導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇環(huán)境治理概念，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、建立完善執(zhí)法制度機(jī)制

為促進(jìn)執(zhí)法工作規(guī)范有序開(kāi)展，提高案件辦理質(zhì)量，支隊(duì)成立后，立即組織執(zhí)法人員依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定制定了《**市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作程序規(guī)范》《**市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員行為規(guī)范》《**市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作備案制度》《**市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法崗位責(zé)任制》《**市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度》等五項(xiàng)重要執(zhí)法工作制度，為接下來(lái)執(zhí)法工作的有序開(kāi)展提供了制度保障；為保障支隊(duì)依法行政、科學(xué)施政，充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，支隊(duì)制定了《**市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法案件集體研究討論委員會(huì)制度》《**市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法督查檢查》《**市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法群眾舉報(bào)監(jiān)督》《**市農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)督及過(guò)錯(cuò)追究制度》，所有涉及行政處罰的案件，根據(jù)違法案件事實(shí)、案件性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)損失狀況及社會(huì)危害程度等要素，一律由支隊(duì)行政執(zhí)法案件委員會(huì)集體討論裁定。會(huì)議實(shí)行民主集中制，遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則，形成科學(xué)有效的監(jiān)督制約機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督和群眾監(jiān)督，堅(jiān)持錯(cuò)案一追到底，全力做到公平公正。在制度機(jī)制的引領(lǐng)下，支隊(duì)辦理的12件行政處罰案件，無(wú)一起進(jìn)行行政復(fù)議或行政訴訟，全部依法依規(guī)履行完畢。

二、注重執(zhí)法人員本領(lǐng)提高

為了充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，支隊(duì)全體執(zhí)法人員學(xué)習(xí)掌握支隊(duì)編制的《農(nóng)業(yè)執(zhí)法學(xué)習(xí)手冊(cè)》，每周五由各大隊(duì)執(zhí)法人員對(duì)各自執(zhí)法領(lǐng)域的工作要點(diǎn)、工作開(kāi)展的方式方法進(jìn)行講解，通過(guò)法律法規(guī)講解，互相學(xué)習(xí)，各大隊(duì)能快速了解各口業(yè)務(wù)，鑒于工作量比較大，支隊(duì)要求每位執(zhí)法人員至少掌握一門其他大隊(duì)的執(zhí)法內(nèi)容及工作方法；在能力提升的同時(shí)，為了提高工作效能，讓每位執(zhí)法人員知道自己的工作內(nèi)容，確保開(kāi)展執(zhí)法工作無(wú)死角，組織工作人員認(rèn)真對(duì)照職能職責(zé)，逐條逐項(xiàng)制定《支隊(duì)全年執(zhí)法工作計(jì)劃》，明確了6個(gè)重點(diǎn)工作、8個(gè)專項(xiàng)整治行動(dòng)，執(zhí)法計(jì)劃做到了明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)。突出檢點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)支隊(duì)全年執(zhí)法工作的實(shí)施。

三、提升為民服務(wù)能力

1.提升服務(wù)意識(shí)。要求每名工作人員樹(shù)立“以人民為中心，讓群眾更滿意”的服務(wù)理念，工作中做到笑臉相迎、熱情服務(wù)，做到“條件具備馬上辦、資料未全靈活辦、緊急事項(xiàng)突擊辦、特殊情況預(yù)約辦、群眾需要入戶辦”。針對(duì)購(gòu)機(jī)高峰的春秋兩季，我們采取電話預(yù)約，8小時(shí)以外和節(jié)假日正常受理；對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)，群眾來(lái)往不便的，我們上門入戶辦理，確保服務(wù)到位。

篇2

【關(guān)鍵詞】環(huán)境治理，大氣污染管理，創(chuàng)新模式創(chuàng)新方法

生態(tài)環(huán)境是公共產(chǎn)品，也是最公平的福祉。作為代表現(xiàn)代文明水平的城市，比如天津市，現(xiàn)面對(duì)著嚴(yán)峻的大氣形式，如何創(chuàng)新大氣環(huán)境治理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、文化和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展方法，將是我們生態(tài)文明建設(shè)急需解決的理論與實(shí)踐的問(wèn)題。

一、城市大氣環(huán)境治理的重要性

首先，考慮到相反發(fā)展的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)，提出快速解決空氣污染問(wèn)題和處理城市大氣條件需要360度無(wú)死角全過(guò)程管理。而作為一種理論體系或研究方法，城市空氣環(huán)境治理和改革方法管理著高度人為的城市主體的大氣環(huán)境，并不斷改變管理理論，系統(tǒng)和方法以實(shí)現(xiàn)環(huán)境，并且實(shí)現(xiàn)合作發(fā)展和持續(xù)改進(jìn)經(jīng)濟(jì)的決策過(guò)程。其次，就理論和創(chuàng)新而言，它可以表明“業(yè)務(wù)創(chuàng)新可以提高生態(tài)效率”這一假設(shè)。基于新系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，構(gòu)建了既有利于方法又有利于經(jīng)濟(jì)的理論框架體系。基于持續(xù)改進(jìn)的理論，建立的自給自足，完整的動(dòng)態(tài)環(huán)境管理系統(tǒng)還可以內(nèi)生地驅(qū)動(dòng)八個(gè)系統(tǒng)的有序循環(huán)，從而改善環(huán)境和經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)發(fā)展。再次，作為評(píng)估環(huán)境執(zhí)法后果的主要方向，高層政府與污染公司之間的對(duì)立可能是周期性的特征。如果“環(huán)境管理影響因素”看起來(lái)相對(duì)不規(guī)則，這意味著政府正在推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量的變化，那么以環(huán)境為導(dǎo)向的評(píng)估可以迅速形成一種穩(wěn)定策略。在基于高度評(píng)價(jià)的評(píng)級(jí)系統(tǒng)中，累積罰款可以達(dá)到進(jìn)化的平衡。第二，地方官員的晉升困難，基于地方基層官員“完全理性的人”方法，使用來(lái)自中國(guó)北方城市的面板數(shù)據(jù)建立衡量體系的假設(shè)。不影響環(huán)保性能。因此，有必要改變這種由GDP決定的評(píng)級(jí)模型，以改善大型和小型高管人員的績(jī)效評(píng)級(jí)系統(tǒng)。最后，環(huán)境消極主義與環(huán)境悲積極主義兩者都有其自身的原因并具有一定的局限性。除了利用這兩種觀點(diǎn)的理性因素之外，我們還需要避免這些缺點(diǎn)，對(duì)環(huán)境問(wèn)題提供全面和客觀的理解，并提供對(duì)環(huán)境治理有用的指導(dǎo)體系。近年來(lái)，我國(guó)一些城市區(qū)域一般達(dá)66-160天了。2017年5月，空氣質(zhì)量根據(jù)城市居民問(wèn)卷調(diào)查顯示，多數(shù)居民對(duì)于目前的空氣質(zhì)量感到不滿，高達(dá)2%的居民希望京津冀地區(qū)的空氣質(zhì)量能夠在2021年達(dá)標(biāo)可達(dá)到。從2018年以來(lái)，國(guó)務(wù)院及環(huán)境保護(hù)部(以下簡(jiǎn)稱環(huán)保部》等部門都出臺(tái)了多項(xiàng)大氣污染防治系統(tǒng)。2013年1月1日，該方法被反復(fù)稱為新《環(huán)境保護(hù)法》的“歷史上最嚴(yán)格的”方法，該方法規(guī)定了嚴(yán)厲的行政處罰，例如每日罰款和環(huán)境責(zé)任。2015年8月，國(guó)民議會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂并通過(guò)了新的《空氣污染控制法》。這導(dǎo)致對(duì)空氣污染行為的懲罰增加，并增加了政府對(duì)污染控制的責(zé)任。2013年5月至2014年，省、自治區(qū)和直轄市在引入“十項(xiàng)大氣條款”后迅速做出了反應(yīng)，并以每個(gè)地方政府的名義制定了地方空氣污染主管部門的治理體系規(guī)范。

二、城市大氣環(huán)境治理現(xiàn)狀

（一）城市資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重面對(duì)日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境危機(jī)，不少人形成了環(huán)境消極主義與環(huán)境積極主義兩大派別。環(huán)境的負(fù)面影響是基于自然資源的損失，許多物種的滅絕、人口的爆炸、食物的破壞以及各種物種的不斷死亡。1961年一個(gè)美國(guó)人的《寂靜的春天》一書(shū)開(kāi)啟了整個(gè)世界對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題反思的大序幕。1964年出版《人炸》則敲響了世界人口數(shù)量急劇膨脹的警鐘。1972年，丹尼·米德斯（DannyMidus）教授向羅馬俱樂(lè)部提交了題為“增長(zhǎng)的限制”的報(bào)告，該報(bào)告嚴(yán)厲批評(píng)了生產(chǎn)和消費(fèi)的結(jié)果。對(duì)這種環(huán)境的負(fù)面方法。馬里蘭大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家朱利安·林肯教授（JulianLincoln）盡快反駁了領(lǐng)導(dǎo)這對(duì)夫婦的學(xué)者的環(huán)境活動(dòng)。環(huán)境活動(dòng)主要考慮技術(shù)進(jìn)步和市場(chǎng)體系，以解決環(huán)境問(wèn)題。人類是理性的，科學(xué)技術(shù)是先進(jìn)的，經(jīng)濟(jì)是無(wú)限增長(zhǎng)的，市場(chǎng)和價(jià)格機(jī)制解決了資源短缺的問(wèn)題。

（二）環(huán)境治理措施存在不足造成空氣污染問(wèn)題的原因很多。首先是出于歷史原因。簡(jiǎn)而言之，煤炭是主要的主要能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，其次，長(zhǎng)期以來(lái)，這是一個(gè)粗糙的發(fā)展模型。最后，也是最重要的是，對(duì)GDP和環(huán)境的重視是警察和政治理論的發(fā)展。在社會(huì)政治和行政投入虛假金額的過(guò)程中，普通帳戶及其政府在廢除基本帳戶后處于中心地位，政府在實(shí)現(xiàn)良好的環(huán)境治理中起著至關(guān)重要的作用。對(duì)于市政當(dāng)局來(lái)說(shuō)，它們面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和空氣污染控制的雙重壓力?？梢砸员本┦袨槔梢赃M(jìn)行證明，根據(jù)三氧化硫，氫化氮和煙（粉）塵的庫(kù)茲涅茨曲線，污染物排放量與收入水平之間的關(guān)系不太重要，但顯然與廣告組織的環(huán)境政策有關(guān)。創(chuàng)新將有助于提高生態(tài)效率。但是，空氣污染系統(tǒng)物理環(huán)境的庫(kù)茲涅茨曲線的滯后性相對(duì)較強(qiáng)，以結(jié)果為導(dǎo)向的環(huán)境質(zhì)量評(píng)估系統(tǒng)需要考慮鳳凰城機(jī)場(chǎng)的各種環(huán)境管理，以查看影響因素SBM-DEA模型用于計(jì)算北京和其他城市的大氣環(huán)境，輸入和輸出變量的緩解率以及平均收斂分析用于通過(guò)管理創(chuàng)新提高環(huán)境效率。

三、城市大氣環(huán)境發(fā)展趨勢(shì)

首先，在舊城鎮(zhèn)化的背景下，傳統(tǒng)的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)是無(wú)法遵循的。對(duì)這種巨大的對(duì)角線發(fā)展模型認(rèn)為，在生態(tài)和文明概念的指導(dǎo)下，必須實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，不應(yīng)該為能夠在短期內(nèi)解決空氣污染而盲目高興。從洛杉磯和倫敦等城市的各種旅行來(lái)看，管理煙霧絕非幾日之功。簡(jiǎn)而言之，無(wú)論是從其他山區(qū)學(xué)習(xí)還是基于中國(guó)的疾病反復(fù)學(xué)習(xí)，城市環(huán)境治理都需要持續(xù)而全面的創(chuàng)新。城市燃?xì)猸h(huán)境治理創(chuàng)新模型的概念包括城市空氣環(huán)境，管理創(chuàng)新和環(huán)境管理等許多領(lǐng)域，要定義它，我們首先需要組織相關(guān)概念。現(xiàn)代詞典對(duì)城市的定義如下：人口稠密，工商業(yè)不發(fā)達(dá)，居民主要是非農(nóng)業(yè)人口，通常是周邊地區(qū)的政治，經(jīng)濟(jì)和文化中心?？梢詮姆珊妥匀坏慕嵌瓤创鞘械亩x，從法律上講，城市是國(guó)家和政府確定的具有法律重要性的行政單位。從自然和社會(huì)的角度來(lái)看，城市具有某些功能，包括經(jīng)濟(jì)和非農(nóng)業(yè)功能，專門的分工以及某些功能，例如政治和文化，人口眾多，人口稠密，社會(huì)關(guān)系復(fù)雜。城市環(huán)境是由使用和改造自然環(huán)境的人們創(chuàng)建的高度人造的存儲(chǔ)環(huán)境。人口高度集中，人與環(huán)境之間的嚴(yán)重矛盾，社會(huì)和政治因素以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有三個(gè)主要特征，這將對(duì)盡快飛行產(chǎn)生決定性影響。人類住區(qū)的城市化對(duì)空氣，水和生物環(huán)境產(chǎn)生了重大影響。大氣環(huán)境主要是指與人類生活更加緊密相關(guān)的大氣。地球的大氣層由地球周圍各種氣體的混合物組成，范圍從幾公里到幾十公里。一個(gè)城市或一個(gè)城市群形成后，只有在用餐后才變得美味。由于人力資源的發(fā)展，人口密度很高，空氣成分與其他地區(qū)有很大差異。塑造城市大氣環(huán)境，城市大氣環(huán)境是多種因素的集合，例如高度人造的城市環(huán)境以及人類通過(guò)利用和改造自然而創(chuàng)造的自然大氣環(huán)境。

四、城市大氣環(huán)境治理措施

（一）完善城市環(huán)境管理相關(guān)措施環(huán)境治理是政治生態(tài)學(xué)和環(huán)境政策領(lǐng)域中的一個(gè)重要概念，倡導(dǎo)將可持續(xù)發(fā)展作為全人類的政治活動(dòng)。環(huán)境治理的定義是環(huán)境治理是管理環(huán)境和自然資源的決策過(guò)程。環(huán)境治理是三個(gè)主要的機(jī)構(gòu)：市場(chǎng)、公民和社會(huì)（例如，在地方政府、家庭、國(guó)際或全球?qū)用妫┲g的多層次互動(dòng)。該實(shí)現(xiàn)是對(duì)環(huán)境需求和社會(huì)投入的響應(yīng)，是獨(dú)立于法律，沒(méi)有任何程序，是人類過(guò)程并且具有廣泛接受的行為約束，具有“良好治理”的特征，并且主要目的是：“實(shí)現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展”。齊曄等人則認(rèn)為環(huán)境監(jiān)管的內(nèi)涵發(fā)生了幾度變遷，經(jīng)歷了從環(huán)境的行政,再到環(huán)境的治理的演變。楊立華和張?jiān)苿t認(rèn)為環(huán)境管理范式就應(yīng)該從管理過(guò)渡到了參與式管理，然后最終再回到治理。專家學(xué)者參與、民間組織(或非政府組織)的參與、公民的參與、企業(yè)的參與等各種專門化治理模型和強(qiáng)調(diào)多個(gè)社會(huì)主體合作的多元協(xié)作理范式，這是治理機(jī)構(gòu)針對(duì)環(huán)境問(wèn)題采取的所有措施的原則和方向，主要包括治理機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理原則、治理目標(biāo)和治理績(jī)效等分析框架。"。

（二）加強(qiáng)環(huán)對(duì)城市環(huán)境的管理1914年，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論首次提出了創(chuàng)新的概念，生產(chǎn)要素和生產(chǎn)系統(tǒng)中條件的“新結(jié)合”以及通過(guò)市場(chǎng)獲得潛在利益的活動(dòng)和過(guò)程。這一新理論涉及五種情況：引入新的“禮物”，使用新技術(shù)，開(kāi)放新市場(chǎng)，控制新原材料供應(yīng)以及實(shí)現(xiàn)新的工業(yè)組織。熊彼特的創(chuàng)新方法屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域。研發(fā)的起點(diǎn)是企業(yè)家生產(chǎn)低成本或高利潤(rùn)產(chǎn)品的方式，他的研究集中于西湖的技術(shù)創(chuàng)新和市場(chǎng)提供的創(chuàng)新，即制度創(chuàng)新的方法，他的研究集中于制度的形成和改革。不同教授從各自的研究系統(tǒng)進(jìn)-一步豐富創(chuàng)新理論,比較有影響力的有英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家德維克里斯托夫.弗就里曼于1989年在《“國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)"理論。該理論認(rèn)為創(chuàng)新涉及政府、企業(yè)、科看研方法、大學(xué)等多方面，是一個(gè)機(jī)制概念。國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和飛躍不能僅僅依靠自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，還需要政府以最佳方式提供公共物品和分配資源。社交活動(dòng)提供信息，游戲規(guī)則和激勵(lì)措施。

五、結(jié)束語(yǔ)

篇3

環(huán)境治理這個(gè)議題突出而且生動(dòng)地反映了現(xiàn)代社會(huì)治理形態(tài)的一種深刻變遷：現(xiàn)代國(guó)家的治理在尺度上正在發(fā)生重大變化，這種變化體現(xiàn)為國(guó)家的功能在三個(gè)向度上被分散了：向上、向下、向外。也就是說(shuō)，國(guó)家的角色功能正在被重新定義，一種新的治理地理正在出現(xiàn)（Reed＆Bruyneel，2010：646－653）。具體而言，治理尺度的“上移”指的是，原來(lái)地方或者國(guó)家的功能越來(lái)越多地被更高一層級(jí)或者跨區(qū)域的組織和機(jī)構(gòu)所承接。同時(shí)，重大議題也越來(lái)越超越地方國(guó)家甚或民族國(guó)家的界限，變得具有地區(qū)性或國(guó)際性的意義；治理尺度的“下移”指的是，人們開(kāi)始把視線從自上而下的政治過(guò)程轉(zhuǎn)向“在地化”的一些方面，意識(shí)到地方層面的權(quán)力、關(guān)系、地方性知識(shí)的重要性，希望通過(guò)地方層面的審議、協(xié)力而達(dá)成更高效、更具有合法性、回應(yīng)性的一種治理。這主要體現(xiàn)在更多的非政府組織、民間企業(yè)和公民逐漸參與到治理過(guò)程中來(lái)；治理尺度的“外移”涉及到很多維度，不僅指治理過(guò)程從國(guó)家機(jī)器更多地向社會(huì)開(kāi)放，也是指行政和管轄邊界層面的外移。環(huán)境問(wèn)題通常是跨空間區(qū)域和時(shí)間邊界的，因此就有必要在政府和相關(guān)行動(dòng)者之間找到一個(gè)環(huán)境治理的合作模式。這種多層次的治理不僅強(qiáng)調(diào)水平的跨地理空間的聯(lián)結(jié)，也強(qiáng)調(diào)垂直的跨空間層級(jí)和組織層級(jí)的聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)多層級(jí)政府之間的知識(shí)、信息共享以及合作、對(duì)話。同時(shí)，這一治理體系并沒(méi)有削弱國(guó)家的地位，而是著重于國(guó)家在各種政策過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的“不同面孔”。引入治理尺度這個(gè)概念，是因?yàn)樗軌蚝芎玫睾w今天中國(guó)空氣污染治理所面臨的一些基本問(wèn)題。反過(guò)來(lái)，空氣污染這個(gè)議題也十分典型地體現(xiàn)了現(xiàn)代國(guó)家治理尺度變遷的趨勢(shì)和特征。首先，空氣污染是一個(gè)超越民族國(guó)家的全球性議題，對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)幅員廣大的國(guó)家而言，空氣污染問(wèn)題也不能用特定的行政轄區(qū)加以區(qū)隔，那么，中央政府如何將空氣污染的政策下放到地方以保障地方政府對(duì)空氣質(zhì)量問(wèn)題負(fù)責(zé)，地方政府如何通過(guò)府際合作以實(shí)現(xiàn)區(qū)域污染的治理，這些都需要我們?nèi)ニ伎贾卫沓叨鹊淖冞w。同時(shí)，空氣污染屬于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一種表征，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨呼喚更加開(kāi)放、透明的民主機(jī)制的運(yùn)行。風(fēng)險(xiǎn)的高度不確定性以及風(fēng)險(xiǎn)與民眾利益的高度相關(guān)性決定了空氣污染這類議題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)的政府行政管理的范圍，而需要地方性知識(shí)、日常性知識(shí)的進(jìn)入，需要公民社會(huì)、民間組織更廣泛的參與，來(lái)共同化解其管理風(fēng)險(xiǎn)。這些也都需要我們?nèi)ニ伎贾卫沓叨鹊淖兓?/p>

（一）發(fā)展型地方政府與空氣污染治理的困境一般認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)今環(huán)境問(wèn)題的一個(gè)重要體制性根源在于地方政府的發(fā)展主義特性。由于地方政府在推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的重要作用，環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生和環(huán)境治理兩者在空間尺度上具有較大不一致性。正如白雪梅分析城市地方政府環(huán)境治理的困境一樣（BaiXuemei，2007：15－29），把類似空氣污染的環(huán)境問(wèn)題整合進(jìn)地方政治面臨著兩個(gè)基本困境：首先，在緊迫度方面，發(fā)展中的地方面臨著更加緊迫的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題；其次，在尺度方面，環(huán)境議題超出了地方政府的關(guān)注范圍，地方政府處理環(huán)境問(wèn)題在空間、時(shí)間和制度三個(gè)維度都是困難的?？臻g維度的困難是指，地方政府一般會(huì)認(rèn)為環(huán)境問(wèn)題超出了其管轄范圍，應(yīng)該交由全國(guó)性政府去完成；時(shí)間維度的困難是，地方政府一般會(huì)認(rèn)為處理環(huán)境問(wèn)題超出了其任期范圍。環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)不是一朝一夕的，其治理更是需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)段，因此，政府官員并沒(méi)有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)去在自己有限的任期內(nèi)應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題；制度維度的困難是，由于地方政府在縱向上要受到更高層級(jí)政府的約束，在橫向上要面對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織的壓力，因此環(huán)境治理對(duì)于它們而言已經(jīng)超出了自身的職責(zé)范圍。地方政府的發(fā)展主義和其在治理污染問(wèn)題上的激勵(lì)缺乏當(dāng)然也反應(yīng)在空氣污染上。如果瀏覽中國(guó)近30年空氣污染治理的歷程，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，空氣污染的防控和治理總是在“疲憊地追趕”高速發(fā)展和變遷的經(jīng)濟(jì)狀況。20世紀(jì)70年代，空氣污染治理的主要對(duì)象是煙塵；到了80年代，中國(guó)大氣污染防治進(jìn)入以酸雨治理為核心的第二階段，重點(diǎn)轉(zhuǎn)移為對(duì)硫等污染物進(jìn)行集中控制。從20世紀(jì)初開(kāi)始，中國(guó)溫室氣體排放成為全世界聚焦的一個(gè)中心，溫室氣體的減排使得中國(guó)如何在能源消費(fèi)方面采取節(jié)能措施、提高能源效率、調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)成為新的問(wèn)題。最近10年左右，中國(guó)大氣污染的復(fù)合型特征日益增強(qiáng)，高濃度的一次污染和二次污染同時(shí)存在，城市灰霾天氣不斷增多。這種新的空氣污染引發(fā)了公眾的強(qiáng)烈關(guān)注，特別是從近兩三年起，二次污染、復(fù)合污染、區(qū)域污染等這些名詞開(kāi)始進(jìn)入公眾的視野，對(duì)政府和環(huán)保部門的環(huán)境績(jī)效構(gòu)成了較大的社會(huì)壓力。但二次污染物在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，未被列入空氣污染物指標(biāo)體系，因?yàn)橐坏┝腥雱t意味著中國(guó)七成城市的空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，環(huán)保部門近30年來(lái)的空氣污染治理又將面臨一份“滿紙黯然的成績(jī)單”?？傮w而言，不同階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展所造成的空氣污染使得污染的控制策略不得不相應(yīng)地發(fā)生變化，但是這種“倒逼”機(jī)制始終太過(guò)滯后和低效。因此，要從目前的總量控制真正轉(zhuǎn)向質(zhì)量改善，真正從環(huán)境和資源的可持續(xù)發(fā)展以及公眾的健康出發(fā)進(jìn)行污染治理，把空氣污染的議題維持在公共議程中，就需要把空氣污染從一個(gè)地方性的議題變成國(guó)家性的議題，在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)家需要發(fā)揮首要作用。

