小，則影響政策實施效果，受補償者滿意度低，甚至抵觸政策實施。[9]

2.需要降低交易成本提高效率。對補償主體的征收方式及對補償客體的補償方式進行設計，如何降低交易成本，提高效率是關鍵。

3.對于生態(tài)功能的公共物品屬性需要合理劃分。需要根據(jù)不同生態(tài)功能的具體影響范圍進行具體量化研究，從而合理確定受益對象及受益數(shù)量，真正實現(xiàn)受益者支付的原則。

篇7

關鍵詞：林地；保護；利用；遠安縣

1引言

林地是森林資源組成重要部分，承載著生態(tài)文明建設空間、林業(yè)發(fā)展空間、保護人類生存空間，是林業(yè)事業(yè)主體。黨的十八屆三中全會提出建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。當前生態(tài)文明建設主體在林業(yè)，已上升到國家政治層面，因此保護森林與林地工作刻不容緩。

2遠安縣林地資源概述

遠安縣位于湖北省長江中上游鄂西北，系鄂西山地向江漢平原過渡地帶，屬三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境治理重點縣市之一，也是國家天然林資源保護工程實施縣之一，位于北緯30°53′08″～31°22′34″，東經(jīng)111°14′34″～111°52′41″，地勢西北高，東南低。該縣以沮河為界，沮河以西為淺切割中低山區(qū)，沮河以東為低山丘陵區(qū)，沮河沿岸為低山丘陵河谷區(qū)。平均海拔500m，海拔在76～1325m之間。境內(nèi)沮河、漳河、西河三大水系流域，自北向南注入長江，屬長江一級支流，氣候溫和，雨量充沛，四季分明，屬亞熱帶大陸季風氣候區(qū)，適宜多種植物生長。

2.1林地資源概況

根據(jù)2010年全縣森林資源清查數(shù)據(jù)，全縣土地總面積174920hm3，森林覆蓋率74.38%，活立木總蓄積380萬m3，林地總面積138506hm3，占79.1%，其中有林地128556hm3、疏林地8075hm3、灌木林地1213hm3、未成林地358hm3、苗圃地10.2hm3、無立木林地186hm3、宜林地108hm3，全縣林地分生態(tài)公益林和商品林兩種林地類別。

全縣納入補償生態(tài)公益林林地面積60487.2hm3，其中國家生態(tài)級公益林20440.5hm3，省級生態(tài)公益林17440hm3，縣級生態(tài)公益林22606.7hm3。

2.2森林林地資源特點

全縣林地立地條件好，土地肥沃，酸性為主，地形以山地中山為主，山谷縱橫交錯，熱量適中，雨量充沛，濕度較高，無重大自然災害，適宜林木生長，森林資源豐富，素有“小林?！敝Q。森林植被均為天然林次生植被和人工栽培，植物群落為針葉林與闊葉林混交，常綠樹與落葉樹共生，屬亞熱帶常綠闊葉林地帶，常綠和落葉闊葉混交林區(qū)，夏綠林向常綠林的過渡地帶。以馬尾松、杉木、栓皮櫟、麻櫟、青岡櫟、樟、茶等為常見，以天然次生林和人工栽培植被所代替。

林地平均活立木總蓄積為295m3/hm2，森林植被呈現(xiàn)林分質(zhì)量低，林分呈現(xiàn)針葉林多，闊葉林少。用材林多，經(jīng)濟林少，中幼林多，成熟林少，樹種單一林分效益低，森林生態(tài)功能脆弱；用材林中，幼林占多數(shù)，成熟林少，木材質(zhì)量及徑級逐年下降，林地生產(chǎn)力偏低，優(yōu)越的立地條件和建設高標準用材林基地的要求不相適應，林地生產(chǎn)潛力未能充分發(fā)掘。局部地區(qū)自然環(huán)境和條件惡劣，部分為石漠化土地，利用改造困難。因地質(zhì)、氣候、地貌等原因，缺水缺土，自然環(huán)境和條件惡劣，利用難度大。

