導(dǎo)語：如何才能寫好一篇保護(hù)海洋環(huán)境的具體措施，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：海洋資源；生態(tài)環(huán)境；環(huán)境保護(hù)；海洋事業(yè)；環(huán)境污染

1我國海洋概況

我國海洋面積約300萬平方公里，海岸線延綿達(dá)1800公里，海岸線資源異常豐富，具有得天獨(dú)厚的漁業(yè)資源、旅游資源、港口資源和遼闊發(fā)展的空間。有極其豐富的海洋生物資源，海洋生物物種多達(dá)26000多種，魚類3000多種、淺海和灘涂生物資源2200多種，長久以來在平衡生態(tài)環(huán)境，保持社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展發(fā)揮著極大的作用，當(dāng)然我國的海域劃界也存在著激烈的爭端，在黃海、東海、南海與周邊各國均存在著或多或少的管轄權(quán)爭議。在資源日益枯竭的今天，因?yàn)榭茖W(xué)水平的因素，被保存完好豐富的海底能源，將會為國家發(fā)展提供巨大的資源保障。目前，其他國家在清潔的可再生能源方面投入頗大，海水也是不少可再生的能源，如潮汐能、浪能、水溫能、鹽度差能等。隨著開發(fā)的深入，我國也前所未有地污染和破壞著海洋生態(tài)環(huán)境，海水富養(yǎng)化、物種多樣性快速減少等問題，使海洋保護(hù)工作迫在眉睫。

2海洋環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀及原因分析

2.1我國海水受污染情況非常嚴(yán)重

2.1.1海洋環(huán)境問題的首要表現(xiàn)就是海洋水體遭到污染，隨著近海岸海域富營養(yǎng)化程度的不斷加劇，赤潮現(xiàn)象頻頻發(fā)生，且不斷擴(kuò)大規(guī)模，不斷出現(xiàn)新的赤潮生物種，給海洋生態(tài)環(huán)境、人民群眾健康和海洋經(jīng)濟(jì)造成了重大危害。2.1.2在經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展的同時，作為能源戰(zhàn)略的石油在陸續(xù)大量建設(shè)開發(fā)，海上運(yùn)輸石油頻繁如織，開采石油規(guī)模不斷擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)源更加分散分布更廣，風(fēng)險(xiǎn)源強(qiáng)度更大，溢油的潛在風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加，發(fā)生突發(fā)性溢油污染事故的概率也在大幅增加。近幾年，我國油船溢油事故和海上開采石油的泄露與井噴事故迅速攀升，每年石油排入大海約12萬噸。渤海灣“7•16”溢油事故和山東蓬萊“19-3”重大溢油事故更是給海洋生態(tài)環(huán)境以沉重打擊同時給人們敲響了安全的警鐘。2.1.3海運(yùn)航行和作業(yè)中的船舶所產(chǎn)生的污染物源源不斷的排入海洋，也可能發(fā)生事故，如碰撞、爆炸等，所產(chǎn)生有害物質(zhì)排到海水中，使海水再次受到污染。2.1.4海洋環(huán)境保護(hù)的主要因素并不是這些源污染物，一半以上的污染物來自于陸地廢棄物的排放。人類在日常的生產(chǎn)、生活中，不經(jīng)處理隨意排放廢棄物和污水，直接進(jìn)入河流系統(tǒng)；農(nóng)事生產(chǎn)所用如農(nóng)藥、化肥等化學(xué)成分污染物，經(jīng)過雨水浸泡，流入地下暗河，隨著河流和地下水，最終進(jìn)入大海，海洋環(huán)境受到了污染，海洋生態(tài)遭到了破壞。海水的自凈能力是有限的，更需要漫長的時間消化，無限度流入污染物，海水自身凈能力必然會入不敷出而導(dǎo)致水體污染。

2.2過度開發(fā)海洋資源，生物多樣性減少

我國海域內(nèi)海洋生物種類繁多，還有很多珍稀品種，過度的捕撈極大地破壞了海洋物種資源的繁殖能力，致使海洋生物極速減少，嚴(yán)重的甚至瀕臨滅絕。與此同時，環(huán)境質(zhì)量下降，生態(tài)系統(tǒng)異常，致使魚、蝦、蟹和貝類以及有保護(hù)水環(huán)境功能的大量藻類等因無法適應(yīng)環(huán)境而快速消亡。雖然采取休漁期的政策，投放魚苗、蝦苗，但在利益的驅(qū)動下，仍然出海作業(yè)的大批漁民將還未長大的魚、蝦、蟹捕撈上來，其既無法從數(shù)量上的增長形成種群，之后便出現(xiàn)了更加尷尬局面，原本數(shù)量不多的海洋珍惜物種瀕臨滅亡，而數(shù)量眾多的物種將成為珍惜海洋生物。

2.3水域面積縮減、海岸侵蝕狀況嚴(yán)重

大量海岸因受經(jīng)濟(jì)開發(fā)的影響，人為改造灘涂在不斷增加、自然的原始景觀在逐漸縮減、很多重要的海灣面積在不斷縮減；大量的填海造地投入其中，更是興建了大面積的海參、鮑魚養(yǎng)殖場，疏于管理的大面積養(yǎng)殖場，使海灘面積和海岸濕地急劇減少，養(yǎng)殖場內(nèi)的污染也十分嚴(yán)重，污染物隨著潮汐進(jìn)入海中，海水受到了污染。另外，開發(fā)海洋工程建設(shè)、石油、天然氣的海上開采作業(yè)、海洋生物制藥等化工產(chǎn)品的開發(fā)過程中產(chǎn)生的污染物，都從側(cè)面給海洋環(huán)境以沉重打擊。

2.4法律體系的不健全和缺失的管理機(jī)制

我國海洋的環(huán)境立法工作發(fā)展較晚，相關(guān)法律體系相對滯后，然而在海岸線的立法管理方面有很多漏洞。海洋環(huán)境的政府管理部門責(zé)任不清，職能重疊現(xiàn)象、推諉扯皮、效率低下等問題極易出現(xiàn)，與之相關(guān)的監(jiān)測預(yù)警、監(jiān)督管理機(jī)制不健全，執(zhí)法隊(duì)伍需要進(jìn)一步提高水平，以上均嚴(yán)重影響著海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開展?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境保護(hù)的基本法，明確了在保護(hù)海洋環(huán)境方面的規(guī)定，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》是1983年頒布施行的，是我國專門保護(hù)海洋環(huán)境方面的法律，在海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展方面，科學(xué)合理開發(fā)利用海洋資源方面意義非常重大。法律體系中保護(hù)海洋方面的，是以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為根本，以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為中心，三個輔法律：（1）《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《海洋傾廢管理?xiàng)l例》《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》六個相關(guān)法律法規(guī)；（2）和海洋防治法相關(guān)的法律法規(guī)，如《水污染防治法》《大氣污染防治法》；（3）有具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)海洋環(huán)境性法規(guī)，如《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》等。以上法律、法規(guī)、準(zhǔn)則構(gòu)成了在保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境法律體系的基本框架，在保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境中起到了法律支撐的作用。由此不難看出海洋環(huán)境保護(hù)的法律體系并不健全，并不能適應(yīng)新時期保護(hù)海洋環(huán)境的重任，且相比其他發(fā)達(dá)國家對于海洋的立法方面，還需要進(jìn)一步完善。

3我國面臨保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的不足與對策

目前，在大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)之時，保護(hù)海洋近岸生態(tài)環(huán)境與前者成為了不可調(diào)和的利益矛盾點(diǎn)，承受著繼續(xù)破壞和污染不斷加重的巨大壓力，有些部分重點(diǎn)地區(qū)海洋環(huán)境受損情況觸目驚心，已無持續(xù)發(fā)展的后勁可言。所以加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)部局，嚴(yán)控污染源，在減輕沿岸近海和流域污染現(xiàn)象之時，進(jìn)一步加大海洋生態(tài)保護(hù)力度。提高生態(tài)系統(tǒng)的自我保護(hù)功能和的抵御災(zāi)害的綜合能力，保持生物基因多樣性、恢復(fù)海岸自凈能力、逐漸提升海洋生態(tài)環(huán)境安全防衛(wèi)能力，具體措施：

3.1加大建設(shè)海洋環(huán)境保護(hù)設(shè)施和機(jī)制措施力度

3.1.1要大力興建國家級保護(hù)區(qū)，各地也要以改善海洋環(huán)境，保護(hù)海岸帶生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)，建立生態(tài)保護(hù)區(qū)或海岸生態(tài)隔離帶，極大保護(hù)及恢復(fù)海岸生態(tài)系統(tǒng)，加強(qiáng)海岸生態(tài)建設(shè)。3.1.2恢復(fù)海洋岸線原生態(tài)景觀，在沿海重點(diǎn)旅游區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，加大力度修復(fù)沙灘海岸、退耕退墾還灘還海，建設(shè)原生態(tài)自然景觀和廊道，讓人與自然和諧相處，構(gòu)建藍(lán)色空間和愉悅、唯美的濱海景觀。3.1.3加強(qiáng)污水處理水平，控制海洋污染，建立污水排海標(biāo)準(zhǔn)，制定統(tǒng)一污水、廢水排放濃度標(biāo)準(zhǔn)，排放污染物要定時監(jiān)測、申報(bào)登記、控制入海污染物總量等，以保證海產(chǎn)品質(zhì)量，保護(hù)群眾身體健康。3.1.4建立評估海洋生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)體系，開展海洋生態(tài)環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)評估體系建設(shè)，對海洋安全事故的發(fā)生、發(fā)展、消除及生態(tài)恢復(fù)都至關(guān)重要。3.1.5加強(qiáng)海洋環(huán)境應(yīng)急處置能力。把深入開展海洋環(huán)境災(zāi)害的防治工作和應(yīng)急處置管理機(jī)制有效融合，在多樣性的海洋災(zāi)害頻發(fā)的形勢下，嚴(yán)重威脅了人們的日常生產(chǎn)生活。為了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，根據(jù)發(fā)生生態(tài)災(zāi)害種類如赤潮、綠潮和海洋生物病毒病害、重大海上安全生產(chǎn)突發(fā)事故等，有針對性地開展監(jiān)測防控工作，設(shè)立監(jiān)測點(diǎn)、完善浮標(biāo)、探頭，利用航拍、衛(wèi)星遙感技術(shù)建立全方位立體化的監(jiān)測系統(tǒng)，提高預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急響應(yīng)能力，在發(fā)生海洋環(huán)境污染事故或生物災(zāi)害時，能夠及時解決問題，最大限度地降低事故災(zāi)害造成的損失。應(yīng)急工作要常備不懈，寧可備而不用，不可用而不備。

3.2建立適應(yīng)新時期發(fā)展的法律體系

3.2.1應(yīng)當(dāng)適時出臺一些法律法規(guī)來填補(bǔ)法律空白，又能解決新問題。在建設(shè)大量人工養(yǎng)殖場以用來替代和緩解漁業(yè)資源枯竭壓力，而隨之產(chǎn)生了許多問題，如生態(tài)環(huán)境被破壞、海水被污染、生物鏈嚴(yán)重失衡等，需要法律制定科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范養(yǎng)殖行業(yè)，嚴(yán)格禁止養(yǎng)殖密度過大，堅(jiān)決防治養(yǎng)殖疾病等，建立高標(biāo)準(zhǔn)人工養(yǎng)殖場；同時重視生物入侵，越來越多的生物入侵案例，慘痛的表明同樣是破壞生態(tài)的重大因素，這些問題的逐漸凸現(xiàn)，迫切的需要用法律手段進(jìn)行制約。3.2.2海洋的經(jīng)濟(jì)價值與海洋的生態(tài)價值相比后者更應(yīng)得到重視。在取得經(jīng)濟(jì)價值的同時，而損害生態(tài)價值是不可估量的，應(yīng)當(dāng)完善、強(qiáng)化、細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)，制定完善的補(bǔ)償制度，海洋環(huán)境生態(tài)保護(hù)區(qū)的建設(shè)制度，所有的海洋經(jīng)濟(jì)行為都應(yīng)在合法的前提下進(jìn)行，保存好生態(tài)環(huán)境，保持物種多樣性和基因品類多樣性的生態(tài)環(huán)境。3.2.3持續(xù)加大海洋執(zhí)法監(jiān)督力度。制定的法律能否保護(hù)海洋環(huán)境，關(guān)鍵就是要執(zhí)法必嚴(yán)，如執(zhí)法監(jiān)督力度不夠，就會導(dǎo)致其形同虛設(shè)變成一紙空文，而且還應(yīng)該有完善的處罰措施，使觸碰法律的自然人、法人心生畏懼，法律所賦予的責(zé)任、義務(wù)，嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行。

4結(jié)語

我國現(xiàn)已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)體制改革的深水區(qū)，社會發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，使得資源環(huán)境的約束與發(fā)展之間的矛盾更加顯現(xiàn)。為突破陸地資源環(huán)境短缺的瓶頸，保護(hù)海洋環(huán)境，可持續(xù)開發(fā)利用海洋資源顯得極為重要，要使其具有更為廣闊的前景，就要立足當(dāng)前，放眼未來，不謀萬世者不足以謀一時的眼光看待海洋生態(tài)環(huán)境問題。統(tǒng)籌兼顧，合理布局，科學(xué)謀劃，構(gòu)筑藍(lán)色的海岸生態(tài)屏障，樹立海洋道德意識、海洋文化意識、提高藍(lán)色國土意識，促進(jìn)文化強(qiáng)國、海洋強(qiáng)國建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

[1]劉伊娜．淺析我國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀及對策[A]．中國環(huán)境資源法學(xué)研究會論文集[C]．2014．

[2]馬鳳媛．我國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略視角下的海洋環(huán)境保護(hù)題研究[D]．中國海洋大學(xué)，2014．

篇2

關(guān)鍵詞：環(huán)境救助 響應(yīng)程序 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

一、前言

隨著大陸經(jīng)濟(jì)高速增長，對能源的需求日益擴(kuò)大。為保證國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，大陸在加強(qiáng)內(nèi)陸油田勘探開采的同時，加大對南海、東海和渤海灣地區(qū)海上原油的開采。以渤海為例，目前，渤海中海石油所屬海上油田達(dá)15個，海上平臺69個，浮式生產(chǎn)儲油裝置（FPSO）6個，相關(guān)作業(yè)船舶（包括移動式平臺）達(dá)100余艘。2010年，渤海油田年油氣總產(chǎn)量達(dá)到3 000萬立方米（當(dāng)量），占大陸海上石油總產(chǎn)量的一半以上。與此同時，大陸還根據(jù)經(jīng)濟(jì)內(nèi)需總量，不斷擴(kuò)大國外原油的進(jìn)口，僅2009年原油進(jìn)口量就達(dá)2.3億多噸，其中90%是通過海上運(yùn)輸完成的。大陸海上石油開采和運(yùn)輸活動的快速發(fā)展，對沿海環(huán)境保護(hù)構(gòu)成嚴(yán)重威脅，海洋環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)日趨加大。人類在利用海洋進(jìn)行能源開采和運(yùn)輸活動發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，必然承受極大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)壓力。因?yàn)?，任何人為的操作失誤、設(shè)備故障等都極有可能引發(fā)重大溢油污染事故，導(dǎo)致海洋生態(tài)災(zāi)害性破壞。

2003年8月5日，停泊在上海吳涇熱電廠碼頭的“長陽”輪遭一艘船舶碰撞，約85噸重燃油泄漏，導(dǎo)致吳涇熱電廠六期碼頭至閘港上游段8公里水域、灘涂及岸線遭到嚴(yán)重污染。

2010年4月20日，英國石油公司租賃的位于美國墨西哥灣的一座半潛式鉆井平臺“深水地平線”爆炸起火。36小時后，平臺沉沒，11名工作人員遇難。鉆井平臺底部油井自4月24日起漏油不止并引發(fā)了大規(guī)模原油污染。雖然2010年7月15日，英國石油公司宣布成功罩住水下漏油點(diǎn)，但不久后，油污已經(jīng)形成2 000平方英里（1平方英里等于2.59平方公里）的污染區(qū)并被沖上了一些島嶼，給當(dāng)?shù)卦斐闪藶?zāi)難性的損失，對海洋生態(tài)系統(tǒng)造成深遠(yuǎn)的影響。污染的清理工作將耗時近10年，墨西哥灣在很長一段時間里將成為一片廢海，造成的經(jīng)濟(jì)損失將以數(shù)千億美元計(jì)。墨西哥灣原油泄漏事件已成為美國歷史上最嚴(yán)重的生態(tài)災(zāi)難。

2010年7月16日，我國大連新港附近中石油一條輸油管道起火爆炸。雖然經(jīng)過救援人員全力撲救，仍導(dǎo)致1 500噸左右原油泄漏入海，大連附近海域至少430平方公里的海面被原油污染，造成人力、物力、財(cái)力的巨大損失，給海上養(yǎng)殖業(yè)造成毀滅性打擊。

二、中國救撈的職責(zé)與現(xiàn)狀

中國是一個海洋大國，又是一個航運(yùn)大國。大陸瀕臨太平洋西岸，大陸岸線長約1.8萬千米，島嶼6 500余個，管轄海域面積約300萬平方公里。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和不斷擴(kuò)大對外開放，我國的海運(yùn)事業(yè)和海洋經(jīng)濟(jì)將會更加繁榮，中國救撈作為國家唯一一支專業(yè)救助打撈力量誕生于1951年，發(fā)展于20世紀(jì)中葉，跨越于救撈體制改革。

2003年，中國救撈完成具有歷史意義的體制改革后，正式組建了交通運(yùn)輸部救助打撈局。她是世界上實(shí)力最強(qiáng)的專業(yè)救助力量之一，統(tǒng)一垂直領(lǐng)導(dǎo)和管理北海、東海、南海三個救助局，煙臺、上海、廣州三個打撈局以及北海第一、東海第一、東海第二、南海第一等四支救助飛行隊(duì)。北起鴨綠江口，南至西沙海域，救撈系統(tǒng)共建立了21個救助基地、7個飛行救助基地。目前擁有員工9 000余人，包括3 000名技術(shù)人員、4 000名船員和400名潛水員；180多艘不同種類船舶組成的龐大船隊(duì)，其中有80多艘拖輪和14艘浮吊船，10架直升機(jī)和2架固定翼飛行器。

中國救撈以“保障海上人命財(cái)產(chǎn)安全，保護(hù)海洋環(huán)境清潔”為宗旨，以“把生的希望送給別人，把死的危險(xiǎn)留給自己”為救撈精神，履行以下主要職責(zé)：負(fù)責(zé)航行在大陸沿海水域的國內(nèi)外船舶、海上設(shè)施和遇險(xiǎn)的國內(nèi)外航空器及其他方面的人命救助和海上消防工作；負(fù)責(zé)船舶和海上設(shè)施財(cái)產(chǎn)救助、沉船沉物打撈、港口及航遣清障、沉船存油和難船溢油的應(yīng)急清除；提供水上、水下工程作業(yè)服務(wù)；承擔(dān)國家指定的特殊的政治、軍事、救災(zāi)等搶險(xiǎn)救助、打撈任務(wù)；履行有關(guān)國際公約和雙邊海運(yùn)協(xié)定等國際義務(wù)。

中國救撈實(shí)行“關(guān)口前移，站點(diǎn)加密，動態(tài)待命，隨時出擊”動態(tài)值班待命制度，使得專用救助船以基地為依托，以待命點(diǎn)為前哨，最大限度地發(fā)揮三者之間的聯(lián)動效應(yīng)，建立了救助、打撈、飛行“三位一體”的隊(duì)伍建制。

自1951年8月中國人民打撈公司誕生至2012年末，救撈系統(tǒng)共救助海上遇險(xiǎn)人員62 412名（其中外籍人員

9 713名），救助遇險(xiǎn)船舶4 258艘，打撈沉船1 706艘。環(huán)境救助以東海救助局典型案例為例： 2005年3月8日，“東海救169”輪成功救助因碰撞失火的載有危險(xiǎn)品的馬紹爾群島籍“RICKMERS GENOA”輪；2009年9月19日，“東海救112”輪、“東海救113”輪在舟山海域聯(lián)合救助利比里亞籍裝載28.5萬噸原油的擱淺超級油輪“FRONT PAGE”輪；2010年4月4日，“東海救113”輪在長江口水域成功救助機(jī)艙爆燃的巴拿馬籍液化氣船“COLDEN CRUX 18”輪；2012年8月2日，“東海救159”輪在福建廈門以東海域救助觸礁進(jìn)水油船“潤揚(yáng)3”輪等。