（二）復(fù)合型區(qū)域型空氣污染形態(tài)和治理體制的困境中國(guó)近30年快速的工業(yè)化和城市化使得多種空氣污染問(wèn)題在30年內(nèi)集中出現(xiàn)。這些污染問(wèn)題并不是國(guó)外上百年工業(yè)化和城市化過(guò)程中出現(xiàn)的污染問(wèn)題的簡(jiǎn)單疊加，而是一種更加復(fù)雜的污染狀況。因此，中國(guó)目前的空氣污染呈現(xiàn)出“復(fù)合型”和“區(qū)域性”①兩種特征。首先在“復(fù)合型”特征方面，中國(guó)現(xiàn)今的空氣污染是發(fā)達(dá)國(guó)家各個(gè)污染階段的濃縮體，快速工業(yè)化和城市化發(fā)展使得一次污染和二次污染同時(shí)集中出現(xiàn)。其次在“區(qū)域性”特征方面，關(guān)于空氣污染這個(gè)議題到底更具有地方性特征還是更具區(qū)域型特征，其實(shí)在國(guó)外就早有爭(zhēng)論（Switzer，1998：191－192）?？諝馕廴驹谄湓搭^上可能更多地來(lái)自固定點(diǎn)源污染，具有很強(qiáng)的地方性，但是空氣污染物會(huì)隨著氣象條件而長(zhǎng)距離傳輸，因而經(jīng)常呈現(xiàn)出跨行政轄區(qū)界限的區(qū)域性特征。然而，相較于復(fù)合型和區(qū)域型的污染形勢(shì)，中國(guó)現(xiàn)行的大氣污染控制策略和管理體制卻暴露出嚴(yán)重的弊端。首先，現(xiàn)行的空氣污染控制是一種量化控制。在現(xiàn)行官員考核制度和激勵(lì)機(jī)制下，中央政府對(duì)地方政府考核一般采用、同時(shí)也被認(rèn)為最便捷高效的辦法就是量化考核，抽象的、難以測(cè)度的指標(biāo)往往無(wú)法被采用②。在這種指揮棒下，地方官員的目標(biāo)是對(duì)上負(fù)責(zé)，完成指標(biāo)、做足數(shù)字。就空氣污染而言，政府關(guān)注的始終是“排放量”而不是“空氣質(zhì)量”。這也就是說(shuō)，目前的空氣污染控制和管理只是需要各級(jí)政府對(duì)現(xiàn)下有明確規(guī)定的某種污染物進(jìn)行排放量的控制，完成其減排量。而這些污染物的選取并未見(jiàn)得反映空氣污染的真實(shí)狀況，真正的空氣質(zhì)量問(wèn)題在很大程度上是無(wú)人負(fù)責(zé)的。這種單一總量的考核機(jī)制很難用以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的污染現(xiàn)狀，因此空氣污染治理的實(shí)際效果非常有限；其次，中國(guó)的空氣污染管理模式是行政轄區(qū)區(qū)隔的管理模式，以行政區(qū)劃為基本單位進(jìn)行考核和管理，各地之間難以進(jìn)行真正的協(xié)調(diào)治理?？諝馕廴颈O(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，高速發(fā)展的城市化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化使得中國(guó)地區(qū)空氣污染一體化現(xiàn)象日趨明顯，各城市的大氣污染正逐漸從局地污染向區(qū)域污染演變。盡管大氣污染越來(lái)越呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域特征，但是現(xiàn)行的環(huán)境管理還是沒(méi)有太多突破行政轄區(qū)區(qū)隔化管理的窠臼。近幾年，雖然中國(guó)也出現(xiàn)了一些區(qū)域性大氣污染的試驗(yàn)，比如中國(guó)的四大城市在近幾年的大型事件中，都不同程度地采取了“聯(lián)防聯(lián)控”，通過(guò)聯(lián)合相鄰城市采取共同措施控制城市的空氣質(zhì)量。但是，這種區(qū)域性空氣污染治理目前還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)能形成一種長(zhǎng)效的機(jī)制。目前，面對(duì)空氣污染的區(qū)域性特征，中國(guó)現(xiàn)有的制度架構(gòu)和政府體制中還沒(méi)有一種相對(duì)常態(tài)和成熟的制度安排以解決這一問(wèn)題。復(fù)合型、區(qū)域型空氣污染時(shí)代的來(lái)臨意味著治理尺度怎樣的變化？它們對(duì)于現(xiàn)行空氣污染治理體制，乃至整個(gè)治理體制會(huì)產(chǎn)生什么樣的沖擊呢？首先，復(fù)合性的空氣污染形態(tài)意味著以“指標(biāo)”為核心的考核和激勵(lì)機(jī)制將面臨“失敗”的局面。諸如PM2．5這種二次污染指標(biāo)無(wú)法用單一污染物排放量限定的方法來(lái)控制，如果說(shuō)原來(lái)的污染治理尚可以“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，現(xiàn)在的情況則是連這一點(diǎn)都難以為繼了。也就是說(shuō)，傳統(tǒng)的通過(guò)指標(biāo)、配額方式進(jìn)行治理的方式已經(jīng)越來(lái)越低效；其次，區(qū)域性的空氣污染也意味著以行政轄區(qū)為區(qū)隔的治理體系在很大程度上將不得不被打破。值得注意的是，我們看到中央政府仍然試圖在現(xiàn)有的考核體制下去解決轄區(qū)間的交互影響問(wèn)題③，但是這種努力可以期待的績(jī)效和適用性是值得懷疑的。在遭遇更復(fù)雜議題的情況下，這種區(qū)隔化的管理方式不可避免地走到盡頭?？諝馕廴揪褪沁@樣一個(gè)議題：一個(gè)轄區(qū)的污染源可能對(duì)諸多其他地方帶來(lái)污染，同時(shí)，任何地方也不可能視其他地區(qū)的污染為于己無(wú)關(guān)。各地之間互相污染、交叉污染，并且這種交互影響的不確定性和不可控性要強(qiáng)過(guò)水污染等其他跨域環(huán)境問(wèn)題。

（三）風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)及其民主意涵空氣污染是一種典型的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)不僅是一種客觀存在，更是一個(gè)社會(huì)和集體建構(gòu)的過(guò)程。雖然風(fēng)險(xiǎn)必定部分地來(lái)自于事實(shí)，但其更重要的部分在于大眾通過(guò)社會(huì)的公共交流對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行闡釋、界定和認(rèn)知的過(guò)程（Strydom，2002：84）。也正因?yàn)槿绱?，空氣污染?duì)思考當(dāng)今中國(guó)國(guó)家和社會(huì)之間的關(guān)系形態(tài)也提供了很好的一個(gè)切入點(diǎn)?，F(xiàn)階段的中國(guó)，在空氣污染控制和防治方面，出現(xiàn)了一種“民意已過(guò)河，政策摸石頭”的現(xiàn)象，民眾在很大程度上已經(jīng)走在了政府的前列。以PM2．5為例，民眾是促使政府將這項(xiàng)污染物納入污染評(píng)估指標(biāo)體系的直接推動(dòng)力。早在政府作出反應(yīng)之前，民間就已經(jīng)開(kāi)始了各種形式的空氣質(zhì)量調(diào)查，公眾、環(huán)保NGO和媒體持續(xù)關(guān)注PM2．5數(shù)值變動(dòng)，甚至走上街頭自主去監(jiān)測(cè)PM2．5數(shù)據(jù)；一些活躍的民間環(huán)保人士通過(guò)社會(huì)媒體引導(dǎo)公民參與空氣污染的測(cè)量，推動(dòng)政府的污染數(shù)據(jù)公開(kāi)以及空氣污染立法進(jìn)程。環(huán)保人士潘石屹等人在微博上發(fā)起關(guān)于空氣質(zhì)量立法的動(dòng)議，倡議應(yīng)該對(duì)清潔空氣立法。社會(huì)的壓力最終促使環(huán)保部拿出了空氣污染治理的時(shí)間表，擬定在2016年前分階段地將PM2．5納入空氣質(zhì)量體系。為什么空氣污染這個(gè)議題突出地展現(xiàn)了這一點(diǎn)？傳統(tǒng)上，政府可以利用其對(duì)科學(xué)技術(shù)的掌握及其對(duì)話語(yǔ)的壟斷，來(lái)阻止污染等風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)進(jìn)入公眾的視野。對(duì)于政府而言，總是希望很好地去“管理風(fēng)險(xiǎn)”，對(duì)民眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)進(jìn)行引導(dǎo)，通過(guò)專家壟斷技術(shù)知識(shí)的定義和解釋，進(jìn)行“安全敘述”（郭巍青、陳曉運(yùn)，2011：95－122）。但是，在面對(duì)空氣污染這樣的新型治理問(wèn)題時(shí)，民眾卻并不會(huì)一味受制于國(guó)家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理，民眾作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的直接感受者，能夠用自身的日常性知識(shí)，也就是“社會(huì)文化理性”（Fischer，2000：40－44），來(lái)對(duì)抗國(guó)家對(duì)于科學(xué)和技術(shù)理性的壟斷。國(guó)家與公民社會(huì)的這種新的力量格局，再加上長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家對(duì)于公民表達(dá)的行政壓制、體制運(yùn)作中的協(xié)商不足等等，都更進(jìn)一步地導(dǎo)致了公民對(duì)政府不信任的累積和發(fā)酵。從這個(gè)角度講，我們看到了現(xiàn)代國(guó)家治理尺度的下移，更重要的是，類似空氣污染這樣環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)議題的出現(xiàn)賦予了人們加深和拓展民主的機(jī)會(huì)，推動(dòng)人們?nèi)ジ臃e極地進(jìn)行政治參與、公開(kāi)討論和民主協(xié)商，理性面對(duì)危及公民切身利益和社會(huì)安全的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)作為一個(gè)普通公民對(duì)于自然問(wèn)題以及人與自然關(guān)系問(wèn)題的發(fā)言權(quán)，爭(zhēng)取公共決策者、技術(shù)專家以及普通公民之間更加平衡的權(quán)力－責(zé)任的關(guān)系。

二、保障型國(guó)家———國(guó)家角色再認(rèn)識(shí)

治理的尺度是一個(gè)描述性概念，但它同時(shí)也存在著一定的價(jià)值意涵。通過(guò)尺度的討論，這一概念將治理的跨域化、在地化以及協(xié)力治理等多種治理的趨勢(shì)整合起來(lái)。同時(shí)，這一概念也促使人們?nèi)ニ伎迹涸诿媾R諸如空氣污染這類新的議題時(shí)，怎樣在新的治理實(shí)踐中對(duì)尺度和空間進(jìn)行新的定義，治理的邊界怎樣被實(shí)體地和社會(huì)性地重構(gòu)？而這些又為我們改進(jìn)公共政策提供了怎樣的啟示？更重要的是，面對(duì)現(xiàn)代國(guó)家治理尺度的變遷，國(guó)家需要在治理的實(shí)踐中怎樣做出回應(yīng)和應(yīng)變？這一問(wèn)題沒(méi)有一個(gè)簡(jiǎn)單的答案，但是，本文認(rèn)為，事實(shí)上吉登斯所提出的“保障型國(guó)家（EnsuringState）”（吉登斯，2009：9）概念已經(jīng)為我們思考這個(gè)問(wèn)題提出了一定的框架?！氨Ｕ闲蛧?guó)家”囊括了空氣污染治理過(guò)程中我們所需要面臨的最重要的三個(gè)維度的思考，即：國(guó)家獨(dú)立于利益集團(tuán)來(lái)倡導(dǎo)環(huán)境政策的自主性、中央政府對(duì)于環(huán)境政策的貫徹力以及在環(huán)境議題上國(guó)家與社會(huì)的有序互動(dòng)問(wèn)題?！氨Ｕ闲蛧?guó)家”是吉登斯在《氣候變化的政治》一書(shū)中提出的概念，“氣候變暖的問(wèn)題很多人都在談，但很少有人愿意改變自己的生活方式，把自己的行為與氣候變暖的問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)”———吉登斯將這種現(xiàn)象命名為“吉登斯悖論（GiddensParadox）”（吉登斯，2009：2）。為了解決這一困境，吉登斯提出了“氣候變化的政治”的概念框架。這個(gè)概念框架主要由兩個(gè)概念構(gòu)成：“政治斂合（politicalconvergence）”和“經(jīng)濟(jì)斂合（economicconvergence）”。吉登斯認(rèn)為，如果政治斂合和經(jīng)濟(jì)斂合兩者之間形成一種良好的互動(dòng)，就會(huì)系統(tǒng)性地推動(dòng)氣候問(wèn)題的解決。為此，吉登斯提出了一種更為積極的國(guó)家的概念———“保障型國(guó)家”。他認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)該在應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題時(shí)扮演“催化劑”、“協(xié)調(diào)員”的角色，鼓勵(lì)和支持多元的社會(huì)團(tuán)體共同推動(dòng)好的政策，同時(shí)確保環(huán)境治理的切實(shí)成效。為此，國(guó)家需要在以下幾個(gè)方面做出努力：一是，要全力去提高政治和經(jīng)濟(jì)斂合度，比如氣候變化和能源安全就是兩個(gè)具有高度關(guān)聯(lián)性的公共議題，是尋求政治經(jīng)濟(jì)斂合的一個(gè)典型例子；二是要讓氣候變化的關(guān)切深入到民眾的日常生活當(dāng)中；三是要避免讓政治資本流出這個(gè)政策領(lǐng)域。因?yàn)閷?duì)抗氣候變化需要長(zhǎng)期的政策，那么就需要把這些政策一直置于政治關(guān)切的最前端，把它牢固地鎖定在政治議程中。

保障型國(guó)家對(duì)于我們討論中國(guó)的空氣污染治理有著很重要的借鑒意義。首先，中國(guó)環(huán)境治理面臨的最大問(wèn)題就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的矛盾問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題在本質(zhì)上是吉登斯悖論的一種表現(xiàn)。保障型國(guó)家應(yīng)該在這種矛盾中擔(dān)當(dāng)起環(huán)境議題倡導(dǎo)者的角色，致力于克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展的盲目性。事實(shí)上，空氣污染從一個(gè)地方性議題變成國(guó)家性議題也的確經(jīng)歷了一個(gè)過(guò)程。吉登斯在其語(yǔ)境下思考保障型國(guó)家的出發(fā)點(diǎn)是希望國(guó)家改變“去監(jiān)管化”的態(tài)度，加強(qiáng)實(shí)質(zhì)性的國(guó)家調(diào)節(jié)。對(duì)于中國(guó)而言，保障型國(guó)家首先是確保國(guó)家公共政策相對(duì)于地方保護(hù)主義利益、產(chǎn)業(yè)部門以及能源行業(yè)的自主性。其次，正如吉登斯特別提到的，中國(guó)治理氣候變化的政策遇到的最大障礙就是中央政府試圖加強(qiáng)“政治斂合”和“經(jīng)濟(jì)斂合”的各項(xiàng)政策在上令下達(dá)的過(guò)程中，往往經(jīng)過(guò)層層官僚制的過(guò)濾，再次被簡(jiǎn)化為GDP崇拜。這也就是我們通常所說(shuō)的環(huán)境政策的貫徹執(zhí)行問(wèn)題，是中國(guó)環(huán)境治理中關(guān)鍵的一環(huán)。在中國(guó)，量化考核和目標(biāo)責(zé)任制是國(guó)家能力建設(shè)的一個(gè)重要路徑，國(guó)家希望藉此控制地方官員的晉升機(jī)會(huì)，從而確保國(guó)家的重大政策在地方的執(zhí)行以及地方官員對(duì)上級(jí)政府的忠誠(chéng)。但事實(shí)上，現(xiàn)有方式并不能適應(yīng)環(huán)境治理中的諸多問(wèn)題。一方面，環(huán)境指標(biāo)很多時(shí)候是復(fù)雜的、不可量化的；另一方面，地方官員為了達(dá)到考核目標(biāo)往往操縱和扭曲真實(shí)的環(huán)境信息，在缺乏公民參與以矯正這些信息扭曲的情況下，重大的治理問(wèn)題往往得不到有效的處理。因此，從這個(gè)意義上講，量化管理和目標(biāo)責(zé)任制等管理方式事實(shí)上是削弱了而不是加強(qiáng)了國(guó)家的能力（Gao，2009：21－31）。這也正是“保障型國(guó)家”的第二個(gè)意義向度。以空氣污染為代表的環(huán)境議題為我們重新檢視國(guó)家治理能力，加強(qiáng)國(guó)家能力建設(shè)提供了一個(gè)場(chǎng)域。環(huán)境治理需要政府努力尋求環(huán)境政策的政治和經(jīng)濟(jì)斂合，使得環(huán)境意識(shí)和環(huán)境政策能很好地與國(guó)家其他政治經(jīng)濟(jì)政策結(jié)合起來(lái)，保障環(huán)境政策的實(shí)現(xiàn)。

最后，保障型國(guó)家區(qū)別于早期環(huán)境主義以及環(huán)保運(yùn)動(dòng)中“對(duì)抗國(guó)家”的思想，認(rèn)為應(yīng)該從現(xiàn)有的體制中尋求解決問(wèn)題的途徑，這對(duì)在中國(guó)現(xiàn)有的政治體制下思考空氣污染等環(huán)境治理問(wèn)題有著很重要的啟示意義。雖然社會(huì)運(yùn)動(dòng)、抗?fàn)幷嗡坪跏且粋€(gè)古老的政治話題，現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究也有很多集中于關(guān)注環(huán)境抗?fàn)帲沁@并不一定能反映問(wèn)題的全貌，尤其在諸如空氣污染這類的環(huán)境問(wèn)題上，公民的相關(guān)行動(dòng)很多時(shí)候并不是高度政治指向的。公民所訴求的并不是挑戰(zhàn)現(xiàn)有政治制度的權(quán)威和合法性，而是希望幫助國(guó)家、也從國(guó)家那里尋求幫助，以改善自身基本的生活環(huán)境。從這個(gè)意義上講，公民社會(huì)和國(guó)家在這類議題上的關(guān)系更接近于合作主義或者協(xié)同治理。因此，在保障型國(guó)家的框架下，國(guó)家尋求與公民社會(huì)的互動(dòng)和互強(qiáng)，通過(guò)理性的協(xié)商和審議以共同推動(dòng)高效的環(huán)境政策的產(chǎn)出和執(zhí)行是解決環(huán)境治理問(wèn)題的應(yīng)然路徑。這也是現(xiàn)有政治體制之下中國(guó)環(huán)境治理的應(yīng)然方向。

三、結(jié)論

篇4

關(guān)鍵詞 環(huán)境質(zhì)量；環(huán)境治理投資；CDM；綠色信貸

中圖分類號(hào) X196文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1002-2104(2011)08-0061-005doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.08.010

1997年，全球84個(gè)國(guó)家在日本京都簽署了《京都議定書(shū)》（Kyoto Protocol），就溫室氣體的減排目標(biāo)達(dá)成協(xié)議，這標(biāo)志著加大對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注已經(jīng)成為全球共識(shí)。時(shí)間進(jìn)入到2003年，英國(guó)在能源白皮書(shū)《我們能源的未來(lái)：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》中，首次提出“低碳經(jīng)濟(jì)”的概念。自此，“低碳經(jīng)濟(jì)”開(kāi)始了它風(fēng)靡全球的旅程。與其相伴而行的是不斷涌現(xiàn)的一系列的新鮮詞匯，如“碳金融”、“赤道原則”、“環(huán)境金融”、“碳排放交易權(quán)”、“CDM”、“CERS”、“綠色信貸”、“能效貸款”等等。其中，“赤道原則”為銀行判斷、評(píng)估和管理項(xiàng)目融資中的環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)提供了一個(gè)基準(zhǔn)?！癈DM”機(jī)制為發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家聯(lián)手共同致力于解決環(huán)境問(wèn)題提供了平臺(tái)?！熬G色信貸”為我國(guó)商業(yè)銀行評(píng)估環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、改善信貸體系提供了契機(jī)。雖然根據(jù)《京都議定書(shū)》的規(guī)定，我國(guó)在2012年之前，尚不需要承擔(dān)減排任務(wù)。但是隨著時(shí)間推移，2012年已經(jīng)近在眼前，改進(jìn)環(huán)境質(zhì)量，融入低碳經(jīng)濟(jì)的浪潮是我國(guó)亟需解決的重要問(wèn)題之一。

1 問(wèn)題的提出

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境問(wèn)題似乎永遠(yuǎn)是蹺蹺板的兩端，如何在低碳經(jīng)濟(jì)的背景下，協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境改善的雙贏，已經(jīng)成為世界關(guān)注的焦點(diǎn)之一。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，加大對(duì)環(huán)境治理的投資不失為解決這一矛盾的良策，但是在投資之前，如果能夠了解環(huán)境治理投資對(duì)環(huán)境質(zhì)量的沖擊路徑，便可制定相宜的投資策略，選擇合適的投資路徑,以實(shí)現(xiàn)投資效應(yīng)的最大化。

本文選取1998-2008年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒公布的數(shù)據(jù)作為樣本，使用單位根檢驗(yàn)、Johansen協(xié)整檢驗(yàn)等方法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，使用誤差修正模型（VEC）和脈沖響應(yīng)函數(shù)（IRF）對(duì)環(huán)境治理投資對(duì)環(huán)境質(zhì)量的沖擊進(jìn)行模擬。

2 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線（Environmental Kuznets Curve，EKC）是研究經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境之間關(guān)系的主要工具。1991年美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Grossman和Krueger首次提出了庫(kù)茲涅茨曲線的概念，并指出“污染在低收入水平上隨著人均GDP的增加而上升，在高收入水平上隨著人均GDP的增加而下降”，即呈現(xiàn)“倒U”形的趨勢(shì)。隨后，國(guó)外很多學(xué)者在此基礎(chǔ)之上對(duì)EKC進(jìn)行修正并預(yù)測(cè)拐點(diǎn)。

隨著環(huán)境污染問(wèn)題日趨嚴(yán)重，EKC引起了國(guó)內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注。趙云君和文啟湘通過(guò)對(duì)我國(guó)1990-2002年排污量的增長(zhǎng)速度與GDP增長(zhǎng)速度的比較，指出我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與環(huán)境污染水平之間呈現(xiàn)較弱的“環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線特征” ，因此，我國(guó)完全可以放棄“先污染、后治理”的傳統(tǒng)模式，走出一條可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式［1］。張學(xué)剛和王玉婧指出環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線是環(huán)境規(guī)制的結(jié)果而不是內(nèi)生機(jī)制，當(dāng)前我國(guó)各地環(huán)境污染與收入水平實(shí)際上是同步增加的正相關(guān)關(guān)系, 這與我國(guó)片面追求速度而忽視環(huán)境污染的政策取向密切關(guān)聯(lián)，同時(shí)指出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不能帶來(lái)環(huán)境質(zhì)量的自動(dòng)改善, 只有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)進(jìn)步和強(qiáng)化環(huán)境規(guī)制, 才是真正有效的途徑［2］。馮相昭和鄒驥指出CO2排放的主要驅(qū)動(dòng)因子是經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和人口的增加，而能效的提高以及能源結(jié)構(gòu)的改善在很大程度上抑制了排放的過(guò)快增加［3］。林伯強(qiáng)和蔣竺均采用對(duì)數(shù)平均迪式分解法（LMDI）和STI RPA模型，分析了影響中國(guó)人均CO2排放的主要因素，指出中國(guó)CO2庫(kù)茲涅茨曲線的理論拐點(diǎn)對(duì)應(yīng)的人均收入是37 170 元，即2020 年左右。但實(shí)證預(yù)測(cè)表明，拐點(diǎn)到2040 年還沒(méi)有出現(xiàn)［4］。這個(gè)結(jié)果對(duì)我國(guó)目前環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線以及低碳經(jīng)濟(jì)的研究具有重要意義。