2.3林地保護管理情況

（1）遠安縣實施天保工程以來，全面停止天然林采伐，實行森林限額采伐，森林巡護制度，開展公益林建設（封山育林、人工造林），退耕還林、低產(chǎn)林改造、造林補貼、生態(tài)公益林補償?shù)攘謽I(yè)重點工程，強化森林資源保護利用，提高了森林質(zhì)量。全縣依托生態(tài)項目以發(fā)展柑橘、核桃、茶葉、景觀植物等、用材林基地為契機，促進林農(nóng)曾收，充分挖掘林地生產(chǎn)潛力實現(xiàn)最大產(chǎn)出。

（2）實施生態(tài)公益林林地管理，統(tǒng)一規(guī)劃、科學經(jīng)營、嚴格管護巡山，生態(tài)公益林區(qū)劃落界后，不得變更和改變林地用途，確保生態(tài)公益林面積不減，極端脆弱林地資源重點保護，供保護和改善生態(tài)環(huán)境、水土保持用途。

（3）商品林林木、林地實行有償使用制度，依照國家法律規(guī)定，可以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓，作價入股作為合資、合作造林，自主經(jīng)營原則，但不得將林地改為非林地，需變更林木、林地的所有權或使用權的，依法辦理權屬變更登記手續(xù)。

（4）嚴格實行林地用途管制，林地主體功能主要用于發(fā)展林業(yè)和生態(tài)建設，嚴禁將林地改變?yōu)榉橇值亍Ｎ唇?jīng)批準不得占用，經(jīng)濟發(fā)展、工程建設項目使用林地，經(jīng)林業(yè)部門審核同意，依法繳納森林植被恢復費，次年異地等量恢復森林植被，恢復數(shù)年以后，其面積和質(zhì)量不低于征占用林地以前的水平，確保林地面積穩(wěn)中有升。

3林地保護利用存在的問題

3.1征占用林地長期存在

人們生活水平提高帶來的需求壓力，新農(nóng)村建設、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化擴張帶來的發(fā)展壓力、工礦廠區(qū)、低丘緩坡開發(fā)、工業(yè)進山，道路、旅游等需求量增大。林地既要承擔生態(tài)需求重任，又要滿足經(jīng)濟社會發(fā)展用地需求的需要，保護與利用的矛盾比較突出。遠安是一個“八山一水一分田”的山區(qū)縣，耕地資源有限，需要林地承擔經(jīng)濟社會發(fā)展的供地責任。

3.2林地保護重視不夠

林地可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略地位、生態(tài)文明重要性和必要性等認識不足，林地逐年減少，對外來投資者占用林地的管理放任，林地與耕地未放置同等位置，林地植被恢復費征收阻力大，導致違法使用林地時有發(fā)生，林地管理難度大，林地保護法律意識淡薄。在處理項目建設和林地的管理問題上，重發(fā)展經(jīng)濟，輕保護，給依法管理林地和查處林地案件造成困難和障礙，不辦理林地占用手續(xù)比較突出。

3.3森林資源經(jīng)營、管理粗放，生產(chǎn)力低

遠安縣99.2%以上的森林由集體或個人經(jīng)營，經(jīng)營管理粗放，純林多、混交林少，幼中齡林多、成過熟林少，森林質(zhì)量不高，效益較低，森林質(zhì)量差，林種結構不合理，森林資源增長緩慢，森林火災、森林病蟲害威脅嚴重，局部森林生態(tài)功能薄弱。

3.4林地保護利用缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃管理

林業(yè)部門管理林地的努力和意識在不斷增強，但林地征占用管理主體為林業(yè)部門，已編制林地保護利用規(guī)劃，林地管理無法做到統(tǒng)籌規(guī)劃、科學管理，定量控制、定額管理。隨著地方經(jīng)濟快速發(fā)展、生態(tài)建設的不斷推進，如何加強依法保護和合理利用林地資源，已成為林業(yè)部門一項十分緊迫的任務。因此，林地保護利用規(guī)劃應得到落實，再細化到山頭和并依法管理林地，保障林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)安全，實現(xiàn)生態(tài)、社會、經(jīng)濟效益的有機統(tǒng)一。