三、環(huán)境救助應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的建立與實(shí)施

隨著海上運(yùn)輸業(yè)的不斷發(fā)展，防污染工作的重要性早已得到國際社會的普遍認(rèn)同，采取了許多有效措施來保護(hù)海洋環(huán)境，主要有《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約》、《1969年國際干預(yù)公海油污事故公約》、《1971年設(shè)立國際油污損害賠償基金公約》、《關(guān)于1973年國際防止船舶造成污染公約的1978年議定書》。1990年，IMO通過了《1990年國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》（簡稱OPRC公約）。大陸在國際海事組織等國際舞臺上一貫主張并支持航運(yùn)界采取適當(dāng)措施保護(hù)海洋環(huán)境，盡到了海洋環(huán)境保護(hù)方面的國際責(zé)任。同時也建立了相關(guān)的法律法規(guī)，如1999年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》及《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》等等。

（一） 預(yù)案制定及應(yīng)急機(jī)構(gòu)建設(shè)的依據(jù)、目的

依據(jù)《1990年國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)的法律、行政法規(guī)、公約，為防止海上突發(fā)環(huán)境污染事件，中國救撈作為海上應(yīng)急救援重要力量之一，除了履行人命救助主要職責(zé)外，為提高應(yīng)對涉及公共危機(jī)的突發(fā)海上環(huán)境事件的能力，維護(hù)轄區(qū)穩(wěn)定，保障公眾生命健康和財(cái)產(chǎn)安全，保護(hù)海洋環(huán)境，制訂了相關(guān)防污應(yīng)急處置預(yù)案。當(dāng)污染事件發(fā)生時，啟動相應(yīng)的應(yīng)急救助行動方案，協(xié)調(diào)各部門之間的有關(guān)事務(wù)，包括救助力量調(diào)派、應(yīng)急救助方法、處理污染方式等?？紤]到各海域條件的不同，我們專業(yè)救援力量和當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)單位應(yīng)在減少污染損害決策的制訂與執(zhí)行，以及其他救助力量的參與等方面保持適當(dāng)溝通協(xié)調(diào)。

應(yīng)急預(yù)案的建立須確保相關(guān)單位之間對海上環(huán)境污染事件進(jìn)行快速有效的反應(yīng)與救助方面的合作。另一目的是組織協(xié)調(diào)一切有關(guān)污染反應(yīng)與救助、相關(guān)費(fèi)用的工作和行動，減少污染事件造成的損失，保障人命、海洋環(huán)境和財(cái)產(chǎn)安全。

（二） 應(yīng)急救助指揮部的組成及組織機(jī)構(gòu)

1.應(yīng)急反應(yīng)處置工作小組的建立及職責(zé)權(quán)限

按照海上突發(fā)環(huán)境污染事件的嚴(yán)重性和污染物特性，將污染事件分為不同的等級。按等級制訂相應(yīng)的應(yīng)急救助子預(yù)案和子響應(yīng)程序，并成立專門應(yīng)對海上突發(fā)環(huán)境污染事故應(yīng)急反應(yīng)工作小組和相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)構(gòu)，并明確其職責(zé)分工和應(yīng)對措施相應(yīng)程序。建立由行政首長、分管首長、應(yīng)急救援、安全、飛行、后勤保障、基層單位等專家組成的應(yīng)急反應(yīng)工作小組，下達(dá)行動指令，具體指導(dǎo)救援行動。主要職責(zé)包括：

（1）對所轄海域發(fā)生的水上突發(fā)環(huán)境污染事件進(jìn)行評估；

（2）審核批準(zhǔn)污染事件搶險(xiǎn)救災(zāi)、救助打撈方案，對救助中的人員和設(shè)備進(jìn)行指揮和管理；

（3）根據(jù)海上突發(fā)污染事件的具體險(xiǎn)情、應(yīng)急救助方法，進(jìn)行決策并決定啟動和停止應(yīng)急預(yù)案；

（4）協(xié)調(diào)政府等其他相關(guān)部門為海上污染事件搶險(xiǎn)救助提供支援。

2.環(huán)境救助相應(yīng)的應(yīng)急指揮及力量組織架構(gòu)（如圖2）

3.環(huán)境救助應(yīng)急響應(yīng)主要程序

應(yīng)急體系的應(yīng)急響應(yīng)程序按過程可分為接警、響應(yīng)級別確定、報(bào)警、應(yīng)急啟動、救援行動、擴(kuò)大應(yīng)急、應(yīng)急恢復(fù)和應(yīng)急結(jié)束等過程。海上污染事故發(fā)生后，報(bào)警信息應(yīng)迅速匯集到救助指揮值班室。性質(zhì)嚴(yán)重的重大事故的報(bào)警應(yīng)及時向上級應(yīng)急指揮機(jī)關(guān)和相應(yīng)行政首長報(bào)送。接警時，做好事故的詳細(xì)情況記錄和聯(lián)系方式等。報(bào)警得到初步認(rèn)定后，應(yīng)立即按規(guī)定程序發(fā)出應(yīng)急救援指令，采取應(yīng)急救援措施。

在救助指揮值班室接到警報(bào)后，應(yīng)立即建立與事故現(xiàn)場的船只、船東或業(yè)主的聯(lián)系，根據(jù)事故報(bào)告的詳細(xì)信息，對污染情況作出判斷，由救助指揮值班室或現(xiàn)場指揮人員初步確定相應(yīng)的響應(yīng)級別。如果事故不足以啟動應(yīng)急救援體系的最低響應(yīng)級別，通知應(yīng)急救援力量和相關(guān)部門響應(yīng)關(guān)閉。當(dāng)應(yīng)急響應(yīng)級別確定后，救助指揮值班室按所確定的響應(yīng)級別啟動應(yīng)急程序，如報(bào)告應(yīng)急反應(yīng)處置工作小組，通知應(yīng)急救援指揮人員（專家）到位，開通專用信息與通信網(wǎng)絡(luò)，調(diào)配救援所需的應(yīng)急資源（包括應(yīng)急隊(duì)伍和物資、裝備等），派出現(xiàn)場指揮協(xié)調(diào)人員和專家組等。為保證對污染事件作出快速有效的反應(yīng)，救助指揮值班室在優(yōu)先考慮人命安全的前提下對肇事標(biāo)的、污染物的特征、污染的面積和形式、事發(fā)水域的地理特征、海上氣象條件等作出了解和確定。

成立現(xiàn)場應(yīng)急指揮組后，應(yīng)急救援力量迅速趕赴事故現(xiàn)場，積極開展人命救助、環(huán)境救助等有關(guān)應(yīng)急救援工作，專家組為救援決策提供建議和技術(shù)支持。當(dāng)事態(tài)仍無法得到有效控制，向上級救援機(jī)構(gòu)請求實(shí)施擴(kuò)大應(yīng)急響應(yīng)。

當(dāng)前，我們所有的專業(yè)救助船舶是實(shí)行24小時海上動態(tài)待命制度，在接獲信息后，救助指揮值班室在報(bào)告應(yīng)急反應(yīng)處置工作小組的同時，立即調(diào)動事發(fā)海域最近的救助船舶前往現(xiàn)場對事故進(jìn)行先期應(yīng)急評估、處理，并采取相應(yīng)的應(yīng)急措施以減少污染所造成的危害。指令救助直升機(jī)用拍照、攝像等手段獲取污染事故第一手影像資料，準(zhǔn)備緊急吊運(yùn)應(yīng)急人員、物資，為環(huán)境污染事故提供快速有效的應(yīng)急救助。待救援行動完成后，及時進(jìn)入臨時應(yīng)急恢復(fù)階段，包括現(xiàn)場清理、人員清點(diǎn)和撤離、警戒解除、善后處理和事故調(diào)查等。

為保證應(yīng)急反應(yīng)救援預(yù)案有較強(qiáng)的可操作性，應(yīng)當(dāng)針對此類應(yīng)急救援方案定期組織協(xié)調(diào)聯(lián)合應(yīng)急反應(yīng)演習(xí)及桌面推演，以增強(qiáng)與有關(guān)單位和其他機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。演習(xí)完成后，相關(guān)人員應(yīng)對演習(xí)進(jìn)行評估，盡力改進(jìn)應(yīng)急救助反應(yīng)機(jī)制，解決存在的問題，通過油（化學(xué)品）污染方面的培訓(xùn)和演習(xí)，加快培養(yǎng)應(yīng)急反應(yīng)專家。

三、完成環(huán)境救助所采用的方法及不足

在接到環(huán)境污染信息，作出最迅速反應(yīng)后，清污專家組依據(jù)現(xiàn)場情況及事發(fā)海域環(huán)境特點(diǎn)、可能的污染擴(kuò)散趨勢、救助力量的設(shè)備與供應(yīng)、污染源的控制處置、污染物的回收處理等作出科學(xué)評估，以使應(yīng)急處置小組作出決策，調(diào)派救助力量迅速行動；根據(jù)污染物、載運(yùn)工具的性質(zhì)及事故類型、事故可控性、嚴(yán)重程度和影響范圍，確定應(yīng)急救助過程中人命救助的方式方法，使用的機(jī)械工具、藥劑、技術(shù)，承運(yùn)工具堵漏、污染物的轉(zhuǎn)駁，以及可能產(chǎn)生二次污染的處理措施等等。具體措施如下：

1.油類污染救助的方法及存在不足

（1）對載運(yùn)工具采取正確得當(dāng)?shù)亩侣?、轉(zhuǎn)運(yùn)、拖帶等措施，以避免更多的油類泄露導(dǎo)致更嚴(yán)重的污染。

（2）利用海洋本身所具備的油污降解機(jī)制，進(jìn)行海域中溢油污染的清除，其機(jī)制包括展延作用、揮發(fā)作用、乳化作用等。 但是耗費(fèi)時間很長，容易對海洋環(huán)境造成二次污染。

（3）利用化學(xué)性藥劑對油污進(jìn)行處理，以便進(jìn)行人工、機(jī)械等方式處理。缺點(diǎn)是處理不徹底會海洋環(huán)境造成嚴(yán)重的二次污染。

（4）利用沉降劑、吸油劑、吸油粘等進(jìn)行物理性海面處理。缺點(diǎn)是耗費(fèi)大量人力物力，卻會對海床以及海底生物造成污染。隨著時間推移，還會形成二次污染。

3.救助直升機(jī)速度快，搜尋范圍廣，但飛機(jī)數(shù)量少，且缺乏專業(yè)偵測裝備及遠(yuǎn)程圖像傳輸能力，無法在第一時間報(bào)告污染情況，從而延誤決策時間。

人員方面：

專業(yè)人員結(jié)構(gòu)不合理，高層次人才缺乏，尤其是環(huán)境污染方面的人才嚴(yán)重短缺，困擾著應(yīng)急救援的發(fā)展格局。同時，經(jīng)費(fèi)不足，尤其是人員經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，造成人員架構(gòu)不穩(wěn)定，人員的引進(jìn)及流失窘境困擾著發(fā)展，對建立強(qiáng)大的應(yīng)急救援處置隊(duì)伍形成較大的阻礙。

技術(shù)方面：

1.缺乏對環(huán)境救助能力的深入研究，尖端技術(shù)的引進(jìn)還受到國外限制；

2.鑒于目前的技術(shù)能力，救助直升機(jī)飛行還不具備夜航能力，只能在較好氣象、海況下，執(zhí)行人命救助、污染監(jiān)測、物資人員運(yùn)送等應(yīng)急任務(wù)；

3.救援人員缺少有效的專業(yè)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。

（三）清污費(fèi)用的法律地位

為確保防污應(yīng)急體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)該賦予應(yīng)急反應(yīng)費(fèi)用的賠償請求以優(yōu)先權(quán)，采取支持和鼓勵清污行動的政策，否則必然對事故的控制不利。但一般情況下，清污費(fèi)用均是通過和談解決的。2005年初，“明輝8”輪與“閩海102”輪在廣東南澳島附近海域發(fā)生碰撞，“明輝8”輪泄漏0#柴油628噸入海，汕頭海事局依法啟動應(yīng)急預(yù)案，組織清污行動，發(fā)生費(fèi)用692 8681.49元。隨后向廣州海事法院兩船東，要求連帶賠償費(fèi)用。法院判決支持原告組織的清污單位發(fā)生的費(fèi)用，但不支持海事的索賠費(fèi)用。法院認(rèn)為，海事公務(wù)船舶從事調(diào)查、監(jiān)控和清除油污情況的行為屬于行政行為，認(rèn)定其所進(jìn)行的調(diào)查、監(jiān)控和清除油污事故而產(chǎn)生的費(fèi)用屬于行政開支，不應(yīng)賠償。然而海事局發(fā)生的清污費(fèi)用，也屬于污染損害。如果前述案件的判決正確，海事局利用自身力量進(jìn)行的清污屬于行政行為，若海事局不進(jìn)行清污，相對人以行政不作為海事局，要求其清污，而不是要求污染責(zé)任人承擔(dān)損害賠償責(zé)任，這樣的結(jié)果將是鼓勵污染海洋環(huán)境。因?yàn)槲廴矩?zé)任人可以不承擔(dān)清污責(zé)任或其費(fèi)用的賠償責(zé)任。

六、解決方案和研究對策

為盡快改變現(xiàn)狀，提高環(huán)境救助的應(yīng)急反應(yīng)能力。當(dāng)前，建議建立國家環(huán)境救助應(yīng)急反應(yīng)中心，健全有關(guān)環(huán)境污染各地、各相關(guān)單位部門之間溝通聯(lián)絡(luò)長效機(jī)制，定期召開相關(guān)工作交流研討會，并就應(yīng)急救助力量的發(fā)展、應(yīng)急救助方案和預(yù)案的完善、組織指揮程序、技術(shù)設(shè)備保障、行動協(xié)調(diào)配合等環(huán)節(jié)展開交流研討；加大與各大院校、科研單位及國外相關(guān)單位的合作，著力提高專項(xiàng)應(yīng)急設(shè)備的實(shí)用性、便捷性、高技術(shù)含量的研究和推廣；不間斷組織相關(guān)應(yīng)急專業(yè)人才培訓(xùn)；建議油船、化學(xué)品船等特殊船舶船東參加船舶互保協(xié)會等組織，建議根據(jù)《1989年國際救助公約》特別補(bǔ)償條款建立對特殊船舶征收一定的“防污保險(xiǎn)費(fèi)用”（國際油船船東防污染聯(lián)合會―ITOPF已有先例），用來補(bǔ)償應(yīng)急處置單位的部分救助成本。

篇3

[關(guān)鍵詞]碳捕獲與封存；立法；思考

[中圖分類號]D901 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426（2012）12-0044-04

一、碳捕獲與封存技術(shù)立法的必要性

（一）碳捕獲與封存技術(shù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

依據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）《碳捕獲和封存-決策者摘要和技術(shù)摘要》，碳捕獲與封存（Carbon Capture and Storage？熏CCS）是指將大型發(fā)電廠、鋼鐵廠、化工廠等主要排放源產(chǎn)生的二氧化碳通過各種方法捕獲收集起來，用各種方法（主要包括地質(zhì)封存、海洋封存）儲存起來以使二氧化碳長期與大氣隔絕的一個過程。簡而言之，CCS技術(shù)是一項(xiàng)旨在減少大氣中由人為活動產(chǎn)生的溫室氣體的技術(shù)。與CCS相關(guān)的術(shù)語是“碳捕獲、利用與封存”（Carbon Capture，Utilization and Storage）。即將排放的二氧化碳提純，繼而投入到新的生產(chǎn)，循環(huán)再利用，而非簡單封存的過程。與CCS相比，可以將二氧化碳資源化，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，更具有發(fā)展前景。

顯而易見，由于CCS技術(shù)在減少溫室氣體排放、減緩全球變暖方面的積極意義，現(xiàn)在有越來越多的國家開始關(guān)注和重視此項(xiàng)技術(shù)，比如美國、歐盟和澳大利亞都有相應(yīng)的研究規(guī)劃并開展了相關(guān)的應(yīng)用研究和有關(guān)試驗(yàn)。奧巴馬政府宣稱在未來10年投入4.5億美元在美國7個地區(qū)進(jìn)行CCS項(xiàng)目試驗(yàn)。八國集團(tuán)峰會上，歐洲甚至制訂了CCS技術(shù)推廣時間表，到2010年，至少有20座發(fā)電廠使用CCS技術(shù)，2020年前歐洲和美國開始推廣該技術(shù)，并在2025年前在全球推廣。根據(jù)國際能源署的統(tǒng)計(jì)，到目前，全世界共有碳捕獲商業(yè)項(xiàng)目131個，捕獲研發(fā)項(xiàng)目42個，地質(zhì)埋存示范項(xiàng)目20個，地質(zhì)埋存研發(fā)項(xiàng)目61個。到現(xiàn)在為止，有三個成功的CCS項(xiàng)目處在進(jìn)行之中，包括挪威Sleipner項(xiàng)目、加拿大Weyburn項(xiàng)目和阿爾及利亞In Salah項(xiàng)目等[1]。國際能源署（IEA）表示，到2050年全球需興建3400個CSS項(xiàng)目，前10年由發(fā)達(dá)國家占主導(dǎo)地位，此后發(fā)展中國家將擔(dān)負(fù)主要責(zé)任。國際能源機(jī)構(gòu)還了一份“CSS路線圖”，提出到2050年前，全球?qū)⒃谶@一領(lǐng)域投入約3萬億美元，促進(jìn)CSS技術(shù)的發(fā)展。

值得注意的是，中國的CCS技術(shù)亦處于嘗試階段。中國最大的獨(dú)立發(fā)電公司華能已在北京熱電廠投運(yùn)了我國第一個二氧化碳捕集能力為3000噸/年的試驗(yàn)示范裝置；在上海石洞口二廠投運(yùn)了全球最大的捕集能力為12萬噸/年的燃煤電廠二氧化碳捕集項(xiàng)目；在天津開工建設(shè)了具有我國自主知識產(chǎn)權(quán)的綠色煤電工程IGCC電站示范項(xiàng)目[2]。

（二）規(guī)避碳捕獲與封存技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的迫切性

盡管CCS技術(shù)對于環(huán)境保護(hù)具有現(xiàn)實(shí)意義，但其大規(guī)模應(yīng)用仍面臨著兩方面障礙。一是成本。據(jù)英國麥肯錫咨詢公司估計(jì)，歐洲將因CCS技術(shù)應(yīng)用導(dǎo)致每個下一代電廠的造價高達(dá)13億美元；用CCS技術(shù)每處理1噸二氧化碳的成本為80-100美元。二是風(fēng)險(xiǎn)。二氧化碳運(yùn)輸、存儲是一個長期、漸進(jìn)的過程，任何一個環(huán)節(jié)發(fā)生泄漏，均有可能對人類和生態(tài)環(huán)境構(gòu)成毀滅性的破壞。例如，CCS技術(shù)儲存的二氧化碳如果在近海大陸架中泄漏？熏除直接傷害海洋生物之外？熏還有可能導(dǎo)致海水的逐步酸化從而徹底改變海洋環(huán)境[3]。再如，在高二氧化碳濃度和高溫條件下，植物的光合作用將會增加，同時由于高溫，生物呼吸作用可能加快。在這種“二氧化碳施肥效應(yīng)”和高溫影響下，有可能導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)代謝加快，從而改變陸地土壤和海洋生態(tài)系統(tǒng)的有機(jī)質(zhì)平衡。

綜上所述，CCS技術(shù)是一個新鮮事物，在應(yīng)對氣候變化方面越來越發(fā)揮著不可替代的作用。運(yùn)用法律手段防止二氧化碳的泄漏，明確每一環(huán)節(jié)中各個主體的權(quán)利義務(wù)，建立健全緊急預(yù)警機(jī)制，是各國政府面臨的迫在眉睫的任務(wù)。