在低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，要密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境污染之間的關(guān)系。王崇梅使用1990-2007年的數(shù)據(jù)，分析了我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與能源消耗之間的關(guān)系，指出在一定階段，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與能源消耗處于絕對(duì)脫鉤和相對(duì)脫鉤的階段。環(huán)境污染的狀況直接影響了環(huán)境的質(zhì)量［5］。目前，我國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境質(zhì)量關(guān)系的研究主要是基于某個(gè)地區(qū)或城市的實(shí)證研究。例如，彭立穎和童行偉等分析了上海市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系，指出應(yīng)該因地制宜，采取措施，盡早跨越環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線的拐點(diǎn)［6］。閆新華和趙國(guó)浩使用VAR等計(jì)量方法對(duì)山西省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境污染的關(guān)系進(jìn)行研究，結(jié)果表明，山西省的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境污染之間存在雙向作用機(jī)制，存在動(dòng)態(tài)的“倒U”型環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線［7］。要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的雙贏，就必須加大對(duì)環(huán)境的關(guān)注，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境治理的投資。蘇婕使用協(xié)整理論，利用我國(guó)1990-2007的數(shù)據(jù)對(duì)環(huán)境治理投資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系進(jìn)行分析，結(jié)果表明，二者之間存在長(zhǎng)期的均衡關(guān)系［8］。

目前，我國(guó)環(huán)境治理的投資主要來(lái)源于政府、銀行與企業(yè)自籌。其中，政府投資占據(jù)了絕大部分。在2005年之前（包括2005年在內(nèi)），我國(guó)政府對(duì)環(huán)境治理主要通過(guò)國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金和環(huán)保專項(xiàng)資金兩種方式進(jìn)行投資。自2006年起，我國(guó)政府對(duì)環(huán)境治理的投資主要以排污費(fèi)補(bǔ)助和其他補(bǔ)助的形式進(jìn)行。來(lái)源于銀行的投資所占的比重較小，企業(yè)自籌的部分更是鳳毛麟角。2007年，我國(guó)環(huán)保總局、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)三部門聯(lián)合提出的一項(xiàng)全新的信貸政策，即《關(guān)于落實(shí)環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》，明確提出“綠色信貸”的概念。自此，綠色信貸引起了廣泛的關(guān)注。

董竹等：中國(guó)環(huán)境治理投資對(duì)環(huán)境質(zhì)量沖擊的計(jì)量分析

中國(guó)人口•資源與環(huán)境 2011年 第8期談到商業(yè)銀行的綠色信貸，就不得不提“赤道原則”。Benjamin J. Richardson指出，雖然存在很多異議，但是“赤道原則”的大體方向上是正確的，雖然“赤道原則”目前的形式很難為環(huán)境可持續(xù)融資的承諾的生成提供足夠的支撐［9］。Christopher wright和Alexis Rwabizambuga指出保持或加強(qiáng)企業(yè)信譽(yù)的目標(biāo)促使企業(yè)“采納赤道”原則，從赤道原則中所能獲取的信譽(yù)優(yōu)勢(shì)的大小決定了企業(yè)是否接受“赤道原則”［10］。董志和康書(shū)生指出，銀行要以國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境政策為導(dǎo)向，強(qiáng)化信貸準(zhǔn)入管理，將赤道原則轉(zhuǎn)化為銀行的內(nèi)部政策［11］。鄭文和宋凱指出我國(guó)商業(yè)銀行的環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)管理可以采納“赤道原則”，以確保銀行所融資的項(xiàng)目按照對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的方式發(fā)展，進(jìn)行環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)防范［12］。馮守尊和陳勝?gòu)摹俺嗟涝瓌t”適用范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)等方面分析了“赤道原則”的脆弱性，指出要通過(guò)健全管理制度、獨(dú)立的問(wèn)責(zé)機(jī)制，并有效利用貸款來(lái)保證“赤道原則”的實(shí)施［13］。

3 我國(guó)環(huán)境治理投資對(duì)環(huán)境質(zhì)量沖擊的計(jì)量分析由于工業(yè)是環(huán)境污染的重要來(lái)源，而目前低碳經(jīng)濟(jì)主要考慮的是工業(yè)廢氣的排放量，因此本文選擇工業(yè)廢氣作為考察對(duì)象。鑒于當(dāng)前我國(guó)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)都以城市為單位，本文選用萬(wàn)元工業(yè)GDP的工業(yè)廢氣排放的變化率(lnemi)來(lái)表征環(huán)境質(zhì)量，其中，工業(yè)廢氣包括工業(yè)SO2、工業(yè)煙塵和工業(yè)粉塵。萬(wàn)元工業(yè)GDP的廢氣排放量越大，說(shuō)明環(huán)境質(zhì)量越低。需要注意的是，公布的排放量是經(jīng)過(guò)處理的排放量，本文選用的是實(shí)際排放量，即公布排放量與處理量之和。同時(shí)，本文選用工業(yè)廢氣治理投資完成的變化率(lninu)來(lái)表征環(huán)境治理投資，其中包括來(lái)源于政府部門的補(bǔ)助，銀行的綠色信貸，以及企業(yè)的自籌資金。

3.1 平穩(wěn)性檢驗(yàn)

本文使用Eviews 6.0分別對(duì)時(shí)間序列l(wèi)nemi和lninu進(jìn)行ADF檢驗(yàn)，以判斷其穩(wěn)定性，結(jié)果如表1所示。

表1的結(jié)果顯示，lnemi和lninv都是1階單整序列。

3.2 協(xié)整檢驗(yàn)

上文的單位根檢驗(yàn)證明lnemi和lninv是同階單整序列，因此，我們可以考慮lnemi和lninv是否存在協(xié)整關(guān)系。本文使用Eviews 6.0對(duì)lnemi和lninu進(jìn)行Johansen協(xié)整檢驗(yàn)。表2顯示了檢驗(yàn)的結(jié)果。

Johansen協(xié)整檢驗(yàn)的結(jié)果表明，lnemi和lninv在5%的置信水平下，存在且只存在1個(gè)協(xié)整向量，這意味著二者之間存在協(xié)整關(guān)系，具有長(zhǎng)期的均衡趨勢(shì)。

3.3 建立VEC模型

Johansen檢驗(yàn)證明了lnemi和lninv存在協(xié)整關(guān)系，在此基礎(chǔ)之上，使用Eviews 6.0建立VEC模型。VEC模型能夠?qū)⒆兞康乃街岛筒罘种到Y(jié)合在一起，充分利用二者包含的信息。從短期看，因變量的變動(dòng)是長(zhǎng)期的均衡關(guān)系和短期波動(dòng)共同作用的結(jié)果。從長(zhǎng)期看，誤差修正項(xiàng)ecmt會(huì)將變量拉回長(zhǎng)期的均衡狀態(tài)。

本文使用Eviews 6.0進(jìn)行VEC建模。由于lnemi和lninv是在假定序列有確定線性趨勢(shì)和截距、協(xié)整方程有截距，并且一階差分的滯后階數(shù)為1的情況下進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)，因此，VEC模型的形式為：

D(lnemi)=A(1,1)×(B(1,1)×lnemi(-1)+B(1,2)×lninv(-1)+B(1,3)×@trend(98)+B(1,4))+C(1,1)×D(lnemi(-1))+C(1,2)×D(lninv(-1))+C(1,3)

D(lninv)=A(2,1)×(B(1,1)×lnemi(-1)+B(1,2)×lninv(-1)+B(1,3)×@trend(98)+B(1,4))+C(2,1)×D(lnemi(-1))+C(2,2)×D(lninv(-1))+C(2,3)

其中，A(i,j)表示VEC模型第i個(gè)方程中的第j個(gè)協(xié)整方程的調(diào)整系數(shù)；B(i,j)表示第i個(gè)協(xié)整方程中第j個(gè)變量的系數(shù)；C(i,j)表示VEC模型第i個(gè)方程中第j個(gè)一階差分回歸量的系數(shù)。

使用Eviews 6.0估計(jì)得到模型參數(shù)的估計(jì)值為：

A=(-0.108 540 938 517,-2.326 359 132 95)’

B=(1,0.391 043 634 024,0.117 451 130 034,-1.947 585 391 32)

C=-0．044 433 371 497 7，0．047 806 431 401 9，0．035 423 760 308 7

2．058 599 892 03，0．178 580 173 488，-0．006 439 009 579 14

VEC模型的估計(jì)結(jié)果顯示，lnemi和lninv在短期內(nèi)會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)，暫時(shí)偏離長(zhǎng)期的趨勢(shì)，但協(xié)整向量會(huì)以A=(-0．108 540 938 517，-2．326 359 132 95)’的速度，將其拉回長(zhǎng)期均衡關(guān)系。

3.4 脈沖響應(yīng)分析

為了準(zhǔn)確刻畫(huà)lnemi和lninv之間的關(guān)系，本文使用Eviews6.0在VEC模型的基礎(chǔ)之上，利用脈沖響應(yīng)函數(shù)分析環(huán)境治理投資的變動(dòng)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的沖擊，以及環(huán)境質(zhì)量的變動(dòng)對(duì)環(huán)境治理投資的沖擊，結(jié)果如圖1-2所示。

從圖1可以看出，如果在本期給環(huán)境治理投資一個(gè)正向的沖擊，如加大政府補(bǔ)貼等，萬(wàn)元工業(yè)GDP的工業(yè)廢氣排放量在前2期沒(méi)有任何變化，第2期之后略微下降，第4期后稍有回升，6期之后回歸平穩(wěn)。這表明環(huán)境治理投資受外部條件的某一沖擊后，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響會(huì)存在一個(gè)為期2期滯后期，隨后會(huì)帶動(dòng)環(huán)境質(zhì)量的改善，4期之后環(huán)境質(zhì)量改善的幅度略微下降，6期之后環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定在略高于沖擊之前的水平之上。

從圖2可以看出，在本期給環(huán)境質(zhì)量一個(gè)沖擊，如發(fā)生突發(fā)性的環(huán)境污染事件，環(huán)境治理投資額在本期驟然上升，隨后迅速下降，第3期開(kāi)始，環(huán)境治理投資的效應(yīng)逐漸開(kāi)始顯現(xiàn)，環(huán)境質(zhì)量有所改善，4期之后，隨著環(huán)境質(zhì)量改

善幅度的下降，環(huán)境治理投資快速上升，6期之后緩慢下降，9期開(kāi)始略有回升，11期之后達(dá)到平穩(wěn)。這表明一旦環(huán)境質(zhì)量受到外部條件的某一沖擊，在短期內(nèi)會(huì)帶給環(huán)境治理投資反向的沖擊，沖擊幅度較大，并且持續(xù)期較長(zhǎng)。

4 結(jié)論及建議

實(shí)證分析的結(jié)果表明，環(huán)境治理投資與環(huán)境質(zhì)量之間存在長(zhǎng)期均衡的關(guān)系。環(huán)境治理投資確實(shí)對(duì)環(huán)境質(zhì)量具有正向的沖擊，但幅度較小且具有滯后期。這個(gè)結(jié)果與我國(guó)目前環(huán)境治理投資不足以及以政府補(bǔ)助為主的環(huán)境治理投資結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。政府的補(bǔ)助會(huì)在一定程度上助長(zhǎng)高污染、高耗能企業(yè)的惰性，無(wú)法充分調(diào)動(dòng)它們的積極性，使得環(huán)境治理投資的效果甚微。同時(shí)，銀行尚未進(jìn)行貸款管理機(jī)制的創(chuàng)新，尚未形成有效的評(píng)估機(jī)制對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)政策、違反環(huán)境法規(guī)的企業(yè)和項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，這在一定程度上降低了環(huán)境治理投資帶動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)的效率。

此外，環(huán)境質(zhì)量稍有變動(dòng)，就會(huì)迅速引起環(huán)境治理投資大幅變動(dòng)，而且持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)。這說(shuō)明我國(guó)環(huán)境治理投資隨環(huán)境質(zhì)量變化的波動(dòng)性較大，尚未形成持續(xù)治理的長(zhǎng)效機(jī)制，其主要原因是我國(guó)對(duì)環(huán)境的重視度不夠，尚未給予環(huán)境質(zhì)量持續(xù)的關(guān)注，“臨時(shí)抱佛腳”的間歇性的投資方式無(wú)法解決我國(guó)面臨的環(huán)境問(wèn)題。

針對(duì)實(shí)證結(jié)果反映出來(lái)的問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)目前面臨的形勢(shì)，提出以下建議：

第一，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，政府應(yīng)該加大對(duì)環(huán)境的重視。政府要密切關(guān)注環(huán)境質(zhì)量的變化，將環(huán)境因素納入GDP的核算之中，納入地方政府績(jī)效評(píng)估的體系之中，健全并強(qiáng)化法律法規(guī)，加大對(duì)高污染、高耗能企業(yè)的懲罰力度，確保各項(xiàng)環(huán)保政策持續(xù)有效地運(yùn)行，建立環(huán)境治理投資的長(zhǎng)效機(jī)制。

第二，要改變環(huán)境治理投資的結(jié)構(gòu)，促使環(huán)境治理投資推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量的改進(jìn)。

首先，就政府而言，鑒于當(dāng)前低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展如火如荼的形勢(shì)，我國(guó)政府應(yīng)該充分利用政策傾斜，調(diào)動(dòng)銀行和企業(yè)加大環(huán)境治理投資的積極性，同時(shí)，應(yīng)該改變投資策略，創(chuàng)新投資形式，避免污染企業(yè)滋生惰性。

其次，就銀行而言，要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重視，建立與低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的信貸評(píng)價(jià)體系，加大綠色信貸，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。國(guó)內(nèi)各類銀行應(yīng)該秉承綠色信貸的政策，加強(qiáng)綠色信貸產(chǎn)品的創(chuàng)新，以期融入低碳經(jīng)濟(jì)的浪潮，帶動(dòng)我國(guó)環(huán)境質(zhì)量的改進(jìn)。

最后，就企業(yè)自身而言，要樹(shù)立社會(huì)責(zé)任感，積極主動(dòng)地通過(guò)各種方式進(jìn)行籌資，不能單純地依賴政府的財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行污染的控制。就目前的形勢(shì)而言，企業(yè)要充分把握CDM機(jī)制的有利時(shí)機(jī)，通過(guò)引進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家的資金和技術(shù)，促進(jìn)我國(guó)環(huán)境質(zhì)量的提高。

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(1.Business School of Jilin University, Changchun Jilin 130012, China；

2.China Center for Public Sector Economy Research at Jilin University, Changchun Jilin 130012, China)

篇5

【關(guān)鍵詞】 整體性治理 城市生態(tài)環(huán)境治理 整合策略

一、整體性治理理論

1、定義

整體性治理理論是目前在西方最為推行和前沿的治理理論，?？怂乖谄渲鳌哆~向整體性治理》（2002）中將整體性治理理論定義為政府機(jī)構(gòu)之間在充分溝通與合作的條件下，達(dá)到有效的協(xié)調(diào)與整合，使得彼此的政策目標(biāo)能夠連續(xù)一致，政策的執(zhí)行手段能夠相互配合，創(chuàng)造相互強(qiáng)化的效果，達(dá)到?jīng)]有間隙的合作治理。波利特在其發(fā)表的《聯(lián)合性政府》一文中認(rèn)為整體性治理是一種通過(guò)橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理范式。簡(jiǎn)言之，整體性治理理論是以政府內(nèi)部各層級(jí)機(jī)構(gòu)、部門的整體性運(yùn)行為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)預(yù)防、公民需求和結(jié)果導(dǎo)向，充分重視信息技術(shù)在治理當(dāng)中的重大作用，通過(guò)在政策、規(guī)章、服務(wù)和監(jiān)督四個(gè)方面的層級(jí)整合、功能整合、公私部門整合，達(dá)到整體性的治理效果，為公民提供一站式無(wú)縫隙的單一窗口服務(wù)的新興治理理論。

2、問(wèn)題指向

碎片化與棘手性是整體性治理理論所面臨和需要解決的兩個(gè)問(wèn)題。?？怂拐J(rèn)為，以往根據(jù)功能將政府劃分成了各個(gè)部門，部門之間呈現(xiàn)高度分化的狀態(tài)，以至于難以有效地解決越來(lái)越復(fù)雜的民生問(wèn)題，整體性治理則是要解決這一問(wèn)題。他認(rèn)為，整體性治理所指的碎片化是“專家之間因?yàn)槿狈f(xié)調(diào)所導(dǎo)致的結(jié)果”；“碎片化是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，它有無(wú)數(shù)種問(wèn)題的來(lái)源，必須在完善設(shè)計(jì)的整體性治理當(dāng)中才能準(zhǔn)確的知道它的由來(lái)”。韓保中則認(rèn)為“碎片化是指不同功能及專業(yè)的機(jī)關(guān)間，缺乏溝通、合作與團(tuán)結(jié)，導(dǎo)致各自為政的局面，無(wú)法有效處理共同的跨界議題，造成政府機(jī)關(guān)個(gè)別或整體政策目標(biāo)執(zhí)行時(shí)的失敗”。棘手性是整體性治理的一個(gè)挑戰(zhàn)方向。?？怂怪赋觥叭嗣裼性S多聯(lián)合性的難題（Joined-up problems）……，這些難題并不是按照專業(yè)、功能或機(jī)構(gòu)的邊界發(fā)生的”，“解決跨部門邊界（Boundries）的復(fù)雜難題，需要新的途徑”，“棘手性是指許多民生問(wèn)題跨越了數(shù)個(gè)部門的邊界，導(dǎo)致很難以單獨(dú)的某個(gè)部門獨(dú)自解決的情形”。按照他的理解，棘手性的問(wèn)題是跨越部門邊界的、是具有聯(lián)合性質(zhì)的不能以單一部門的力量解決的，因而整體性治理需要以此來(lái)作為努力的方向，找到解決這些棘手性問(wèn)題的對(duì)策。

3、核心概念

（1）目標(biāo)與手段相互增強(qiáng)。希克斯認(rèn)為單純的跨界合作并不能構(gòu)成整體性治理，要分辨一個(gè)政府的管理形態(tài)是否為整體性政府需要從目標(biāo)和手段兩個(gè)維度之間的相互關(guān)系程度來(lái)判斷。他以組織機(jī)構(gòu)的政策目標(biāo)和手段是否相互增益將政府的治理形態(tài)分為漸進(jìn)式政府、領(lǐng)主式政府、整體性政府、碎片化政府和協(xié)同型政府五種，而整體性政府要求的則是達(dá)到目標(biāo)與手段相互增強(qiáng)的效果。

（2）信任與責(zé)任。?？怂拐J(rèn)為在政府組織之間建立信任是整體性治理所需要的關(guān)鍵性整合，沒(méi)有信任的相互合作和協(xié)調(diào)是不可能成為現(xiàn)實(shí)的，即使成為現(xiàn)實(shí)也是不會(huì)長(zhǎng)久的。因此，建立信任的相互關(guān)系對(duì)于構(gòu)建整體性治理戰(zhàn)略非常關(guān)鍵。同時(shí)，?？怂拐J(rèn)為責(zé)任感是整體性治理當(dāng)中最重要的，這里的責(zé)任感包括了誠(chéng)實(shí)、效率以及有效性（或項(xiàng)目責(zé)任）三個(gè)方面的內(nèi)容。誠(chéng)實(shí)主要是指在涉及公款使用的時(shí)候應(yīng)當(dāng)遵守規(guī)矩；效率主要涉及在提供公共服務(wù)時(shí)，政策輸入和輸出之間的關(guān)系；有效性（或項(xiàng)目責(zé)任）指的是行政人員應(yīng)對(duì)其行政行為負(fù)責(zé)。

（3）信息技術(shù)。信息技術(shù)是整體性治理理論的重要治理工具，也是整體性治理取得成功的先決條件，其快速發(fā)展為整體性治理的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。鄧?yán)S認(rèn)為，數(shù)字時(shí)代的治理核心在于強(qiáng)調(diào)服務(wù)的重新整合，整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運(yùn)作廣泛的數(shù)字化。因此，整體性治理理論把信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為治理的手段，整合不同的網(wǎng)絡(luò)支撐技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和人力資源，簡(jiǎn)化基礎(chǔ)性的網(wǎng)絡(luò)程度和步驟，從整體性目的出發(fā)，力求建立一個(gè)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的信息平臺(tái)，簡(jiǎn)化政府治理的程序，實(shí)現(xiàn)輕松快捷、資源共享的在線治理模式。

（4）協(xié)調(diào)整合。?？怂箤⒄w性治理中的整合分為兩個(gè)維度進(jìn)行了闡釋，一個(gè)是政府的組織構(gòu)架與形態(tài)，一個(gè)是政府運(yùn)作。在政府的組織構(gòu)架與形態(tài)上的整合包含治理層級(jí)的整合、治理功能的整合以及公私部門的整合三個(gè)方面，治理層級(jí)的整合是指國(guó)際與國(guó)家層級(jí)的整合、中央與地方層級(jí)的整合等階梯式的整合；治理功能的整合是指將具有不同功能的各部門進(jìn)行整合；公私部門整合是指將公共部門與私營(yíng)部門、非營(yíng)利性組織進(jìn)行整合。在政府運(yùn)作層面則包含了政策、規(guī)章、服務(wù)和監(jiān)督四個(gè)方面的整合，政策整合主要包括政策制定、政策內(nèi)容、政策評(píng)估以及政策過(guò)程的整合；規(guī)章整合是指有關(guān)個(gè)人的規(guī)章制度與公共部門的規(guī)章制度、私人部門的規(guī)章制度中的內(nèi)容的整合；服務(wù)整合是指將政府所提供的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品、供給方式以及產(chǎn)生的影響進(jìn)行整合；監(jiān)督整合則是對(duì)政策整合、規(guī)章整合、服務(wù)整合三方面的科學(xué)評(píng)估。

二、我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀

1、整體性治理視角下我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理存在的問(wèn)題

（1）存在政府部門之間合作不足的現(xiàn)象。政府部門之間合作不足主要是由于各部門、各層級(jí)之間的條塊分割所導(dǎo)致的。部門間條塊分割導(dǎo)致的合作不足主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是行政職能上的重疊，導(dǎo)致資源浪費(fèi)；二是行政行為上的互相推諉，導(dǎo)致治理效率低下。行政職能上的重疊主要表現(xiàn)在各部門分別對(duì)自己所轄范圍內(nèi)的行政事務(wù)負(fù)責(zé)，這樣就容易出現(xiàn)因?yàn)橄嗷ブg的信息溝通不足導(dǎo)致政出多門的情況；同時(shí)，不同的部門彼此之間可能目標(biāo)沖突、數(shù)據(jù)不一致、標(biāo)準(zhǔn)不一，多重管理和執(zhí)法最終導(dǎo)致人力、財(cái)力資源的雙重浪費(fèi)。行政行為上的相互推諉在那些職能重疊、邊界模糊的行政問(wèn)題上屢見(jiàn)不鮮，“遇到好管的事，都爭(zhēng)著管；遇到有財(cái)政資金分配支持的事，都搶著要”，遇到難管的事則是“事不關(guān)己，高高掛起”、“多一事不如少一事”，最終導(dǎo)致行政效率低、信任度缺失。

（2）存在公眾及其他治理主體參與不足的現(xiàn)象。城市生態(tài)環(huán)境治理的主體包括政府、公民、企業(yè)、環(huán)境NGO等，但是由于各種體制內(nèi)和體制外因素的影響，公民、企業(yè)、環(huán)境NGO等民間治理主體在我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理中的參與程度不高、作用不明顯。我國(guó)獲得環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證的企業(yè)數(shù)量相對(duì)于我國(guó)龐大的企業(yè)基數(shù)來(lái)說(shuō)偏少，參與渠道受限、專業(yè)人員不足、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)有限等才是我國(guó)環(huán)保NGO在城市生態(tài)環(huán)境治理中作用受限的主要因素，公民的“搭便車”思想也限制了其作為我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理主體的積極性。