3.5林地增加受限

林地需求量大，但可開發(fā)林地潛力受限，破壞容易恢復難，新增造林地轉(zhuǎn)化為林地面積較少，其它長期棄耕撂荒的土地和山區(qū)農(nóng)戶外遷后的宅基地及周圍自留地、部分工廠外遷留下的廢棄土地、礦區(qū)植被恢復等可轉(zhuǎn)化為林地，可增加森林植被恢復力度，可以保證林地征占用動態(tài)平衡，并實現(xiàn)林地穩(wěn)中有升、持續(xù)增加的目標，但植被恢復投資較少，見效慢。

3.6林地產(chǎn)權管理體制不發(fā)達

實施森林分類經(jīng)營困難，林木、林地使用權流轉(zhuǎn)不規(guī)范。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，林業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，林木、林地等作為生產(chǎn)要素進入市場是大勢所趨。全縣林地以集體所有為主，森林資源培育管理的開發(fā)利用沒有擺脫體制的束縛，集體林區(qū)的“責任山”“自留山”分散經(jīng)營，加上市場經(jīng)濟體系不健全，管理體制和投資機制不完善，產(chǎn)業(yè)化程度不高，帶動山區(qū)奔康致富的牽引力不強，給實施森林分類經(jīng)營帶來了較大的困難。

3.7林業(yè)投入資金覆蓋面不夠

林地保護利用工作是一項牽涉面廣、工程量大，森林資源培育生產(chǎn)周期長、見效慢、經(jīng)濟收益低，經(jīng)營生態(tài)林補償標準較低，必須投入大量的人力、物力和財力。因此給經(jīng)營者投資林業(yè)、保護林地的積極性不高，林地保護利用效果欠佳。

4對策與措施

4.1加大宣傳力度，提高社會認知度

要充分利用各種媒體，進行宣傳，提高全社會對林地保護的重要性和必要性的認識，增強全民的林地憂患意識和保護意識，做到依法按規(guī)劃使用林地，依法治地。要認識到良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉，關系到人民群眾的幸福指數(shù)，實現(xiàn)生態(tài)惠民、綠色惠民，讓森林進城，為身邊增綠，建美麗鄉(xiāng)村等森林建設活動蓬勃展開，使綠色更加貼近人們的生產(chǎn)和生活。

4.2完善和強化林地保護管理法規(guī)

建立健全林地保護管理的法律法規(guī)體系，嚴格執(zhí)法，使林地管理工作做到有章可循，有法可依，違法必究。要加強林業(yè)部門的自身建設，建立起一支高素質(zhì)執(zhí)法隊伍，落實各級監(jiān)管經(jīng)費，在現(xiàn)有林地管理機構基礎上，整合優(yōu)化基層林業(yè)管理站、林業(yè)行政執(zhí)法機構等機構和隊伍建設。

4.3加強林地林權管理

加快推進森林、林木和林地使用權的流轉(zhuǎn)。鼓勵各種社會主體多種等形式參與流轉(zhuǎn)，自主經(jīng)營。利用計算機技術與“3S”技術，完善林地地籍管理制度，并對林地利用進行動態(tài)監(jiān)測，及時、準確地掌握林地利用動態(tài)變化及規(guī)劃實施情況，以數(shù)字影像信息為主要技術手段，建立林地保護利用管理與動態(tài)監(jiān)測為主要內(nèi)容，為政府決策提供便捷、有效的服務，接受社會對規(guī)劃實施情況的監(jiān)督。

4.4實行林地功能分區(qū)，推進林業(yè)分類經(jīng)營管理

依托林業(yè)工程建設，著重構建完善的林業(yè)生態(tài)體系和發(fā)達的產(chǎn)業(yè)體系，對森林資源培育實行統(tǒng)一規(guī)劃、分類指導、重點突出、分區(qū)實施。實施公益林和商品林分類經(jīng)營改革，提高公益林生態(tài)效益補償標準，管好公益林，放活商品林。優(yōu)化布局 統(tǒng)籌兼顧，根據(jù)自然、社會、經(jīng)濟條件和人口、資源、環(huán)境關系的空間差異性，林地功能相適應的差別化林地管理，采取分類管理、分區(qū)施策、分等保護，分級利用等措施，發(fā)揮森林多功能效益，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展多品種需求。