二、外國碳捕獲與封存技術(shù)立法的鏡鑒

（一）美國

縱覽全球，率先制定CCS技術(shù)監(jiān)管法律的國家有美國、歐盟、澳大利亞等國。2008年10月，美國世界資源研究所出版了《二氧化碳捕獲、運(yùn)輸和封存指南》（Guidelines for Carbon Capture and Storage）；作為一份建議稿，雖然該指南并不具有法律效力，但在技術(shù)、環(huán)境和社會層面上就如何監(jiān)管碳捕集、利用和地質(zhì)封存給予了詳細(xì)的參考意見。2008年7月31日，美國國會通過了《碳減排技術(shù)橋梁法》（Carbon Reduction Technology Bridge Act of 2008）；該法案針對CCS技術(shù)設(shè)備安裝、二氧化碳運(yùn)輸、封存以及提高驅(qū)油率等項(xiàng)目給予最高30美元/噸二氧化碳的稅收減免，目的在于鼓勵民營企業(yè)對CCS的投資及研發(fā)。2010年11月，美國環(huán)境保護(hù)局（EPA）簽署了《安全碳儲存技術(shù)行動條例》。新條例制定了一系列具體措施，重點(diǎn)保護(hù)地下飲用水資源，并要求密切監(jiān)控、匯報(bào)二氧化碳儲存設(shè)施的有關(guān)數(shù)據(jù)。

（二）歐盟

自2007年歐盟執(zhí)行新的能源政策以來，CCS技術(shù)已成為歐盟熱門的能源政策性議題。歐盟委員會負(fù)責(zé)能源事務(wù)的委員京特·奧廷格曾表示：“碳捕捉和存儲技術(shù)是我們今天需要發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)之一，它可以幫助我們在未來數(shù)十年大幅度削減能源領(lǐng)域的二氧化碳排放”[4]。值得一提的是，作為可再生能源和氣候變化一攬子計(jì)劃的一部分，歐盟委員會于2008年1月23日了一項(xiàng)指令——《碳捕捉與地質(zhì)封存指令》（以下簡稱CCS指令），建立了二氧化碳捕捉與地質(zhì)封存環(huán)境安全的歐洲聯(lián)盟法律框架建議。歐盟理事會于2009年4月通過了該指令，希望借助CCS來履行歐盟所承擔(dān)的削減溫室氣體義務(wù)[5]。指令的主要內(nèi)容有以下幾個方面：封存地選址與勘探許可；封存許可；封存地運(yùn)營、關(guān)閉以及關(guān)閉后的責(zé)任；第三方使用權(quán)；一般規(guī)定；以及對之前一些指令的修正案。

歐盟的CCS指令具有如下特點(diǎn)：其一，監(jiān)管成員國在其領(lǐng)土、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架內(nèi)從事的CCS項(xiàng)目，避免二氧化碳的運(yùn)輸與封存給環(huán)境和人類健康帶來負(fù)面影響和風(fēng)險(xiǎn)；其二，按照“碳捕獲便利”原則，碳排放主體應(yīng)為CCS技術(shù)準(zhǔn)備一定的設(shè)備；其三，CCS的捕獲與封存應(yīng)獲相關(guān)的行政許可，同時強(qiáng)調(diào)CCS運(yùn)營主體保障公眾知情權(quán)與有效的參與權(quán)，捕獲程序應(yīng)該遵守歐盟的綜合污染防治指令和環(huán)境影響評估指令，按照綜合污染防治指令的規(guī)定；其四，CCS運(yùn)輸應(yīng)當(dāng)遵守歐盟的環(huán)境影響評估指令；其五，強(qiáng)調(diào)封存過程的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評價，涉及危險(xiǎn)識別、暴露評價、影響評價、風(fēng)險(xiǎn)識別四個方面[6]。

（三）澳大利亞

早在2006年，澳大利亞維多利亞州政府即制定了《溫室氣體地質(zhì)封存法》，并于2008年再次進(jìn)行了修訂。作為最早專門監(jiān)管陸上CCS項(xiàng)目的法律，確定了陸上CCS項(xiàng)目引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任和補(bǔ)償制度，試圖將陸上CCS風(fēng)險(xiǎn)控制至相對較低的限度。以下若干重要制度值得我國借鑒，具體包括：陸上CCS項(xiàng)目的行政許可制度；陸上CCS項(xiàng)目的善后服務(wù)制度；陸上CCS項(xiàng)目的保險(xiǎn)和修復(fù)證券制度；陸上CCS項(xiàng)目的私人許可和補(bǔ)償制度。

2008年11月25日，澳大利亞聯(lián)邦政府頒布了《海洋石油修改（溫室氣體存儲）法案》《Offshore Petroleum Amendment（Greenhouse Gas Storage）Act 2008》。此項(xiàng)法案以允許二氧化碳在近海地區(qū)注入和封存而著稱，涉及選址、風(fēng)險(xiǎn)識別和監(jiān)測程序、權(quán)力的監(jiān)管，緩解和補(bǔ)救措施等安全管理內(nèi)容。

澳大利亞政府委員會（COAG）于2009年5月出臺了《CO2捕集與封存指南》（Environmental Guidelines for Carbon Dioxide Capture and Geological Storage May 2009），對CCS環(huán)境影響評價提出了更加具體可行的評價范圍、措施等。指南要求所有的CCS項(xiàng)目必須執(zhí)行《生態(tài)可持續(xù)發(fā)展原則1992》、《職業(yè)健康和安全原則2002》、《行業(yè)監(jiān)督管理原則1985》、《澳大利亞二氧化碳捕獲與封存的指導(dǎo)原則1992》及澳大利亞礦業(yè)石油部制定的《利益相關(guān)者參與原則》。為下一步制定統(tǒng)一的、完備的立法提供了政策依據(jù)。

依據(jù)指南，首先，在相關(guān)法律制度框架下，所有的CCS項(xiàng)目在建設(shè)及使用過程中必須進(jìn)行環(huán)境評價。評價水平取決于該項(xiàng)目影響的環(huán)境和區(qū)域范圍。其次，由于二氧化碳的捕獲或分離、運(yùn)輸以及注入和地質(zhì)封存等過程存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，CCS技術(shù)的應(yīng)用引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)變化，需要在每一個立法階段進(jìn)行環(huán)境評價和核準(zhǔn)。第三，決定CCS技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)程度的關(guān)鍵因素在于儲存二氧化碳的地質(zhì)地貌的選取，封存地點(diǎn)必須接受環(huán)境保護(hù)部門連續(xù)地風(fēng)險(xiǎn)評價與核準(zhǔn)。從項(xiàng)目設(shè)計(jì)到建設(shè)及投入使用，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行連續(xù)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評價。第四，在注入過程中由于二氧化碳的置換，二氧化碳的直接泄漏將導(dǎo)致二氧化碳和鹽水進(jìn)入蓄水層，直接影響地下水。同時，二氧化碳導(dǎo)致儲藏地層中鹽水的pH值從近乎中性的6.5降到像醋一樣酸的3.0。因此，所有的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評價均包含對地下水資源的評價。第五，在CCS項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)階段，鼓勵向相關(guān)的專家機(jī)構(gòu)開展咨詢工作。所有評價、核準(zhǔn)過程和其他的運(yùn)行階段，CCS項(xiàng)目必須對管理者、公眾、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和媒體開放，接受社會監(jiān)督，必要時應(yīng)面向社會公眾開展聽證程序。

三、完善我國碳捕獲與封存立法的路徑

（一）我國CCS技術(shù)立法存在的問題

顯而易見，CCS技術(shù)對于我國減少溫室氣體排放的影響亦不可小覷。我國亦有不少實(shí)施“碳捕捉”技術(shù)的天然試驗(yàn)場。比如擁有豐富油氣田資源的東北地區(qū)和東南沿海。歐盟與中國于2006年開展了“中歐碳捕獲與封存合作（Cooperation Action within CCS China-EU，COACH）”[7]；2008年，中歐雙方啟動了“碳捕獲和存儲監(jiān)管活動支持”項(xiàng)目（STRACO2項(xiàng)目），其主要目標(biāo)是為CCS技術(shù)在歐盟的發(fā)展提供政策和立法框架方面的科學(xué)支持，研究歐盟和中國之間就CCS技術(shù)進(jìn)行國際合作的技術(shù)、政策和立法等方面的需求。

相對于美國、歐盟、澳大利亞等國而言，中國的技術(shù)處于起步階段，法律基礎(chǔ)亦較為薄弱。我國尚未出臺專門針對CCS技術(shù)的立法，目前所援引的法律依據(jù)主要有《環(huán)境保護(hù)法規(guī)》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于污染控制、廢棄物處置、防止海洋工程建設(shè)項(xiàng)目對海洋環(huán)境的污染損害等內(nèi)容；《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》和《物權(quán)法》則規(guī)定了礦業(yè)權(quán)和地役權(quán)內(nèi)容；《民法通則》和《侵權(quán)責(zé)任法》中高度危險(xiǎn)作業(yè)致人損害的侵權(quán)行為的民事責(zé)任，以及工程建設(shè)、采礦、石油和天然氣等法律法規(guī)亦作為重要體系。盡管如此，上述規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，對于CCS項(xiàng)目在審批、核準(zhǔn)等方面尚缺乏具體的監(jiān)管，至于碳捕獲、運(yùn)輸、封存等過程的環(huán)境影響與法律責(zé)任也缺乏詳細(xì)規(guī)定。如何借鑒外國的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建符合我國CCS技術(shù)國情的法律監(jiān)管機(jī)制，對于趨利避害，避免盲目跟進(jìn)，無疑具有特別重要的意義。

（二）制定碳捕獲與封存法的建議

為了保證我國CCS技術(shù)在捕獲、分離、運(yùn)輸、儲存選址等方面均有詳盡的法律依據(jù)，制定符合我國CCS技術(shù)發(fā)展實(shí)際情況的《碳捕獲與封存法》具有特別重要的意義。具體內(nèi)容包括：

第一，評估和批準(zhǔn)。監(jiān)管部門依據(jù)國際組織、國家、部門或行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)審查CCS項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境影響、減排效益等多方面指標(biāo)，保證項(xiàng)目實(shí)施中和封閉后的技術(shù)可行性、安全性和有效性。我國采用的是多頭并管的監(jiān)管模式。主要參與部門有科技部和發(fā)改委氣候變化司、工業(yè)與信息化部、國土資源部、水利部、國家海洋局和國家環(huán)境部等。科技部和發(fā)改委氣候變化司的主要職能是推動CCS和CCUS技術(shù)研發(fā)能力，加強(qiáng)相關(guān)國際合作和技術(shù)交流；工業(yè)與信息化部的主要職能在于為CCS和CCUS技術(shù)的應(yīng)有所帶來的新興市場和衍生行業(yè)以及行業(yè)間的合作提供政策支持；國土資源部的主要職能是為CCS和CCUS項(xiàng)目的選址和封存地點(diǎn)進(jìn)行評估以及對相應(yīng)土地規(guī)劃的影響；水利部主要是針對CCS和CCUS的應(yīng)用對水資源的影響進(jìn)行監(jiān)管和評估；國家海洋局是對CCS和CCUS的應(yīng)用對海洋資源的影響進(jìn)行監(jiān)管和評估；國家環(huán)境部負(fù)責(zé)對CCS和CCUS項(xiàng)目的應(yīng)用對環(huán)境所帶來的影響進(jìn)行綜合評估和風(fēng)險(xiǎn)評價，并以此作為行政許可的重要指標(biāo)以及完善事故處理辦法。

第二，明確項(xiàng)目啟動前后和關(guān)閉后的財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬以及知識產(chǎn)權(quán)。包括項(xiàng)目的所有權(quán)、儲存地點(diǎn)的所有權(quán)、加注與監(jiān)測業(yè)務(wù)所需廠房與設(shè)備的所有權(quán)、封存地點(diǎn)周邊土地的使用權(quán)和通過權(quán)等，另外還需專門規(guī)定地下空間的使用權(quán)。與普通物權(quán)不同，各國關(guān)于地下空間開發(fā)權(quán)的立法差別很大。如美國的地下空間權(quán)可以私人擁有；澳大利亞的地下資源雖然屬于國家，但政府可以許可私人使用。

第三，監(jiān)測與核查。針對CCS技術(shù)的長期監(jiān)測與管理，建議建立以環(huán)境保護(hù)部門為主、非政府社會組織行業(yè)自律為輔的監(jiān)管模式，并對投資協(xié)議、儲存協(xié)議、輸送協(xié)議進(jìn)行監(jiān)測與核查。不符合環(huán)境保護(hù)要求的碳封存技術(shù)項(xiàng)目，環(huán)保部門應(yīng)采取相應(yīng)措施，并對其進(jìn)行處罰。

第四，賠償責(zé)任。針對CCS技術(shù)導(dǎo)致的直接損失和生態(tài)損失，肇事者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。我國現(xiàn)有的立法針對后者的救濟(jì)顯得缺乏力度。例如《海洋環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于“海洋環(huán)境污染損害”的定義和“海洋生態(tài)損害賠償”的法律責(zé)任比較籠統(tǒng)，亟待界定“環(huán)境污染損害”和“生態(tài)損害”的界限，特別是明確何謂CCS技術(shù)導(dǎo)致生態(tài)的損害，以及量化整治和修復(fù)的費(fèi)用。

第五，CCS項(xiàng)目關(guān)閉后的責(zé)任和基金會。盡管目前多數(shù)CCS技術(shù)仍處于認(rèn)證和調(diào)試階段，但從我國各地針對污染企業(yè)善后處置方案的重點(diǎn)多在人員安置和資產(chǎn)債務(wù)處置，對環(huán)境治理和污染賠償問題則重視不足來看，未雨綢繆是十分必要的，一旦項(xiàng)目運(yùn)營失敗，被迫關(guān)閉、停業(yè)和搬遷，肇事者可能逃離法律視線，給相關(guān)部門的執(zhí)法和監(jiān)管帶來很大挑戰(zhàn)。為了建立健全CCS關(guān)閉后的善后環(huán)境治理與賠償制度，可以仿效美國的《超級基金法》“先治理，后追責(zé)”的立法理念，通過設(shè)立環(huán)境基金會的方式，建立一個迅速清除和治理污染遺留地的反應(yīng)機(jī)制，賦予政府對危險(xiǎn)廢物在緊急情勢下做出立即反應(yīng)及清理受污染的權(quán)力。

（三）完善CCS技術(shù)責(zé)任保險(xiǎn)的立法

考察各國實(shí)踐，CCS技術(shù)涉及的責(zé)任主要涉及四方面的問題：一是與CCS技術(shù)相關(guān)的運(yùn)營責(zé)任；二是與碳泄漏引發(fā)相關(guān)的氣候變化責(zé)任；三是與碳泄漏引發(fā)的相關(guān)的人身侵權(quán)責(zé)任；四是碳泄漏引發(fā)的海洋生態(tài)損害及地下淡水污染責(zé)任。上述損害不僅導(dǎo)致污染、漁業(yè)、旅游等行業(yè)巨額的直接經(jīng)濟(jì)損失，還將造成長期、潛在、毀滅性的生態(tài)環(huán)境破壞。鑒于此，創(chuàng)立具有充足資金保障的強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度，從立法上強(qiáng)制CCS項(xiàng)目經(jīng)營人投保責(zé)任保險(xiǎn)，由社會分?jǐn)偩揞~賠償不失為一項(xiàng)有效的舉措。否則，僅允許CCS項(xiàng)目企業(yè)投保任意險(xiǎn)，一旦發(fā)生事故，巨額的賠償甚至導(dǎo)致企業(yè)的破產(chǎn)，被侵權(quán)人的損失更是難以得到救濟(jì)。

責(zé)任保險(xiǎn)（liability insurance）起源于19世紀(jì)歐洲的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，與普通的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)不同，所承保的客體并非屬于被保險(xiǎn)人自己的財(cái)產(chǎn)，而是被保險(xiǎn)人對不特定的第三人承擔(dān)的侵權(quán)責(zé)任。因此我國《保險(xiǎn)法》第49條作了明確規(guī)定，責(zé)任保險(xiǎn)是指以被保險(xiǎn)人依法應(yīng)當(dāng)對第三人承擔(dān)的損害賠償責(zé)任為標(biāo)的而成立的保險(xiǎn)合同。這里的第三人是指與被保險(xiǎn)人不存在合同關(guān)系的第三方。隨著現(xiàn)代責(zé)任保險(xiǎn)的理論和實(shí)務(wù)的發(fā)展，契約責(zé)任也逐漸被各國所接受。CCS技術(shù)責(zé)任保險(xiǎn)將不特定的第三人納入現(xiàn)代保險(xiǎn)中的受益人，保險(xiǎn)人通過收取相對較低的保險(xiǎn)金從而將損失分散社會，進(jìn)而增強(qiáng)了侵權(quán)責(zé)任的實(shí)際賠付能力。

由于我國現(xiàn)有的《保險(xiǎn)法》中有關(guān)責(zé)任保險(xiǎn)的條款僅有兩三條，可操作性較差，建議適當(dāng)增加《保險(xiǎn)法》中有關(guān)責(zé)任保險(xiǎn)的條款的比重。首先，進(jìn)一步明確《保險(xiǎn)法》中對責(zé)任保險(xiǎn)的定義，將《保險(xiǎn)法》第49條修改為“責(zé)任保險(xiǎn)是指以被保險(xiǎn)人依法應(yīng)當(dāng)對第三人承擔(dān)的損害賠償責(zé)任為標(biāo)的而成立的保險(xiǎn)合同。保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人另有約定的除外”?！俺狻币辉~為契約性責(zé)任提供了可能性。其次，建議明確制定責(zé)任保險(xiǎn)合同的格式條款，其內(nèi)容應(yīng)充分體現(xiàn)合同當(dāng)事人各方的利益。鑒于合同訂立時保險(xiǎn)人難以準(zhǔn)確地估算未來發(fā)生的保險(xiǎn)事故的損失程度，為了避免保險(xiǎn)人不至于破產(chǎn)倒閉，建議實(shí)行限額和最高責(zé)任保險(xiǎn)兩種責(zé)任方式，即在保單中規(guī)定每次意外事故的最高賠償限額或保險(xiǎn)期內(nèi)的累積賠償限額。第三，鑒于責(zé)任保險(xiǎn)賠償?shù)臄?shù)額通常較大，建議明確開展責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)公司的法定最低注冊資本限額，嚴(yán)格保險(xiǎn)人的執(zhí)業(yè)資格。

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篇4

第一條為加強(qiáng)對我市水資源的保護(hù)和合理利用，根據(jù)《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章，結(jié)合我市實(shí)際，制定本規(guī)定。

第二條本市行政區(qū)域內(nèi)水資源保護(hù)適用本規(guī)定。

第三條任何單位與個人都有保護(hù)水資源的義務(wù)，必須遵守有關(guān)水資源保護(hù)的法律法規(guī)及本規(guī)定。

第四條各級政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水資源的保護(hù)與節(jié)約，并將其納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃。

第二章飲用水源地保護(hù)

第五條我市飲用水源保護(hù)區(qū)分為一級保護(hù)區(qū)、二級保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。各級保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)范圍由市人民政府提出劃定方案，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后，再由市人民政府對社會公布。

跨市飲用水源保護(hù)區(qū)的劃定，按《廣東省飲用水源水質(zhì)保護(hù)條例》規(guī)定的權(quán)限與程序辦理。

水源保護(hù)區(qū)應(yīng)設(shè)立明顯標(biāo)志，明確水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)及保護(hù)區(qū)內(nèi)必須遵守的規(guī)定。

第六條飲用水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)的水質(zhì)不得低于國家《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（GB3838-*）》Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)；二級保護(hù)區(qū)內(nèi)的水質(zhì)不得低于國家《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（GB3838-*）》Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)；準(zhǔn)保護(hù)區(qū)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)保證二級保護(hù)區(qū)的水質(zhì)能滿足規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

第七條飲用水地表水源各級保護(hù)區(qū)及準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)均必須遵守下列規(guī)定：