（3）存在信息閉塞的現(xiàn)象。我國(guó)在城市生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題上，信息不暢主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后導(dǎo)致的信息閉塞；二是電子政府服務(wù)系統(tǒng)建立不夠完善導(dǎo)致的信息閉塞?！碍h(huán)境中污染物成分的多樣性和復(fù)雜性對(duì)檢測(cè)設(shè)備的技術(shù)要求愈來(lái)愈高，而多數(shù)環(huán)保部門現(xiàn)有的監(jiān)理儀器裝備嚴(yán)重匱乏、陳舊落后、檔次低、品種少?；鶎迎h(huán)保部門情況更糟，以至于不能及時(shí)出數(shù)據(jù)；有些需要監(jiān)測(cè)的項(xiàng)目，無(wú)能力監(jiān)測(cè)，只好放棄”。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用在城市生態(tài)環(huán)境治理上面也顯得非常欠缺，2013年環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)環(huán)保系統(tǒng)機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)14257個(gè)，其中國(guó)家級(jí)機(jī)構(gòu)45個(gè)，省級(jí)400個(gè)，地市級(jí)2252個(gè)，縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)8866個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)2694個(gè)，但是這些機(jī)構(gòu)多數(shù)都沒(méi)有自己獨(dú)立的網(wǎng)站，有獨(dú)立網(wǎng)站的也很少更新。

2、整體性治理視角下我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題產(chǎn)生的原因

（1）政府的自利性特征。以布坎南為代表的公共選擇理論學(xué)派將政府和政府工作人員的行為納入了“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，認(rèn)為政府和政府工作人員具有自利性的取向，他們追求個(gè)體利益最大化，當(dāng)公共利益與他們自身的利益相沖突時(shí)，他們更多選擇的是自身利益。我國(guó)目前官員考核選拔的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)是GDP，即使還有民生改善、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)效益等考核指標(biāo)，但GDP在其中還是占據(jù)著主要位置，這就容易導(dǎo)致地方政府、官員為了促進(jìn)本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不惜以破壞環(huán)境和自然資源為代價(jià)，降低環(huán)境準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)，把一些高污染、高能耗的企業(yè)引進(jìn)來(lái)，對(duì)他們的污染破壞行為睜只眼閉只眼，甚至干擾環(huán)境部門執(zhí)法。

（2）制度建設(shè)滯后。在我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理中，制度建設(shè)的落后可以簡(jiǎn)單概括為法律法規(guī)制定的滯后性和模糊性以及組織管理模式的不合理兩個(gè)方面。首先，我國(guó)在環(huán)境治理上的研究起步較晚，法律法規(guī)還不夠健全和完善，法律數(shù)量和所涉及的范圍相較于我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理所面臨問(wèn)題的難度和寬度還是有所不足，導(dǎo)致一些環(huán)保問(wèn)題無(wú)法可依、模棱兩可。其次，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)保法律法規(guī)對(duì)于跨地域性的生態(tài)問(wèn)題規(guī)定多個(gè)治理主體，但是沒(méi)有細(xì)化主體之間的職責(zé)和義務(wù)，導(dǎo)致在執(zhí)法的過(guò)程中無(wú)所適從，自由裁量。同時(shí)，我國(guó)目前實(shí)行的政府直控式的管理模式使環(huán)保部門工作的開(kāi)展受限，成為制約我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理發(fā)展的重要因素。

（3）社會(huì)環(huán)保意識(shí)不高。從整體性治理視角而言，我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理不僅僅是政府的責(zé)任與義務(wù)，企業(yè)、公眾、非營(yíng)利組織更是踐行環(huán)保政策、環(huán)保行為的直接主體。但是目前的狀況是全民無(wú)法做到共同參與、共同治理，無(wú)論是民眾、企業(yè)還是非營(yíng)利組織環(huán)保意識(shí)不足，參與度不夠。公眾雖然重視環(huán)保，但是落到實(shí)處的行動(dòng)還是非常有限；企業(yè)追求利益，不惜以破壞環(huán)境為代價(jià)；環(huán)保NGO很多掛靠在行政機(jī)構(gòu)之下，行政色彩濃厚，在資金、人員等方面缺乏獨(dú)立性，大多數(shù)心有余而力不足。

（4）技術(shù)支撐不足。城市生態(tài)環(huán)境治理是一個(gè)從頂層設(shè)計(jì)到具體執(zhí)行都需要大量人力、物力支持才能高效運(yùn)行的系統(tǒng)，掌握信息、處理信息對(duì)這個(gè)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)有著很大的作用。首先，環(huán)境信息的獲取需要更為先進(jìn)的監(jiān)測(cè)裝備和更多的專業(yè)知識(shí)，但是我國(guó)目前在監(jiān)測(cè)裝備上的先進(jìn)程度與西方發(fā)達(dá)國(guó)家還存在一定的距離，由于購(gòu)買裝備的費(fèi)用過(guò)高，很多政府部門都不愿自己掏腰包去完善監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。其次，有很多的政府網(wǎng)站缺乏有關(guān)城市生態(tài)環(huán)境治理的通報(bào)，即使是專門的環(huán)保部門網(wǎng)站數(shù)據(jù)也沒(méi)有及時(shí)更新，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。

三、我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境的整體性治理策略

1、構(gòu)建我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理中政府組織與形態(tài)的整合策略

（1）加強(qiáng)治理功能的整合。整體性治理所強(qiáng)調(diào)的治理功能的整合主要是指“機(jī)關(guān)內(nèi)功能之整合，如行政院之各部委，或功能性機(jī)關(guān)間的整合，如健保與社福功能之整合”。我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理功能的整合可從以下三個(gè)方面來(lái)入手：首先，強(qiáng)化我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理的目標(biāo)，大力宣傳“生態(tài)城市”的理念，嚴(yán)格執(zhí)行綠色GDP制度，將城市生態(tài)環(huán)境的治理轉(zhuǎn)變?yōu)槊恳粋€(gè)部門、每一位公務(wù)人員的切身責(zé)任。其次，構(gòu)建區(qū)域環(huán)境綜合管理體系，目前在我國(guó)實(shí)行城市生態(tài)環(huán)境治理的大部門治理方式（即大部制）還不具備成熟的條件，因此構(gòu)建我國(guó)“區(qū)域環(huán)境綜合管理體系”，將區(qū)域內(nèi)各相關(guān)政府部門和機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)整合起來(lái)，就有可能成為我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理的突破口。最后，建立協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，由于涉及城市生態(tài)環(huán)境治理的政府部門有很多且同屬于一個(gè)級(jí)別，因此設(shè)立一個(gè)較高級(jí)別的協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)對(duì)于推動(dòng)全國(guó)城市的生態(tài)環(huán)境治理工作具有十分重要的意義。

（2）加強(qiáng)治理層級(jí)的整合。行政層級(jí)的整合意味著減少城市生態(tài)環(huán)境治理中的治理層級(jí)，創(chuàng)建扁平化的行政組織結(jié)構(gòu)模式，扁平化的組織機(jī)構(gòu)有利于增強(qiáng)信息共享、加強(qiáng)各部門各層級(jí)的橫向聯(lián)系、縮短決策層與執(zhí)行層之間的距離，在城市生態(tài)環(huán)境治理方面加強(qiáng)治理層級(jí)的整合可以通過(guò)“省部合作”、“市區(qū)共治”、“市縣共治”、“友好城市”來(lái)實(shí)現(xiàn)。“部省合作”是近年來(lái)不斷見(jiàn)諸報(bào)道的跨越層級(jí)鴻溝、實(shí)現(xiàn)互不隸屬的政府部門之間直接銜接向等級(jí)間協(xié)商轉(zhuǎn)變的很好體現(xiàn)。因此，在城市生態(tài)環(huán)境治理方面我們也可以借鑒這種模式，實(shí)現(xiàn)治理層級(jí)的整合。發(fā)展“市縣共治”、“市區(qū)共治”有利于減小市級(jí)行政部門的壓力，調(diào)動(dòng)縣一級(jí)和社區(qū)等相關(guān)部門治理環(huán)境問(wèn)題的積極性，市級(jí)政府運(yùn)用政策引導(dǎo)、財(cái)政補(bǔ)貼、先進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)、大力宣傳等工具，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿與分級(jí)統(tǒng)籌、合作參與的形式，推動(dòng)縣級(jí)和社區(qū)積極參與城市生態(tài)環(huán)境的治理和建設(shè)?！坝押贸鞘小笔谴龠M(jìn)國(guó)際間城市交流的重要方式，目前其主要涉及文化、經(jīng)貿(mào)、教育等方面，若將其擴(kuò)展到城市生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，將是拓寬我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理合作渠道的重要途徑，也是打破國(guó)際與國(guó)內(nèi)城市生態(tài)環(huán)境治理層級(jí)的重要方式。

（3）加強(qiáng)與私營(yíng)部門及非營(yíng)利組織的合作。由于城市生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性和公共部門作為治理主體存在的各種缺陷，公私合作在城市生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題上就顯得尤為重要。公私合作不僅要求在公私之間建立良好的信任機(jī)制和順暢的參與機(jī)制，還要求在私人參與治理城市生態(tài)環(huán)境時(shí)政府相關(guān)部門提供法律和政策以及資金的支持，在城市生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題上的公私合作可以從實(shí)行合同能源管理、采用美國(guó)E.S薩瓦斯提出的BOT與TOT模式、大力推廣清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）等與私營(yíng)產(chǎn)業(yè)合作的整合策略出發(fā)，大力培育環(huán)保NGO，拓寬其參與治理城市生態(tài)環(huán)境的渠道，走出一條“政產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟”一體化的城市生態(tài)環(huán)境治理道路。

2、構(gòu)建我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理中政府運(yùn)作層面的整合策略

（1）加強(qiáng)政策的整合。政策的整合是希克斯關(guān)于整體性治理理論的關(guān)鍵活動(dòng)之一，為了實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理政策上的整合目標(biāo)，我們要保持有關(guān)環(huán)保政策的連續(xù)性和一貫性，以高效的管理和執(zhí)行，提供給國(guó)民更好服務(wù)質(zhì)量的治理，從而達(dá)到預(yù)防和治療的效果。在我國(guó)的具體實(shí)踐當(dāng)中，我們要在環(huán)境管理政策、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、環(huán)境技術(shù)政策和環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)政策四個(gè)方面下工夫，以生態(tài)城市建設(shè)為中心，把握好眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展好與快的關(guān)系、人與自然和諧發(fā)展的關(guān)系等。

（2）加強(qiáng)規(guī)章的整合。規(guī)章可以分為國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，國(guó)務(wù)院組成部門以部長(zhǎng)令形式的是國(guó)務(wù)院部門規(guī)章，地方政府以政令形式的是地方政府規(guī)章。要將以上類似的規(guī)章制度形成一股治理城市生態(tài)環(huán)境的合力，就必須要對(duì)其進(jìn)行整合，構(gòu)建一個(gè)整體性的規(guī)章制度框架。首先，在國(guó)家層面上理清各部委的相關(guān)職責(zé)，以免出現(xiàn)規(guī)章重復(fù)、多頭執(zhí)法的現(xiàn)象。其次，在地方層面必須嚴(yán)格按照中央的要求制定本地方相應(yīng)的規(guī)章制度，與中央層面保持高度的一致性，以公共利益為目標(biāo)，規(guī)避地方政府自利性的特質(zhì)。再次，建立和健全監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化現(xiàn)有的區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)其協(xié)調(diào)處理跨行政區(qū)域污染防治的職能。

（3）加強(qiáng)服務(wù)的整合。整體性治理理論中服務(wù)的整合，指的是對(duì)公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的內(nèi)容、供給方式以及其產(chǎn)生影響的整合，在城市生態(tài)環(huán)境治理的過(guò)程中，要充分發(fā)揮政府提供和社會(huì)提供公共服務(wù)相結(jié)合的積極作用，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與到提供公共產(chǎn)品和服務(wù)中來(lái)，形成以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)活躍、非營(yíng)利組織積極參與的城市生態(tài)環(huán)境治理的公共服務(wù)和產(chǎn)品提供模式，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。

（4）加強(qiáng)監(jiān)督的整合。首先，構(gòu)建完善的績(jī)效考核機(jī)制。在政府方面，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、科技進(jìn)步、資源消耗和利用以及生態(tài)環(huán)境治理作為考核指標(biāo)，建立起一個(gè)“政績(jī)指標(biāo)”和“綠色指標(biāo)”相統(tǒng)一的績(jī)效考核體系；在市場(chǎng)方面，提高行業(yè)進(jìn)入門檻，加大環(huán)境污染的懲罰力度，以企業(yè)污染物排放量和是否破壞城市生態(tài)環(huán)境作為考核標(biāo)準(zhǔn)，決定是否強(qiáng)行關(guān)閉該企業(yè)；在公民個(gè)人方面，可以建立環(huán)保獎(jiǎng)懲機(jī)制，促使公民在日常行為中自覺(jué)遵守環(huán)保政策。其次，完善環(huán)境監(jiān)督體制。加大環(huán)境信息公開(kāi)的力度，通過(guò)立法構(gòu)建公眾參與環(huán)境監(jiān)督的方式，構(gòu)建多元主體的環(huán)境治理監(jiān)督體制。

3、構(gòu)建一體化的我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理信息系統(tǒng)

（1）改造和整合我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理的信息資源系統(tǒng)。制定《城市生態(tài)環(huán)境治理信息集中報(bào)送管理辦法》，在政府網(wǎng)站上設(shè)立當(dāng)?shù)爻鞘猩鷳B(tài)環(huán)境治理的專欄，按照分類、及時(shí)、雙向、集中的原則采集和反饋有關(guān)城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)和治理的政策、制度、節(jié)能、排污等實(shí)時(shí)情報(bào)。

（2）建立城市生態(tài)環(huán)境治理信息公開(kāi)、共建和共享機(jī)制。制定相關(guān)法律制度，及時(shí)公開(kāi)相關(guān)企業(yè)的能耗與排污情況、污染布局以及環(huán)境評(píng)價(jià)的相關(guān)信息，促進(jìn)信息共享，形成環(huán)境治理的數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)。

（3）通過(guò)信息流與服務(wù)再造，力爭(zhēng)向“一站式”城市生態(tài)環(huán)境治理信息系統(tǒng)靠攏，實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理的一體化。采取網(wǎng)上辦公服務(wù)的方式，將事前審批、環(huán)境評(píng)估、稅費(fèi)繳納等涉及不同部門的對(duì)接活動(dòng)聯(lián)合起來(lái)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)串聯(lián)審批的方式為并聯(lián)審批，實(shí)行一次性告知服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“一站式”的服務(wù)目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理的一體化，可以在環(huán)境治理數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，收集和傳遞由各省市提供的各種生態(tài)環(huán)境治理信息，實(shí)現(xiàn)與各級(jí)城市生態(tài)環(huán)境管理部門及環(huán)保科研部門的局域網(wǎng)相連，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)將國(guó)家級(jí)、省部級(jí)和地市級(jí)的環(huán)境治理信息系統(tǒng)相連，促進(jìn)不同區(qū)域間的信息交流，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，及時(shí)了解全國(guó)城市生態(tài)環(huán)境治理的具體情況，為科學(xué)決策提供準(zhǔn)確、及時(shí)的信息。

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篇6

（英國(guó)布里斯托大學(xué)，布里斯托 BS8 1TH ）

摘 要：隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，中國(guó)的社會(huì)面貌不斷經(jīng)歷著改變，環(huán)境污染問(wèn)題也日益突出，環(huán)境問(wèn)題已成為當(dāng)前民眾較為關(guān)注的問(wèn)題。中國(guó)政府在環(huán)境治理中處于重要地位，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，政府可以采用財(cái)稅政策來(lái)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境優(yōu)化的目的。本文將對(duì)財(cái)稅政策的環(huán)境治理效應(yīng)進(jìn)行研究，分析財(cái)稅政策的環(huán)境治理作用機(jī)制，并從規(guī)范分析和實(shí)證分析兩個(gè)角度對(duì)中國(guó)當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)財(cái)稅政策效果進(jìn)行分析，最后提出本文的合理化建議。

關(guān)鍵詞 ：財(cái)稅政策；環(huán)境治理；效應(yīng)

中圖分類號(hào)：F812.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1000-8772-（2015）02-0038-03

一、緒論

（一）問(wèn)題的提出

人類在從事生產(chǎn)和生活活動(dòng)時(shí)不斷改變著生態(tài)環(huán)境，反過(guò)來(lái)生態(tài)環(huán)境也不斷影響著人類的生產(chǎn)和生活活動(dòng)。良好的生態(tài)環(huán)境，不僅有利于人們的生產(chǎn)和生活，同時(shí)也有利于人類的身心健康。中國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)不斷加速發(fā)展，社會(huì)面貌也不斷經(jīng)歷著改變，與此同時(shí)，環(huán)境污染問(wèn)題也變得日益突出。長(zhǎng)此以往，環(huán)境污染造成的損失將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的收益，人們的生存環(huán)境不斷惡化，身心健康受到侵害。治理環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)前的熱點(diǎn)問(wèn)題，本文將從財(cái)稅政策角度出發(fā)，探討財(cái)稅政策的環(huán)境治理作用機(jī)制，并基于當(dāng)前財(cái)政政策治理環(huán)境問(wèn)題取得的成效和存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，給出相關(guān)的建議。

（二）文獻(xiàn)綜述

國(guó)外關(guān)于環(huán)境治理政策的理論基礎(chǔ)可以分成兩類，一類是認(rèn)為需要政策干預(yù)來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題的外部性理論與庇古稅，另外一類是認(rèn)為需要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題的科斯定理。根據(jù)馬歇爾于1890年提出的“外部性”概念，環(huán)境污染是一種負(fù)外部性活動(dòng)，環(huán)境治理則是一種正外部性活動(dòng)。1920年，庇古最早提出在治理環(huán)境污染時(shí)，征稅可以發(fā)揮一定的作用。他認(rèn)為市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，在市場(chǎng)機(jī)制不能夠?qū)崿F(xiàn)效應(yīng)時(shí)，應(yīng)采用政府干預(yù)的措施。生產(chǎn)者為了逃避被征稅，將想辦法改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，減少環(huán)境污染，從而減少稅收，長(zhǎng)此以往，環(huán)境問(wèn)題將得到改善。庇古稅在20世紀(jì)20年代即引發(fā)爭(zhēng)議，1960年，科斯撰文認(rèn)為難以對(duì)污染帶來(lái)的損失進(jìn)行貨幣化衡量，并提出可通過(guò)市場(chǎng)交易來(lái)代替庇古稅手段、法律手段及其他政府管制手段。

國(guó)內(nèi)關(guān)于環(huán)境治理問(wèn)題的財(cái)稅政策研究晚于西方國(guó)家，始于20世紀(jì)90年代初期。王寶順等認(rèn)為，對(duì)治理環(huán)境污染的投資具有滯后性和區(qū)域差異性，提高財(cái)政支出的使用效率將能夠有效提高環(huán)境治理能力。盧洪友、祁毓認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出在整個(gè)公共財(cái)政支出體系中處于弱勢(shì)地位，財(cái)政政策對(duì)環(huán)境治理的重要性須不斷得到強(qiáng)化。蔣尉認(rèn)為，在市場(chǎng)機(jī)制與政策的雙重作用下，企業(yè)參與治理環(huán)境的積極性將得到加強(qiáng)。

二、財(cái)稅政策促進(jìn)環(huán)境治理的作用機(jī)制

（一）財(cái)稅政策促進(jìn)環(huán)境治理的目標(biāo)

環(huán)境是支持人類生存的一種重要的公共品，存在非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，需要政府在環(huán)境治理領(lǐng)域進(jìn)行一定的干預(yù)，一方面可通過(guò)財(cái)政政策，通過(guò)相關(guān)投資，增加環(huán)境治理的基礎(chǔ)設(shè)施；另一方面，可通過(guò)征收排污企業(yè)稅收，提高其排污成本，以減少其污染物的排放。財(cái)稅政策的目標(biāo)主要可以分為兩類：其一，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，遵循“成本——利益”原則，分析環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)的正負(fù)效應(yīng)，通過(guò)影響企業(yè)生產(chǎn)的成本、價(jià)格利潤(rùn)率等，最終影響企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效果；其二，環(huán)境目標(biāo)，指的是保證市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)作的情況下，保證污染被控制在環(huán)境能夠承載的范圍內(nèi)，保證人體的身心健康發(fā)展。

（二）財(cái)政促進(jìn)環(huán)境治理的作用機(jī)制

財(cái)政政策本質(zhì)是激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)減少污染物的投放、鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行積極的環(huán)境治理，具體方式包括以下幾點(diǎn)。

1.污染治理投資

政府直接進(jìn)行污染治理投資，是政府履行環(huán)境治理職能的重要方式之一，首先由于環(huán)境治理的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，容易導(dǎo)致企業(yè)和個(gè)人“搭便車”現(xiàn)象的出現(xiàn)，不愿主動(dòng)參與到環(huán)境治理中，此時(shí)政府對(duì)環(huán)境治理進(jìn)行投資將發(fā)揮直接的作用。并且政府對(duì)污染治理進(jìn)行投資，可平衡不同地域的環(huán)境治理水平，平衡區(qū)域間的環(huán)境差異，并通過(guò)建立監(jiān)管，保證各個(gè)主體履行自身的環(huán)境治理的職責(zé)。

2.財(cái)政補(bǔ)貼

政府財(cái)政補(bǔ)貼主要可針對(duì)三類對(duì)象，首先是對(duì)積極參與環(huán)境污染治理而在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)的生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼，第二是對(duì)進(jìn)行低污染產(chǎn)品消費(fèi)的消費(fèi)者進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼，第三是對(duì)可能進(jìn)行破壞和污染環(huán)境的人員進(jìn)行補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼的作用機(jī)制在于，政府將不對(duì)排放污染物的企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，并且增加稅收及其他方式進(jìn)行處罰，從而增加企業(yè)排放污染物的機(jī)會(huì)成本。通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的激勵(lì)，企業(yè)能夠積極改進(jìn)技術(shù)、升級(jí)產(chǎn)品、減少污染物的排放。

3.政府綠色采購(gòu)

政府綠色采購(gòu)的作用機(jī)制為，首先對(duì)企業(yè)進(jìn)行綠色生產(chǎn)起到激勵(lì)作用，企業(yè)為了銷售自己的產(chǎn)品，將不斷改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，減少污染物的排放，提高資源的利用率，爭(zhēng)取成為政府的供應(yīng)商。第二，可促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，，促進(jìn)環(huán)保技術(shù)的發(fā)展、提高綠色產(chǎn)品的產(chǎn)量。第三，可以提高公眾消費(fèi)綠色產(chǎn)品的意識(shí)，進(jìn)而提高公眾的環(huán)保意識(shí)。在政府進(jìn)行宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)調(diào)整時(shí)，綠色采購(gòu)發(fā)揮著重要的作用。

（三）稅收促進(jìn)環(huán)境治理的作用機(jī)制

稅收政策一方面可以通過(guò)激勵(lì)機(jī)制，增加對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠，降低其生產(chǎn)成品，促進(jìn)其綠色生產(chǎn)的積極性，最終實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)；另一方面，通過(guò)對(duì)高排污的企業(yè)增加稅收，增加其生產(chǎn)成本，促使其不得不進(jìn)行生產(chǎn)技術(shù)革新，降低污染物的排放，以期減少稅收繳納，提高生產(chǎn)利潤(rùn)。稅收機(jī)制主要可分為以下三類：

1.征收環(huán)境稅

征收環(huán)境稅的作用在于激勵(lì)企業(yè)生產(chǎn)符合生態(tài)文明的產(chǎn)品，而不是抑制生產(chǎn)。完善合理的環(huán)境稅制度將實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策目標(biāo)，促進(jìn)社會(huì)效益最優(yōu)。環(huán)境稅主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，針對(duì)對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的稅收，提高生產(chǎn)者的生產(chǎn)成本，生產(chǎn)者最終通過(guò)價(jià)格機(jī)制將稅收轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，最終減少消費(fèi)；第二，直接對(duì)消費(fèi)征稅，產(chǎn)品價(jià)格提高，消費(fèi)者減少消費(fèi)。環(huán)境稅的征收將促使企業(yè)不斷革新生產(chǎn)技術(shù)，提高資源利用率，降低污染物的排放，最終實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)的可持續(xù)和生態(tài)文明。

2.征收排污費(fèi)

排污費(fèi)的作用機(jī)制與征稅相似，指的是對(duì)排污量超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進(jìn)行收費(fèi)，當(dāng)排污費(fèi)高于邊際治理成本時(shí)，企業(yè)生產(chǎn)者將不得不進(jìn)行生產(chǎn)技術(shù)革新，減少排污量。排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)越高，企業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)技術(shù)革新動(dòng)機(jī)越強(qiáng)。