4.5利用科技推動林地資源管理

依靠科技提高森林與林地資源和環(huán)境監(jiān)測管理水平，加快林業(yè)科技進步，提高技術創(chuàng)新，利用現(xiàn)代化科技向林業(yè)的全面滲透，用現(xiàn)代科技裝備林業(yè)，提高科技含

量，用現(xiàn)代科學方法管理林業(yè)，促進林地的可持續(xù)發(fā)展。實現(xiàn)信息化管理，加強和完善森林資源定期調(diào)查動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡，整合各類林業(yè)工程、一二類清查，構建林業(yè)資源與工程項目一張圖，建林地資源數(shù)據(jù)庫和信息管理系統(tǒng)，統(tǒng)一管理林地數(shù)據(jù)。加強林地檔案管理，建立林地地籍檔案。運用“3S”技術實施年度林地更新、監(jiān)管、查閱，全面掌握林地變化狀況。

4.6實行林地總量控制

健全制度，節(jié)約集約，劃定森林和林地保護紅線，建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，限制經(jīng)營性項目使用林地，引導工程建設項目節(jié)約集約使用林地，嚴管肆意占用林地。保障異地造林恢復森林植被資金投入，確保使用林地總量不突破，同時，挖掘潛力 確保增長。加強林地用途管制，實行森林分類經(jīng)營，分類確定管理體制，打擊違法占用、擅自變更、改變林地的用途。

4.7落實林地保護利用目標考核責任制

政府主要負責人是林地保護利用第一責任人，要把規(guī)劃確定的森林保有量作為森林資源保護和發(fā)展目標責任制考核的重要內(nèi)容，把全面保護林地、節(jié)約集約用地作為經(jīng)濟社會發(fā)展評價的重要因素，劃定的生態(tài)紅線，限制盲目開發(fā)利用的“高壓線”，維護生態(tài)平衡的“安全線”，建設生態(tài)文明的“目標線”，實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的“保障線”。 并將其作為干部政績考核。

4.8發(fā)揮公共財政在生態(tài)建設方面的引導作用

加強政策引導，依靠林業(yè)項目建設，推動生態(tài)建設的工程化運作，拓寬林地保護利用投入渠道，運用市場化運作機制，拓展多元化投融資渠道，吸納商品林建設發(fā)展資金，推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會化運作，增加林業(yè)項目投入，實施生態(tài)體系建設工程，加速生態(tài)修復與造林綠化進程，提高林地生產(chǎn)率和森林質(zhì)量。鞏固和實施現(xiàn)有的林業(yè)生態(tài)工程，同時申報和爭取一批生態(tài)治理與保護工程。

參考文獻：

篇8

關鍵詞：耕地保護制度；城鎮(zhèn)化；對策

基金項目：2012年度河南省政府決策研究招標課題《工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進時期耕地保護問題研究》研究成果之一（課題編號：20128675）

中圖分類號：F323.2

文獻標識碼：A

收錄日期：2013年1月17日

當前，我國的耕地保護制度體系以1998年《土地管理法》為核心，有些學者稱當前的耕地保護制度是世界上現(xiàn)行的最為嚴格的耕地保護制度。從目前來看，現(xiàn)行的耕地保護制度雖取得一定的成效，但制度本身存在著土地產(chǎn)權和土地使用制度方面的缺陷，導致了我國耕地的持續(xù)流失。河南省是第一農(nóng)業(yè)大省，也是人口大省。隨著人口增長和中原經(jīng)濟區(qū)的建設，一方面需要更多的耕地來保障人們對食物的基本需要；另一方面又需要一定數(shù)量的耕地來發(fā)展生產(chǎn)、進行非農(nóng)化建設?，F(xiàn)行耕地保護制度與河南省不斷增長的耕地需要之間的矛盾日益突出。