（一）禁止一切破壞水環(huán)境生態(tài)平衡的活動以及破壞水源林、護(hù)岸林、與水源保護(hù)相關(guān)植被的活動。

（二）禁止向水域傾倒工業(yè)廢渣、城市垃圾、糞便及其它廢棄物。

（三）運(yùn)輸有毒有害物質(zhì)、油類、糞便的船舶和車輛一般不準(zhǔn)進(jìn)入保護(hù)區(qū)，必須進(jìn)入者應(yīng)事先申請并經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)、登記并設(shè)置防滲、防溢、防漏設(shè)施。

（四）禁止使用劇毒和高殘留農(nóng)藥，不得濫用化肥，不得使用炸藥、捕殺魚類。

第八條飲用水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)除遵守第七條規(guī)定外，還必須遵守下列規(guī)定：

（一）禁止新建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目；

（二）禁止向水域排放污水，已設(shè)置的排污口必須拆除、堵截；

（三）不得設(shè)置與供水需要無關(guān)的碼頭，禁止?？看?；

（四）禁止堆置和存放工業(yè)廢渣、城市垃圾、糞便和其他廢棄物；

（五）禁止設(shè)置油庫；

（六）禁止從事種植、放養(yǎng)禽畜，嚴(yán)格控制網(wǎng)箱養(yǎng)殖活動；

（七）禁止從事旅游、游泳、洗滌等可能污染水源的活動。

第九條飲用水源二級保護(hù)區(qū)內(nèi)除遵守第七條規(guī)定外，還必須遵守下列規(guī)定：

（一）不準(zhǔn)新建、擴(kuò)建向水體排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目，改建項(xiàng)目必須削減污染物排放量；

（二）原有排污口必須削減污水排放量，保證保護(hù)區(qū)內(nèi)水質(zhì)滿足規(guī)定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；

（三）禁止設(shè)立裝卸垃圾、糞便、油類和有毒物品的碼頭。

第十條飲用水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)除遵守第七條規(guī)定外，直接或間接向水域排放廢水的，必須符合國家及地方規(guī)定的廢水排放標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)排放總量不能保證保護(hù)區(qū)內(nèi)水質(zhì)滿足規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)時，必須立即停止排污，并啟動應(yīng)急預(yù)案解決削減排污負(fù)荷。

第十一條位于五桂山生態(tài)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的水庫水源地保護(hù)措施按《*市五桂山生態(tài)保護(hù)區(qū)管理暫行規(guī)定》執(zhí)行。

第三章節(jié)約用水

第十二條大力推行節(jié)約用水，提高水資源利用效率，以節(jié)水促減污，推進(jìn)水資源保護(hù)工作。

第十三條市人民政府設(shè)立市節(jié)約用水辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市的節(jié)約用水工作，擬定節(jié)水政策，編制節(jié)約用水規(guī)劃，指導(dǎo)并督促各有關(guān)部門和各鎮(zhèn)區(qū)按照各自職責(zé)分工，加強(qiáng)本行業(yè)、本地區(qū)的節(jié)水工作。

各有關(guān)部門和各鎮(zhèn)區(qū)應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，積極配合市節(jié)約用水辦公室工作，加強(qiáng)本行業(yè)、本地區(qū)的節(jié)水監(jiān)管。

第十四條全面實(shí)施取水許可制度。單位和個人利用取水工程或設(shè)施直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》和《廣東省水資源管理?xiàng)l例》的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)。

第十五條從江河、湖泊日取地表水5000立方米以上（含本數(shù)，下同），日取地下水1000立方米以上，發(fā)電總裝機(jī)1000千瓦以上并需申請取水許可證的新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)項(xiàng)目，業(yè)主單位在向發(fā)展計(jì)劃主管部門報(bào)送建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告前，必須進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證，編制建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書，并報(bào)水行政主管部門審查。

建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書的審查意見是審批取水許可申請的技術(shù)依據(jù)。

第十六條推行用水總量控制與定額管理相結(jié)合的制度。

我市行業(yè)用水定額依照《廣東省用水定額（試行）》執(zhí)行。按照行業(yè)用水定額核定的用水量是取水量審批的主要依據(jù)。

逐步實(shí)行用水超定額累進(jìn)加價制度。超定額累進(jìn)加價方案由市物價局牽頭組織有關(guān)部門制定，并報(bào)市人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。

第十七條取水戶應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照經(jīng)批準(zhǔn)的取水量取水。對超額取水部分依法實(shí)行累進(jìn)征收水資源費(fèi)。

第十八條取水戶應(yīng)當(dāng)依照國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)安裝計(jì)量設(shè)施，保證計(jì)量設(shè)施正常運(yùn)行。

第十九條政府鼓勵研發(fā)、應(yīng)用節(jié)水技術(shù)與設(shè)施。通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和政策引導(dǎo)，限制高耗水產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵企業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)、工藝和設(shè)備，增加循環(huán)用水次數(shù)，提高水的重復(fù)利用率。

新建、擴(kuò)建、改建的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)制訂節(jié)水措施方案，配套建設(shè)節(jié)水設(shè)施。節(jié)水設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計(jì)、同時施工、同時投產(chǎn)。

供水企業(yè)和自建供水設(shè)施的單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)供水設(shè)施的維護(hù)管理，減少水的漏失。

第二十條各鎮(zhèn)（區(qū)）應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源條件，合理調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和種植結(jié)構(gòu)，推廣管道輸水、噴灌、滴灌、滲灌等節(jié)約用水技術(shù)，完善灌溉工程的改造配套和渠道防滲設(shè)施，提高灌溉水利用率。

第二十一條市人民政府對有明顯社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的節(jié)約用水技術(shù)改造項(xiàng)目和科研項(xiàng)目給予支持，對在計(jì)劃用水、節(jié)約用水和監(jiān)督管理中，成績顯著的單位或個人，給予表彰和獎勵。

第四章水污染防治

第二十二條水行政主管部門會同環(huán)境保護(hù)行政主管部門，按照流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求，擬定轄區(qū)內(nèi)的水功能區(qū)劃。

第二十三條經(jīng)批準(zhǔn)的水功能區(qū)劃是水資源開發(fā)、利用和保護(hù)的依據(jù)。任何單位和個人從事開發(fā)利用水資源的活動以及向水體排污，不得影響水功能區(qū)確定的保護(hù)目標(biāo)。

第二十四條積極推進(jìn)全市“供水一盤棋”工作，堅(jiān)持適度超前、集約利用的原則，加大力度整合供水設(shè)施和飲用水水源地，保障城鄉(xiāng)供水安全。

第二十五條市環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)水污染防治的要求和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定本市的主要污染物排放總量控制指標(biāo)分配方案，并報(bào)市人民政府批準(zhǔn)公布。

各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)主要污染物排放總量控制工作，落實(shí)水污染防治措施。

第二十六條水行政主管部門、環(huán)境保護(hù)行政主管部門和衛(wèi)生行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照各自的職責(zé)，加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測工作，并及時將水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果報(bào)市人民政府。

第二十七條在江河、湖泊（含運(yùn)河、渠道、水庫等水域，下同）新建、改建或者擴(kuò)大排污口，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過有管轄權(quán)的水行政主管部門同意，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)對該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行審批。

第二十八條建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的措施，必須與主體工程同時設(shè)計(jì)、同時施工、同時投產(chǎn)使用。

防治污染的設(shè)施不得擅自拆除或者閑置，確有必要拆除或者閑置的，必須征得所在地的環(huán)境保護(hù)行政主管部門的同意。

重點(diǎn)排污單位不得超出市人民政府、市環(huán)保局或鎮(zhèn)區(qū)政府限定的排污總量排污。

第二十九條禁止向江河、湖庫及河道管理范圍直接排放、傾倒、堆放和填埋污染水體的物體。禁止在河道內(nèi)清洗裝貯過油類或者有毒污染物的車輛、容器。

第三十條在河道沿岸的港口、碼頭，應(yīng)設(shè)置接收、處理殘油、廢油、含油污水、糞便和垃圾等廢棄物的設(shè)施。未設(shè)置上述設(shè)施的，須限期補(bǔ)設(shè)。

第三十一條船舶在港口或者碼頭裝卸、運(yùn)輸油類或者其他有毒有害物質(zhì)時，船方和作業(yè)單位必須采取適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施，防治水體污染。

第三十二條城市污水應(yīng)當(dāng)集中處理。各鎮(zhèn)（區(qū)）應(yīng)按《*市污水工程建設(shè)規(guī)劃（*-2020）》建設(shè)和完善排水管網(wǎng)，有計(jì)劃地建設(shè)污水集中處理設(shè)施。

第三十三條推行清潔生產(chǎn)，節(jié)約資源，減少污染。鼓勵新建工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)入工業(yè)園區(qū)，集中處理工業(yè)廢水，控制工業(yè)污染。

第三十四條鼓勵和扶持發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，推廣無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機(jī)食品，減少農(nóng)藥、化肥的使用量；引導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖企業(yè)走生態(tài)養(yǎng)殖道路。

第五章內(nèi)河涌水環(huán)境保護(hù)

第三十五條全市內(nèi)河涌要按照能蓄、能引、能控制、能調(diào)度、能通航的目標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，綜合治理。

第三十六條各級人民政府應(yīng)將內(nèi)河涌整治納入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，保障內(nèi)河涌整治的資金投入，有計(jì)劃地清疏內(nèi)河涌，清理水上漂浮垃圾和水浮蓮，加高培厚河堤，綠化河岸，促進(jìn)內(nèi)河水體循環(huán)，改善內(nèi)河水環(huán)境。

第三十七條禁止在內(nèi)河涌上搭建廁所、牲畜飼養(yǎng)棚舍，圍筑魚塘。

第三十八條內(nèi)河涌實(shí)施寬度控制目標(biāo)管理，任何單位和個人不得擅自占用內(nèi)河涌，填堵或縮窄河道，以確保內(nèi)河涌水流通暢，提高內(nèi)河水體自凈能力。

對內(nèi)河涌及其管理范圍內(nèi)原已建成的各類建筑物及設(shè)施，視其對內(nèi)河涌的影響程度，結(jié)合內(nèi)河涌整治的需要，逐步清拆、遷移和改造。

未經(jīng)批準(zhǔn)擅自在內(nèi)河涌興建建筑物或其他工程設(shè)施項(xiàng)目，一律作違章建設(shè)處理。

第三十九條城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村各項(xiàng)建設(shè)確需占用內(nèi)河涌及其管理范圍的，須經(jīng)水行政主管部門審查同意，同時采取適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救措施，保障內(nèi)河涌防洪排澇體系和改善水環(huán)境的要求。

第四十條船舶在內(nèi)河涌從事航行、停泊、作業(yè)及其他影響內(nèi)河水域環(huán)境的活動，應(yīng)遵守《中華人民共和國防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》。

第四十一條內(nèi)河涌水質(zhì)不符合功能區(qū)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)時，市環(huán)境保護(hù)行政主管部門和水行政主管部門應(yīng)當(dāng)共同核算區(qū)域內(nèi)的污染物排放削減量，采取措施控制污染物排放量，保障水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)。

排污單位必須遵守污染物排放削減量要求，并落實(shí)控制措施后，方可向內(nèi)河涌水體排污。

第六章部門職責(zé)和考核

第四十二條水資源保護(hù)工作由市人民政府組織協(xié)調(diào)，政府各職能部門按照各自職責(zé)，協(xié)同做好水資源保護(hù)工作。

第四十三條市政府辦公室協(xié)調(diào)各職能部門制定具體的水環(huán)境保護(hù)考核指標(biāo)，督促落實(shí)各項(xiàng)水環(huán)境治理措施；組織考核各部門及各鎮(zhèn)（區(qū)）的水資源保護(hù)工作。

第四十四條市發(fā)展和改革局負(fù)責(zé)將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和重點(diǎn)工程項(xiàng)目納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃，并將有關(guān)重點(diǎn)工程項(xiàng)目列入市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目年度計(jì)劃；按照節(jié)水減污的原則，做好建設(shè)項(xiàng)目的審批工作和重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目布局規(guī)劃。

第四十五條市規(guī)劃局負(fù)責(zé)指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)布局；合理布局規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目，減少水環(huán)境污染；負(fù)責(zé)編制和修訂全市給水工程規(guī)劃、排水規(guī)劃及生活污水處理規(guī)劃等。

第四十六條市環(huán)保局負(fù)責(zé)主要污染物排放總量控制工作的監(jiān)督管理，加強(qiáng)全市工業(yè)企業(yè)的排污監(jiān)管；負(fù)責(zé)全市建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價審批和污染源環(huán)境監(jiān)察工作；會同水行政主管部門擬定水功能區(qū)劃，制定我市排污總量控制計(jì)劃，并負(fù)責(zé)檢查計(jì)劃落實(shí)情況；負(fù)責(zé)飲用水源保護(hù)區(qū)和內(nèi)河的水質(zhì)監(jiān)測；會同有關(guān)部門整治地表水飲用水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的工業(yè)企業(yè)排污口和主要污染源，查處水污染違法行為；負(fù)責(zé)對全市鎮(zhèn)區(qū)的生活污水處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織實(shí)施。

第四十七條市財(cái)政局負(fù)責(zé)研究制定區(qū)域水環(huán)境綜合整治及環(huán)保產(chǎn)業(yè)的財(cái)政政策，加強(qiáng)市級水資源費(fèi)、排污費(fèi)的征收管理，保障水資源保護(hù)工作的資金投入，會同有關(guān)部門研究制訂水環(huán)境保護(hù)和節(jié)約用水的獎罰制度。

第四十八條市水利局負(fù)責(zé)全市水資源的統(tǒng)一管理和配置；負(fù)責(zé)取水許可、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、入河排污口設(shè)置的審批和監(jiān)管；主管和監(jiān)督節(jié)約用水工作，會同物價局、建設(shè)局研究制定我市的水價改革方案；負(fù)責(zé)水功能區(qū)的水質(zhì)、水量監(jiān)測；負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全市內(nèi)河涌整治工作，利用水利工程調(diào)度增大水環(huán)境容量；協(xié)同保護(hù)飲用水源地水質(zhì)；會同市環(huán)保局?jǐn)M定水功能區(qū)劃，制定水功能區(qū)排污總量控制方案，對水功能區(qū)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的，商市環(huán)保局提出治理方案，并報(bào)市人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。

第四十九條市建設(shè)局負(fù)責(zé)組織全市供水規(guī)劃、組織大中型生活垃圾處理項(xiàng)目的建設(shè)，組織生活污水處理廠及其污泥處理項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)審查工作，加快城區(qū)污水處理設(shè)施及管網(wǎng)建設(shè)，加強(qiáng)中心城區(qū)污水處理和內(nèi)河涌水浮蓮清理的監(jiān)督和管理。

第五十條市衛(wèi)生局負(fù)責(zé)飲用水源地的水質(zhì)監(jiān)測分析，協(xié)助檢查飲用水源保護(hù)區(qū)污染防治的執(zhí)行情況。

第五十一條市經(jīng)貿(mào)局負(fù)責(zé)節(jié)能降耗、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)的實(shí)施，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，淘汰落后的設(shè)備、工藝和技術(shù)；引導(dǎo)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)化、市場化等。

第五十二條市農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)制定農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)規(guī)劃，開展畜禽養(yǎng)殖廢物資源化、無害化處理；發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和無公害農(nóng)產(chǎn)品，指導(dǎo)合理施用化肥、農(nóng)藥，控制農(nóng)業(yè)面源污染。

第五十三條市海洋與漁業(yè)局負(fù)責(zé)海洋環(huán)境保護(hù)工作，制定海洋保護(hù)規(guī)劃，加強(qiáng)對海洋環(huán)境的監(jiān)測和重點(diǎn)海域環(huán)境容量評估，以及入海污染物排放的監(jiān)督管理，科學(xué)布局養(yǎng)殖區(qū)域，合理控制養(yǎng)殖容量，開展養(yǎng)殖污水凈化，發(fā)展生態(tài)漁業(yè)，指導(dǎo)科學(xué)使用水產(chǎn)養(yǎng)殖投入品，實(shí)施無公害養(yǎng)殖，減少養(yǎng)殖污染。重點(diǎn)做好海洋污染控制工作。

第五十四條市城管執(zhí)法局負(fù)責(zé)查處向河流、河涌、湖泊拋棄、傾倒廢棄物的行為；查處水源保護(hù)區(qū)和河道兩岸建設(shè)用地上不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物和設(shè)施。

第五十五條各鎮(zhèn)（區(qū)）負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)水資源保護(hù)的具體工作。落實(shí)取水許可、節(jié)水減污、內(nèi)河整治等工作的責(zé)任人和具體措施；認(rèn)真分解落實(shí)污染物總量控制工作任務(wù)，確保主要污染物排放總量控制“目標(biāo)到位、責(zé)任到位、任務(wù)到位”；建立健全水資源保護(hù)工作的監(jiān)督管理機(jī)制，并定期向市人民政府上報(bào)工作情況。

第五十六條建立市、鎮(zhèn)兩級工作責(zé)任制和考核制度，把水資源保護(hù)工作實(shí)績列入政府部門和鎮(zhèn)（區(qū)）責(zé)任人的年度政績和目標(biāo)考核內(nèi)容。政府部門工作績效根據(jù)各部門職責(zé)分別考核；鎮(zhèn)（區(qū)）考核指標(biāo)包括單位GDP能耗、單位GDP水耗、主要污染物排放總量控制率、取水計(jì)量安裝率、內(nèi)河整治進(jìn)度、污水處理率、水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率等。

市、鎮(zhèn)兩級政府均應(yīng)對在年度內(nèi)水資源保護(hù)工作中做出突出成績的單位和個人給予表彰和獎勵，對成績差的單位和個人視情給予通報(bào)批評或處分，并責(zé)令其限期整改。

第七章法律責(zé)任

第五十七條在水資源保護(hù)工作中、、的，由其所在單位或者上級主管機(jī)關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第五十八條在生活飲用水地表水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目的，由市人民政府責(zé)令停止或者關(guān)閉。

第五十九條在生活飲用水地表水源二級保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建向水體排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目的，或者改建項(xiàng)目未削減污染物排放量的，由市人民政府責(zé)令停業(yè)或者關(guān)閉。

在生活飲用水地表水源二級保護(hù)區(qū)內(nèi)，超過國家規(guī)定的或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的，由市人民政府責(zé)令限期治理，可以處10萬元以下的罰款；逾期未完成治理任務(wù)的，由市人民政府責(zé)令停業(yè)或者關(guān)閉。

在生活飲用水地表水源二級保護(hù)區(qū)內(nèi)，設(shè)立裝卸垃圾、油類及其他有毒有害物品碼頭的，由市環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期拆除，可以處10萬元以下的罰款。

第六十條未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取水，或者未依照批準(zhǔn)的取水許可規(guī)定條件取水的，由市水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令停止違法行為，限期采取補(bǔ)救措施，處2萬元以上10萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷其取水許可證。

第六十一條未安裝取水計(jì)量設(shè)施的，由水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令限期安裝，并按照日最大取水能力計(jì)算的取水量和水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)計(jì)征水資源費(fèi)，處5000元以上2萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷取水許可證。

計(jì)量設(shè)施不合格或者運(yùn)行不正常的，由水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令限期更換或者修復(fù)；逾期不更換或者不修復(fù)的，按照日最大取水能力計(jì)算的取水量和水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)計(jì)征水資源費(fèi)，可以處1萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷取水許可證。

第六十二條生產(chǎn)、銷售或者在生產(chǎn)經(jīng)營中使用國家明令淘汰的落后的、耗水量高的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品的，由市人民政府經(jīng)濟(jì)綜合主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售或者使用，處2萬元以上10萬元以下的罰款。

第六十三條建設(shè)項(xiàng)目水污染防治設(shè)施沒有建成或者沒有達(dá)到國家規(guī)定的要求，即投入生產(chǎn)或者使用的，由批準(zhǔn)該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，并處10萬元以下罰款。

第六十四條排污單位故意不正常使用水污染處理設(shè)施，或未經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)，擅自拆除、閑置水污染處理設(shè)施，排放污染物超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令恢復(fù)正常使用或限期重新安裝使用，并處10萬元以下罰款。