3.稅收優(yōu)惠

環(huán)境稅收優(yōu)惠指的是政府可通過(guò)對(duì)進(jìn)行節(jié)能減排活動(dòng)的納稅人進(jìn)行稅收補(bǔ)貼，減輕其稅收負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)節(jié)能減排，促進(jìn)環(huán)境科技進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境稅收優(yōu)惠本質(zhì)上是一種虛擬的政府財(cái)政支出，政府犧牲了一定的稅收收入，引導(dǎo)和激勵(lì)企業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行環(huán)境治理。

綜上所述，財(cái)政政策側(cè)重于正面引導(dǎo)和推動(dòng)，稅收政策傾向于優(yōu)惠返還，從財(cái)政政策和稅收政策兩方面著手，充分發(fā)揮作用，將有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

三、中國(guó)環(huán)境財(cái)稅政策的實(shí)施情況

近年來(lái)，中國(guó)在全球146個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，環(huán)境可持續(xù)指數(shù)一直處于末位，在水資源利用、空氣污染治理等方面都存在著許多問(wèn)題。根據(jù)中國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況，在通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)的同時(shí)，需要政府發(fā)揮更大的政府職能，采取強(qiáng)有力的財(cái)稅政策，加大環(huán)境治理的力度，改善當(dāng)前的環(huán)境狀況。

（一）中國(guó)促進(jìn)環(huán)境治理的財(cái)政政策實(shí)施情況

考察政府是否盡職履行環(huán)境治理職能的標(biāo)志之一即為環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出，近年來(lái)，中國(guó)關(guān)于環(huán)境治理的財(cái)政支出無(wú)論是總額還是GDP占比都有所上升，尤其是總額增速較快。但從GDP占比來(lái)說(shuō)，相比于發(fā)達(dá)國(guó)家的數(shù)據(jù)，中國(guó)的環(huán)境財(cái)政支出GDP占比一直處于較低位，近年來(lái)占比一直低于1%。財(cái)政支出規(guī)模占比小主要原因在于資金來(lái)源單一，主要依靠政府撥款，其他渠道占比較低?？傮w來(lái)說(shuō)，現(xiàn)目前財(cái)政環(huán)保支出的總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足環(huán)境治理的需要，制約著進(jìn)一步環(huán)境治理的優(yōu)化。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2013年全國(guó)公共財(cái)政支出139744億元，與上年比增幅達(dá)到10.9%，其中節(jié)能環(huán)保支出3 383億元，比上年增長(zhǎng)14.2%，增長(zhǎng)率處于前列，體現(xiàn)出政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視進(jìn)一步加深，但不可忽視的是總量占比全年財(cái)政支出僅為2.42%，處于國(guó)家財(cái)政支出各項(xiàng)中的末位。此外，政府促進(jìn)環(huán)境治理的財(cái)政支出還存在地區(qū)間不公平的問(wèn)題，比如河流上下游地區(qū)、東西部地區(qū)間差距較大?，F(xiàn)目前中國(guó)環(huán)保財(cái)政支出主要包括污染治理投資、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府綠色采購(gòu)等。

（二）中國(guó)促進(jìn)環(huán)境治理的稅收政策實(shí)施情況

中國(guó)促進(jìn)環(huán)境治理的稅收政策包括征收消費(fèi)稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)等稅種，同時(shí)還包括具備稅收性質(zhì)的排污費(fèi)。最初設(shè)置消費(fèi)稅的目標(biāo)并不是環(huán)境治理，但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)環(huán)境污染日漸嚴(yán)重，國(guó)家開(kāi)始通過(guò)調(diào)節(jié)消費(fèi)稅來(lái)治理環(huán)境，首先是關(guān)于環(huán)境保護(hù)的消費(fèi)稅征收范圍不斷加深，相關(guān)項(xiàng)目的稅率也有所調(diào)高，消費(fèi)稅在節(jié)能環(huán)保方面進(jìn)一步發(fā)揮著積極的推動(dòng)作用。資源稅主要是針對(duì)一些不可再生資源開(kāi)采而征收的稅種，如石油、天然氣等，資源稅的征收目的不僅在于調(diào)節(jié)各地資源優(yōu)劣等客觀差異造成的級(jí)差收入，更在于促進(jìn)資源的合理高效利用。城鎮(zhèn)土地使用稅主要是為了加強(qiáng)土地管理、提高土地使用效益。城市維護(hù)建設(shè)稅的征收可用來(lái)加強(qiáng)城市維護(hù)建設(shè)，是環(huán)境保護(hù)投資的重要資金來(lái)源。除了以上稅收項(xiàng)目，具備稅收性質(zhì)的排污費(fèi)也是政府用來(lái)環(huán)境保護(hù)的有力方式。上世紀(jì)70年代起，中國(guó)開(kāi)始實(shí)施排污收費(fèi)制度，此后關(guān)于排污費(fèi)的征收管理辦法不斷完善。排污費(fèi)的收取在環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮著一定的作用，但也不可避免的存在征收面窄、執(zhí)行力不強(qiáng)、資金使用效率不高的問(wèn)題。除了以上稅收政策，政府還制定了稅收優(yōu)惠的政策，對(duì)于那些主動(dòng)參與環(huán)境治理的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，以鼓勵(lì)更多的企業(yè)參與到節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境中來(lái)。

四、財(cái)稅政策的環(huán)境治理效應(yīng)

（一）財(cái)政政策環(huán)境治理效應(yīng)的面板分析

首先需要提出的是本小節(jié)指出的財(cái)政政策是財(cái)政支出政策。由于無(wú)法單獨(dú)對(duì)政府綠色采購(gòu)支出進(jìn)行核算，因而本小節(jié)將以環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出代表財(cái)政政策進(jìn)行實(shí)證分析。

1.模型的構(gòu)建與變量的選擇

面板數(shù)據(jù)模型包括固定效應(yīng)、混合回歸、隨機(jī)效應(yīng)模型這三類，其優(yōu)點(diǎn)是可以利用面板數(shù)據(jù)進(jìn)行更全面的分析，并且可以根據(jù)面板數(shù)據(jù)對(duì)估計(jì)結(jié)果的有效性進(jìn)行修改。

混合回歸模型：（4-1）

固定效應(yīng)模型：（4-2）

隨機(jī)效應(yīng)回歸模型：（4-3）

混合回歸模型在現(xiàn)實(shí)中應(yīng)用不廣，其他兩種模型的關(guān)鍵區(qū)別不在于未觀測(cè)到的個(gè)體影響是否隨機(jī)，而是是否包含與模型中解釋變量相關(guān)的元素。在本文中，被解釋量yit表示省i在年度t的環(huán)境污染排放指標(biāo)向量，本文主要選擇工業(yè)企業(yè)排放的工業(yè)固體廢物排放量（gf）、工業(yè)二氧化硫（so2）、工業(yè)廢水排放量（fs）作為被解釋變量。解釋變量xit表示省i在年度t與工業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出，數(shù)據(jù)主要為2008-2013年中國(guó)大陸地區(qū)30省或者直轄市（剔除西藏）的環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出（hbzc）?？刂谱兞恐校瑄it誤差項(xiàng)，與xit無(wú)關(guān)，且均值為0。control為與環(huán)境污染排放相關(guān)的控制變量，αi是未被觀測(cè)到的因素對(duì)解釋變量的影響，β是解釋變量xit的系數(shù)，主要選擇人均GDP（rjgdp），人口規(guī)模(rkgm)以及全社會(huì)固定資產(chǎn)投資(gdzc)作為控制變量。

2.實(shí)證結(jié)果分析

對(duì)三個(gè)方程進(jìn)行F檢驗(yàn)和Hausman檢驗(yàn)后確定采用隨機(jī)效應(yīng)模型檢驗(yàn)工業(yè)廢水，固定效應(yīng)模型檢驗(yàn)二氧化硫，固定效應(yīng)模型檢驗(yàn)工業(yè)固體廢物。預(yù)先假設(shè)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出與環(huán)境污染排放量呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，根據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果，預(yù)先假設(shè)成立，且系數(shù)均通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。工業(yè)固體廢物模型中環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的系數(shù)在0.05水平上顯著，其他兩種模型中環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的系數(shù)在0.01水平上顯著。當(dāng)環(huán)境保護(hù)支出增加1%時(shí)，工業(yè)廢水排放量減少0.186%，工業(yè)固體廢物排放量減少0.198%，工業(yè)二氧化硫減少0.185%。實(shí)證結(jié)果顯示，當(dāng)國(guó)家增加環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出時(shí)，可以有效緩解緩解污染，起到保護(hù)環(huán)境的作用。經(jīng)實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果，人口越多的地區(qū)，環(huán)境污染排放量越大，且人口規(guī)模對(duì)工業(yè)二氧化硫的影響最大。社會(huì)固定資產(chǎn)投資與工業(yè)固體廢物呈正相關(guān)關(guān)系，同工業(yè)廢水呈正相關(guān)關(guān)系。人均GDP對(duì)三者的影不大。

（二）稅收政策環(huán)境治理效應(yīng)的面板

1.模型的構(gòu)建、變量的選擇和數(shù)據(jù)來(lái)源

面板數(shù)據(jù)模型包括固定效應(yīng)、混合回歸、隨機(jī)效應(yīng)模型這三類，其優(yōu)點(diǎn)是可以利用面板數(shù)據(jù)進(jìn)行更全面的分析，并且可以根據(jù)面板數(shù)據(jù)對(duì)估計(jì)結(jié)果的有效性進(jìn)行修改。

混合回歸模型：（5-1）

固定效應(yīng)模型：（5-2）

隨機(jī)效應(yīng)回歸模型：

（5-3）

主要選取中國(guó)大陸地區(qū)的30個(gè)?。òㄖ陛犑屑白灾螀^(qū)，剔除西藏）2005年至2013年的數(shù)據(jù)。解釋變量包括資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等環(huán)境稅費(fèi)；被解釋變量為工業(yè)二氧化硫、工業(yè)廢水及工業(yè)固定廢物的排放量；控制變量為政府競(jìng)爭(zhēng)及地區(qū)人均GDP，其中，選擇地方稅收占地方GDP比例來(lái)衡量政府競(jìng)爭(zhēng)。

2.實(shí)證結(jié)果分析

首先建立混合回歸模型，經(jīng)過(guò)F檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)個(gè)體效應(yīng)不能被忽略，然后進(jìn)行Hausman檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果為應(yīng)使用固定效應(yīng)模型作為工業(yè)二氧化硫、工業(yè)固體廢物以及工業(yè)廢水的回歸方程。在工業(yè)廢水排放的固定效應(yīng)模型中，得到資源稅增加1%，工業(yè)廢水排放量增加0.1668%，排污費(fèi)增加1%。這個(gè)結(jié)果表明中國(guó)環(huán)境稅費(fèi)的設(shè)計(jì)沒(méi)有起到環(huán)境保護(hù)的作用，反而促進(jìn)了排污者的排污動(dòng)機(jī)。在工業(yè)二氧化硫的固定效應(yīng)模型中，當(dāng)排污費(fèi)增加1%時(shí)，二氧化硫排放增加0.0966%，當(dāng)資源稅增加1%時(shí)，二氧化硫增加0.2234%，二氧化硫并沒(méi)有受到排污費(fèi)和二氧化硫的增加而減少排放。在工業(yè)固體廢物的固定效應(yīng)模型中，資源稅及排污費(fèi)增加1%時(shí)，工業(yè)固體廢物排放量分別增加0.1561%及0.1701%。

綜上所述，由于中國(guó)當(dāng)前環(huán)境稅的征收制度，比如征收標(biāo)準(zhǔn)低、管理較寬松、地方政府重視不夠等原因，中國(guó)環(huán)境稅費(fèi)的環(huán)境治理效果并不理想。由于排污費(fèi)往往低于企業(yè)的治污成本，排污費(fèi)也沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。其他稅種的效應(yīng)就更加不明顯?？刂谱兞恐校鞯卣?yàn)槊つ孔非驡DP以及在政府競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)而放松環(huán)境監(jiān)管，導(dǎo)致環(huán)境進(jìn)一步惡化。

五、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

本文首先對(duì)財(cái)稅政治促進(jìn)環(huán)境治理進(jìn)行了文獻(xiàn)綜述，然后對(duì)財(cái)稅政策如何促進(jìn)環(huán)境治理的作用機(jī)制做了闡述，再次運(yùn)用規(guī)范分析對(duì)中國(guó)財(cái)稅政策的環(huán)境治理效果進(jìn)行了分析，并在此基礎(chǔ)上對(duì)財(cái)稅政策的環(huán)境治理效應(yīng)進(jìn)行實(shí)證分析。通過(guò)以上分析，發(fā)現(xiàn)財(cái)政政策對(duì)環(huán)境治理一般具有促進(jìn)作用，但是中國(guó)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出總量及占GDP比重都較低；而當(dāng)前中國(guó)的稅收政策對(duì)環(huán)境治理并未起到促進(jìn)作用，主要原因在于中國(guó)當(dāng)前的環(huán)境稅收制度存在問(wèn)題，而且存在地方政府盲目追求GDP的提高、忽視環(huán)境保護(hù)的重要性的問(wèn)題。

（二）政策建議

1.完善財(cái)政政策

第一，需要增加環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出規(guī)模，雖然近年來(lái)中國(guó)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出規(guī)模明顯增加，并不斷保持上升趨勢(shì)，但與實(shí)際需求相比，總量依舊偏低，所以政府需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)重要性的認(rèn)識(shí)，增加環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出規(guī)模。第二，需要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，不僅要增加環(huán)境保護(hù)支出占GDP的比重，還要從事后治理轉(zhuǎn)移到事前預(yù)防，增加環(huán)保機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的建設(shè)，提高環(huán)保執(zhí)法水平。第三，需要提高財(cái)政支出效率，加強(qiáng)管理、轉(zhuǎn)變管理理念，提高環(huán)境保護(hù)的財(cái)政支出效率，提高環(huán)境保護(hù)的效率。第四，完善政府綠色采購(gòu)制度，對(duì)生產(chǎn)和消費(fèi)進(jìn)行“綠色”引導(dǎo)。

2.完善稅收政策

首先，需要完善現(xiàn)有的環(huán)境稅體系：對(duì)資源稅進(jìn)行改革，可以通過(guò)提高資源稅稅率、改變計(jì)稅依據(jù)、擴(kuò)大征稅范圍來(lái)進(jìn)行改革；對(duì)消費(fèi)稅進(jìn)行改革，增加消費(fèi)稅計(jì)稅的范圍，調(diào)整消費(fèi)稅的稅率，征稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)改到零售環(huán)節(jié)；對(duì)排污費(fèi)進(jìn)行改革，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐奈廴疚锏姆N類、數(shù)量來(lái)征收；完善稅收優(yōu)惠政策，以激勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)積極投入環(huán)境治理。其次，可以單獨(dú)征收環(huán)境稅，這樣環(huán)境治理效應(yīng)將更有力、明顯。具體操作過(guò)程可以在結(jié)合中國(guó)實(shí)際的基礎(chǔ)上參考國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，采取循序漸進(jìn)的方式進(jìn)行改革，可以逐步增加稅目，初始稅率可以低些，根據(jù)企業(yè)的稅負(fù)承擔(dān)能力，再進(jìn)行稅負(fù)的調(diào)整。

（三）環(huán)境政策的優(yōu)化選擇

財(cái)政政策與稅收政策各有利弊，環(huán)境稅有利于促進(jìn)環(huán)境治理和資源節(jié)約，但政府綠色采購(gòu)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政污染治理投資支出政策的作用較為片面，僅靠這些政策難以滿足環(huán)境治理的需要；而僅僅依靠環(huán)境稅來(lái)治理污染也是不夠的。因而，理想的方式應(yīng)該是結(jié)合財(cái)政政策和稅收政策，取長(zhǎng)補(bǔ)短，綜合使用，以發(fā)揮兩者的最大作用。當(dāng)環(huán)境稅稅率的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法確定時(shí)，可以積極使用財(cái)政政策；需要對(duì)個(gè)人或者微觀企業(yè)的生產(chǎn)行為進(jìn)行調(diào)整時(shí)，可以通過(guò)征稅來(lái)影響其成本利潤(rùn)，進(jìn)而改變其生產(chǎn)行為，減少污染，改善環(huán)境質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)：

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篇7

〔關(guān)鍵詞〕 環(huán)境治理；國(guó)家義務(wù)；國(guó)家環(huán)境治理任務(wù)；治理模式

〔中圖分類號(hào)〕DF469 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2017）02-0074-06

環(huán)境事關(guān)社會(huì)共同體的整體利益與發(fā)展，國(guó)家作為全體公民的委托者承擔(dān)環(huán)境治理義務(wù)毋庸置疑。但是環(huán)境問(wèn)題的多樣性、復(fù)雜性決定了環(huán)境治理不能僅靠政府單一主體的行動(dòng)，走出治理困境需要打破國(guó)家主義的神話，改進(jìn)其任務(wù)履行方式和手段，促進(jìn)治理模式的創(chuàng)新發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與市民社會(huì)的正和博弈，這是國(guó)家環(huán)境治理路徑優(yōu)化的必然選擇。

一、中國(guó)現(xiàn)實(shí)的環(huán)境問(wèn)題及特點(diǎn)

環(huán)境問(wèn)題指的是因人類生產(chǎn)和生活活動(dòng)違背自然規(guī)律，不恰當(dāng)?shù)拈_(kāi)發(fā)利用環(huán)境所造成的環(huán)境污染和環(huán)境破壞?！?〕環(huán)境問(wèn)題與其他社會(huì)問(wèn)題一樣，都是表象化之后才被社會(huì)所重視，而所受重視的程度，往往又源于重大環(huán)境事故或重大環(huán)境危機(jī)發(fā)生后人類的覺(jué)醒。但是對(duì)環(huán)境問(wèn)題的回應(yīng)，絕不是靠人類的覺(jué)醒就能得到妥善解決。對(duì)環(huán)境問(wèn)題科學(xué)、合理的應(yīng)對(duì)必須基于環(huán)境問(wèn)題的特質(zhì)做具體的制度設(shè)計(jì)，因此我們有必要就環(huán)境問(wèn)題的特點(diǎn)做一簡(jiǎn)單的梳理：

1.環(huán)境問(wèn)題的全方位及全因子性

環(huán)境是由各環(huán)境要素因子組成的有機(jī)整體，環(huán)境系統(tǒng)的各因子相互關(guān)聯(lián)、相互制約、相互影響，其中任何一個(gè)環(huán)境因子的變化都可能引起環(huán)境系統(tǒng)全方位的連鎖反應(yīng)。各種資源相互依賴，生態(tài)系統(tǒng)的整體性很強(qiáng)，各種環(huán)境問(wèn)題之間在起因和影響方面都具有密切相關(guān)性?？v觀環(huán)境現(xiàn)狀，上至臭氧層，下至地下水，大至全球氣候，小至遺傳基因，生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)全方位的惡化，大氣、水、土地、海洋、草原、生物多樣性等環(huán)境所有因子都呈現(xiàn)退化跡象。同時(shí)，環(huán)境問(wèn)題與國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略選擇、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、對(duì)外貿(mào)易政策、政府績(jī)效考核、國(guó)家外交、國(guó)家安全等問(wèn)題交織在一起，形成了復(fù)雜的、綜合的、多因素的、全方位的社會(huì)問(wèn)題。

2.環(huán)境問(wèn)題的科技性與不確定性

環(huán)境問(wèn)題與科學(xué)技術(shù)緊密相關(guān)，隨著生產(chǎn)力的加速發(fā)展，人類改造自然能力的提升，但環(huán)境問(wèn)題也日益嚴(yán)峻，很多復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題或新型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)超越了人類的感知和控制能力，要預(yù)測(cè)某一環(huán)境問(wèn)題的影響并加以控制已非常困難，甚至不可能。困于科學(xué)技術(shù)水平的極限，人類對(duì)環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生及解決機(jī)制存在認(rèn)知“盲區(qū)”，形成了決策于未知之中的現(xiàn)象。環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性和不可預(yù)測(cè)性，給全球各個(gè)國(guó)家的環(huán)境治理都提出了極大的挑戰(zhàn)，中國(guó)也不例外。

3.環(huán)境問(wèn)題的全球性與代際性

現(xiàn)代環(huán)境危機(jī)的根源在于對(duì)自然資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)和利用。人類社會(huì)進(jìn)入工業(yè)時(shí)代，大規(guī)模機(jī)械化、城鎮(zhèn)化、生產(chǎn)及貿(mào)易國(guó)際化，環(huán)境污染和破壞越來(lái)越嚴(yán)重，并逐漸超過(guò)自然的自我凈化能力，環(huán)境問(wèn)題開(kāi)始蔓延，從某一行政區(qū)域蔓延到跨行政區(qū)域、從國(guó)內(nèi)蔓延到國(guó)際，環(huán)境問(wèn)題由地域化向國(guó)際化、全球化的方向演變。

環(huán)境治理的核心問(wèn)題是資源的使用與配置，由于現(xiàn)今通用的環(huán)境資源使用與配置方法有很多對(duì)資源的開(kāi)發(fā)和對(duì)環(huán)境的破壞是難以逆轉(zhuǎn)的，因而形成這一代人作決策，而由下一代人承擔(dān)后果的代際不平衡。人類自身認(rèn)知能力有限，無(wú)法預(yù)知當(dāng)前的行為或者科技成果在日后會(huì)產(chǎn)生什么樣的后果，更無(wú)法得知延遲的或長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。環(huán)境問(wèn)題的代際性決定了保護(hù)環(huán)境是為了人類今世后代的利益與幸福，是世界各民族的共同利益。

4.環(huán)境問(wèn)題的多元利益沖突

環(huán)境問(wèn)題與傳統(tǒng)法律問(wèn)題不同，它所造成的危險(xiǎn)是一種“容許性危險(xiǎn)”，社會(huì)公眾在一定限度內(nèi)容忍一定程度的環(huán)境污染或破壞，超過(guò)這個(gè)限度產(chǎn)生環(huán)境糾紛會(huì)涉及多元主體利益沖突，這些利益沖突既包括不同代際的利益沖突，又涉及同代際不同利益團(tuán)體之間的沖突，甚至還涉及國(guó)際層面的利益沖突。由于環(huán)境管理觸及的利益主體多元化，管轄的地域廣闊，管制的環(huán)境客體多樣化，環(huán)境行政主管部門在管制過(guò)程中極易出現(xiàn)事多人少、環(huán)境檢查不足、取證困難、決策拖延等現(xiàn)象，難以完全實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的公平分配，加重了利益主體間的沖突。

5.環(huán)境的公共物品屬性和環(huán)境問(wèn)題的外部性

公共物品具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性及不可分性等特征，環(huán)境資源屬于典型的公共物品。首先，環(huán)境資源具有非排他性，作為人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，人人都可以從環(huán)境資源中獲益，個(gè)體對(duì)環(huán)境資源享用和依賴，并不排斥他人同時(shí)得到相應(yīng)的收益。其次，環(huán)境資源在消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性，即公共物品每增加一個(gè)單位的消費(fèi)，其邊際成本為零。再次，環(huán)境不可分的自然屬性決定了作為整體的環(huán)境質(zhì)量只能是一種公共物品，一旦對(duì)其強(qiáng)制性分割，必然導(dǎo)致對(duì)環(huán)境質(zhì)量的濫用，使其經(jīng)濟(jì)價(jià)值、自身價(jià)值減損或滅失。正因?yàn)榄h(huán)境具有公共物品屬性，人人都有嗬基于自己的目的加以利用，當(dāng)人類需求超越環(huán)境資源容量時(shí)，則產(chǎn)生環(huán)境的經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性。外部性的根本特征是非市場(chǎng)性，即外部影響并沒(méi)有通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制反映出來(lái)，人人都可以免費(fèi)使用這些資源，造成“公用地悲劇”和“搭便車”效應(yīng)，最終的結(jié)局是所有的個(gè)體都無(wú)節(jié)制地爭(zhēng)奪有限的生態(tài)環(huán)境資源，使環(huán)境品質(zhì)日益惡化，環(huán)境危機(jī)升級(jí)。

二、國(guó)家環(huán)境義務(wù)的理論證成

“我們只有一個(gè)地球”，環(huán)境問(wèn)題是國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。為全人類共同的環(huán)境利益和子孫后代的利益，國(guó)家承擔(dān)保護(hù)和改善環(huán)境的國(guó)家義務(wù)，既符合國(guó)家條約和國(guó)際習(xí)慣所確立的國(guó)際環(huán)境法律秩序的要求，又是各國(guó)憲法及環(huán)境保護(hù)法等國(guó)內(nèi)法律規(guī)范所明確的責(zé)任。