一、現(xiàn)行耕地保護制度對河南省耕地總量的保護

1978年至2012年河南省由于國家基建、鄉(xiāng)村集體占地、農(nóng)民個人建房占地、退耕還林還草占地及部分的耕地改為園地等自然、社會因素，制約著全省耕地總面積的趨勢變化。根據(jù)河南省1978～2011年的統(tǒng)計年鑒調(diào)查分析，可以看出河南省年底常用耕地總面積在34年中是呈上升的趨勢，整體經(jīng)歷了快速下降期-波動增加期-快速上升期-平穩(wěn)期的基本變化過程。在1978年至2012年間河南省的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平也在不斷增長，其中，1978年河南省的工業(yè)化率為10.55%，1987年以后各年的工業(yè)化率均在15%以上，2009年河南省的工業(yè)化水平更是高出了全國平均水平0.98個百分點，達到了28.15%；河南省的城鎮(zhèn)化步伐在33年間也在加快，1978年為13.63%，其后一直保持快速增長態(tài)勢，2012年河南省城鎮(zhèn)化率更是達到了42.4%，在2011年的基礎上又提高了1.8個百分點。傳統(tǒng)上人們普遍認為，伴隨著城市化發(fā)展，城市建設用地外延式增長必然要求占用更多耕地，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展和耕地保護之間存在著尖銳的矛盾。而從河南省近年來耕地總量以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平來看，河南省在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快的同時，卻協(xié)調(diào)了耕地保護和城鎮(zhèn)建設之間的矛盾。（圖1，數(shù)據(jù)來源：依據(jù)2011年河南省統(tǒng)計年鑒整理）

二、現(xiàn)行耕地保護制度在河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展中凸顯的問題

（一）耕地的土壤污染問題得不到制度保障，耕地質(zhì)量下降。從1978年至今，河南省耕地面積波動振幅不大，較大的振幅發(fā)生在2001～2003年間，較小的振幅發(fā)生在2006～2011年間。這說明河南省耕地總量的變化少有大起大落的現(xiàn)象出現(xiàn)。而根據(jù)梁保松等人對1978～2009年糧食總產(chǎn)量的分析發(fā)現(xiàn)，在2004～2009年間河南省的糧食總產(chǎn)量快速增長，糧食總產(chǎn)量由2004年的4，260萬噸迅速增長到2009年的5，389萬噸，增長幅度為26.5%。另外，從圖2來看，1978～2010年的33年間，河南省的糧食單產(chǎn)量在波折中穩(wěn)步攀升。這從一定的層面說明近年來河南省糧食單產(chǎn)量的提高主要是通過提高現(xiàn)有土地的利用效率來實現(xiàn)的。（圖2，數(shù)據(jù)來源：依據(jù)2010年河南省統(tǒng)計年鑒整理）

在一定時期由于經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，化肥、農(nóng)藥等物質(zhì)和技術投入的增加能使糧食單產(chǎn)取得大幅度的提高，對糧食總產(chǎn)量的增長有著顯著的影響，使得耕地面積變化對糧食總產(chǎn)量增加的約束性出現(xiàn)暫時的降低。但是，近年來由于人們過度片面追求糧食單產(chǎn)量的提高，濫施肥料、農(nóng)藥，過度使用農(nóng)用地膜而沒有全部回收，導致河南省耕地遭受到嚴重的土壤板結硝化、殘膜“白色污染”，破壞了耕地的土壤結構，對耕地資源的水體環(huán)境造成的污染更為嚴重，耕地質(zhì)量嚴重下降。另外，隨著我國城市化水平不斷提高，河南省城鎮(zhèn)化的進程速度也隨之加快，2009年河南省城市化率達到38.5%，有利地帶動了非農(nóng)人口的增加和非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。但是，在城市加速發(fā)展的同時，工農(nóng)業(yè)“三廢”和城鄉(xiāng)生活垃圾的排放占用了許多土地，幾乎對全省所有的河流湖泊產(chǎn)生了不同程度的污染，而且還通過灌溉的方式對大量的耕地造成威脅，土壤肥力下降，耕地的質(zhì)量遭到嚴重破壞。

