導(dǎo)語：如何才能寫好一篇補償性財政政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關(guān)鍵詞：財政態(tài)勢 財政支出 稅收 財政政策

財政屬于經(jīng)濟范疇，是以國家或政府為主體的經(jīng)濟行為。一個國家或政府的財政主要包括財政支出和財政收入兩大類，稅收是財政收入的主要途徑之一。根據(jù)國家當時所處的經(jīng)濟形勢、社會狀態(tài)等，通過一系列的財政支出與稅收調(diào)節(jié)，可以影響國民總需求，從而影響國民收入，這就是一個國家的財政政策。

一、財政態(tài)勢政策與收支

一般情況下，我們認為一個國家或地區(qū)的財政態(tài)勢可以分為三種：緊縮的財政態(tài)勢、中性財政態(tài)勢以及擴張的財政態(tài)勢。財政政策的類型有三種：緊縮性財政政策、中性財政政策、擴張性財政政策。財政收支情況也有三種：財政赤字、財政收支平衡以及財政結(jié)余。

對于一個國家究竟出于何種財政態(tài)勢，我們往往通過對財政脈沖的計算結(jié)果來判斷。財政脈沖是一種財政經(jīng)濟上常用的算法，主要用來估算某一國家或政府實際的財政刺激力度。國際上通用的計算財政脈沖的方法主要有四種，分別為：簡單脈沖度量法、MF度量法、OECD度量法以及BLANCHARD度量法。其中國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，簡稱IFM）一般采用MF度量法。

二、財政支出和稅收

財政支出主要是指為實現(xiàn)國家的各種職能，由財政或者其他負責部門按照預(yù)算的計劃，將集中的國家財政資金支付給相關(guān)的部門、集體、人員或事物的活動。財政支出的原則主要有：量入為出、講求效益、統(tǒng)籌兼顧等。財政支出的分類有多種，在此主要介紹三種：按照經(jīng)濟性質(zhì)劃分，財政支出可以分為生產(chǎn)性財政支出以及非生產(chǎn)性財政支出；按照最終用途劃分，財政支出可以劃分為消費性財政支出、補償性財政支出以及積累性財政支出；按照國家職能劃分，財政支出可以劃分為行政管理費財政支出、經(jīng)濟建設(shè)費用財政支出以及社會文教費財政支出。

財政收入的來源主要有兩個，一個是稅收、一個是國債，本文主要介紹稅收。稅收是為了實現(xiàn)國家職能，國家依靠其政治權(quán)利，依據(jù)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，無償性強制性地通過征收的方式參與社會產(chǎn)品和國民收入的分配以及再分配的一種取得財政收入的形式。一般來說稅收具有三種特性：強制性、固定性和無償性。稅收的職能有組織財政收入、監(jiān)管社會經(jīng)濟活動以及對社會經(jīng)濟的調(diào)節(jié)等。

稅收和財政支出政策可以影響到國民總需求，從而構(gòu)成財政政策，所以稅收和財政支出的政策問題是非常重要，可以直接影響到國計民生，稅收和財政政策的確認需要根據(jù)當前國家所處的社會經(jīng)濟環(huán)境以及國家的財政態(tài)勢決定。財政支出與國民收入成正比關(guān)系，即財政支出的增加可以刺激國民總需求，從而使國民收入增加，財政支出的減少會抑制國民總需要，從而使國民收入降低，所以說財政支出對國民收入是一種擴張性力量；然而稅收對國民收入來說是一種緊縮性力量，這是因為稅收與國民收入成反比，即稅收的增加會抑制國民總需求，從而降低國民收入，稅收的減少能夠刺激國民總需求，從而使國民收入增加。