（一）國(guó)家環(huán)境義務(wù)的國(guó)際法規(guī)范

環(huán)境供給是人類社會(huì)維持與延續(xù)的前提條件，解決環(huán)境問(wèn)題，保護(hù)人類家園，是人類社會(huì)的普遍義務(wù)，需要各國(guó)家協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)，沒(méi)有國(guó)際社會(huì)的集體行動(dòng)，環(huán)境保護(hù)的實(shí)行只能是天方夜譚。

1.國(guó)際環(huán)境義務(wù)

“地球只有一個(gè)，但是世界卻不是。我們大家都依賴著唯一的生物圈來(lái)維持我們的生命” 〔2〕，環(huán)境對(duì)人類的作用不言自明，任何人都不能離開(kāi)環(huán)境而獨(dú)自地存在。維護(hù)良好環(huán)境的途徑也只能有一種選擇，社會(huì)所有成員都承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的義務(wù)――普遍義務(wù)，但是社會(huì)成員之間卻根據(jù)不同的能力或影響而有區(qū)別地承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)?！?〕環(huán)境問(wèn)題的國(guó)際化決定了環(huán)境義務(wù)的國(guó)際化，環(huán)境領(lǐng)域的國(guó)際環(huán)境義務(wù)指一個(gè)國(guó)家在國(guó)際環(huán)境法律關(guān)系中所承擔(dān)的旨在保護(hù)和改善環(huán)境的義務(wù)。國(guó)際環(huán)境義務(wù)反映了全球環(huán)境問(wèn)題的緊迫性和重要性，也突出了人類整體環(huán)境利益和環(huán)境領(lǐng)域國(guó)際合作的重要性。

現(xiàn)有的國(guó)際政治體系中，國(guó)家仍是享有環(huán)境權(quán)利、承擔(dān)國(guó)際環(huán)境義務(wù)的主體，國(guó)際環(huán)境法不僅充分肯定國(guó)家對(duì)本國(guó)環(huán)境資源的永久，而且充分肯定了國(guó)家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。國(guó)際環(huán)境法作為一個(gè)龐大的法律體系，主要淵源于國(guó)際條約、國(guó)際公約及國(guó)際習(xí)慣法，各種有效的國(guó)家環(huán)境法淵源都包含了國(guó)家的國(guó)際環(huán)境義務(wù)。迄今為止，國(guó)際社會(huì)共制定了500多項(xiàng)全球性或區(qū)域性的與環(huán)境有關(guān)的國(guó)際環(huán)境公約或協(xié)定〔4〕，以1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議為分界點(diǎn)分為兩個(gè)主要階段，早期的公約或協(xié)定呈現(xiàn)區(qū)域性特點(diǎn)，一般限定在海洋野生生物、化學(xué)品或動(dòng)植物檢疫程序等方面。1972年以后的國(guó)際環(huán)境公約及協(xié)定側(cè)重于化學(xué)品、有害廢物、大氣及能源等領(lǐng)域。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，國(guó)際環(huán)境公約成為國(guó)際環(huán)境法的主要淵源，涵蓋大氣、海洋、生物多樣性、化學(xué)品和有害廢物等各個(gè)方面，形成了處理各個(gè)領(lǐng)域環(huán)境問(wèn)題的國(guó)際法律體系。這些公約普遍將環(huán)境保護(hù)義務(wù)施加于國(guó)家，規(guī)定了締約方所承擔(dān)的保護(hù)環(huán)境、防止污染等各種國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)。

2.國(guó)際環(huán)境義務(wù)的主要內(nèi)容

國(guó)際環(huán)境公約或協(xié)定大多直接規(guī)定了國(guó)家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，實(shí)際上國(guó)際法已將環(huán)境保護(hù)義務(wù)視為一種普遍的義務(wù)。國(guó)際法上的普遍義務(wù)（obligation erga omnes）也稱對(duì)世義務(wù)，是指“一個(gè)國(guó)家對(duì)整個(gè)國(guó)際社會(huì)所承擔(dān)的旨在保護(hù)所有國(guó)家的基本價(jià)值和共同利益的義務(wù)”?！?〕環(huán)境法領(lǐng)域，環(huán)境利益是人類的共同利益，既包括當(dāng)代人的利益，也包括未來(lái)世代人的利益，對(duì)全球環(huán)境利益的保護(hù)屬于普遍義務(wù)的范疇，環(huán)境國(guó)際利益指各國(guó)家對(duì)國(guó)際社會(huì)所負(fù)有的環(huán)境保護(hù)的普遍義務(wù)。

（1）不損害他國(guó)環(huán)境利益的義務(wù)?；趪?guó)家原則，任何一個(gè)國(guó)家在處理本國(guó)環(huán)境問(wèn)題時(shí)，有義務(wù)確保其開(kāi)發(fā)、利用、管理、規(guī)制環(huán)境的行為和效果都限定在本國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)，不能溢出本國(guó)管轄范圍，對(duì)他國(guó)領(lǐng)土或環(huán)境造成損害。此義務(wù)是眾多國(guó)際公約的規(guī)范內(nèi)容，成為各國(guó)認(rèn)可的國(guó)際環(huán)境法義務(wù)。

（2）積極的環(huán)境治理義務(wù)。在不侵害他國(guó)環(huán)境利益的前提下，各國(guó)負(fù)有積極的采取措施保護(hù)、維護(hù)及改善環(huán)境的義務(wù)。在國(guó)際環(huán)境法層面，這種積極環(huán)境治理義務(wù)的對(duì)象，不局限于國(guó)本國(guó)范圍內(nèi)，而是將全體人類的環(huán)境利益作為保護(hù)客體，要求各國(guó)積極地履行保護(hù)義務(wù)、治理義務(wù)。1992年聯(lián)合國(guó)政府間談判委員達(dá)成《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》，明確規(guī)定締約方應(yīng)采取措施限制、預(yù)測(cè)、防止或盡量減少溫室氣體排放，即國(guó)家負(fù)有積極的環(huán)境治理義務(wù)。

（3）發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供資金或技術(shù)支持的義務(wù)。本著全球合作精神，為了更好實(shí)現(xiàn)保護(hù)、治理環(huán)境的目標(biāo)，國(guó)際環(huán)境法規(guī)定發(fā)達(dá)國(guó)家負(fù)有向發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)支持的義務(wù)。如1992年在聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上簽署的《生物多樣性公約》第3條規(guī)定，規(guī)定為了保護(hù)瀕臨滅絕的植物和動(dòng)物，發(fā)達(dá)國(guó)家要向發(fā)展中國(guó)家提供資金與技術(shù)支持?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《蒙特利爾議定書(shū)》《京都議定書(shū)》等國(guó)際環(huán)境條約中也都沿用了此國(guó)際環(huán)境義務(wù)。

（4）國(guó)際合作義務(wù)?；诃h(huán)境自身全方位性、全球性、不確定性及公共物品等特質(zhì)，任何一個(gè)國(guó)家都無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)起保護(hù)全球環(huán)境的責(zé)任，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到環(huán)境特性對(duì)環(huán)境保護(hù)制度、保護(hù)手段和保護(hù)義務(wù)的特殊需求，提出了各國(guó)協(xié)同作戰(zhàn)，以國(guó)際合作方式聯(lián)合開(kāi)展環(huán)境保護(hù)工作。眾多國(guó)際環(huán)境保護(hù)公約及協(xié)定將“國(guó)際合作”作為主要的原則和義務(wù)予以規(guī)定，如1972年斯德哥爾摩《人類環(huán)境宣言》、2001年《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》等。國(guó)際合作義務(wù)要求國(guó)與國(guó)之間，正當(dāng)考量所有國(guó)家的和利益，摒棄意識(shí)形態(tài)、種族觀念的束縛，為了人類和子孫后代的利益而共同努力。國(guó)際合作義務(wù)屬于概括性要求，為了在實(shí)踐中得到貫徹落實(shí)，許多公約將其具體化為不同的義務(wù)規(guī)則，如一國(guó)從事可能危害他國(guó)環(huán)境利益的事務(wù)時(shí)，提前告知他國(guó)的通知義務(wù)；發(fā)生緊急環(huán)境事件會(huì)影響他國(guó)環(huán)境權(quán)益時(shí)應(yīng)承擔(dān)的報(bào)警義務(wù)；締約國(guó)間設(shè)立交換機(jī)制、確定合作方案進(jìn)行科技合作的義務(wù)；為開(kāi)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供資金支持義務(wù)等。推進(jìn)全球環(huán)境保護(hù)的發(fā)展，落實(shí)各國(guó)國(guó)際環(huán)境義務(wù)的履行，需要完備的國(guó)際環(huán)境法實(shí)施機(jī)制。各國(guó)通過(guò)立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)，將國(guó)家環(huán)境條約的規(guī)定轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的規(guī)定，是國(guó)際環(huán)境法在各國(guó)國(guó)內(nèi)得到實(shí)施的主要方式。

3.中國(guó)參與的國(guó)際環(huán)境公約

多年恚我國(guó)一直積極參與國(guó)際環(huán)境保護(hù)，履行國(guó)家的國(guó)際、國(guó)內(nèi)環(huán)境義務(wù)，締結(jié)或參加了一系列環(huán)境保護(hù)的公約、議定書(shū)和雙邊協(xié)定，涉及眾多領(lǐng)域范圍，主要可以分為幾大類：氣候變化的公約，如《京都議定書(shū)》《氣侯變化框架公約》；危險(xiǎn)物質(zhì)類公約，如《巴塞爾公約》《鹿特丹公約》等；海洋環(huán)境資源類的公約，如《聯(lián)合國(guó)海洋公約》《南極條約》等；生物資源類的公約，如《生物多樣性公約》《國(guó)際濕地公約》等。此外我國(guó)還簽署了眾多雙邊協(xié)定及備忘錄，如中日、中美、中俄之間的環(huán)境合作協(xié)定等。國(guó)際環(huán)境法的國(guó)家義務(wù)規(guī)范是國(guó)家承擔(dān)環(huán)境治理任務(wù)的理論基礎(chǔ)之一，國(guó)際環(huán)境義務(wù)中的積極治理義務(wù)、資金及技術(shù)支持義務(wù)、合作義務(wù)為公私合作環(huán)境治理提供了直接的依據(jù)。

（二）國(guó)家環(huán)境義務(wù)的憲法規(guī)范

依據(jù)國(guó)家主體理論，國(guó)家作為一個(gè)公法主體，其本質(zhì)是作為國(guó)家機(jī)構(gòu)來(lái)達(dá)成國(guó)家的目的?！?〕法治社會(huì)中，國(guó)家是權(quán)力與義務(wù)的統(tǒng)一體，不僅代表著國(guó)家權(quán)力，也代表著國(guó)家義務(wù)。而國(guó)家義務(wù)則表示國(guó)家運(yùn)用權(quán)力為公民提供福利，保障國(guó)家權(quán)力屬于人民。〔7〕環(huán)境是全體國(guó)民的“公共財(cái)產(chǎn)”和“共享資源”，維護(hù)環(huán)境公共利益，為全體人民提供良好的環(huán)境資源是國(guó)家作為公法主體存在的目的之一。從法律的角度看，環(huán)境是公民依憲法享有維持基本生存所需的有尊嚴(yán)生活的重要組成部分，憲法規(guī)范的國(guó)家環(huán)境治理義務(wù)是公民環(huán)境權(quán)益保障的基礎(chǔ)。

憲法學(xué)中國(guó)家義務(wù)的產(chǎn)生與公民基本權(quán)利的發(fā)展密切相關(guān)，公民基本權(quán)利是經(jīng)憲法規(guī)定確認(rèn)的權(quán)利，基本權(quán)的主體可依據(jù)憲法的規(guī)定要求國(guó)家做什么或不做什么，由此延伸推導(dǎo)出國(guó)家的相應(yīng)義務(wù)。憲法學(xué)理論依據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)國(guó)家義務(wù)做過(guò)多種劃分，學(xué)者多數(shù)支持從“尊重義務(wù)”、“保護(hù)義務(wù)”和“給付義務(wù)”三個(gè)層面來(lái)具體構(gòu)建國(guó)家義務(wù)更為合適。著眼于國(guó)家環(huán)境義務(wù)自身的特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，適用“尊重、保護(hù)、給付”的結(jié)構(gòu)層次分析國(guó)家的環(huán)境義務(wù)符合當(dāng)下環(huán)境保護(hù)的需要。尊重義務(wù)意在國(guó)家不侵犯和破壞環(huán)境，保持環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)狀，保障公民的環(huán)境權(quán)利不受國(guó)家侵犯。保護(hù)義務(wù)要求國(guó)家采用必要的手段對(duì)各種侵犯環(huán)境權(quán)利的行為進(jìn)行懲罰和積極的預(yù)報(bào)。給付義務(wù)要求國(guó)家以積極作為的方式為公民提供良好的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，保障公民環(huán)境權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，保障所有個(gè)人都有尊嚴(yán)地生活，環(huán)境給付義務(wù)充分體現(xiàn)了給付國(guó)家、環(huán)境國(guó)家的原則。

我國(guó)憲法第9條第2款規(guī)定“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。此條款體現(xiàn)了國(guó)家環(huán)境義務(wù)層次中的尊重義務(wù)和保護(hù)義務(wù)，在賦予主體自然資源利用權(quán)力的同時(shí)，也對(duì)公民環(huán)境侵權(quán)行為進(jìn)行了限制，并間接約束了國(guó)家權(quán)力，因?yàn)椤叭魏谓M織和個(gè)人”當(dāng)然包含國(guó)家權(quán)力在內(nèi)，國(guó)家與組織、個(gè)人等其他主體一樣，也不得有侵占、破壞環(huán)境資源的行為。憲法第26條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹(shù)造林，保護(hù)林木”。此條款體現(xiàn)了國(guó)家環(huán)境義務(wù)層次中的給付義務(wù)，直接對(duì)公權(quán)力設(shè)定了環(huán)保義務(wù)，國(guó)家負(fù)有為公眾提供良好生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的給付義務(wù)。為實(shí)現(xiàn)這一義務(wù)，立法、行政、司法等權(quán)力在運(yùn)作過(guò)程中都要發(fā)揮積極作用，并受憲法環(huán)境條款約束。在此憲法框架下，充分體現(xiàn)了我國(guó)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)具備國(guó)家任務(wù)的特質(zhì)。

我國(guó)現(xiàn)階段環(huán)境治理義務(wù)，除受憲法環(huán)境條款的制約外，還應(yīng)結(jié)合《環(huán)境保護(hù)法》第1條、第4條的規(guī)定，歸納現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境保護(hù)的主要義務(wù)：（1）保障現(xiàn)有環(huán)境狀況不再惡化，國(guó)家要負(fù)擔(dān)“現(xiàn)狀保持”環(huán)境義務(wù)，對(duì)應(yīng)的是國(guó)家環(huán)境尊重義務(wù)，這一義務(wù)源于公民基本權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的防御功能和控制國(guó)家權(quán)力的法治理念。國(guó)家的環(huán)境尊重義務(wù)主要表現(xiàn)為充分尊重公民及其他社會(huì)主體的環(huán)境利益，公民在法定范圍內(nèi)享有對(duì)環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利與自由，國(guó)家不干預(yù)、不侵害公民的環(huán)境福利，國(guó)家也不能侵犯和剝奪公民享有的環(huán)境權(quán)利與自由。（2）采取措施排除現(xiàn)有的及潛在的環(huán)境危險(xiǎn)，維護(hù)環(huán)境秩序，國(guó)家負(fù)擔(dān)“危險(xiǎn)防御”環(huán)境義務(wù)。在經(jīng)濟(jì)及技術(shù)高速發(fā)展的帶動(dòng)下，環(huán)境污染加劇，社會(huì)主體間的環(huán)境權(quán)利也發(fā)生了激烈的沖突，僅僅尊重公民權(quán)利，保障公民環(huán)境利用自由的國(guó)家環(huán)境義務(wù)已不能有效調(diào)節(jié)環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)沖突，此時(shí)要求國(guó)家以管制的方式來(lái)排除環(huán)境污染，國(guó)家的環(huán)境義務(wù)由消極的尊重義務(wù)擴(kuò)展到積極的保護(hù)義務(wù)，當(dāng)有第三人侵害可能發(fā)生時(shí)，國(guó)家要采取措施防止或排除侵害的發(fā)生，救濟(jì)被侵害行為損害的環(huán)境利益等。國(guó)家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)也可具體細(xì)化為事前的預(yù)防義務(wù)、事中的排除義務(wù)和事后的救濟(jì)義務(wù)。國(guó)家要完成保護(hù)義務(wù)需要環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法的整體運(yùn)作。（3）針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下的不確定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，要明確預(yù)防責(zé)任并采取相應(yīng)防范措施，國(guó)家承擔(dān)“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”義務(wù)，人類對(duì)環(huán)境的保護(hù)有了更前瞻性的做法，國(guó)家環(huán)境義務(wù)由保護(hù)義務(wù)向給付義務(wù)轉(zhuǎn)變。環(huán)境給付義務(wù)是第三個(gè)層次的國(guó)家環(huán)境義務(wù)，此時(shí)國(guó)家積極履行對(duì)公民的生存保障，均衡生存負(fù)擔(dān)，不斷改善環(huán)境質(zhì)量，為公民提供良好的環(huán)境公共產(chǎn)品及服務(wù)。給付義務(wù)的履行是環(huán)境利益實(shí)現(xiàn)的保障，也是促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的手段。此時(shí)，環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容由污染防治擴(kuò)大到生態(tài)平衡及環(huán)境資源保護(hù)等領(lǐng)域；治理手段傾向于政策引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)刺激、稅收優(yōu)惠等方式；治理的關(guān)注點(diǎn)由末端治理轉(zhuǎn)向源頭治理、綜合治理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防；治理模式由命令控制型向多元環(huán)境利益主體合作的方向發(fā)展。

從法律的角度思考，正是公民的環(huán)境權(quán)益受到威脅，憲法才賦予國(guó)家環(huán)境治理的義務(wù)，國(guó)家環(huán)境義務(wù)是國(guó)家義務(wù)的組成部分?！碍h(huán)境國(guó)家”中國(guó)家公權(quán)力為落實(shí)環(huán)境保護(hù)義務(wù)不斷調(diào)整，可以說(shuō)國(guó)家環(huán)境義務(wù)的嬗變都是通過(guò)國(guó)家任務(wù)及政府職能的變化來(lái)落實(shí)和拓展的。

三、國(guó)家環(huán)境治理任務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要

對(duì)國(guó)家環(huán)境治理義務(wù)的論證，很多學(xué)者從公民環(huán)境基本權(quán)利的角度入手，論述國(guó)家義務(wù)是基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法定的具有根本性地位的義務(wù)，持有國(guó)家義務(wù)直接源自公民權(quán)利觀點(diǎn)，也有學(xué)者認(rèn)為“環(huán)境”的定義并未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境權(quán)利的保護(hù)范圍模糊不定，在憲法的基本權(quán)利體系中，環(huán)境權(quán)還處于爭(zhēng)議之中，實(shí)`中人類對(duì)環(huán)境權(quán)利的訴求不能直接引用憲法上的環(huán)境權(quán)規(guī)范，“基本權(quán)利――國(guó)家義務(wù)”體系針對(duì)環(huán)境權(quán)益存在局限性。同時(shí)，憲法范疇的基本權(quán)利應(yīng)是個(gè)人的自由與權(quán)利，個(gè)人尊嚴(yán)是憲法的靈魂，環(huán)境資源的“公共財(cái)產(chǎn)”屬性決定其并非專屬于個(gè)人，一項(xiàng)基本權(quán)利一旦被定性為集體權(quán)利或全民所有，該權(quán)利實(shí)際已被架空，失去現(xiàn)實(shí)意義，因而環(huán)境基本權(quán)與憲法的基本權(quán)利理念有所不符?！盎緳?quán)利――國(guó)家義務(wù)”的邏輯不能很好地解決國(guó)家環(huán)境治理義務(wù)生成的諸多難題，而國(guó)家保護(hù)環(huán)境公共利益、為公民提供良好生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的任務(wù)卻是眾望所歸。故而從國(guó)家“環(huán)境保護(hù)”的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，依據(jù)國(guó)家任務(wù)的變遷及國(guó)家權(quán)力行使目標(biāo)的變化，闡述國(guó)家環(huán)境治理義務(wù)是一條務(wù)實(shí)的思路。

（一）國(guó)家環(huán)境治理任務(wù)

依據(jù)國(guó)家學(xué)說(shuō)理論，國(guó)家包含領(lǐng)土、人民及三個(gè)最基本的要素，領(lǐng)土應(yīng)是適合人類生存發(fā)展的生活環(huán)境及生態(tài)環(huán)境，因而環(huán)境保護(hù)應(yīng)是國(guó)家的主要任務(wù)之一?！?〕國(guó)家任務(wù)作為公法學(xué)上最基本的概念之一，鞔锪斯家存在的目的和國(guó)家存在的正當(dāng)性，諸多憲法與行政法規(guī)范及學(xué)理都是建立在國(guó)家任務(wù)這一概念基礎(chǔ)之上。傳統(tǒng)公法學(xué)認(rèn)為只要是社會(huì)公眾需要的重大的、主要的任務(wù)就是國(guó)家任務(wù)。然而這種問(wèn)題無(wú)邊無(wú)際，立法的抽象性使得實(shí)施法對(duì)國(guó)家任務(wù)的界限模糊不清。國(guó)家任務(wù)是公共任務(wù)的下位概念，各個(gè)國(guó)家因具體運(yùn)用的憲法秩序不同而有不同的國(guó)家任務(wù)內(nèi)涵。公共任務(wù)是所有為實(shí)現(xiàn)公共福祉利益而履行的任務(wù)；國(guó)家任務(wù)則是指國(guó)家或歸屬于國(guó)家的公權(quán)力主體根據(jù)現(xiàn)行法而得以執(zhí)行的公共任務(wù)。在這一任務(wù)范疇下，憲法或法律賦予行政主體所執(zhí)行的任務(wù)，就是行政任務(wù)。〔9〕

需要明確的是，國(guó)家任務(wù)是由國(guó)家親自負(fù)責(zé)接管的公共任務(wù)，但公共任務(wù)不都是國(guó)家任務(wù)，公共任務(wù)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)由國(guó)家和社會(huì)共同完成，即一些公共任務(wù)可以由社會(huì)私人主體來(lái)完成。私人主體在追求自身利益的同時(shí)也會(huì)實(shí)現(xiàn)公共利益，客觀地履行了公共任務(wù)，此時(shí)國(guó)家不必也不需要進(jìn)行干預(yù)。僅有透過(guò)實(shí)體法規(guī)范賦予國(guó)家執(zhí)行權(quán)限的特定活動(dòng)領(lǐng)域才能具有國(guó)家任務(wù)的特點(diǎn)，也就是說(shuō)立法者必須通過(guò)實(shí)體法規(guī)范決定哪些公共任務(wù)屬于國(guó)家任務(wù)，在國(guó)家任務(wù)之下再?zèng)Q定哪些國(guó)家任務(wù)由行政主體執(zhí)行，成為行政任務(wù)；哪些國(guó)家任務(wù)可交由私人主體執(zhí)行，這也是國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域互動(dòng)的法理基礎(chǔ)。

公共利益是公共任務(wù)、國(guó)家任務(wù)及行政任務(wù)積極追尋的目標(biāo)，是國(guó)家任務(wù)所在。但公共利益最大的特點(diǎn)是不確定性，這種不確定性表現(xiàn)為不同時(shí)代利益的內(nèi)容不確定及受益的對(duì)象不確定?！?0〕在人類社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)河中公共利益的內(nèi)容和范圍具有歷史性和個(gè)案差異，不同國(guó)家在同一歷史階段或同一國(guó)家在不同歷史階段的公共利益所指范圍和所含標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一也沒(méi)有完美的預(yù)案。公共利益并不是獨(dú)立于個(gè)人利益的特殊利益，而是“組成共同體若干成員的利益總和?！眹?guó)家目的就是最大程度地促進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)“最大多數(shù)人的幸?！??！?1〕