（二）耕地開發(fā)難度大，后備資源貧乏。耕地后備資源開發(fā)是增加有效的耕地面積，落實占用耕地補償平衡的有效手段。河南省耕地后備資源調(diào)查統(tǒng)計成果表明：河南省可開墾的土地在豫東黃淮海平原和豫南、豫西、豫北山地均有分布?？蓮蛪ㄍ恋剌^多的有三門峽市、焦作丘市和信陽市，占河南省耕地后備資源可復墾土地的74.3%。據(jù)國土資源專項調(diào)查與評價表明，2005年河南省共有宜耕后備土地資源9.96萬公頃，主要分布在黃河沿岸（灘涂）和豫西、豫南、豫北等低山丘陵區(qū)，對其開發(fā)既有來自生態(tài)保護等政策方面的制約，又有水資源缺乏、地形坡度大等自身條件的限制，同時河南省土地利用率高，開發(fā)強度大，未利用土地不但數(shù)量不多，而且開發(fā)的難度也較大，可利用的耕地的后備資源嚴重不足。隨著河南省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的進一步加快，耕地后備土地資源開發(fā)難度的加大和數(shù)量的不斷減少，未來占補平衡政策在河南省實施的難度會不斷加大。

（三）土地管理制度實施過程不嚴格，耕地補充占優(yōu)補劣的現(xiàn)象普遍。自設立土地管理機構以來，我國一直采取中央與地方政府分級管理的體制，而中央和地方在耕地保護上的認識卻并不一致。在我國耕地面積急劇減少的情況下，在我國中央人民政府一再宣告實行最嚴格的土地管理制度、切實保護耕地的時候，各地城市用地規(guī)模的擴大、城市內(nèi)存量建設用地挖潛不足，建設外延擴展勢必要占用日益減少的耕地。

由于我國的土地管理制度規(guī)定，占用基本農(nóng)田進行經(jīng)濟建設的，必須報國務院批準。而需要占用的土地是否位于基本農(nóng)田保護區(qū)，依據(jù)是基本農(nóng)田保護規(guī)劃圖和當?shù)氐耐恋乩每傮w規(guī)劃圖，只要想方設法修改這兩個規(guī)劃圖，就可以給非法占用基本農(nóng)田披上合法的外衣，獲得合法的批準，抑或就先占用后申報或者邊占邊申報。根據(jù)土地利用的需求隨意修改發(fā)生法律效力的土地利用總體規(guī)劃偏離了制定土地利用總體規(guī)劃的初衷。地方人民政府在片面追求經(jīng)濟增長的同時，制定的經(jīng)濟發(fā)展決策已偏離了耕地保護制度設定的目標。另外，由于耕地的質(zhì)量沒有硬性的標準，各地普遍存在占優(yōu)補劣現(xiàn)象，只重視“占補平衡”和“總量平衡”這兩個硬任務，而對質(zhì)量問題不夠重視。

（四）征地補償制度缺乏長遠考慮。城鎮(zhèn)化是一個包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)要素的集聚過程，城鎮(zhèn)化進程必然伴隨大量的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換。但土地之于農(nóng)民是密不可分的，不僅具有經(jīng)濟價值，而且還起著就業(yè)和養(yǎng)老保障的功能，是農(nóng)民維持生活發(fā)展生產(chǎn)的根本。但在現(xiàn)階段，河南省在將耕地轉(zhuǎn)換為非農(nóng)建設用地的同時，大量失地農(nóng)民卻未被納入城市三條保障線的救助范圍內(nèi)，政府對農(nóng)村失地農(nóng)民的社會保障投入很少，絕大部分地區(qū)沒有養(yǎng)老及失業(yè)保障，而且城鄉(xiāng)差距還有進一步擴大化的趨勢。失地農(nóng)民在失去了作為保障的土地時，又無法享受與城市居民同等的社會保障權利，增加了其再就業(yè)的難度。在城市，市民有最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險、住房補貼等社會保障，生活有基本保障。而土地是農(nóng)民最重要的養(yǎng)老保障手段，失去土地就等于失去一切。在城鎮(zhèn)生活，生活成本比較高，而大多數(shù)農(nóng)民缺乏投資理財意識，對土地征用補償費如何用于養(yǎng)老、醫(yī)療保障缺乏長遠的考慮。