第六十五條違反本規(guī)定及有關(guān)法律、法規(guī)，造成水污染事故的排污單位，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)所造成的危害和損失進(jìn)行處罰。

船舶造成水污染事故的，由海事管理機(jī)構(gòu)根據(jù)所造成的危害和損失進(jìn)行處罰。

篇5

摘 要：本文主要從國際立法與國家實(shí)踐的角度，圍繞國際合作原則在預(yù)防和控制IUU捕撈活動中的立法現(xiàn)狀和發(fā)展展開論述。本文首先將會結(jié)合IUU捕撈的內(nèi)涵，從三個角度論述國際合作原則在預(yù)防和控制IUU捕撈中的重要意義其次將從多邊及區(qū)域性的國際法律文件評析國際合作原則在國際漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和利用中的立法現(xiàn)狀和具體內(nèi)容；最后將結(jié)合歐盟IUU捕撈船名單制度的背景、具體內(nèi)容以及發(fā)展意義論述國際合作原則在預(yù)防和控制IUU捕撈中的新發(fā)展。

關(guān)鍵詞：IUU捕撈；國際合作原則；國際漁業(yè)法律文件；IUU捕撈船名單

世界漁業(yè)的非法、不報(bào)告和不管制捕撈（以下簡稱“IUU捕撈”）問題日益引起人們的嚴(yán)重關(guān)注。國際糧農(nóng)組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，47%至50%的主要海洋魚類目前已被充分的捕撈，15%至18%的海洋魚類被過度捕撈，而10%的漁業(yè)資源已經(jīng)或?qū)⒔媾R枯竭，①其中約百分之三十的過度捕撈是由于IUU捕撈造成的。②2013年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織、國際海洋法法庭先后將IUU捕撈的相關(guān)問題視為關(guān)注的焦點(diǎn)。

《聯(lián)合國海洋法公約》賦予了所有國家完全或一定限度下的捕魚自由，也賦予了國家保護(hù)海洋漁業(yè)資源的權(quán)利和義務(wù)。然而僅憑一國之力難以遏制非法捕撈活動，國家間的合作以及區(qū)域間的國際合作對保護(hù)海洋資源尤為重要。

一、 IUU捕撈與國際合作原則

IUU捕撈在海洋環(huán)境保護(hù)中屬于一個新術(shù)語，最早由南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會（CCAMLR）在其1997年的會議議程中提出，聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）在2001年通過的《關(guān)于預(yù)防、制止和消除非法、不報(bào)告和不管制捕撈的國際行動計(jì)劃》（以下簡稱“《IUU行動計(jì)劃》”）中對IUU捕撈賦予了明確的內(nèi)涵。

國際合作是現(xiàn)代國際法的一項(xiàng)基本原則，也是國際環(huán)境法中的一項(xiàng)基本原則。③而面對海洋漁業(yè)資源嚴(yán)峻的現(xiàn)狀，尤其是公海漁業(yè)資源幾近衰竭的困境，當(dāng)前亟需強(qiáng)化國際合作原則在預(yù)防和控制IUU捕撈活動中的作用。按照“公地悲劇”理論，對于產(chǎn)權(quán)歸屬不明確的資源，使用資源者就無法排除外來者享有同樣的資源，因而也就缺乏養(yǎng)護(hù)這一資源的動機(jī)。④海洋蘊(yùn)含著巨大的漁業(yè)資源，面對在公海日益猖獗的IUU捕撈活動，國家不能也不愿僅憑一己之力予以預(yù)防和控制，只有聯(lián)合多國或區(qū)域間的力量，才能對IUU捕撈活動采取有效的遏制措施。其中，信息的交流與互相是國際合作原則的重要內(nèi)容之一，必須構(gòu)建有效的國際信息交流平臺，建立國家間、區(qū)域間穩(wěn)定、誠信的合作關(guān)系來保證信息交流的及時性和準(zhǔn)確性。

二、國際漁業(yè)法律文件中國際合作原則的內(nèi)容評析

基于國際合作原則在海洋漁業(yè)資源的保護(hù)以及在預(yù)防和控制IUU捕撈活動中扮演著重要的角色，因此在現(xiàn)行的國際法律文件中對其均有所體現(xiàn)。

（一）聯(lián)合國大會通過的文件評析

1. 《聯(lián)合國海洋法公約》

《海洋法公約》在公海生物資源的養(yǎng)護(hù)和管理的部分中要求締約國履行合作義務(wù)。第一一七條規(guī)定了所有國家均有義務(wù)為各該國國民采取，或與其他國家合作采取養(yǎng)護(hù)公海生物資源的必要措施，第一一八條規(guī)定了各國在養(yǎng)護(hù)和管理生物資源方面的合作，

從這兩條規(guī)定可知，其一，對于公海的漁業(yè)資源，各國都需依公約采取必要的養(yǎng)護(hù)措施，而養(yǎng)護(hù)的措施可以依其國內(nèi)法為其國民制定，也可以與其他國家合作制定；其二，養(yǎng)護(hù)和開發(fā)利用公海生物資源應(yīng)合作進(jìn)行，對于開發(fā)相同資源或同一區(qū)域的資源，應(yīng)通過談判等方式進(jìn)行；其三，在適當(dāng)情形下，通過設(shè)立區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)組織的方式進(jìn)行國際合作。第一一九條則是對國際合作的常用機(jī)制——信息交流的規(guī)定，要求“在適當(dāng)情況下，通過各主管國際組織，不論分區(qū)域、區(qū)域或全球性的，并在所有有關(guān)國家的參加下，經(jīng)常提供和交換可獲得的科學(xué)情報(bào)、漁獲量和漁獲努力量統(tǒng)計(jì)，以及其他有關(guān)養(yǎng)護(hù)魚的種群的資料?！?/p>

2. 《1995年執(zhí)行協(xié)定》

《1995年執(zhí)行協(xié)定》是對《海洋法公約》內(nèi)容的繼承與發(fā)展，同時也是對《21世紀(jì)議程》第十七章方案領(lǐng)域指出的各種問題的處理方式的具體規(guī)定。其對國際合作的規(guī)定一方面體現(xiàn)在一般原則的規(guī)定中，要求為了養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群，沿海國和在公海捕魚的國家應(yīng)根據(jù)《公約》履行合作義務(wù)。

值得注意的是，該協(xié)定的主要適用于公海內(nèi)的生物資源養(yǎng)護(hù)，但對于一般原則的規(guī)定，則同樣也適用于國家管轄內(nèi)的水域，即合作義務(wù)貫穿于對全部海域的海洋資源的養(yǎng)護(hù)之中。另一方面，在具體執(zhí)行措施的規(guī)定中，合作義務(wù)在多個條文中均有反映，其中第三部分主要規(guī)定了關(guān)于跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的國際合作機(jī)制，包括了締約國在養(yǎng)護(hù)和管理的合作，通過分區(qū)域和區(qū)域漁業(yè)管理組織的合作，收集和提供資料及科學(xué)研究方面的合作等；第六部分遵守和執(zhí)法中，第二十一條體現(xiàn)了分區(qū)域和區(qū)域的執(zhí)法合作；其七部分則涉及到與發(fā)展中國家合作的內(nèi)容。

相較于《海洋法公約》和《21世紀(jì)議程》，《1995年執(zhí)行協(xié)定》的規(guī)定更為具體和明確，并圍繞國際合作機(jī)制的形式、內(nèi)容和對象進(jìn)行了豐富與充實(shí)，通過一系列條文的設(shè)置為合作機(jī)制增加了實(shí)踐操作的可能性，也進(jìn)一步反映了國際合作在海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)中的重要地位。

（二） 聯(lián)合國糧農(nóng)組織與《IUU行動計(jì)劃》

2001年3月聯(lián)合國糧農(nóng)組織第24屆漁業(yè)委員會上通過的《IUU行動計(jì)劃》將國家在IUU捕撈中的所需承擔(dān)的義務(wù)按照船旗國、港口國、沿海國和所有國家進(jìn)行了劃分，而國際合作義務(wù)也根據(jù)了國家角色的不同而有所區(qū)分。

首先在該文件的目標(biāo)與原則部分規(guī)定國家應(yīng)當(dāng)直接與其它國家合作，或間接地通過適當(dāng)區(qū)域漁業(yè)管理組織或者通過糧農(nóng)組織和其它有關(guān)國際組織，實(shí)施國際行動計(jì)劃。同時也提出了有效的協(xié)調(diào)、磋商和共享信息的方式。而在實(shí)施預(yù)防、制止和消除IUU捕撈的措施中，對所有國家責(zé)任、船旗國責(zé)任、沿海國責(zé)任、港口國責(zé)任等章節(jié)均有具體的關(guān)于國際合作的規(guī)定。

《IUU行動計(jì)劃》是自愿性質(zhì)的指導(dǎo)性法律文件，旨在為各國決策者制定國內(nèi)法律、國家間簽訂雙邊協(xié)定或區(qū)域、分區(qū)域漁業(yè)組織制定相關(guān)規(guī)則提供選擇，并不具有法律約束力。然而在實(shí)踐中，不少國家或地區(qū)將《IUU行動計(jì)劃》中的義務(wù)內(nèi)容納入其國內(nèi)法律文件之中，如歐盟則明確表示其在進(jìn)行本地區(qū)立法時參考《IUU行動計(jì)劃》中的規(guī)則。⑤

（三） 區(qū)域間的漁業(yè)組織規(guī)則評析

國家間的合作在預(yù)防和控制IUU捕撈以及養(yǎng)護(hù)、管理海洋漁業(yè)資源中有著極其重要的地位，正如上文所述，在系列的國際法律文件中都規(guī)定了國家可以通過區(qū)域間的漁業(yè)組織作為實(shí)行國際合作的途徑，由此可見，區(qū)域漁業(yè)管理組織在促進(jìn)國際合作方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)資料，目前51個區(qū)域性國際漁業(yè)組織，其中超過20個具有管理功能的組織。⑥

這些區(qū)域漁業(yè)組織針對其成員方制定的一系列規(guī)則，對加強(qiáng)國家間的漁業(yè)捕撈、管理、監(jiān)管等方面的合作有重要作用。以《中白令海狹鱈資源的養(yǎng)護(hù)和管理公約》為例，該公約建立了較為成功的沿海國與公海捕魚國養(yǎng)護(hù)管理的合作制度，而其通過公海捕魚國和沿海國所建立的區(qū)域合作機(jī)制，特別是公海聯(lián)合執(zhí)法的管理機(jī)制逐漸成為未來公海漁業(yè)管理制度發(fā)展的主流趨勢。⑦

三、國際合作原則在預(yù)防和控制IUU捕撈中的發(fā)展

從國家實(shí)踐而言，大部分國家通過借鑒國際法律文件的規(guī)定，針對本國或本地區(qū)的具體情況制定一系列的規(guī)則。經(jīng)過一個或多個國家在一段時期內(nèi)穩(wěn)定的實(shí)踐后，這些規(guī)則在某種程度上又為國際立法提供了新的方案與思路。本文將圍繞歐盟理事會于 2008 年通過的《關(guān)于“建立預(yù)防、阻止和消除非法、未報(bào)告及未管制捕撈的共同體體系的條例”》（簡稱《歐盟條例》）中的“識別從事IUU捕撈活動的捕撈船并設(shè)置IUU捕撈船名單”制度（以下簡稱“IUU捕撈船名單制度”）進(jìn)行分析。

（一）IUU捕撈船名單制度

《歐盟條例》借鑒了《IUU行動計(jì)劃》第八十一條的規(guī)定，即參照區(qū)域性漁業(yè)組織的實(shí)踐建立實(shí)施IUU捕撈活動的漁船名單。⑧在目前的漁業(yè)實(shí)踐中，此種做法在區(qū)域性漁業(yè)組織中被廣泛的接受，⑨如大西洋金槍魚類保護(hù)委員會（ICCAT），印度洋金槍魚委員會（IOTC），中西太平洋漁業(yè)委員會（WCPFC），美洲熱帶鮪魚委員會（IATTC）等區(qū)域性組織都建立了相關(guān)的IUU捕撈船名單。⑩

盡管在區(qū)域性組織之中已經(jīng)存在類似的實(shí)踐，且歐盟本身也為數(shù)個漁船組織的成員，但《歐盟條例》中的規(guī)則設(shè)計(jì)仍具有發(fā)展意義。歐盟理事會在其《行動手冊》中指出，由于區(qū)域性漁業(yè)組織所設(shè)立IUU捕撈船名單是建立在其對相關(guān)區(qū)域的管理授權(quán)之上，因此這種實(shí)踐并不能充分解決對IUU捕撈船的識別問題，也不能有效的對IUU捕撈活動進(jìn)行有效的預(yù)防。而《歐盟條例》卻不受此限，無論捕撈船是否具有歐盟成員國的國籍，只要符合《歐盟條例》中的條件，均有可能被列入IUU捕撈船名單。條例第二十五條規(guī)定了具體的船舶指認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，可以歸納為以下幾項(xiàng)：1、對《歐盟條例》的遵守程度；2、捕撈數(shù)據(jù)；3、從國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和其他可靠來源獲取的貿(mào)易信息；4、捕撈船注冊登記記錄和有關(guān)數(shù)據(jù)等。

基于第二十五條規(guī)定的指認(rèn)前提，條例第二十六條及二十八條則具體規(guī)定了對IUU捕撈船的推定、名單的制作以及消除?！稓W盟條例》要求給予被指認(rèn)的捕撈船船主或經(jīng)營主及時的通知，并賦予他們充分時間準(zhǔn)備申訴。一旦被指認(rèn)的船舶被列入IUU捕撈船名單，該船主或經(jīng)營主將不得不面臨一系列后果?？v觀《歐盟條例》可將這些后果歸納為：1、不得進(jìn)入歐盟及其成員國管轄范圍內(nèi)的水域捕魚或獲得類似的許可；2、如果捕撈所得或捕撈器具被沒收，只有在獲得授權(quán)時才能進(jìn)入歐盟及其成員國管轄的水域；3、不得在港口補(bǔ)充燃油或獲得其他服務(wù)，除非發(fā)生了不可抗力或其他災(zāi)害等。

值得注意的是，除了根據(jù)《歐盟條例》第二十五條至二十七條的規(guī)則制成的船舶名單外，該條例還有特殊的納入機(jī)制，即將區(qū)域水產(chǎn)管理組織制定的IUU捕撈船名單也收錄在歐盟的IUU捕撈船名單內(nèi)。歐盟理事會在其制定的《行動手冊》中指出，IUU捕撈船名單將包含那些實(shí)施IUU捕撈的船只，主要針對的是有能力的船旗國沒有采取適當(dāng)?shù)拇胧﹣矸乐笽UU捕撈的繼續(xù)實(shí)施，或其國家當(dāng)局制止該行為的情形。這份名單會納入來自區(qū)域性漁業(yè)組織的名單，但不包括來自非政府組織的名單，因?yàn)檫@些名單僅僅具有指引性作用，并非基于合格的授權(quán)之上，也并未經(jīng)過相關(guān)船旗國的申訴程序。

（二）IUU捕撈船名單制度的評價

IUU捕撈船名單制度在《歐盟條例》的實(shí)施伊始曾飽受爭議。一方面，歐洲環(huán)境政策協(xié)會（IEEP）指出，至少在《歐盟條例》生效起18個月內(nèi)，歐盟并沒有在其IUU捕撈船名單中列入任何一個具體的捕撈船信息，而是將當(dāng)時區(qū)域漁業(yè)組織已有的“黑名單”和“白名單”納入其IUU捕撈船名單之中，這種單純的納入行為似乎使其第二十五至三十條的規(guī)則失去了實(shí)踐意義。另一方面，IUU捕撈船名單制度本身也存在著一定的缺陷。

其一，每個漁業(yè)組織都有其自身的程序和規(guī)則來制定其IUU捕撈船名單，而這些規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)通常是經(jīng)過漁業(yè)組織的成員通過協(xié)商達(dá)成的。因此在對于IUU捕撈船的指認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)會因?yàn)楦鳚O業(yè)組織成員的傾向不同而有所區(qū)別。

其二，一些漁業(yè)組織的決策程序有其特殊的規(guī)定，以CCAMLR為例，其在決策時要求獲得被列入捕撈船名單上的所有漁船的船旗國的同意。因此即使部分捕撈船被納入了歐盟名單，很可能因?yàn)閰^(qū)域性協(xié)定的程序限制而無需承擔(dān)相應(yīng)后果。

其三，區(qū)域性漁業(yè)組織的IUU捕撈船名單制度本身的有效性也受到質(zhì)疑，《歐盟條例》實(shí)施后的一些研究報(bào)告顯示，這種質(zhì)疑主要體現(xiàn)在各組織在指認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的差異所導(dǎo)致不可預(yù)見性。正如前文所述，目前各漁業(yè)組織無論是在實(shí)體規(guī)則或是在程序性規(guī)則的制定上，均有所不同，而這種差異則極有可能導(dǎo)致同一船舶的同一行為在某些區(qū)域被列入了IUU捕撈船名單，而在另一些區(qū)域則不被認(rèn)為是違規(guī)行為，導(dǎo)致了法律后果的不可預(yù)見性和不確定性。而解決這個問題的最有效做法就是盡量將指認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化，但基于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治和歷史背景均有所不同，建立統(tǒng)一的規(guī)則在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。

盡管IUU捕撈船名單制度本身仍存在著缺陷，但也應(yīng)注意到其在預(yù)防和控制IUU捕撈的國際合作實(shí)踐中有著不可忽視的作用，尤其是對國家間以及區(qū)域間的國際合作有著借鑒作用。

其一，對國際漁業(yè)信息交流制度的發(fā)展

國家間的信息交流制度在國際合作中有著重要的作用，正如前文所述，現(xiàn)行的國際法律文件中均對漁業(yè)信息的交流與公開作出各種具體規(guī)定。而歐盟IUU捕撈船名單制度無疑是對漁業(yè)信息交流制度的發(fā)展。通過具體而明確的規(guī)則，歐盟及其成員方將指認(rèn)為實(shí)行IUU捕撈的船只制成名單，并通過官方的途徑予以公開，不僅為歐盟及其成員方提供及時的信息，同時也為其他國家和地區(qū)提供了有價值的參考信息。

另外，對于信息本身而言，制定信息的程序透明度以及信息的準(zhǔn)確性、可靠度也尤為重要。歐盟對于IUU捕撈船的指認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、推定程序以及申訴程序都進(jìn)行了明確的規(guī)定，并對在實(shí)施程序的過程也進(jìn)行了較嚴(yán)格的公開，這為其最終制作準(zhǔn)確、有說服力的名單提供了程序保證。這種程序上的嚴(yán)格和公開對區(qū)域性漁業(yè)組織的實(shí)踐和其他國家、地區(qū)的實(shí)踐具有參考價值。

其二，對區(qū)域性實(shí)踐的填補(bǔ)與發(fā)展

歐盟的IUU捕撈船名單在適用對象上具有較大的廣泛性，正如前文所述，區(qū)域性漁業(yè)組織在其名單的設(shè)置中往往受到其授權(quán)管理范圍的限制，難以對IUU捕撈活動進(jìn)行全面有效的控制，而歐盟設(shè)置此種制度的目的在于設(shè)立一個具有普遍性的共同體名單，因此其彌補(bǔ)了此類實(shí)踐的不足。歐委會報(bào)告顯示，從2010年至今，歐委會已就200起非法捕撈案件進(jìn)行了調(diào)查，這些案件涉及27個國家。其中，有50艘非法捕撈漁船受到旗艦國和捕撈海域國家的與處罰，處罰金額達(dá)到800萬歐元。東北大西洋漁業(yè)管理委員會（NEAFC）也指出歐盟名單的設(shè)置有效地減少了其管理區(qū)域內(nèi)的IUU捕撈活動。因此，歐盟的制度實(shí)踐在繼承原有區(qū)域性漁業(yè)制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對區(qū)域性管理的缺陷進(jìn)行了填補(bǔ)，同時也為國家間合作以及區(qū)域性合作提供了值得借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

其三，成為綜合控制措施的重要基礎(chǔ)與前提

縱觀《歐盟條例》的所有具體措施的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)IUU捕撈船名單制度并非孤立存在。在名單建立后，歐盟通過聯(lián)合第三方國家（主要為港口國或其他沿岸國），結(jié)合其它相關(guān)制度（尤其是貿(mào)易方面的制度）地對實(shí)施IUU捕撈的船只以及相關(guān)船旗國采取措施，從而從多階段對IUU捕撈活動予以控制。因此在一個綜合性的制度框架下，建立一個具有普遍認(rèn)可度的IUU捕撈船名單，為其他預(yù)防和消除IUU捕撈活動的措施提供了前提和基礎(chǔ)。

目前國際實(shí)踐中，通過沿海國之間或沿海國與港口國之間通過經(jīng)濟(jì)措施的合作控制IUU捕撈活動并不少見，而貿(mào)易措施往往涉及到敏感的國家的經(jīng)濟(jì)利益，在實(shí)踐中難免發(fā)生爭議，而可靠的法律認(rèn)定基礎(chǔ)恰是貿(mào)易措施實(shí)施的堅(jiān)實(shí)保障，因此歐盟的經(jīng)驗(yàn)同樣可以為這些通過采取經(jīng)濟(jì)措施進(jìn)行國際合作的國家提供借鑒。

四、結(jié)論

IUU捕撈活動對海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和利用存在著巨大的危害和威脅，以國際合作的方式預(yù)防和控制IUU捕撈活動存在著巨大的理論和實(shí)踐意義。在現(xiàn)行國際多邊、區(qū)域和雙邊的海洋漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和利用的法律文件中，均有對國際合作原則的體現(xiàn)和具體規(guī)定。同時，在國際實(shí)踐中也有相關(guān)的新發(fā)展，歐盟的IUU捕撈船名單制度是對原有的漁業(yè)國際合作實(shí)踐的繼承與借鑒，其同時也彌補(bǔ)了區(qū)域?qū)嵺`的不足，對于預(yù)防和消除IUU捕撈活動的行政和貿(mào)易措施等方面的合作都提供了較為成功的借鑒經(jīng)驗(yàn)，是對在海洋漁業(yè)資源管理中國際合作原則的新發(fā)展。

注解

① FAO， New International Plan of Action Targets Illegal， Unregulated and Unreported Fishing， 2011-11-1

② D. J. Doulman ： A General Overview of Some Aspects of Illegal， Unreported andUnregulated Fishing， FAO Document FIPL/R666（En）； FAO， Report of and Papers Presented at the Expert Consultation on Illegal， Unreported and Unregulated Fishing， 2000

③ 林燦鈴 著：《國際環(huán)境法》，人民出版社2011年11月第2版，第173頁。

④ 胡學(xué)東：《公海生物資源管理制度研究》，中國海洋大學(xué)博士研究生學(xué)位論文，2012年5月。

⑤ Statement of European Union，INTERNATIONAL TRIBUNAL FOR THE LAW OF THE SEA Case21，“Lastly， the FAO International Plan of Action to prevent， deter and eliminate Illegal， Unreported and Unregulated Fishing

（“IPOA-IUU”） should be taken into account……The European Union has indeed accorded great importance to this instrument and has given effect to most of its provisions in its internal legislation.”