三、不同財政態(tài)勢下對財政支出和稅收的分析

一個國家的財政態(tài)勢可以分為三種：緊縮的財政態(tài)勢、中性財政態(tài)勢以及擴張的財政態(tài)勢。對應(yīng)著三種財政政策類型：緊縮性財政政策、中性財政政策、擴張性財政政策。根據(jù)補償性財政政策的觀點，財政政策的首要問題不應(yīng)該是謀求財政收支平衡，而應(yīng)該是利用財政收支政策使得社會總需求和社會總供給達到平衡的狀態(tài)，即當社會總需求和社會總供給出現(xiàn)差額的時候，通過財政收支政策對這一差額進行補償，從而實現(xiàn)社會總需求和社會總供給的平衡；經(jīng)濟周期的四個階段包括衰退、蕭條、復(fù)蘇和繁榮；財務(wù)政策的變化應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟周期來確定，所以財政政策應(yīng)該是松緊交替。本文采用的就是補償性財政政策這一觀點。下面我們就分別分析不同的財政態(tài)勢下財政支出和稅收的情況。

緊縮的財政態(tài)勢：緊縮的財政態(tài)勢是一種是國民收入處于較低情況的財政態(tài)勢，此時，國民總需求小于社會總供給。在這種情況下，稅收相對處于較高水平，財政支出相對出于較低水平，國民總需求相對被抑制，國民收入相對降低。對應(yīng)的經(jīng)濟周期是衰退期或蕭條期。此時，應(yīng)該采用擴張性財政政策，即增加財政支出，減少稅收，以達到刺激國民總需求的目的。

中性財政態(tài)勢：緊縮的財政態(tài)勢經(jīng)過一段時間的擴張性財政政策，國民總需求逐漸增加，當其與社會總供給基本平衡時，財政態(tài)勢呈現(xiàn)中性，或者是擴張的財政態(tài)勢經(jīng)過一段時間的緊縮性財政政策后，國民總需求逐漸降低，使得其與社會總供給基本平衡，財政態(tài)勢呈現(xiàn)中性。這種情況下，稅收經(jīng)過調(diào)整已經(jīng)基本處于中間水平，財政支出經(jīng)過調(diào)整也處于中間水平。這是一個相對理想的態(tài)勢，對應(yīng)的經(jīng)濟周期往往是衰退期與繁榮期的過渡點，以及復(fù)蘇期與蕭條期的過渡點，但是由于人們的預(yù)期以及市場本身的調(diào)節(jié)機制，這個態(tài)勢不是一個穩(wěn)定的狀態(tài)，它極其容易發(fā)生變化。

四、結(jié)束語

本文首先介紹了財政政策是根據(jù)國家當時所處的經(jīng)濟形勢、社會狀態(tài)等，通過一系列的財政支出與稅收調(diào)節(jié)，可以影響國民總需求，從而影響國民收入的經(jīng)濟行為。一個國家的財政態(tài)勢可以分為三種：緊縮的財政態(tài)勢、中性財政態(tài)勢以及擴張的財政態(tài)勢。根據(jù)補償性財政政策的觀點，分析了不同的財政態(tài)勢下，采用的不同的財政支出和稅收政策，主要介紹了緊縮的財政態(tài)勢下的擴張性財政政策，處于中性財政態(tài)勢的條件以及經(jīng)濟情況，擴張的財政態(tài)勢下的緊縮性財政政策。

參考文獻：

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關(guān)鍵詞：政策需求；政策供給；政策保障；生態(tài)建設(shè) 

1 生態(tài)建設(shè)支持保障現(xiàn)狀及原因

 

生態(tài)建設(shè)政策存在許多缺陷和問題，導(dǎo)致生態(tài)建設(shè)政策保障不力，政策功能特性不當。禁止性、限制性強，而激勵性、補償性、扶持性偏弱，激勵與約束不對稱，未能有效地發(fā)揮政策功能，實現(xiàn)政策目標。政策工具過于簡單，品種少，缺乏選擇余地；政策工具(措施)設(shè)計開發(fā)不科學(xué)，使用不方便，費時費力，操作性差。政策投入嚴重不足，致使政策軟化和變形，政策難以正常運轉(zhuǎn)。政策角色不當，經(jīng)常越位或缺位，致使政策功能模糊，政策對象、政策范圍泛化和失控。政策多變，政策預(yù)期差，政策信用低，廣大群眾對政策反應(yīng)不良，戒備心理強，經(jīng)常抵制政策，政策難以有效實施和遵守。政策體系嚴重不健全，政策不僅空白多，遺漏多，而且重復(fù)多，經(jīng)常打架(沖突)，例如生態(tài)補嘗政策、生態(tài)融資政策規(guī)定嚴重空白，生態(tài)建設(shè)資金嚴重缺乏，生態(tài)建設(shè)難以有效執(zhí)行。諸如此類，政策缺陷還很多，嚴重困擾或干擾生態(tài)建設(shè)。