三、促進河南省耕地保護質(zhì)量提升的對策

（一）從政策管理制度優(yōu)化生產(chǎn)環(huán)境。根據(jù)邊際報酬規(guī)律，糧食單產(chǎn)的增長速度在一定時期內(nèi)會隨著物質(zhì)技術投入量的增加而增加。當前，在河南省耕地總量增長難度不斷加大的同時，要提高河南省糧食的總產(chǎn)量，就要以現(xiàn)代化手段來發(fā)展農(nóng)業(yè)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，從而提高耕地質(zhì)量，促進糧食單產(chǎn)量的提升。對于農(nóng)作物耕植過程中，化肥、農(nóng)藥使用過度的問題，要從嚴格農(nóng)藥登記管理入手，實行依法管藥和用藥，對農(nóng)民進行教育和培訓，做到安全、合理用藥，全面禁止使用劇毒、高殘留農(nóng)藥。在宣傳提高農(nóng)民對生態(tài)環(huán)境的自主保護意識的同時，建立農(nóng)村環(huán)境強有力的管理監(jiān)督體制。繼續(xù)完善排污許可證制度、征收排污費制度、環(huán)境影響評價制度，尤其是對耕地有重大影響的資源開發(fā)和項目建設、地區(qū)規(guī)劃的環(huán)境影響評價等制度，使其在耕地保護工作中切實可行，另外還應該建立實施農(nóng)村環(huán)保責任制度和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合治理定量考核制度等。

（二）嚴格執(zhí)行建設占用耕地補償制度，提升耕地保護管理水平。進一步明確責任，落實耕地占補平衡的法定義務?！笆晃濉睍r期建設占用耕地，只能在省級行政區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)占補平衡。加強對補充耕地的質(zhì)量審核，在確保建設占用耕地數(shù)量平衡的前提下，對補充耕地的質(zhì)量實行按等級折算，防止占多補少、占優(yōu)補劣。加強耕地保護的科學研究和技術創(chuàng)新。重點開發(fā)保護性耕作、地力培肥、中低產(chǎn)田改良、退化耕地修復等技術。深入研究、建立耕地保護的預警、預報、評估技術體系，使國家糧食安全和耕地保護成為可動態(tài)監(jiān)測、及時預警、相機調(diào)控和科學評估的政策體系，提高耕地保護的中長期規(guī)劃水平和科學決策能力。向閑置、存量要土地。向重點項目“瘦身”要土地。據(jù)統(tǒng)計，自2004年以來，全省共盤活存量土地1.1133萬公頃。濟源、焦作等市依托當?shù)氐靥幪猩角暗膬?yōu)勢，提出了“工業(yè)出城、項目上山”的思路，在一些荒山未利用地上巧做文章，建立工業(yè)集聚區(qū)，分別節(jié)約土地。

（三）將耕地保護納入干部考評機制，規(guī)范政府行為。在河南省的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，耕地隨意被占用、建設無序等現(xiàn)象的發(fā)生，既體現(xiàn)了土地管理體制本身的制度缺陷，也有政府管理不力、政府行為不規(guī)范的原因。為了保障國家的糧食安全，必須強化政府對農(nóng)地的保護作用，嚴格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地的數(shù)量。要從征地和供地兩方面規(guī)范政府行為，改變目前一些地方政府從當?shù)乩娉霭l(fā)，為建立政績而以地生財、競相出讓土地的做法。規(guī)范政府的征地行為，要嚴格規(guī)定各級政府的征地權，杜絕各級政府以公共利益為借口濫用征地權，對政府及相關部門要改進考核辦法，建立健全體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀的干部考核評價激勵機制，減少經(jīng)濟發(fā)展指標考核的壓力。

（四）改善征地補償標準，確保社會長遠發(fā)展。工業(yè)化、城市化是河南省經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，但是由于在耕地向非農(nóng)建設用地轉(zhuǎn)移的過程中，出現(xiàn)了大量的失地農(nóng)民，必然會給河南省的社會和經(jīng)濟發(fā)展帶來很大壓力。要解決好這個問題，關鍵在于能夠正視所存在的問題，以積極妥善的態(tài)度去化解社會矛盾，做好維護社會穩(wěn)定，促進社會的長遠發(fā)展。在改善征地補償標準、構建合理的農(nóng)民社會保障體系、設立農(nóng)村就業(yè)培訓機構等問題上，要按照立黨為公、執(zhí)政為民的要求，為維護農(nóng)村經(jīng)濟乃至整個國家經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，使失地農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、困有所幫，有效保障失地農(nóng)民的合法權益。

主要參考文獻：