環(huán)境資源作為人類發(fā)展的必需品，環(huán)境的供給與消費(fèi)，牽動(dòng)全社會(huì)民眾的福祉。國(guó)家作為公法主體，依據(jù)國(guó)民代表和法律規(guī)定，以保障環(huán)境公益為目的，行使環(huán)境管理職能與權(quán)力，具有正當(dāng)合法性。國(guó)家環(huán)境治理任務(wù)是保護(hù)環(huán)境公共利益的需要，也是國(guó)家法定義務(wù)之一。在處理與環(huán)境相關(guān)的各種社會(huì)事務(wù)及社會(huì)關(guān)系中，作為公權(quán)力代表的政府是一種強(qiáng)勢(shì)的主導(dǎo)力量。

（二）國(guó)家環(huán)境治理任務(wù)的擴(kuò)張

現(xiàn)代國(guó)家的任務(wù)主要集中在階級(jí)統(tǒng)治、社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)平衡等方面。不同類型的國(guó)家，國(guó)家任務(wù)的范圍不同，政府履行任務(wù)行使職能的強(qiáng)弱也不同，有的任務(wù)在削減，而有的任務(wù)在擴(kuò)張，如政府的社會(huì)公共管理和社會(huì)服務(wù)職能就處于擴(kuò)張之中。政府的職能隨著時(shí)展及國(guó)家任務(wù)變遷而變動(dòng)。環(huán)境保護(hù)，或者說(shuō)現(xiàn)代意義的環(huán)境保護(hù)并非從來(lái)就是國(guó)家的主要任務(wù)。雖然古代東方社會(huì)的國(guó)家要承擔(dān)水利設(shè)施等社會(huì)公共工程，但此類事物的管理屬農(nóng)業(yè)社會(huì)生存和發(fā)展的保障，有別于工業(yè)社會(huì)應(yīng)對(duì)激化的環(huán)境危機(jī)。

現(xiàn)代意義上的環(huán)境問(wèn)題是二次世界大戰(zhàn)后科技突飛猛進(jìn)及工業(yè)化高度發(fā)展的產(chǎn)物，環(huán)境問(wèn)題隨著工業(yè)化進(jìn)程不斷尖銳化與擴(kuò)大化，并由區(qū)域性問(wèn)題發(fā)展至全球性問(wèn)題。當(dāng)長(zhǎng)期累積的環(huán)境問(wèn)題在短時(shí)間內(nèi)演變?yōu)橥癸@的、復(fù)雜的直接危害人的健康乃至生命的全球化環(huán)境危機(jī)時(shí)，已超越環(huán)境領(lǐng)域成為具有政治影響力的議題，促使國(guó)家高度關(guān)注。主政者在“做點(diǎn)事”哲學(xué)的指引下，縱使在經(jīng)驗(yàn)欠缺的情況下，也不斷采取行動(dòng)，再?gòu)氖潞笞鰴z討修正。如此一來(lái)，整部環(huán)境保護(hù)史實(shí)際上是一部人類制度因應(yīng)的嘗試錯(cuò)誤史。從過(guò)往的歷史分析環(huán)境問(wèn)題與國(guó)家任務(wù)的互動(dòng)關(guān)系，可以看出在工業(yè)化以前，環(huán)境問(wèn)題尚處于自我恢復(fù)能力之內(nèi)，客觀上并不要求國(guó)家承擔(dān)大量治理環(huán)境任務(wù)。但工業(yè)化以后，生態(tài)環(huán)境惡化，必然要求國(guó)家承擔(dān)起維護(hù)環(huán)境公共利益，提供環(huán)境治理的國(guó)家任務(wù)。我們將工業(yè)化以后國(guó)家環(huán)境治理任務(wù)分為三個(gè)階段，在這三個(gè)階段因環(huán)境問(wèn)題表現(xiàn)不同，國(guó)家環(huán)境治理任務(wù)的內(nèi)容也有差異。

第一個(gè)階段是工業(yè)化初期，人們?cè)谠械纳罱?jīng)驗(yàn)下，仍然認(rèn)為可以無(wú)償使用自然資源，但是工業(yè)化產(chǎn)生的廢水、廢氣、廢渣等造成環(huán)境污染，逐漸超于環(huán)境的承受能力，人們開(kāi)始反思環(huán)境破壞所帶來(lái)的惡果。此時(shí)環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的時(shí)代背景多處于國(guó)家承擔(dān)“生存照顧”任務(wù)膨脹期，主張維護(hù)環(huán)境利益這種“公共的善”是國(guó)家的任務(wù)，并認(rèn)為此等公共的善是無(wú)法借助市場(chǎng)的力量來(lái)維護(hù)的，許多國(guó)家通過(guò)立法明確了環(huán)境保護(hù)是國(guó)家的一項(xiàng)基本職責(zé)，政府包辦了環(huán)境治理、改善環(huán)境狀況的相關(guān)任務(wù)，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)普遍設(shè)立并被賦予強(qiáng)大的職權(quán)。

進(jìn)入第二階段，第一階段的污染問(wèn)題并未徹底解決，野生動(dòng)植物的大規(guī)模滅絕、森林減少、土地沙化、水土流失、自然資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)等問(wèn)題又頻頻出現(xiàn)，國(guó)家環(huán)保任務(wù)有所變化，環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)從污染管制擴(kuò)張到自然資源保護(hù)與污染防治并重?！皽p少對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)”、“減少因人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的影響”、“尊重自然資源保護(hù)與公害防治”成為很多國(guó)家環(huán)境保護(hù)法的關(guān)鍵詞匯。各國(guó)開(kāi)始重視對(duì)自然資源的保護(hù)，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃保護(hù)，野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)、自然保留區(qū)、國(guó)家公園等陸續(xù)成立。各國(guó)針對(duì)不同區(qū)域的物種資源分配及分布特征，確定各區(qū)域的功能、作用，有重點(diǎn)、有步驟地開(kāi)展環(huán)境保護(hù)工作。

后工業(yè)化時(shí)代，也進(jìn)入環(huán)境治理的第三階段。這一階段與前兩個(gè)階段相比最大的不同是環(huán)境問(wèn)題呈現(xiàn)出的復(fù)雜性和不確定性，核能與化學(xué)危險(xiǎn)品應(yīng)用、食品安全、生物多樣性、自然資源的循環(huán)利用等問(wèn)題都出現(xiàn)在環(huán)境治理范疇內(nèi)。這些問(wèn)題所涉及的范圍相當(dāng)廣泛，要對(duì)所有環(huán)境議題妥善處理，國(guó)家的環(huán)境治理任務(wù)“量”大幅度增長(zhǎng)。此外，這些任務(wù)本身的“質(zhì)”也與前兩個(gè)階段不同，這一階段環(huán)境問(wèn)題涉及高科技性、不可預(yù)測(cè)性、不可控制性等特征，傳統(tǒng)的治理技術(shù)、治理方法、甚至治理政策等面對(duì)環(huán)境新問(wèn)題時(shí)都捉襟見(jiàn)肘?，F(xiàn)代技術(shù)及其風(fēng)險(xiǎn)比當(dāng)初人們想像的更為復(fù)雜和難以理解，僅靠原有自然科學(xué)技術(shù)的方法不足以全面的預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)這些風(fēng)險(xiǎn)，更別說(shuō)怎么應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，這些問(wèn)題清楚地體現(xiàn)在切爾諾貝利核事故、博帕爾毒氣泄漏事件中。對(duì)國(guó)家而言，環(huán)境治理任務(wù)除了量的激增和質(zhì)的激變，還有環(huán)境事務(wù)在地理范圍上的擴(kuò)大，越來(lái)越多的跨區(qū)域、跨國(guó)界或全球化環(huán)境問(wèn)題存在，治理任務(wù)不再限于國(guó)內(nèi)，而上升為國(guó)際問(wèn)題。全球化背景下政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人口等因素參與其中，使得環(huán)境治理任務(wù)更加復(fù)雜，國(guó)家環(huán)境治理任務(wù)壓力陡增。

四、國(guó)家環(huán)境治理任務(wù)與治理模式選擇

環(huán)境治理模式是“指一般性治理模式在環(huán)境領(lǐng)域的具體應(yīng)用。包括治理主體結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理原t、治理目標(biāo)和治理績(jī)效等在內(nèi)的分析框架。具體而言即是在對(duì)自然資源和環(huán)境的持續(xù)利用中，環(huán)境福祉的利益相關(guān)者們誰(shuí)來(lái)進(jìn)行環(huán)境決策以及如何去制定環(huán)境決策，行使權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任而達(dá)到一定的環(huán)境績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效，并力求績(jī)效的最大化和可持續(xù)性”。〔12〕在不同的歷史時(shí)期，因不同公共利益標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家義務(wù)范圍以及政府職能，環(huán)境治理模式處于不斷的建構(gòu)、反思之中，體現(xiàn)著公共事務(wù)管理中的行為規(guī)范和倫理觀念的不同選擇。依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，大家對(duì)環(huán)境治理模式進(jìn)行不同的劃分。

依據(jù)治理手段不同，劃分為強(qiáng)制命令型、市場(chǎng)導(dǎo)向型及自覺(jué)行動(dòng)型環(huán)境治理模式。強(qiáng)制命令型環(huán)境治理模式是基于環(huán)境問(wèn)題的外部性，認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制不能化解環(huán)境危機(jī)，轉(zhuǎn)而依靠國(guó)家的力量，通過(guò)行政命令和法律強(qiáng)制的方式來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題的模式。市場(chǎng)導(dǎo)向型是隨著市民社會(huì)的崛起和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，認(rèn)為單純依靠政府管理的模式已不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，而應(yīng)該引入市場(chǎng)原理和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分利用經(jīng)濟(jì)手段整治環(huán)境問(wèn)題模式。自覺(jué)行動(dòng)型環(huán)境治理模式是在現(xiàn)有政策和法律基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)企業(yè)制定適合于自身情況的環(huán)境管理體系，使其有足夠的選擇余地來(lái)發(fā)揮靈活、獨(dú)創(chuàng)的環(huán)境治理模式。

依據(jù)公民與公共行政權(quán)力之間的互動(dòng)關(guān)系與程度，環(huán)境治理模式可分為統(tǒng)治型治理模式、管理型治理模式和合作型治理模式。統(tǒng)治型治理模式是權(quán)力統(tǒng)治者運(yùn)用強(qiáng)制性手段對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理和支配，社會(huì)公眾以被動(dòng)的被管制者身份參與環(huán)境事務(wù)處理的模式。管理型治理模式下公權(quán)力被視為公眾意志的代表，公眾將具有公共利益的事務(wù)委托給政府，由政府負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品的供給。合作型治理模式打破了公權(quán)力在公共事務(wù)中的壟斷地位，將公眾引入公共事務(wù)的治理框架之內(nèi)，形成了 “政府與公民”互動(dòng)合作的治理模式。合作型治理模式下，在主體上既強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的合作，也強(qiáng)調(diào)公民自治；在目標(biāo)上以環(huán)境公共利益和環(huán)境正義為目標(biāo)；在運(yùn)行機(jī)制上建構(gòu)共同協(xié)商、相互信任的合作機(jī)制。

值得我們注意的是，任何環(huán)境治理模式的劃分都不是完全絕對(duì)的，不同標(biāo)準(zhǔn)的劃分也不能阻斷權(quán)利運(yùn)行模式、治理手段及治理工具的交錯(cuò)使用。新舊模式的更迭不是新模式對(duì)舊模式的完全拋棄，而是在國(guó)家任務(wù)變遷和環(huán)境問(wèn)題發(fā)展中，不斷選擇、不斷創(chuàng)新的過(guò)程。但是，不管環(huán)境治理模式如何交織演變，分析當(dāng)下我國(guó)命令控制型環(huán)境治理模式的弊端，建構(gòu)符合環(huán)境公共利益、與國(guó)家環(huán)境治理義務(wù)相適應(yīng)的新型治理模式是必然趨勢(shì)。

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篇8

改革開(kāi)放以來(lái),隨著農(nóng)村生存問(wèn)題的解決,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展,農(nóng)民對(duì)生活質(zhì)量的要求提高,農(nóng)村生活環(huán)境的治理被提上日程,人居環(huán)境改善成為新農(nóng)村建設(shè)的重要步驟。顯然,農(nóng)村生活環(huán)境的治理對(duì)于支撐農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展以及提高農(nóng)民生活滿意度有著重要意義。我們知道,隨著我國(guó)現(xiàn)代化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快,經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給人們生存帶來(lái)的負(fù)外部性日漸凸顯,環(huán)境的不斷退化給自然社會(huì)和經(jīng)濟(jì)都帶來(lái)了巨大的影響,長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元環(huán)境治理模式使得國(guó)家將治理焦點(diǎn)集中于城市而忽視了農(nóng)村。與城市整潔的生產(chǎn)生活環(huán)境相比,全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村環(huán)境呈現(xiàn)出臟亂差的現(xiàn)象。農(nóng)村環(huán)境污染的后果已經(jīng)從健康、生產(chǎn)要素和社會(huì)安定等三方面體現(xiàn)出來(lái)。首先,農(nóng)村環(huán)境污染嚴(yán)重危害了農(nóng)民的健康。由于我國(guó)對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染治理不力,環(huán)境污染不僅迅速由“小污”變?yōu)椤按笪邸?而且已經(jīng)因“小污”而成“大害”,給作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和弱勢(shì)群體的農(nóng)民帶來(lái)了顯著的負(fù)面影響。

所謂農(nóng)村環(huán)境,狹義上主要指農(nóng)村居民的生活環(huán)境,如農(nóng)村衛(wèi)生狀況、安全環(huán)境等;廣義上不僅包括生活環(huán)境,還包括生產(chǎn)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。而目前農(nóng)村環(huán)境作為新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn),其環(huán)境污染包括點(diǎn)源污染和面源污染。點(diǎn)源污染主要指由工業(yè)企業(yè)造成的農(nóng)村環(huán)境污染,面源污染主要指由人民生產(chǎn)生活造成的污染。本文側(cè)重對(duì)狹義上的農(nóng)村環(huán)境面源污染的治理,這種污染治理難度較大,治理主體比較廣泛,需要多方參與。目前,國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理路徑的研究集中表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是主張“以政府強(qiáng)制為主”的單一行政治理路徑,二為產(chǎn)權(quán)明晰前提下的市場(chǎng)治理路徑,三是基于特定制度與組織載體的農(nóng)村自主治理路徑。然而,由于信息不對(duì)稱、交易費(fèi)用、產(chǎn)權(quán)界定困難等原因,會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的現(xiàn)象,因此不能將單一的政府或者市場(chǎng)視為治理農(nóng)村環(huán)境的靈丹妙藥。而要實(shí)現(xiàn)有效的自主治理必須要解決三大難題,即:新制度的供給問(wèn)題、可信任承諾問(wèn)題和相互監(jiān)督問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的實(shí)踐表明,我國(guó)屬于政府主導(dǎo)的“命令一控制”型治理路徑。然而,我國(guó)城鄉(xiāng)二元環(huán)境管理模式使得農(nóng)村環(huán)境處于“三不管”狀態(tài),即國(guó)家不愿管、市場(chǎng)不能管、D村委管不了,這就要求我們?cè)诰唧w實(shí)踐活動(dòng)中探尋農(nóng)村環(huán)境治理切實(shí)可行的路徑和方法,既不囿于傳統(tǒng),又能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的善治。

1.2文獻(xiàn)綜述

自從20世紀(jì)90年代以來(lái),治理概念的運(yùn)用不再局限于與國(guó)家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中,其涵蓋的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義,被廣泛的應(yīng)用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,治理的內(nèi)涵不斷豐富。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)治理的研究主要集中于治理的概念界定、理論淵源、適用性等方面。

(1)對(duì)治理的定義的研究

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)治理的概念研究主要集中在對(duì)“治理”與“統(tǒng)治”的區(qū)別研究中,通過(guò)對(duì)“治理”與“統(tǒng)治”的對(duì)比研究對(duì)“治理”的定義進(jìn)行了界定。羅西瑙作為治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一,他認(rèn)為,“治理與統(tǒng)治不同,是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng),這些管理活動(dòng)的主體未必是政府,也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)?！痹诹_茨看來(lái),治理是一種新的統(tǒng)治社會(huì)的方法,他詳細(xì)列舉了治理的六種不同的定義。俞可平則認(rèn)為,“治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序,滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng),以最大限度地增進(jìn)公共利益”。格里斯托克則梳理了目前流行的各種治理概念,提出了治理理論的五種主要概念:第一,治理意味著一系列來(lái)自政府但又不局限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。第二,治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解決方案的過(guò)程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性。第三,治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。第四,治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。第五,治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力,不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。全球治理委員會(huì)對(duì)治理的定義作了具有代表性和權(quán)威性的界定:“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它有四個(gè)特征:治理不是一整套規(guī)則,也不是一種活動(dòng),而是一個(gè)過(guò)程;治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門,也包括私人部門;治理不是一種正式的制度,而是持續(xù)的互動(dòng)?！?/p>

(2)治理理論的學(xué)術(shù)淵源

治理理論的興起有著廣闊的世界背景和深刻的歷史緣由,其部分原因在于政治經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了變化,直接原因則來(lái)自于政府和市場(chǎng)在社會(huì)資源配置中的局限性。綜觀學(xué)者對(duì)治理理論學(xué)術(shù)淵源的研究,可將其歸納為兩大理論淵源:一是以極端自由主義為代表的當(dāng)代西方哲學(xué)和政治思潮,一是以公共選擇理論為代表的當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。極端自由主義的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)本位,極端強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由,主張以制度保護(hù)個(gè)人權(quán)利并制約政府的權(quán)力,主張有限政府,堅(jiān)決反對(duì)政府干預(yù)。公共選擇理論建立在兩個(gè)基本假設(shè)之上,個(gè)人效用最大化和政治的交換性。這就使得公共選擇學(xué)者認(rèn)為,政府的每一種行為都包含著失敗之處,推崇有限政府。有學(xué)者從治理理論的理論淵源推導(dǎo)出治理理論的精神,契約觀念和效率精神,認(rèn)為治理的根本精神是契約觀念,這對(duì)當(dāng)代社會(huì)治理有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。

第2章理論基礎(chǔ)與案例概述

2.1理論基礎(chǔ)

鄭杭生認(rèn)為黨的十八屆三中全會(huì)運(yùn)用治理的思想對(duì)社會(huì)治理做了全面系統(tǒng)的解讀,不僅僅一般地提到要在總體上用“社會(huì)治理”來(lái)代替“社會(huì)管理”,而且還全面論述了中國(guó)社會(huì)治理方式的改進(jìn),提出“四個(gè)治理”原則,即堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。這“四個(gè)治理”,就是一般性與特殊性相結(jié)合的、適合中國(guó)具體國(guó)情的社會(huì)治理具體制度的框架。

在農(nóng)民的日常生活中,以熟悉為基礎(chǔ)的熟人社會(huì)是有一定范圍的,這個(gè)范圍的含義是多層面的:自然地理、社會(huì)認(rèn)同、心靈歸屬等,我們把這個(gè)范圍內(nèi)的整體社會(huì)狀態(tài)叫做熟人社會(huì)。在中國(guó)農(nóng)村,因?yàn)榈乩須v史原因和行政區(qū)劃的標(biāo)準(zhǔn)不一,各地的熟人社會(huì)范圍和性質(zhì)不同。熟人社會(huì)與D村民組、行政D村的行政區(qū)劃產(chǎn)生了復(fù)雜的互動(dòng)。熟人社會(huì)是農(nóng)村社會(huì)一個(gè)基本的結(jié)構(gòu)單元,是在長(zhǎng)期的社會(huì)生活中自然形成的社會(huì)圈子,是真正意義上農(nóng)民日常生活的單位,熟人社會(huì)中具有較為穩(wěn)定和可靠的社會(huì)預(yù)期,是農(nóng)民日常生活中合作互助、獲得社會(huì)身份和地位,以及心靈歸屬的圈子。

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關(guān)鍵詞：中國(guó)；水污染防治；流域管理；戰(zhàn)略對(duì)策

1 流域水環(huán)境污染綜合防治戰(zhàn)略存在的問(wèn)題

1.1 流域水環(huán)境污染治理制度不完善

流域作為整體水文循環(huán)單位，同時(shí)也是人類活動(dòng)起源，匯入到整個(gè)河流干道中，有利于保護(hù)水環(huán)境以及水生態(tài)系統(tǒng)。流域同時(shí)也是完整的管理單位，集中了人類多種活動(dòng)形式，體現(xiàn)了人類生存發(fā)展的矛盾。尤其是水環(huán)境治理問(wèn)題，涉及到多種污染體，因此，加強(qiáng)水流域污染治理這一問(wèn)題亟待解決。美國(guó)早期就明確了水污染治理這一概念，尤其注重生態(tài)系統(tǒng)整體功能體現(xiàn)，在把握水流域基本發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，以及水生態(tài)社會(huì)子系統(tǒng)的形成過(guò)程中產(chǎn)生的相互作用，還要對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展制定整體規(guī)劃，加強(qiáng)水生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)保護(hù)，制定水流域綜合治理計(jì)劃，這些保護(hù)有利于解決部門內(nèi)部沖突，矛盾問(wèn)題，有利于加強(qiáng)流域水環(huán)境治理效率。采取這一水污染治理措施注重保護(hù)水污染治理完整性，重點(diǎn)解決水污染治理存在的問(wèn)題，嚴(yán)格控制水污染溫度以及各個(gè)要素之間的聯(lián)系；保護(hù)生物多樣性以及地標(biāo)物質(zhì)組成結(jié)構(gòu)等，還有土壤物質(zhì)組成，針對(duì)區(qū)域生態(tài)發(fā)展存在的問(wèn)題采取針對(duì)性措施，充分發(fā)揮好專家以及研究學(xué)者力量，為解決流域水污染問(wèn)題提供支持。

1.2 缺乏對(duì)水環(huán)境特征區(qū)域差異的研究

各個(gè)流域水環(huán)境承載力存在很大差異，對(duì)各區(qū)域造成的水污染程度不同，因此，解決我國(guó)流域水污染問(wèn)題，要對(duì)流域進(jìn)行劃分加強(qiáng)管理，美國(guó)針對(duì)這一問(wèn)題，早期就制定了水生態(tài)區(qū)域劃分方案，在很大程度上提高了水環(huán)境管理效率。對(duì)于水生態(tài)系統(tǒng)流域監(jiān)測(cè)站點(diǎn)選擇上、針對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)污染問(wèn)題制定恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，有利于為流域水環(huán)境治理制定TMDL提供重要參考依據(jù)。我國(guó)地域面積廣闊，各地域水環(huán)境特征不同，目前，我國(guó)并未建立完整的水流域治理機(jī)制，無(wú)法準(zhǔn)確判斷水流域環(huán)境承載力以及生態(tài)環(huán)境發(fā)展?fàn)顩r，尤其是水環(huán)境治理難度大，保護(hù)措施有效性不強(qiáng)。

2 我國(guó)流域水環(huán)境污染防治的控制原則

2.1 污染物質(zhì)的分類控制原則

面對(duì)我國(guó)流域水污染存在的問(wèn)題，要采取針對(duì)性措施，提高流域水污染治理效率，并對(duì)污染物特性以及其他各個(gè)方面進(jìn)行具體劃分，做好分類，優(yōu)化污染質(zhì)結(jié)構(gòu)，對(duì)污染物進(jìn)行有效分解，制定污染物治理化學(xué)指標(biāo)，按照污染物特性，將其劃分為兩種形式，一種是一啊不能污染物，一種是特殊污染物；按照水污染物自身性質(zhì)將其劃分為淡水、海水、人體健康污染物；按照污染物因子特性，將其劃分為兩種形式，保守、非保守物質(zhì)，在以上總結(jié)過(guò)程中，針對(duì)污染物特性提出具體控制要求。