⑥ 聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織網(wǎng)站：http：///fishery/rfb/search/en

⑦ 蔡拓，王南林.：《全球治理：適應(yīng)全球化的新的合作模式》，南開大學(xué)學(xué)報(bào)，2004年第2期。

⑧ 《關(guān)于預(yù)防、制止和消除非法、不報(bào)告和不管制捕撈的國際行動計(jì)劃》第81條。

⑨ Martin Tsamenyi， Mary Ann Palma， Ben Milligan， Kwame Mfolwo. The European Council Regulation on Illegal，Unreported and Unregulated Fishing： An International Fisheries Law Perspective. The International Journal of Marine and Coastal Law， 2010-5-31.

⑩ ICCAT， Recommendation by ICCAT to Establish a List of Vessels Presumed to have Carried out IUU Fishing Activities in the ICCAT Convention area”； IOTC， “Resolution 06/01 on Establishing a List of Vessels Presumed to Have Carried OutIUU Fishing in the IOTC Area”； IATTC， 'Resolution to Establish a List of Vessels Presumed to have Carried out IUU Fishing Activities in the Eastern Pacific Ocean' （Resolution C-05-07）； WCPFC， 'Conservation and Management Measure to Establish a List ofVessels Presumed to have carried out Illegal， Unreported and Unregulated Fishing Activities in the WCPO （Conservation and Management Measure 2007-03， 07 December 2007）

Handbook on the practical application of Council Regulation （EC） No. 1005/2008 of 29 September 2008 establishing a Community system to prevent， deter and eliminate illegal， unreported and unregulated fishing. Page81.

《關(guān)于“建立預(yù)防、阻止和消除非法、未報(bào)告及未管制捕撈的共同體體系的條例”》第25條。

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Institution for European Policy （IEEP）， AN INDEPENDENT REVIEW OF THE EU ILLEGAL， UNREPORTED AND UNREGULATED REGULATIONS. Page 14.

Institution for European Policy （IEEP）， AN INDEPENDENT REVIEW OF THE EU ILLEGAL， UNREPORTED AND UNREGULATED REGULATIONS. Page 14. “Black lists consist of vessels identified as engaging in IUU activities within the RFMOs. Such vessels are not allowed access to ports of States which are party to the RFMO. White lists consist of vessels allowed to trade products from specific RFMOs. ”

Committee on Fisheries， Rapporteur： Isabella Lvin， European Parliament （2011b） Working Document on Combating illegal fishing at the global level - the role of the EU. 2011-4-11

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Cullis-Suzuki， S.， & Pauly， D.： Failing the high seas： A global evaluation of regional fisheries management organizations. Marine Policy， 34， 1036-1042.

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篇6

關(guān)鍵詞：環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)；經(jīng)營模式

一、實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)與任意保險(xiǎn)相結(jié)合的經(jīng)營模式

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，根據(jù)法律是否規(guī)定必須投保為標(biāo)準(zhǔn)，可采取為強(qiáng)制險(xiǎn)和任意險(xiǎn)兩種模式，進(jìn)而分別產(chǎn)生了對環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的強(qiáng)制需求和自發(fā)需求。一般來說，決定某種風(fēng)險(xiǎn)是采取強(qiáng)制性保險(xiǎn)還是采取任意性保險(xiǎn)，取決于該種風(fēng)險(xiǎn)對國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響程度，以及在正常商業(yè)環(huán)境下承保該種風(fēng)險(xiǎn)的贏利程度。

企業(yè)面臨的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要有五類：刑事責(zé)任和罰款；清理費(fèi)用，即清除污染物質(zhì)、恢復(fù)污染地原貌而支付的費(fèi)用；因污染而造成的對第三者身體的傷害和財(cái)產(chǎn)的損失所致的民事賠償責(zé)任；因污染而造成的本企業(yè)停工的損失；因污染而對本企業(yè)名譽(yù)和公共關(guān)系的損害，顯然，其中的第二和第三項(xiàng)關(guān)系到人與自然的和諧，以及社會的穩(wěn)定。當(dāng)面臨高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)發(fā)生環(huán)境事故時，若污染企業(yè)沒有能力內(nèi)部消化，又沒有通過其他比如保險(xiǎn)的方式轉(zhuǎn)嫁出去，則很可能會面臨破產(chǎn)。另外，面臨高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)通常屬于大型的原材料、資源或者重工行業(yè)，比如石油化工行業(yè)。因此，一旦因巨額環(huán)境污染賠償致使企業(yè)破產(chǎn)，將對某個產(chǎn)品市場甚至整個經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。

此外，經(jīng)營模式的選擇除應(yīng)考慮到現(xiàn)實(shí)性外，還必須具有前瞻性。根據(jù)對發(fā)達(dá)國家環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)開展的比較分析和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，強(qiáng)制性責(zé)任保險(xiǎn)是大勢所趨。但基于目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)，各企業(yè)的繳費(fèi)能力以及環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的認(rèn)可程度，本人認(rèn)為應(yīng)采取對高污染性行業(yè)實(shí)行強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)和對低污染行業(yè)實(shí)行任意保險(xiǎn)制度相結(jié)合的經(jīng)營模式。

在具體的實(shí)施中，強(qiáng)制保險(xiǎn)的適用對象主要是涉及危險(xiǎn)物質(zhì)和環(huán)境敏感區(qū)域。根據(jù)我國環(huán)境污染的實(shí)際狀況，在初期階段可以選擇以下一種或者多種對象實(shí)行強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)：一是使用危險(xiǎn)物質(zhì)作為生產(chǎn)原料的企業(yè)；二是排放有毒污染物或者其他危險(xiǎn)廢物的企業(yè)；三是危險(xiǎn)廢物集中處置場所的經(jīng)營管理單位；四是位于環(huán)境敏感區(qū)的排污企業(yè)；五是生產(chǎn)具有劇毒特性的危險(xiǎn)化學(xué)品（如砒霜）的企業(yè)；六是民用核設(shè)施的經(jīng)營單位。另外，在城市建設(shè)、公用事業(yè)和商業(yè)等污染較輕的行業(yè)則可實(shí)行任意責(zé)任保險(xiǎn)。

二、以指定式和自由式相結(jié)合的承保模式

目前，國際上環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)承保模式主要有三種：一是美國式的專門保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，即其于1988年成立的環(huán)境保護(hù)公司；二是法國式的聯(lián)保集團(tuán)，即1977年由外國保險(xiǎn)公司和法國保險(xiǎn)公司組成的污染再保險(xiǎn)聯(lián)營（GARPOL）；三是英國式的非特殊承保機(jī)構(gòu)，其環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)由現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司自愿承保。

總結(jié)而言，商業(yè)保險(xiǎn)能夠有效利用其原有的機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)、管理人員和資金優(yōu)勢，但其贏利性要求較強(qiáng)。相比于商業(yè)保險(xiǎn)公司，專門性的保險(xiǎn)公司專業(yè)性和政策性會較強(qiáng)，但因?yàn)樾柚匦略O(shè)立專門機(jī)構(gòu)，管理成本高，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)單一、不具備風(fēng)險(xiǎn)多元化和資金規(guī)?；膬?yōu)勢，因此較適用于規(guī)模較小的險(xiǎn)種。本人認(rèn)為采取何種承保模式，可以借鑒我國機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)由現(xiàn)有指定的幾家實(shí)力較強(qiáng)的保險(xiǎn)公司承保，待時機(jī)成熟后，再由專門的環(huán)境保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承保；而對于任意責(zé)任保險(xiǎn)則由現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司自由開展。

三、加大政府扶持力度

對于保險(xiǎn)公司，雖然環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)市場是個可待開發(fā)的贏利機(jī)會，但面對運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)及費(fèi)用高，經(jīng)驗(yàn)少，技術(shù)難度大等難題，參與的積極性是有限的。依據(jù)前述我國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)市場供求的理論和現(xiàn)實(shí)分析，總結(jié)國外環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)開展的成功經(jīng)驗(yàn)，以及我國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)的兩階段運(yùn)行實(shí)踐可知，我國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的開展需要政府通過積極的傾斜性政策來保障環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的供求，以此促進(jìn)我國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)市場的快速發(fā)展。

（一）政府的財(cái)政補(bǔ)貼

對供給的補(bǔ)貼：財(cái)政補(bǔ)貼包括環(huán)境行政收費(fèi)轉(zhuǎn)移和稅收減免等，如對環(huán)境罰款、企業(yè)征收的排污費(fèi)在上繳國庫后再按一定比例轉(zhuǎn)移給環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的經(jīng)營者。另外，國家還可以注資專門的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)公司，對保險(xiǎn)公司經(jīng)營環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的費(fèi)用給予一定比例的補(bǔ)貼，給予開展環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的企業(yè)以優(yōu)惠貸款等。

（二）政府的稅收優(yōu)惠政策

稅收優(yōu)惠政策雖然在某種層面上，有用廣大納稅人的稅金來為污染企業(yè)的污染行為埋單之嫌，但如果稅收體系中環(huán)境稅種開展積極有效的配合，可以在一定的程度上減少財(cái)富從低風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)向高污染企業(yè)轉(zhuǎn)移的交叉補(bǔ)貼的負(fù)面影響。具體的措施包括：，

1、供給方面：針對經(jīng)營環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司，財(cái)稅部門將其環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)準(zhǔn)備金在財(cái)務(wù)政策和制度上予以確認(rèn)，并給予稅收方面的優(yōu)惠；另外，應(yīng)對環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)這一險(xiǎn)種進(jìn)行獨(dú)立建賬，減免營業(yè)稅及公司所得稅等稅種。

2、需求方面：可以對投保企業(yè)實(shí)行保費(fèi)稅收優(yōu)惠，以及以較松的財(cái)稅政策支持投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)企業(yè)在某些特定項(xiàng)目上的投資。具體措施包括，對開辦環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的企業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠；減免有關(guān)稅收，允許高危行業(yè)企業(yè)在稅前列支環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)保費(fèi)等費(fèi)用。

總地來說，關(guān)鍵還在于要把握好政府補(bǔ)償?shù)姆绞郊傲Χ?，既要有效提高環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的供給與需求，起到促進(jìn)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)市場發(fā)展的作用，又要保證企業(yè)之間的公平競爭，以及企業(yè)之間的資源優(yōu)化配置，減少環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)開展的運(yùn)行成本，激發(fā)企業(yè)和保險(xiǎn)公司加強(qiáng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與控制。

四、加強(qiáng)環(huán)境專門機(jī)構(gòu)和社會其他機(jī)構(gòu)的積極配合

首先，要建立健全環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)法律法規(guī)體系，明確該項(xiàng)保險(xiǎn)制度建設(shè)的強(qiáng)制性方向以及過渡性措施。加大現(xiàn)行法律中關(guān)于民事責(zé)任的賠償范圍，并提高賠付數(shù)額，與此同時加強(qiáng)環(huán)境部門的執(zhí)法力度，從而強(qiáng)化污染企業(yè)的環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)意識。

其次，由環(huán)境保護(hù)部門制定高污染，高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)（產(chǎn)品）目錄，將目錄內(nèi)企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)情況與其獲取信貸的資質(zhì)掛鉤；并協(xié)助保險(xiǎn)公司對環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的險(xiǎn)種設(shè)計(jì)，承保時企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的評估，費(fèi)率的厘定，承保后對企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和監(jiān)控，理賠時損失的鑒定等業(yè)務(wù)開展的一系列環(huán)節(jié)提供專業(yè)的環(huán)境技術(shù)支持。

最后，政府也應(yīng)為環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展提供必要的政策支持，并努力做好環(huán)保意識、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的宣傳工作；設(shè)立環(huán)境污染損害賠償基金，用以支付重大環(huán)境污染事故超賠部分以及墊付應(yīng)急處理費(fèi)用等。

五、具體操作措施

（一）采用分類法和逐一法相結(jié)合的差別費(fèi)率制

費(fèi)率厘定，實(shí)質(zhì)是就是保險(xiǎn)定價的過程，費(fèi)率厘定中需要考慮保險(xiǎn)人的成本?，F(xiàn)行的財(cái)產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)定價中，主要有精算定價（精算定價是以大數(shù)法則和概率論為基礎(chǔ)的最傳統(tǒng)最普遍的保險(xiǎn)定價方法），風(fēng)險(xiǎn)效用定價和金融定價（比如CAPM模型和B-S期權(quán)定價模型）三種定價方法。在前面理論分析中提到，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)異質(zhì)性突出，尤其是一些特殊行業(yè)的特殊企業(yè)，分類法難以準(zhǔn)確定價。因此，如果費(fèi)率過低則導(dǎo)致保險(xiǎn)公司承受巨大的定價風(fēng)險(xiǎn)，如果過高將致使逆選擇問題凸顯。由于《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（2003）要求所有建設(shè)項(xiàng)目都要進(jìn)行環(huán)境影響評價，這對我國暫時缺乏環(huán)境技術(shù)專業(yè)人才儲備以及環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)賠償數(shù)據(jù)的保險(xiǎn)公司而言，無疑為其采用逐一法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估提供了大量持續(xù)的技術(shù)和信息支持。

分類法是基于污染企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)分級，對處于同一分類的企業(yè)進(jìn)行定價，從而實(shí)施“獎優(yōu)懲劣”的差別費(fèi)率制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度在解決環(huán)境污染中的“費(fèi)率杠桿”效應(yīng)。因此，問題的重點(diǎn)落在分類標(biāo)準(zhǔn)的選擇上。借鑒國外環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)開展的成功經(jīng)驗(yàn)，分類時可以行業(yè)為基礎(chǔ)，綜合考慮企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，廢棄物處理技術(shù)及以往事故發(fā)生情況等指標(biāo)，從而對企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分級，確定其適用的費(fèi)率。

風(fēng)險(xiǎn)分級可以有不同的方法。如果損失數(shù)據(jù)充分，可以通過多元相關(guān)性分析，確定分級因素；而在數(shù)據(jù)不夠的情形下，往往更多地從一些宏觀的角度，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分級。具體到環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級的研究，限于數(shù)據(jù)的限制，往往更多地采取第二種方法。如一般將企業(yè)所屬行業(yè)、所在區(qū)域以及生產(chǎn)規(guī)模作為環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分級的因素。

當(dāng)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施一定階段，有了一定的經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)積累，可以以過去的污染損失經(jīng)驗(yàn)和賠付數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對企業(yè)進(jìn)行分類，采取分類法進(jìn)行定價。另外，同一行業(yè)內(nèi)的規(guī)模相似、風(fēng)險(xiǎn)差異性不高、環(huán)評數(shù)據(jù)不完備的企業(yè)，也可以采用分類法進(jìn)行定價。例如，旅游行業(yè)和大量的規(guī)模較小的企業(yè)，如果采用逐一法就需要投入大量技術(shù)人員對其進(jìn)行環(huán)境評估，然后確定費(fèi)率，這種方法浪費(fèi)時間、財(cái)力和物力，針對這些企業(yè)采用分類法是較為合理的。

綜上所述，在我國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)開展期初實(shí)行以逐一法為主的定價方法，即針對風(fēng)險(xiǎn)異質(zhì)性較突出的企業(yè)實(shí)行逐一法定價，主要是實(shí)施強(qiáng)制險(xiǎn)的那部分污染企業(yè)，而實(shí)施任意險(xiǎn)的那部分企業(yè)可以采用分類法；隨著我國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)市場的逐步完善，再慢慢過渡到以分類法為主，輔以逐一法的定價方式。

（二）責(zé)任限額與免賠額設(shè)定

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)承保的是沒有實(shí)體標(biāo)的的各種民事賠償責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)人承擔(dān)的責(zé)任只能采用賠償限額的方式進(jìn)行確定。在國外，有相關(guān)立法對環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的責(zé)任限額做相應(yīng)的規(guī)定。高責(zé)任限額代表較大的賠償責(zé)任和高保險(xiǎn)費(fèi)率，并易使一些保險(xiǎn)公司出于償付能力的考慮而產(chǎn)生保險(xiǎn)人逆向選擇問題，結(jié)合前述對我國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)市場的供求分析，建議在環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施初期不宜將責(zé)任限額定得太高，待市場逐步完善后再提高責(zé)任限額，從而保障我國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)市場的健康發(fā)展。

在具體實(shí)踐中，可根據(jù)分類法確定的風(fēng)險(xiǎn)等級來確定保險(xiǎn)金額的等級。確定每一風(fēng)險(xiǎn)等級的責(zé)任限額時，都要根據(jù)本等級行業(yè)特點(diǎn)、企業(yè)規(guī)模和污染損害大小來確定保險(xiǎn)金額。責(zé)任限額可以按每次或按總額計(jì)算，也可以同時使用每次和總額責(zé)任限額法，只是此時被保險(xiǎn)人要承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)，因此視每一筆環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的具體情況，由雙方協(xié)商確定。

此外，通過免賠條款和其他要求投保人負(fù)擔(dān)部分損失的規(guī)定來限制保障范圍，有利于增強(qiáng)投保人的安全防范意識、控制損失概率、杜絕故意行為的發(fā)生，從而降低道德風(fēng)險(xiǎn)（道德風(fēng)險(xiǎn)是指保險(xiǎn)對投保人減損動機(jī)的影響）。具體操作中，可由保險(xiǎn)公司根據(jù)前述確定的責(zé)任限額，來確定最低的免賠額（即基本免賠額），而企業(yè)則可以根據(jù)自身情況，綜合考慮其財(cái)務(wù)自由度，環(huán)保措施等因素，在給定的最低免賠額之上確定一個自留額（準(zhǔn)確地來說，企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)自留額包括環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)中免賠額之內(nèi)以及責(zé)任限額以外的兩部分），即免賠額。例如，對于化學(xué)原料及化工制品制造業(yè)中生產(chǎn)規(guī)模在500萬以上的企業(yè)，若確定的保險(xiǎn)金額為200萬，則基于企業(yè)投保能力和促進(jìn)其投保積極性的的考慮，確定基本免賠額為10萬，企業(yè)也可根據(jù)自身情況在此基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整。

（三）采取多樣化個性化的險(xiǎn)種設(shè)計(jì)

總結(jié)西方國家環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)可知，根據(jù)本國環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)市場的需求進(jìn)行個性化設(shè)計(jì)，險(xiǎn)種數(shù)量會隨著新風(fēng)險(xiǎn)源的出現(xiàn)不斷增多，即靈活的險(xiǎn)種設(shè)計(jì)是環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)大受推廣的一個重要因素。因此，我國保險(xiǎn)公司在環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)具體險(xiǎn)種設(shè)計(jì)上應(yīng)予以完善，可以針對不同地區(qū)、不同行業(yè)的實(shí)際情況靈活地設(shè)計(jì)多樣化個性化險(xiǎn)種。

目前，我國的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)還主要限于天然氣勘探、開發(fā)方面，海洋油污污染等方面，承保范圍過窄。面對現(xiàn)實(shí)中廣泛的污染事故，這些保險(xiǎn)已經(jīng)不能滿足企業(yè)規(guī)避環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的需要，因此，我們有必要從公司面臨的環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，豐富環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的險(xiǎn)種。與此同時，還要考慮在現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)，目前的經(jīng)濟(jì)狀況、人們的環(huán)保、環(huán)境維權(quán)意識等一系列大環(huán)境下，用保險(xiǎn)的可保性條件進(jìn)行衡量，來開發(fā)新險(xiǎn)種。

目前通常有：核事故風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任險(xiǎn)，水污染責(zé)任險(xiǎn)，聲震污染險(xiǎn)，海洋環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)以及上述風(fēng)險(xiǎn)所產(chǎn)生的施救費(fèi)用。

參考文獻(xiàn)：

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2、王穎,何宏飛.我國環(huán)境污染與環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理,2008(12).

篇7

早在2013年，深圳的《深圳市大氣環(huán)境質(zhì)量提升計(jì)劃》里就確定了推廣船舶使用岸電和低硫油為核心的5條具體措施。隨后，深圳《深圳市港口、船舶岸電設(shè)施和船用低硫油補(bǔ)貼資金管理暫行辦法》（以下簡稱《補(bǔ)貼辦法》），每年從市財(cái)政預(yù)算中支出2億元人民幣對使用岸電和低硫油的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。從此，深圳城市治霾從“巷戰(zhàn)”轉(zhuǎn)向“海戰(zhàn)”，走上探索“綠色航運(yùn)”的道路……

補(bǔ)貼政策鮮有問津

“使用硫含量不超過0.5%的低硫油并符合相應(yīng)申請要求的航運(yùn)企業(yè)，政府根據(jù)使用燃油硫含量的區(qū)別，將予以75%至100%不等的用油差價補(bǔ)貼?！鄙钲谑腥司迎h(huán)境委大氣環(huán)境管理處處長盧旭陽告訴記者，轉(zhuǎn)用低硫油的船舶可向深圳市交通運(yùn)輸委提交相關(guān)補(bǔ)貼材料，申請轉(zhuǎn)用低硫油補(bǔ)貼。

據(jù)了解，從申請到獲得補(bǔ)貼的時間大約在一個月左右。從去年4月至今年3月底，深圳已有20家航運(yùn)企業(yè)共140條遠(yuǎn)洋集裝箱船承諾靠泊轉(zhuǎn)用低硫油，844個艘次轉(zhuǎn)用低硫燃油，發(fā)放補(bǔ)貼共計(jì)754.88萬元。但記者采訪中發(fā)現(xiàn)，這些舉措在現(xiàn)實(shí)中仍遭遇多重困境。

《補(bǔ)貼辦法》從某種意義上講，只是一種“提倡性”的舉措。既然是“提倡性”的舉措，那勢必缺乏強(qiáng)制力，也難以調(diào)動船企積極性。

“因?yàn)槭遣捎醚a(bǔ)貼鼓勵的方式，不少船企還在觀望，當(dāng)前港口低硫油配備尚不完善，能不能及時加到油是一個問題，而且低硫油切換是個技術(shù)活，當(dāng)前補(bǔ)貼諸多細(xì)節(jié)還沒落實(shí)，船企對改造成本仍存有顧慮?！鄙钲谑写皩W(xué)會副會長孔小燕說。

《補(bǔ)貼辦法》還指出，不僅是船舶靠泊期間轉(zhuǎn)用低硫油的航運(yùn)企業(yè)可以享受補(bǔ)貼，凡是在深圳行政區(qū)域內(nèi)開展岸電設(shè)施建設(shè)和提供岸電使用的港口企業(yè)或者船舶靠泊期間使用岸電或低硫油的航運(yùn)企業(yè)，都可以根據(jù)《補(bǔ)貼辦法》要求申請相關(guān)補(bǔ)貼。

“對于岸電設(shè)施建設(shè)，港口企業(yè)向深圳市交通部門提交申請表、項(xiàng)目可行性報(bào)告、合同等相關(guān)材料，并通過申請項(xiàng)目評審，政府將按不超過岸電建設(shè)項(xiàng)目費(fèi)用30%的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼。對于運(yùn)行岸電設(shè)施產(chǎn)生的供電需量費(fèi)，政府將給予全額補(bǔ)貼。此外，根據(jù)岸電設(shè)施的用電量，還將給予不超過電價成本10%的岸電維護(hù)補(bǔ)貼?！鄙钲谑腥司迎h(huán)境委副主任李水生表示，每年市級財(cái)政都安排資金補(bǔ)貼30%的岸電建設(shè)資金（區(qū)級另外配套補(bǔ)貼30%，交通部補(bǔ)貼15%～20%）、岸電設(shè)施運(yùn)行費(fèi)。

“針對港口船舶污染問題，深圳雖已開始實(shí)施靠港船舶使用岸電、轉(zhuǎn)用低硫燃油等措施，但由于缺乏強(qiáng)制性手段，只能僅靠財(cái)政補(bǔ)貼等方式推動企業(yè)自愿實(shí)施減排措施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前參與率僅為7%左右，未能達(dá)到預(yù)期的減排效果。”盧旭陽表示，深圳市已有蛇口港、鹽田港以及媽灣電廠碼頭共10個泊位具備了岸電供應(yīng)能力，大鏟灣碼頭和赤灣碼頭岸電建設(shè)工作正在推進(jìn)中，預(yù)計(jì)年底前深圳市具備岸電供應(yīng)能力的泊位將達(dá)到15個。目前，深圳港已成為全國具備岸電設(shè)施泊位最多的港口。

所謂“岸電”，是指靠泊港口的船只關(guān)閉船舶自備輔助發(fā)電機(jī)，轉(zhuǎn)而使用港口方提供的清潔能源向主要船載系統(tǒng)供電。據(jù)業(yè)內(nèi)人士稱，插入岸基電源，能使船舶每次靠港減少高達(dá)95%的柴油顆粒物、氮氧化物、硫氧化物的排放量。然而，這項(xiàng)有利環(huán)保的岸電技術(shù)卻因成本過高，回報(bào)率低而在推廣過程中步履維艱。

以蛇口集裝箱碼頭為例，當(dāng)?shù)卦缭?012年就耗資千萬元建了用于減少航運(yùn)污染的岸電設(shè)施，但之后幾乎“無船問津”。蛇口集裝箱碼頭有限公司助理總經(jīng)理王一泓說，岸電對船企沒有經(jīng)濟(jì)效益，船企只希望盡量縮短在岸時間，因此靠岸時仍繼續(xù)使用發(fā)動機(jī)燃油發(fā)電，沒有強(qiáng)制力的岸電推廣很難落實(shí)。

據(jù)了解，2015年，交通部正式出臺了《珠三角、長三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實(shí)施方案》，要求珠三角、長三角、環(huán)渤?？刂茀^(qū)內(nèi)核心港口從2017年1月1日起強(qiáng)制船舶靠泊期間使用硫含量≤0.5%的低硫燃油（或采取岸電、清潔能源替代、尾氣后處理等措施以達(dá)到同等控制要求），并明確規(guī)定有條件的港口可提前實(shí)施。截止目前，我國僅有香港、上海港、寧波-舟山港、蘇州港和南通港等強(qiáng)制靠泊船舶使用低硫燃油。

“污染排放治理會增加船舶運(yùn)營成本，如果只是部分城市、部分港口對船舶實(shí)施污染排放治理，在航運(yùn)業(yè)競爭激烈的背景下，一方面將導(dǎo)致一些船舶轉(zhuǎn)向沒有采取治理措施的港口?？浚w污染仍沒有減少，另一方面也會對率先實(shí)施嚴(yán)格管控的港口產(chǎn)生不利影響?！鄙钲谑惺虚L許勤表示，珠三角港口密集，船舶污染易向周邊區(qū)域轉(zhuǎn)移。只靠單一城市、地區(qū)開展港口船舶污染控制，難以達(dá)到治理效果。因此，必須以整個珠三角港口群為單位，實(shí)施統(tǒng)一的強(qiáng)制性治理措施，形成區(qū)域聯(lián)治。

雖然目前國內(nèi)各港口推進(jìn)船舶岸電設(shè)施和船用低硫油進(jìn)度不一，且還缺乏聯(lián)防聯(lián)治等政策，但談及船舶實(shí)際減排效果時，李水生向記者表示，“據(jù)測算，如果2016年以后岸電應(yīng)用年均比例可達(dá)到15%以上，泊岸轉(zhuǎn)油（硫含量0.1%）比例達(dá)到85%以上，每年將減少二氧化硫排放量約6000噸，相當(dāng)于3座媽灣燃煤電廠的二氧化硫排放量；可減排顆粒物約450噸，同時可減排氮氧化物約2300噸。預(yù)計(jì)可使我市二氧化硫年均濃度下降1.2微克/立方米左右，PM2.5年均濃度下降0.9微克/立方米左右，氮氧化物年均濃度下降0.5微克/立方米左右。這將對進(jìn)一步提升深圳市的空氣環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮很大作用。”

另據(jù)了解，為治理港口污染，深圳各港口大力開展港口作業(yè)機(jī)械清潔能源改造工作。目前，全市港口已完成龍門吊“油改電”429臺，除應(yīng)急設(shè)備外基本全部使用電能或者油電混合動力。全市421臺港內(nèi)拖車完成“油改氣”，約占全市港內(nèi)拖車的40%。據(jù)測算，僅蛇口港、鹽田港“油改電”一項(xiàng)，每年可減少碳排放2.72萬噸以上，柴油拖車改用LNG燃料則可以減少90%以上的污染物排放。

需建立200海里控制區(qū)遏制污染

“當(dāng)前，全球約70%的遠(yuǎn)洋船廢氣排放在距離岸線200海里的海域內(nèi)，北美也于近年在東西沿海200海里范圍建立了船舶排放控制區(qū)，并取得了較理想成效?！北R旭陽說。

據(jù)了解，2010年3月26日國際海事組織批準(zhǔn)了北美排放控制區(qū)方案。這一控制區(qū)覆蓋了美國和加拿大離海岸線200海里以內(nèi)的大部分海域。在這一區(qū)域內(nèi)航行的船舶要求從2012年8月開始使用硫含量不超過1%的燃油，從2015年1月開始使用硫含量不超過0.1%的燃油。

據(jù)美國環(huán)保部門的研究顯示，設(shè)立排放控制區(qū)后，到2020年將減少23%、74%和86%的NOx、PM2.5和SOx排放。這一方案的實(shí)施到2020年將耗費(fèi)32億美元，但是帶來的收益將高達(dá)470億至1100億美元，經(jīng)濟(jì)性將是成本的15至34倍。

“在珠三角領(lǐng)海范圍設(shè)定200海里控制排放區(qū)，強(qiáng)迫進(jìn)入控制區(qū)的船舶使用含硫量低于0.1%的低硫燃油。這不僅能打破我省單一城市單打獨(dú)斗的局面，還非常有利于開展船舶污染治理工作?！北R旭陽告訴記者，目前我國領(lǐng)海寬度為12海里，從控制污染角度來講，這個范圍太小了。“不用一個小時，海風(fēng)就能把遠(yuǎn)洋船舶排放的廢氣吹到港口和城市中心?！?/p>

“向國際海事組織提出建設(shè)排放控制區(qū)建議需要大量的基礎(chǔ)性科學(xué)研究。如需要提供陸地污染源（大氣及水體）治理情況報(bào)告，當(dāng)國際海事組織認(rèn)為陸地污染源治理效果明顯，方可批準(zhǔn)建立。”盧旭陽說，此外從提出申請到海洋環(huán)境保護(hù)委員會開始考慮所提建議，并批準(zhǔn)需要長達(dá)3至5年的時間，耗時較長。因此，建議環(huán)境保護(hù)部協(xié)調(diào)交通運(yùn)輸部盡快啟動排放控制區(qū)設(shè)立前期工作，盡早向國際海事組織申請，力爭從2020年起，在珠三角200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)設(shè)立船舶排放控制區(qū)。

篇8

一、旅游發(fā)展與旅游環(huán)境保護(hù)的矛盾對立

眾所周知，旅游的發(fā)展一方面依賴于環(huán)境；而另一方面，由于旅游環(huán)境的脆弱性，旅游發(fā)展又給旅游環(huán)境帶來破壞和影響；因此，對旅游環(huán)境不妥善管理和系統(tǒng)保護(hù)，勢必影響到旅游發(fā)展的持續(xù)性。旅游發(fā)展與旅游環(huán)境保護(hù)這種矛盾主要表現(xiàn)于以下兩個方面：

1．旅游對環(huán)境的破壞。

旅游對環(huán)境的破壞主要表現(xiàn)為對可供觀賞的山川湖泊、名泉瀑布、名勝古跡、森林資源，動物資源等自然景觀和人文景觀的損害和污染。旅游對環(huán)境的破壞問題已得到旅游界的相當(dāng)重視，在此本文不予贅述。旅游對環(huán)境的危害一方面來自游客的破壞，大批游客擁入，致使基礎(chǔ)設(shè)施緊張，旅游旺季造成的游人在某一景區(qū)的高度集中破壞或影響了該地野生動植物的棲息和生存環(huán)境；旅游對環(huán)境危害的另一來源則是外來投資商及當(dāng)?shù)芈糜尾块T的大規(guī)模開發(fā)活動，這種破壞在第三世界旅游發(fā)展中國家的表現(xiàn)更甚，消極影響更大。究其原因，旅游開發(fā)和發(fā)展對環(huán)境的損害可歸納為如下三點(diǎn)：

首先，旅游部門只顧眼前利益，對旅游資源做過度性、掠奪性的開發(fā)；其次，是對景區(qū)環(huán)境的粗放式管理，對旺季游客過分集中的現(xiàn)象缺乏科學(xué)的、合理的疏導(dǎo)或價格調(diào)控等管理手段；再次，旅游發(fā)展過程中，景點(diǎn)開發(fā)以及旅游基礎(chǔ)設(shè)施病態(tài)膨脹的趨勢日益明顯。

因此，如何一方面發(fā)展旅游，一方面合理的開發(fā)、利用與保護(hù)旅游賴以持續(xù)發(fā)展的環(huán)境成為旅游界急需迫切解決的課題。

2．旅游環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀及存在的問題

旅游主管部門與實(shí)業(yè)部門對旅游環(huán)境保護(hù)的必要性與迫切性均已形成共識，并采取了一定的措施。在政策制定方面，我國自1973年始先后頻布了一系列關(guān)于環(huán)境保護(hù)與管理的法律、法規(guī)；如《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》、《對外開放地區(qū)環(huán)境管理暫行規(guī)定》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《征收排污費(fèi)暫行辦法》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國森林法》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、《文物保護(hù)法》，以及1992年巴西聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會后的《中國環(huán)境與發(fā)展十大對策》等等規(guī)定都不同程度地與旅游環(huán)境保護(hù)有關(guān)，初步形成了一套環(huán)境行政管制體系。在對旅游環(huán)境保護(hù)的實(shí)際工作中，旅游行政主管與實(shí)業(yè)部門、環(huán)保行政主管與實(shí)業(yè)部門精誠合作、聯(lián)手防治、取得了一定的成績，但也有不盡令人滿意之處。

對旅游環(huán)境有效保護(hù)的制約因素可作如下幾方面的歸納：

①旅游環(huán)境保護(hù)制度不完善，管理不健全

國家有關(guān)部門雖制定了一系列環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)，但我國的旅游業(yè)尚沒有自己專門的旅游環(huán)境保護(hù)法，我國政府1985年才將旅游業(yè)作為國家重點(diǎn)支持的一項(xiàng)事業(yè)，正式納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，旅游業(yè)在我國還處在初期發(fā)展階段，因此，關(guān)于環(huán)境保護(hù)雖然在立法上作了許多工作，但在法律、法規(guī)的監(jiān)督執(zhí)行方面卻缺乏健全管理。旅游區(qū)大多數(shù)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，沒有按規(guī)定程序辦理有關(guān)環(huán)境保護(hù)手續(xù)，有的雖然辦了，但沒有相關(guān)部門的配合把關(guān)，流于形式。國務(wù)院有關(guān)部門的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》指出：“對未經(jīng)批準(zhǔn)環(huán)境影響報(bào)告書或環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目，計(jì)劃部門不辦理設(shè)計(jì)任務(wù)書的審批手續(xù)，土地管理部門不辦理征地手續(xù)，銀行不予貸款；凡環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)方案篇章，未經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門審查的建設(shè)項(xiàng)目，有關(guān)部門不辦理施工執(zhí)照，物質(zhì)部門不供應(yīng)材料，設(shè)備；凡沒有取得‘環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收合格證’的建設(shè)項(xiàng)目，工商行政管理部門不辦理營業(yè)執(zhí)照”。然而事實(shí)上，這些措施沒有得到真正落實(shí)。再如，《中華人民共和國文物保護(hù)法》第30、31條規(guī)定：“刻劃涂污和損壞國家保護(hù)文物尚不嚴(yán)重的，由公安部門或文物所在單位處以罰款或賠償損失?！逼渲泻沃^“尚不嚴(yán)重”，罰款賠償如何界定，都無具體明確的規(guī)定，容易造成上有政策，下有對策的局面。加之一個時期以來，旅游區(qū)沒有權(quán)威性的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，往往一個旅游區(qū)分屬幾個部門主管，形成旅游部門、環(huán)保部門多頭領(lǐng)導(dǎo)，各自為政，互相扯皮，條塊分割的現(xiàn)象，不利于旅游環(huán)境保護(hù)具體工作的開展。

②重產(chǎn)值、輕環(huán)境

雖然中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)環(huán)境的重要性，但對基層企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者和經(jīng)營決策部門來說，保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長一直是個兩難選擇。在許多地區(qū)的旅游開發(fā)和發(fā)展中，以犧牲長期效益為代價來換取短期利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。

③環(huán)保經(jīng)費(fèi)緊張

各級財(cái)政撥給的保環(huán)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)費(fèi)用相當(dāng)有限，加之工作沒有很好地開展起來，許多該收的環(huán)保費(fèi)沒有按規(guī)定如數(shù)加以征收，再加上污染治理欠帳太多，導(dǎo)致許多環(huán)保治理項(xiàng)目沒有資金保證，環(huán)保工作無法實(shí)施，形成惡性循環(huán)。許多旅游區(qū)的環(huán)保部門除了有一兩臺陳舊簡陋的監(jiān)測設(shè)施外，多數(shù)無錢添置其他基礎(chǔ)性設(shè)施和配套設(shè)施。對于旅游區(qū)內(nèi)排污情況難以進(jìn)行常規(guī)分析，環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境趨勢預(yù)測往往也因沒有監(jiān)測依據(jù)而無法進(jìn)行。