2.2 污染控制的分區(qū)原則

我國(guó)流域面積廣闊，各地區(qū)水環(huán)境差異明顯，因此，要根據(jù)各個(gè)地區(qū)水流域具體情況來(lái)制定不同發(fā)展戰(zhàn)略，保護(hù)水文完整性具有重要意義，生態(tài)系統(tǒng)水體功能差異劃分為幾種形式，也是建立水污染控制體系的重要參考依據(jù)，有利于保護(hù)水體發(fā)展環(huán)境，加大水污染物控制制度。其中，水資源分區(qū)將水文循單元作為重要依據(jù)，將其劃分為幾種形式，主要為了呈現(xiàn)水文完整度，尤其要把握污染物轉(zhuǎn)化規(guī)律，有利于加強(qiáng)水質(zhì)管理，劃分水生態(tài)區(qū)則是按照流域生態(tài)特征，包括土壤植被等多個(gè)要素，主要是為了對(duì)水體進(jìn)行分類，這一方法是為了判斷水體生態(tài)性質(zhì)以及水體生態(tài)基本標(biāo)準(zhǔn)，有利于為水體生態(tài)安全提供重要參考依據(jù)，了解我國(guó)水環(huán)境管理能力差異，把握好流域尺度、平衡人類發(fā)展需求的主要區(qū)域管理方式。流域水環(huán)境功能包括三個(gè)等級(jí)，矛盾區(qū)、一般功能區(qū)、最高層次區(qū)，劃分為多個(gè)功能管理區(qū)主要為了提高流域水質(zhì)量，保護(hù)生物多樣性。保護(hù)水環(huán)境功能過(guò)程中，需要制定沖突協(xié)調(diào)機(jī)制處理區(qū)域沖突，協(xié)調(diào)各個(gè)區(qū)域水質(zhì)矛盾沖突問(wèn)題。

3 結(jié)束語(yǔ)

為從根本上解決我國(guó)水污染的復(fù)雜問(wèn)題，就必須實(shí)施流域污染控制策略，在流域尺度上開(kāi)展系統(tǒng)性、綜合性、前瞻性的水污染控制技術(shù)體系研究，重點(diǎn)在于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的污染控制理念，根據(jù)流域地理、水文氣象、生態(tài)一致性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，開(kāi)展全國(guó)水環(huán)境生態(tài)分區(qū)方案研究，根據(jù)不同區(qū)域的水生態(tài)系統(tǒng)類型特征與水環(huán)境特征，提出不同分區(qū)的污染控制要求，從而為污染控制目標(biāo)的分解提供支持，以水環(huán)境生態(tài)分區(qū)為基礎(chǔ)進(jìn)行污染負(fù)荷的計(jì)算和管理。

參考文獻(xiàn)

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[論文摘要]發(fā)達(dá)國(guó)家城市環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)主要有：完善環(huán)境保護(hù)法律制度，保證治理措施的有效實(shí)施；健全環(huán)境管理體系，強(qiáng)化環(huán)境行政管理；注意推動(dòng)自愿性行動(dòng)來(lái)保護(hù)環(huán)境，積極推動(dòng)公眾參與環(huán)境治理；運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，制定激勵(lì)獎(jiǎng)懲措施，提高環(huán)境治理的效率；合理劃分環(huán)境治理權(quán)限，建立權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu)；大力發(fā)展環(huán)境教育，通過(guò)民眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，形成民族心理；加大科技投入，注重科技進(jìn)步，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

城市環(huán)境治理是指各級(jí)管理者依據(jù)國(guó)家和當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境政策、環(huán)境法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)和教育等各種手段，調(diào)控人類生產(chǎn)生活行為，協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，限制人類損害城市環(huán)境活動(dòng)的有關(guān)行為的總稱。城市環(huán)境治理具有綜合性、區(qū)域性、群眾性與動(dòng)態(tài)性等特征，其本質(zhì)是影響人的行為，轉(zhuǎn)變城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。發(fā)達(dá)國(guó)家在20世紀(jì)50～60年生了嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題，但通過(guò)投入大量人力、物力和財(cái)力進(jìn)行治理后，如今城市環(huán)境污染得到有效控制，環(huán)境質(zhì)量得到根本性改善。發(fā)達(dá)國(guó)家積累了不少城市環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)及其教訓(xùn)留給人們諸多啟示，值得中國(guó)學(xué)習(xí)與借鑒。

一、完善環(huán)境保護(hù)法律制度，保證治理措施的有效實(shí)施

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)和個(gè)人的目標(biāo)都是追求個(gè)體利益最大化。由于環(huán)境是公共物品且環(huán)境污染具有外部性，因此企業(yè)和個(gè)人總是想方設(shè)法地逃避環(huán)境責(zé)任，避免環(huán)境成本的內(nèi)部化。所以通過(guò)設(shè)計(jì)完備周密、可操作性強(qiáng)、適時(shí)進(jìn)行調(diào)整的環(huán)境法律制度，規(guī)范人們和企業(yè)的行為，降低生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響，就成為保護(hù)環(huán)境最重要的手段。美國(guó)自1970年，環(huán)境立法開(kāi)始大規(guī)模展開(kāi)。經(jīng)過(guò)30年的發(fā)展，到目前已形成了較為完備的環(huán)境法律體系，僅在污染控制方面，就先后制定了《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處置法》、《安全飲用水法》、《聯(lián)邦農(nóng)藥法》、《有毒物質(zhì)控制法》、《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》、《海洋傾倒法》和《噪聲控制法》等等。除聯(lián)邦一級(jí)法律外，各州也制定了相應(yīng)的法律，有的比聯(lián)邦法律還要嚴(yán)格。

發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境保護(hù)法律不僅系統(tǒng)完備，呈不斷強(qiáng)化、細(xì)化趨勢(shì)而且能夠有效地實(shí)施。荷蘭的環(huán)境立法涉及了污染控制和自然資源保護(hù)的各個(gè)方面。從1960年開(kāi)始，荷蘭陸續(xù)制定了大量的環(huán)境法律法規(guī)。針對(duì)各種環(huán)境污染和環(huán)境問(wèn)題的法律，如地表水污染控制法、地下水法、海域污染控制法、空氣污染防治法、土壤污染治理法、危險(xiǎn)物質(zhì)法、化學(xué)廢料法、殺蟲(chóng)劑法、噪聲治理法、廢棄物污染防治法、核能法等，構(gòu)成了荷蘭環(huán)境法比較完整的體系。

發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境治理歷程表明，政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了不可替代的作用并肩負(fù)著不可推卸的責(zé)任。政府主要利用法律、法規(guī)、制度和標(biāo)準(zhǔn)等強(qiáng)制性手段來(lái)約束人們的行為。發(fā)達(dá)國(guó)家各種環(huán)境保護(hù)措施都是依據(jù)相關(guān)法律政策來(lái)發(fā)起和推進(jìn)的。中國(guó)在20多年的環(huán)境保護(hù)進(jìn)程中，建立了一套法律政策體系，對(duì)防止環(huán)境惡化起到了一定的作用。然而我國(guó)環(huán)境法律制度在領(lǐng)域完備性、可操作性和執(zhí)行強(qiáng)度等方面還有待進(jìn)一步完善。因此，在環(huán)境立法方面，我們應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系建設(shè)，走依法管理的道路。

二、健全環(huán)境管理體系，強(qiáng)化環(huán)境行政管理

美國(guó)的環(huán)境管理體系較為健全。聯(lián)邦政府中除設(shè)有環(huán)境保護(hù)局外，在總統(tǒng)辦公廳之下還設(shè)立了總統(tǒng)環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)。委員會(huì)由三人組成，委員人選須由總統(tǒng)任命并經(jīng)參議院批準(zhǔn)。該委員會(huì)是總統(tǒng)的一個(gè)環(huán)境咨詢機(jī)構(gòu)，協(xié)助總統(tǒng)編制國(guó)家環(huán)境質(zhì)量報(bào)告，收集、分析和解釋有關(guān)環(huán)境條件和趨勢(shì)的情報(bào)，向總統(tǒng)提出有關(guān)改善環(huán)境的政策建議，幫助總統(tǒng)起草有關(guān)對(duì)外環(huán)境政策的報(bào)告。同時(shí)該委員會(huì)還是一個(gè)行政機(jī)關(guān)間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，幫助總統(tǒng)協(xié)調(diào)解決行政機(jī)關(guān)間有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的意見(jiàn)分歧?？偨y(tǒng)環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)在美國(guó)環(huán)境事務(wù)中起著舉足輕重的作用，它協(xié)助總統(tǒng)對(duì)外處理環(huán)境外交事務(wù)，對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)間的意見(jiàn)分歧和提出環(huán)境政策建議，是總統(tǒng)的高級(jí)環(huán)境助手和參謀。這一點(diǎn)很值得我們借鑒，隨著環(huán)保工作在國(guó)家事務(wù)中越來(lái)越重要，建議在國(guó)務(wù)院下設(shè)一個(gè)環(huán)境委員會(huì)或環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)助總理處理對(duì)內(nèi)對(duì)外的環(huán)境事務(wù)。

法國(guó)的環(huán)境管理體系也頗具特色。法國(guó)環(huán)境保護(hù)部的行政部門分為以下幾個(gè)機(jī)構(gòu)：行政管理和發(fā)展總局、水利局、預(yù)測(cè)污染和公害局、自然和風(fēng)景局、經(jīng)濟(jì)和國(guó)際事務(wù)研究局，專業(yè)化的環(huán)境考察團(tuán)、最高防務(wù)官、前景預(yù)測(cè)辦公室、部級(jí)辦公廳和新聞局。法國(guó)全國(guó)劃分為6個(gè)流域區(qū)，每個(gè)區(qū)設(shè)立一個(gè)水流域管理局。水流域管理局的主要職責(zé)是保護(hù)和改善法國(guó)水流域的水環(huán)境。具體做法是：一方面依法征收各種排污費(fèi)；另一方面通過(guò)補(bǔ)貼、貸款等形式，鼓勵(lì)污染防治設(shè)施建設(shè)及其工藝設(shè)備的合理選擇。1995年，法國(guó)6個(gè)水域管理局征得稅款達(dá)72億法郎，總經(jīng)費(fèi)達(dá)82億法郎，除去其中5％～9％用于支付機(jī)構(gòu)運(yùn)行、測(cè)量網(wǎng)絡(luò)管理及有關(guān)研究費(fèi)用外，其余的全部用于治理水污染和改善水資源。

環(huán)境保護(hù)工作是政府各部門的共同責(zé)任。大家都管，而不是環(huán)保部門一家來(lái)管，政府的各個(gè)部門都設(shè)有環(huán)保機(jī)構(gòu)，都負(fù)有保護(hù)環(huán)境的法定職責(zé)。相比之下，中國(guó)的環(huán)境管理體系還不夠完善，除國(guó)家環(huán)保局外，其他政府部門環(huán)境管理機(jī)構(gòu)還相當(dāng)薄弱，與其所承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)任務(wù)不相適應(yīng)，亟待加強(qiáng)和完善。

三、注意推動(dòng)自愿性行動(dòng)來(lái)保護(hù)環(huán)境，積極推動(dòng)公眾參與環(huán)境治理

1．注意推動(dòng)自愿性行動(dòng)來(lái)保護(hù)環(huán)境。自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，以環(huán)境標(biāo)志、ISO14000認(rèn)證以及各種環(huán)境計(jì)劃等為形式的自愿性環(huán)境保護(hù)行動(dòng)，成為發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境管理中的一種新興的趨勢(shì)。這種行動(dòng)對(duì)企業(yè)而言，有利于樹(shù)立企業(yè)環(huán)境保護(hù)形象，提高企業(yè)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)占有率；對(duì)消費(fèi)者而言，有利于提高消費(fèi)者的環(huán)境意識(shí)，促進(jìn)綠色、環(huán)保產(chǎn)品的購(gòu)買和消費(fèi)；對(duì)于政府而言，有利于彌補(bǔ)強(qiáng)制性管制手段的不足，降低環(huán)境治理的成本等。總之，倡導(dǎo)企業(yè)和公眾通過(guò)自覺(jué)行動(dòng)來(lái)保護(hù)環(huán)境，是發(fā)達(dá)國(guó)家保護(hù)環(huán)境的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)。

2．積極推動(dòng)公眾參與環(huán)境治理。在發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境政策的制定和實(shí)施過(guò)程中，社會(huì)公眾始終是一支重要力量，發(fā)揮著關(guān)鍵作用。社會(huì)公眾推動(dòng)環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)發(fā)展，積極參與環(huán)境治理已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境管理中的一個(gè)重要的發(fā)展趨勢(shì)和特征。實(shí)際上公眾參與環(huán)境治理也改變了傳統(tǒng)的只有政府和企業(yè)的“二元”污染控制結(jié)構(gòu)，形成了政府、企業(yè)和社會(huì)公眾的“三元”污染控制結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，公眾在環(huán)境保護(hù)中起到非常重要的作用，處于既監(jiān)督企業(yè)又監(jiān)督政府的位置，而且也能通過(guò)市場(chǎng)消費(fèi)行為直接影響企業(yè)的環(huán)境行為。在這種情況下，為使公眾能有效參與環(huán)境保護(hù)，發(fā)達(dá)國(guó)家一方面是政府公開(kāi)有關(guān)環(huán)境信息和政策信息，企業(yè)公開(kāi)有關(guān)污染物排放信息，保證公眾的環(huán)境知情權(quán)；另一個(gè)方面是在制定、實(shí)施環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、計(jì)劃和相關(guān)政策時(shí)，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、說(shuō)明會(huì)等形式，接受公眾質(zhì)詢，征求意見(jiàn)和建議，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供相應(yīng)的制度安排。在中國(guó)，雖然近年來(lái)公眾參與環(huán)境管理有所加強(qiáng)，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大差距，存在參與渠道少、參與程度較淺等問(wèn)題。因此，我們應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，重視公眾在解決環(huán)境問(wèn)題過(guò)程中的重要作用，強(qiáng)化公眾參與環(huán)境保護(hù)，主要應(yīng)從以下方面人手：一是建立健全公眾參與環(huán)境保護(hù)的渠道。要加強(qiáng)立法，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供法律制度支持。使公眾能通過(guò)正當(dāng)有效渠道，了解環(huán)境問(wèn)題的狀況，為環(huán)境問(wèn)題的解決提供意見(jiàn)、建議以至提出環(huán)境訴訟，從而促使環(huán)境問(wèn)題的解決。二是公開(kāi)環(huán)境信息，保護(hù)公眾環(huán)境知情權(quán)，公眾只有了解環(huán)境問(wèn)題現(xiàn)狀及其可能造成的影響和危害，才會(huì)積極主動(dòng)地參與解決環(huán)境問(wèn)題，因此，必須實(shí)施環(huán)境信息公開(kāi)制度，讓公眾了解真實(shí)情況，這是公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要前提。三是加強(qiáng)環(huán)保教育，提高全民環(huán)境意識(shí)。要通過(guò)各種形式和手段，宣傳環(huán)境保護(hù)的政策、方針和環(huán)境知識(shí)，提高公眾的環(huán)境意識(shí)和素質(zhì)，形成全社會(huì)都關(guān)心和參與環(huán)境保護(hù)的良好社會(huì)風(fēng)氣和機(jī)制。

四、運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，制定激勵(lì)獎(jiǎng)懲措施，提高環(huán)境治理的效率

強(qiáng)制性的法律法規(guī)和環(huán)境制度標(biāo)準(zhǔn)，是發(fā)達(dá)國(guó)家治理環(huán)境的根本手段。但是強(qiáng)制性的手段，具有成本高、相對(duì)僵化、不利于激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新等缺點(diǎn)。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家也越來(lái)越重視通過(guò)排污交易、征收生態(tài)稅、財(cái)政補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性手段來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題，以降低治理成本和激勵(lì)企業(yè)持續(xù)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，達(dá)到提高環(huán)境治理效率和靈活性的目的。

歐盟及其所屬成員國(guó)的環(huán)境保護(hù)在世界上起步較早。其中環(huán)境稅收、排污收費(fèi)和押金返還這三種有關(guān)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)手段比較典型：1．環(huán)境稅收。環(huán)境稅是對(duì)有害環(huán)境的產(chǎn)品征收的費(fèi)用，目的在于通過(guò)提高有害原料的成本，鼓勵(lì)生產(chǎn)者和消費(fèi)者使用對(duì)環(huán)境更為安全的產(chǎn)品。環(huán)境稅除了具有籌資功能外，對(duì)改善環(huán)境資源有著顯著的刺激作用。2．排污收費(fèi)。排污收費(fèi)是對(duì)向空氣、水或土壤排放的污染物，或噪聲征收的費(fèi)用。這種收費(fèi)設(shè)計(jì)通過(guò)使污染者償付至少一部分對(duì)環(huán)境造成危害的代價(jià)，來(lái)削減污染物數(shù)量并改善環(huán)境質(zhì)量。3．押金返還。押金是對(duì)可能造成污染的產(chǎn)品的銷售征收的附加費(fèi)。當(dāng)符合某些條件時(shí)，如把用過(guò)的或廢棄的物品送到集中地，從而避免了污染，這筆費(fèi)用就可退還。押金退款制有助于防止有毒物質(zhì)從電池的處理、塑料的焚化或農(nóng)藥容器的殘余物中釋放到環(huán)境里，值得推廣和提倡。中國(guó)較多運(yùn)用行政命令手段來(lái)解決環(huán)境污染問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段相對(duì)不足，目前以排污收費(fèi)為主的經(jīng)濟(jì)手段標(biāo)準(zhǔn)太低，效果有限。所以，我國(guó)應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，注重利用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方法來(lái)實(shí)施環(huán)境治理政策措施，當(dāng)前除了進(jìn)一步完善已有的排污收費(fèi)(稅)政策外，要引進(jìn)和推廣排污權(quán)交易、押金退款等發(fā)達(dá)國(guó)家行之有效的經(jīng)濟(jì)手段，來(lái)強(qiáng)化環(huán)境治理的成效。

五、合理劃分環(huán)境治理權(quán)限，建立權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu)

1．合理劃分中央政府和地方政府在環(huán)境治理中的權(quán)限。在環(huán)境治理中，為解決跨地區(qū)或跨國(guó)環(huán)境問(wèn)題以及保持全國(guó)環(huán)境保護(hù)法律制度和標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)一致性，需要中央一級(jí)政府具有統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)的職能和權(quán)力。同時(shí)，許多環(huán)境問(wèn)題同各地自然、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)狀況密切相關(guān)，具有地域性特征，這需要地方自主、靈活地采取相應(yīng)的治理措施。因此，在環(huán)境治理中，應(yīng)該明確中央政府與地方政府之間的權(quán)限及各自發(fā)揮作用的空間，才能協(xié)調(diào)二者的行動(dòng)，形成共同治理環(huán)境的合力。發(fā)達(dá)國(guó)家在環(huán)境治理中重視根據(jù)環(huán)境問(wèn)題所涉及的范圍和層次，來(lái)劃分各級(jí)政府權(quán)限，實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)一管理和地方自主的有效結(jié)合。如在美國(guó)環(huán)境治理體制下，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)制定污染控制基本政策和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，各州負(fù)責(zé)實(shí)施，這種集中、強(qiáng)制的管理模式有利于摒棄地方保護(hù)主義、加強(qiáng)各地之間的分工合作，有利于對(duì)跨界污染問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一整合治理。在中國(guó)，由于各級(jí)政府部門間的利益沖突，使得許多環(huán)境管理政策和目標(biāo)不能順利執(zhí)行和實(shí)施，這是造成環(huán)境污染問(wèn)題的重要原因，如地方政府為追求政績(jī)，不惜以資源破壞和環(huán)境退化為代價(jià)來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不同地方政府對(duì)于跨界污染問(wèn)題相互推諉，地方政府為財(cái)政收益放棄對(duì)污染嚴(yán)重企業(yè)的環(huán)境管理等等。因此，我國(guó)在環(huán)境治理中應(yīng)該學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，合理劃分各級(jí)政府的權(quán)限和職能，形成中央統(tǒng)管和地方政府自主管理的有機(jī)結(jié)合，避免地方為了局部的、短期的經(jīng)濟(jì)效益，而犧牲整體的、長(zhǎng)期的環(huán)境效益。

2．建立權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行行政直接干預(yù)。建立權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行行政直接干預(yù)是西方發(fā)達(dá)國(guó)家解決環(huán)境問(wèn)題的重要經(jīng)驗(yàn)。大多數(shù)國(guó)家環(huán)境管理體制都有一個(gè)從分散到集中、從松散到強(qiáng)化、從低級(jí)到高級(jí)，強(qiáng)化總體協(xié)調(diào)的過(guò)程，從而使環(huán)境監(jiān)管體制逐步得到加強(qiáng)。日本在1960年就成立了“公害對(duì)策特別委員會(huì)”，但面對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，它表現(xiàn)得軟弱無(wú)力。為強(qiáng)化環(huán)境管理，日本政府于1970年取消了“公害對(duì)策特別委員會(huì)”，成立了由總理大臣直接領(lǐng)導(dǎo)的日本環(huán)境廳，對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行行政的直接干預(yù)，從而在投資量不多的情況下，使日本環(huán)境狀況大為改善。美國(guó)于1970年12月成立了環(huán)境保護(hù)局，直屬聯(lián)邦政府。其他一些國(guó)家如法國(guó)、英國(guó)、加拿大也相繼成立了相當(dāng)于我國(guó)部一級(jí)的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，發(fā)達(dá)國(guó)家中建立部一級(jí)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的占85％。

六、大力發(fā)展環(huán)境教育，通過(guò)民眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，形成民族心理

環(huán)境教育措施或手段是落實(shí)城市環(huán)境治理內(nèi)容的思想保障。所謂環(huán)境教育就是使學(xué)習(xí)者認(rèn)識(shí)和理解人同自然環(huán)境之間的關(guān)系，防止環(huán)境污染，將系統(tǒng)的環(huán)境科學(xué)知識(shí)予以大眾化，提高全社會(huì)的環(huán)境意識(shí)。環(huán)境教育內(nèi)容涉及到自然、社會(huì)、技術(shù)、管理、政法等多種學(xué)科的知識(shí)，各學(xué)科領(lǐng)域都與環(huán)境科學(xué)兼跨、包容，具有較強(qiáng)的綜合性。1972年聯(lián)合國(guó)《人類環(huán)境宣言》指出“教育是環(huán)境發(fā)展過(guò)程的核心”，提出了“發(fā)展環(huán)境教育”的口號(hào)。環(huán)境教育由此已經(jīng)成為世界各國(guó)學(xué)科教育的重要主題。

美國(guó)環(huán)境教育立法始于1970年，該年10月美國(guó)通過(guò)了《環(huán)境教育法》?！董h(huán)境教育法》將環(huán)境教育定義為：圍繞著人們的自然環(huán)境和人為環(huán)境與人之間關(guān)系的理解過(guò)程。其中包括人口、污染、資源分配和枯竭、自然保護(hù)、運(yùn)輸、技術(shù)、城市及鄉(xiāng)村的開(kāi)發(fā)計(jì)劃、人類與環(huán)境具有怎樣的關(guān)系等。環(huán)境教育涉及學(xué)習(xí)生態(tài)的概念以了解人類行為與環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)系，并獲得分析環(huán)境問(wèn)題和找到解決方案的知識(shí)和能力。1990年美國(guó)重新制定了《環(huán)境教育法》，這部法律重申了國(guó)家對(duì)公眾進(jìn)行環(huán)境教育的責(zé)任和任務(wù)；確認(rèn)了國(guó)家對(duì)教育和培養(yǎng)有環(huán)境保護(hù)知識(shí)和技能，有環(huán)境保護(hù)責(zé)任感和正確的環(huán)境決策能力的高素質(zhì)公民的迫切需求；對(duì)提高美國(guó)公眾環(huán)境道德水準(zhǔn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了主要作用。新晨

中國(guó)應(yīng)該制定專門的環(huán)境教育法規(guī)，用具有國(guó)家強(qiáng)制性的法律手段來(lái)確保環(huán)境教育的開(kāi)展。環(huán)境教育法規(guī)的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)具體，具有很強(qiáng)的操作性，應(yīng)包含以下內(nèi)容：設(shè)立專門的行政管理、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，保障并監(jiān)督環(huán)境教育法規(guī)的實(shí)施；設(shè)立環(huán)境教育基金，吸收政府撥款和社會(huì)各界捐助，用以資助重點(diǎn)環(huán)境教育項(xiàng)目和環(huán)境教育科研活動(dòng)；設(shè)置環(huán)境教育獎(jiǎng)項(xiàng)，認(rèn)可做出突出貢獻(xiàn)的團(tuán)體和個(gè)人的努力，調(diào)動(dòng)全民投身環(huán)境教育的積極性；將環(huán)境教育設(shè)定為學(xué)校的必修課程。