④旅游開發(fā)、發(fā)展過程中生態(tài)意識不強(qiáng)

我國許多風(fēng)景優(yōu)美的旅游區(qū)座落在偏僻的、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，如西南少數(shù)民族聚居區(qū)，他們?nèi)蕴幵诎敕忾]、半開放的發(fā)展?fàn)顟B(tài)中，過著原始的伐薪取暖、辟地種田的生活方式，因此，當(dāng)其居住地被開發(fā)成旅游點(diǎn)時，居民們或破壞生態(tài)或獵殺動物以供紀(jì)念品交易，并通過這種方式獲取旅游經(jīng)濟(jì)收入。居民低弱的生態(tài)意識也反過來影響了旅游者的生態(tài)意識，旅游區(qū)內(nèi)隨地亂扔紙屑、果皮、對文物亂涂寫等不文明行為很是普遍。

⑤旅游區(qū)客容量超負(fù)荷問題遠(yuǎn)未從理論上和管理上得到解決。尤其是知名度較高的景點(diǎn)和景區(qū)，旅游旺季時，長期“人滿為患”。關(guān)于客容量與旅游環(huán)境保護(hù)的關(guān)系問題，本文擬在第二部分作詳細(xì)論述，在此故略。

前文提到的旅游環(huán)境保護(hù)工作中存在的諸類問題加劇了旅游與環(huán)保的矛盾，使保護(hù)主義者和實(shí)業(yè)部門的沖突，游客和目的地居民的沖突以及居民之間的沖突更加惡化。

二、旅游持續(xù)發(fā)展與旅游環(huán)境保護(hù)的周期循環(huán)模式

旅游人數(shù)、旅游區(qū)客容量與環(huán)境質(zhì)量之間有著一種直接的密切關(guān)系；旅游人數(shù)大于或等于景點(diǎn)飽和承載量時，旅游對環(huán)境的破壞則大些，反之，則小些。旅游環(huán)境質(zhì)量變異涉及游客行為、心理、社會文化、居民參與程度等許多不可控因素，因此，可能在某個微觀的具體時間斷面上，呈現(xiàn)出無規(guī)則的特征；但是從旅游景點(diǎn)的宏觀歷史發(fā)展看，游客到達(dá)人數(shù)與景點(diǎn)演變之間存在一種內(nèi)在的周期循環(huán)規(guī)律。下面本文想借助RichardW.Butler博士的旅游景點(diǎn)周期循環(huán)演變模式，通過分析游客人數(shù)與景點(diǎn)發(fā)展的關(guān)系，來提出相應(yīng)的景區(qū)旅游環(huán)境保護(hù)周期循環(huán)的設(shè)想。

1．旅游景點(diǎn)歷史發(fā)展演變模式

Butler博士系加拿大西安大略大學(xué)旅游地理系教授兼主任，在長期從事安大略省北部鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)發(fā)展演變的研究之后，于1980年在《CanadianGeographer》刊物中發(fā)表題為“TheConceptofaTouristAreaCycleofEvolution:ImplicationsforManagementofResources”一文，并由此提出了旅游景點(diǎn)歷史演變模式，按時間發(fā)展和游客到達(dá)人數(shù)，Butler把一個旅游區(qū)的發(fā)展演變劃分為六個過程：即，開發(fā)、參與、發(fā)展、鞏固、蕭條、重現(xiàn)活力（或衰亡）等（如圖1示）。

根據(jù)進(jìn)入游客的數(shù)量，旅游者類型特征以及旅游設(shè)施的發(fā)展?fàn)顩r，這六個過程又可歸納為三大階段。第一階段含開發(fā)與參與兩部分，吸引的游客以少數(shù)先鋒型旅游者為主，如探測旅游者、嬉皮士、流浪漢等；少數(shù)當(dāng)?shù)厝藚⑴c旅游活動；該階段旅游人數(shù)少，設(shè)施設(shè)備簡陋，游客或搭帳野營或借宿當(dāng)?shù)厝思抑校藭r的旅游發(fā)展仍處在自由無序狀態(tài)；旅游對環(huán)境尚不構(gòu)成威脅。第二階段包括發(fā)展，鞏固和蕭條三大部分，其主要特征是大量游客涌入，景點(diǎn)吸引各種類型的旅游者，尤其以大眾旅游者為多，中、高檔賓館數(shù)量不斷增加，旅游設(shè)施設(shè)備趨于齊全；旅游資源開發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及游人大量涌入對環(huán)境的威脅日前明顯。第三階段是產(chǎn)品的更新開發(fā)階段，此時的旅游者仍以大眾旅游者為主，在數(shù)量上可能呈上升趨勢、也可能呈下降或衰亡趨勢，但無論游客數(shù)量的多寡，齊備的旅游基礎(chǔ)設(shè)施已飽受折騰，旅游環(huán)境質(zhì)量和景點(diǎn)的吸引力已明顯下降，旅游人該地區(qū)文化和環(huán)境帶來了相當(dāng)大的影響，經(jīng)過管理上的彌補(bǔ)措施，如關(guān)閉大修、開發(fā)新產(chǎn)品，恢復(fù)環(huán)境吸引力等，該景區(qū)的旅游發(fā)展尚有回光反照的可能；否則該景區(qū)就從此走向衰亡了。

2．景區(qū)旅游持續(xù)發(fā)展與旅游環(huán)境保護(hù)周期循環(huán)模式

從對前一部分的分析中不難看出，一個景區(qū)的歷史發(fā)展演變、景點(diǎn)的質(zhì)量和吸引力都與該景區(qū)的環(huán)境保護(hù)狀況有密切的關(guān)系；因此，對一個景區(qū)的旅游環(huán)境保護(hù)，也應(yīng)和該景區(qū)的發(fā)展演變相對應(yīng)，呈周期循環(huán)保護(hù)狀態(tài)（如圖2）。

A.環(huán)保開端a．開發(fā)e．蕭條

B.系統(tǒng)保護(hù)措施實(shí)施b．參與F．再現(xiàn)活力

C.持續(xù)保護(hù)c．發(fā)展g．衰亡

d．鞏固

在景區(qū)的開發(fā)，參與和發(fā)展的初期階段，游客和當(dāng)?shù)鼐用窬砣氲娜藬?shù)少，遠(yuǎn)未達(dá)到旅游區(qū)的容量，旅游發(fā)展未有系統(tǒng)管理的存在，該階段旅游對環(huán)境的破壞雖不明顯，但已存在，因此應(yīng)作為景區(qū)環(huán)境保護(hù)的開端（A），有關(guān)部門應(yīng)對該階段已存在的環(huán)境破壞現(xiàn)象做及時的觀察和研究，以便科學(xué)地、合理地預(yù)測和估計(jì)該景區(qū)今后旅游資源大規(guī)模開發(fā)利用、景區(qū)設(shè)施建設(shè)，以及大量游人介入可能造成環(huán)境破壞的程度，范圍和有效保護(hù)的重點(diǎn)難點(diǎn)，為該旅游區(qū)今后的發(fā)展提供科學(xué)的環(huán)保依據(jù)。強(qiáng)調(diào)環(huán)保開端階段在一個景區(qū)發(fā)展中的意義尤其重要；因?yàn)樵撾A段的環(huán)境破壞常常因其“微不足道”而被忽略，而后卻給人帶來“為時已晚”的遺憾。

當(dāng)景點(diǎn)經(jīng)歷迅速發(fā)展，鞏固到蕭條階段時，系統(tǒng)的旅游環(huán)境保護(hù)措施應(yīng)及時跟上，這是旅游環(huán)境保護(hù)周期循環(huán)的第二階段（B），該階段游客對景點(diǎn)的需求呈急劇上升趨勢、游人大量涌入，旅游區(qū)容量常常處于臨界范圍內(nèi)，設(shè)施呈緊張狀態(tài)，加上相關(guān)的開發(fā)和建設(shè)，旅游發(fā)展對景區(qū)環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重威脅、若不妥善保護(hù)和管理，環(huán)境質(zhì)量和景區(qū)吸引力就會一落千丈；因此，該階段及時系統(tǒng)的實(shí)施環(huán)保措施是景區(qū)旅游持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵保證。

景點(diǎn)的發(fā)展在歷經(jīng)了蕭條階段之后，可能由于旅游實(shí)業(yè)部門更新產(chǎn)品、加強(qiáng)營銷手段、提高產(chǎn)品質(zhì)量，而重現(xiàn)活力；也可能由于各種努力的失敗而從此走向衰亡。但無論如何，對一個景區(qū)周期循環(huán)的環(huán)境保護(hù)，不會因景區(qū)衰亡階段的到來而結(jié)束；因此，該階段對景區(qū)環(huán)境的持續(xù)保護(hù)（C）是景區(qū)旅游得以持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。

上述提到的旅游區(qū)環(huán)境保護(hù)完整周期的三個不同階段，可能會因不同類型的旅游者需要差異、旅游心理和行為、以及地方文化和居民參與的不同程度，而在微觀上體現(xiàn)出不同的特征；但從旅游景區(qū)發(fā)展演變的整體而言，旅游景區(qū)環(huán)境保護(hù)周期循環(huán)模式的三個階段能從動態(tài)的角度、宏觀地描述景點(diǎn)歷史發(fā)展演變和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

從動態(tài)的角度、把旅游環(huán)境周期循環(huán)保護(hù)劃分為環(huán)保開端、系統(tǒng)保護(hù)措施實(shí)施和持續(xù)保護(hù)三個階段的提法，和從靜態(tài)的角度，把旅游環(huán)境保護(hù)的實(shí)際狀態(tài)劃成不足狀態(tài)，飽和狀態(tài)和過度狀態(tài)之說，在管理方法論和具體措施實(shí)施上，可以相互彌補(bǔ)、相得益彰。

（附圖{f90304}）

圖2景點(diǎn)演變、承載量與環(huán)保關(guān)系

3．旅游環(huán)境保護(hù)周期循環(huán)模式存在的理論問題

Butler的旅游景點(diǎn)歷史發(fā)展演變模式自1980年提出后，西方許多學(xué)者曾多次把它應(yīng)用到旅游景點(diǎn)或旅游產(chǎn)品歷史發(fā)展演變的實(shí)際案例分析和研究中，并在理論上和經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)上對原模式作了進(jìn)一步的發(fā)展（Hovinen1981，Lundgren1983，Meyer-Arendt1985，Keller1987，Strapp1988）。在眾多的文獻(xiàn)中，1987年DouglasPearce對西班牙陽光海岸的考察研究發(fā)現(xiàn)，景點(diǎn)幼年期、青年期、成年期，衰老期等四個階段之發(fā)展演變與游客數(shù)量、旅游環(huán)境、景點(diǎn)的城市化和產(chǎn)品資源的商業(yè)化不無密切關(guān)系；而在這諸多影響旅游景點(diǎn)吸引力的因素中，游客人數(shù)的多寡和環(huán)境質(zhì)量的好壞，對延長景點(diǎn)的壽命，起著最直接的使用。與地中海沿岸的其它景點(diǎn)相比，成年期游客的大量涌入和旅游環(huán)境質(zhì)量的急劇下降使西班牙陽光海岸迅速進(jìn)入了衰老期，加上環(huán)境保護(hù)措施沒有及時跟上，致使該旅游地永遠(yuǎn)失去了回春的機(jī)會。類似的景點(diǎn)發(fā)展演變在我國也很普遍。邵學(xué)文在《旅游區(qū)發(fā)展模式的初步探討》（《旅游學(xué)刊》1990）一文中，從Butler的旅游景點(diǎn)發(fā)展演變模式出發(fā)，針對江蘇省淮陰市旅游區(qū)的特點(diǎn)和現(xiàn)狀，分析了該市旅游區(qū)的發(fā)展過程。該文作者把旅游區(qū)的各個景點(diǎn)按性質(zhì)和特點(diǎn)進(jìn)行分類，闡述了各個景點(diǎn)在開發(fā)、成長、成熟、停滯、衰退或回春等五個階段所呈的狀態(tài)，探討了近十五年來作用于景點(diǎn)演變發(fā)展的外在和內(nèi)在因素。

把旅游景點(diǎn)環(huán)境周期循環(huán)保護(hù)構(gòu)想嵌入景點(diǎn)歷史發(fā)展演變模式乃是對景區(qū)旅游環(huán)境宏觀管理的嘗試，是對景點(diǎn)旅游環(huán)境質(zhì)量的一種全面管理和保護(hù)設(shè)想；但它仍然存在一個亟待解決的理論問題，即旅游區(qū)容量臨界范圍的定量界定問題。景區(qū)容量臨界范圍沒有定量界定，不利于對景區(qū)超容量接待現(xiàn)象在管理上進(jìn)行宏觀調(diào)控。例如，衡山絕頂祝融峰，總面積477平方米，按人均占用8平方米，每人游覽15分鐘，每天開放12小時計(jì)算，日合理環(huán)境容量為2862人次，而實(shí)際上每年旅游旺季（7—10月），日均游人為4600人，人均占地僅5平方米；游人最多的時候竟高達(dá)一天3．1萬人次，人均占地僅0．73平方米。廈門的鼓浪嶼日光巖，游人的平均占地經(jīng)常不足2平方米。我國的許多旅游景區(qū)，這種超容量運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)象極為嚴(yán)重，致使景點(diǎn)內(nèi)植被受到嚴(yán)重破壞，環(huán)境也受到嚴(yán)重污染，大大地降低了景點(diǎn)的吸引力，縮短了壽命。

雖然不同旅游區(qū)游客超載情況因地而異，各地旅游景點(diǎn)控制超載的措施各有高招，其中也不乏成功的經(jīng)驗(yàn)，如黃山對旅游旺季游客超載現(xiàn)象通過交通調(diào)控、外部調(diào)控、經(jīng)濟(jì)調(diào)控，景區(qū)調(diào)控等管理手段，收到可喜效果；但依筆者陋見，對旅游區(qū)容量臨界范圍問題，旅游學(xué)界，旅游規(guī)劃開發(fā)部門以及環(huán)?？茖W(xué)界還有必要從單位時間內(nèi)進(jìn)入景區(qū)人數(shù)、單位空間內(nèi)游人占有游覽面積及其與景區(qū)的實(shí)際游覽總面積比例關(guān)系的角度，調(diào)查研究、獲得經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)、并對旅游區(qū)容量臨界范圍作出定量的界定，形成全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，為各地旅游區(qū)解決環(huán)境超載問題提供可循的依據(jù)，以宏觀地實(shí)現(xiàn)對旅游景區(qū)環(huán)境質(zhì)量的有效保護(hù)。據(jù)筆者涉獵，對旅游景區(qū)容量臨界范圍的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)定量界定問題，在西方旅游發(fā)達(dá)國家的旅游研究文獻(xiàn)中尚不得見，筆者相信對這一問題的理論研究，在解決景點(diǎn)超載問題以及對旅游環(huán)境實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)方面，將有實(shí)際的指導(dǎo)意義，故在此把問題提出，求教于方家。

三、關(guān)于旅游持續(xù)發(fā)展與旅游環(huán)境保護(hù)的思考和建議

旅游環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是旅游發(fā)展得以永續(xù)的前提和保證。保護(hù)和恢復(fù)我國旅游環(huán)境的良好狀態(tài)，防止環(huán)境進(jìn)一步惡化，要通過綜合治理。

1．健全旅游環(huán)保的法律制度和管理制度

到目前為止，我國已初步形成了一套環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)；但旅游環(huán)境保護(hù)和一般意義上的環(huán)境保護(hù)相比，所涉及的面更廣，因素更復(fù)雜，因此，有關(guān)立法部門應(yīng)盡快制訂和頒布《旅游法》、《旅游環(huán)境保護(hù)暫行規(guī)定或條例》等有關(guān)法律、法規(guī)，以便和已有的制度配套完善。與此同時，更重要的是通過依法守法來保護(hù)和治理旅游環(huán)境，建立強(qiáng)有力的旅游環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)和完整的管理體系，來執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)，并監(jiān)督和管理旅游開發(fā)和發(fā)展中的環(huán)境問題，做到有法必依。

2．加強(qiáng)對旅游環(huán)境保護(hù)的宏觀管理

旅游環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)多談“防”，少談“治”，突出“防勝于治，防先于治”的管理思想，使旅游環(huán)境保護(hù)工作宏觀地貫穿旅游規(guī)劃、開發(fā)，發(fā)展和鞏固等各個階段，規(guī)劃時，應(yīng)通過科學(xué)合理的環(huán)境預(yù)測和估計(jì)，對環(huán)保的點(diǎn)、面可能造成破壞的程度和范圍以及景區(qū)超載情況的有效調(diào)控等問題進(jìn)行宏觀管理，應(yīng)切實(shí)避免旅游開發(fā)與發(fā)展中重產(chǎn)值、輕環(huán)境的短期行為，避免“亡羊補(bǔ)牢”式的管理手段。

3．提高環(huán)保意識、實(shí)現(xiàn)主客參與管理

旅游環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府部門，管理部門，當(dāng)?shù)鼐用窈吐糜握叩娜w參與；因此，通過法制觀念教育、全面觀念教育以及長遠(yuǎn)觀念教育，來提高全民族乃至入境游客的旅游環(huán)境保護(hù)意識，對于持續(xù)發(fā)展旅游業(yè)具有十分重要的意義。在這一點(diǎn)上，我們的一些旅游開發(fā)和發(fā)展似乎沒有完全掌握和充分尊重居民對發(fā)展旅游的認(rèn)識，缺乏對居民直接參與旅游開發(fā)和發(fā)展的鼓勵。

4．增加環(huán)保經(jīng)費(fèi)

環(huán)境保護(hù)是全民族的大事。在目前國家財(cái)政吃緊、困難較大的情況下，各級有關(guān)部門應(yīng)采取多渠道、多途徑籌資辦法，以保證充足的旅游環(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi)。比如，在旅游環(huán)保管理上，收好、管好、用好各種排污費(fèi)；對景區(qū)開征適當(dāng)?shù)穆糜钨Y源維護(hù)費(fèi)；此外，地方政府要積極發(fā)展旅游業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，不斷增加經(jīng)濟(jì)后勁，以保證逐年增加旅游環(huán)境保護(hù)的投資。

5．加強(qiáng)科學(xué)研究

旅游科學(xué)是一門以應(yīng)用型見長的交叉學(xué)科，旅游環(huán)境保護(hù)涉及到的學(xué)科面很廣，因此，在景區(qū)的開發(fā)和發(fā)展工作中，應(yīng)開展多學(xué)科、深層次的調(diào)查研究，以便更科學(xué)地對旅游環(huán)境進(jìn)行綜合保護(hù)和治理，使旅游得以持續(xù)發(fā)展。

6．抓住時機(jī)、大力開發(fā)生態(tài)旅游

隨著生態(tài)意識的普遍提高，旅游者本人將成為旅游環(huán)境保護(hù)的重要角色。由旅游者直接參與環(huán)境保護(hù)的鄉(xiāng)村旅游，綠色旅游等等生態(tài)旅游形式是當(dāng)今公認(rèn)的在一定程度上解決了旅游與環(huán)保矛盾不能共存的理想的旅游形式，是世界旅游發(fā)展的新趨勢。我國有許多國家級乃至世界級的自然保護(hù)區(qū)，生態(tài)旅游資源豐富，適時適地地開展各具特色的生態(tài)旅游，有利于旅游環(huán)境保護(hù)意識的整體提高。

總之，旅游發(fā)展不應(yīng)把自己同旅游環(huán)保敵對起來，環(huán)境有效保護(hù)是為了更好，更持續(xù)地發(fā)展旅游；相信在全民環(huán)保意識日漸提高的今天，通過有關(guān)部門對旅游環(huán)境的宏觀保護(hù)和綜合治理，我們的旅游資源一定能夠得以持續(xù)利用，旅游業(yè)一定會真正成為現(xiàn)代社會中的一項(xiàng)“朝陽產(chǎn)業(yè)”。

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