 

造成生態(tài)建設(shè)政策支持保障不力有兩個重要原因：①對生態(tài)建設(shè)規(guī)律、生態(tài)建設(shè)政策需求規(guī)律認識理解過于膚淺，未能有效地認識政策需求，對生態(tài)建設(shè)政策需求內(nèi)容、需求規(guī)律特征理解不透，難以準確地指導(dǎo)政策供給(制訂)。②政策制訂缺乏前瞻性宏觀視野，缺乏創(chuàng)新意識能力；政策制訂的理念、技術(shù)和方法落后，對政策作用機制，作用過程、作用動態(tài)等規(guī)律缺乏深入研究。例如，眾多政策科學(xué)教科書未明確說明政策的功能，因而，無法科學(xué)地設(shè)計開發(fā)針對性強的政策工具、政策手段，無法制定功能強大而操作簡便的生態(tài)建設(shè)政策。

 

 

2 深刻理解生態(tài)建設(shè)規(guī)律，準確把握生態(tài)建設(shè)政策需求和政策需求特征

 

建立強大生態(tài)建設(shè)政策保障，首先要準確及時地認識生態(tài)建設(shè)政策需求、政策需求規(guī)律、需求動態(tài)，然后生態(tài)建設(shè)政策制訂才可能準確地進行。

 

2．1識別和確定生態(tài)建設(shè)需求的方法

除了從政府部門、人大政協(xié)、立法機構(gòu)了解生態(tài)建設(shè)政策需求外，還要注重生態(tài)建設(shè)政策需求的實際調(diào)查和理論

研究。要經(jīng)常到生態(tài)建設(shè)一線，真實地傾聽生態(tài)建設(shè)者和管理者的呼聲和愿望，掌握豐富的感性材料，準確把握感性需求。同時加強生態(tài)建設(shè)政策需求的理論研究分析，預(yù)測政策需求動態(tài)和演變趨勢，增強政策需求理性認識；從而能夠分析出生態(tài)建設(shè)者需求的合理部分和不合理部分；從而既能滿足，也能引導(dǎo)和轉(zhuǎn)化政策需求，使目前需求與未來需求協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

 

2．2生態(tài)建設(shè)政策需求內(nèi)容

生態(tài)建設(shè)所需的思維、心理、意識、價值觀念、倫理道德、精神狀態(tài)、環(huán)境、背景、運行機制、社會秩序、社會關(guān)系、利益格局、物質(zhì)分配方式等等，都需政策作調(diào)節(jié)和改善。因而生態(tài)建設(shè)政策需求豐富，內(nèi)容廣泛，科技政策、組織(經(jīng)營)管理政策、產(chǎn)品與市場價格政策等都屬于政策需求的內(nèi)容和對象。這些政策構(gòu)成完整的生態(tài)建設(shè)政策保障體系。

 

2．3生態(tài)建設(shè)政策需求重點

目前我國生態(tài)建設(shè)是初始階段，也是低級階段，需要提高生態(tài)建設(shè)的吸引力，號召動員廣大群眾參與生態(tài)建設(shè)，擴大生態(tài)建設(shè)活動的資源要素總量，提高生態(tài)建設(shè)的收益和利潤，因而經(jīng)濟政策成為生態(tài)建設(shè)的重點和核心。

 

2．3．1資金政策(金融政策、融資機制)

生態(tài)建設(shè)是新興的經(jīng)濟活動，資金嚴重缺乏，需要高頻率地融資，籌集生產(chǎn)要素，需要融資的政策激勵和扶持，尤其需要通過融資的政策扶持擴大資金數(shù)量和流量。市場經(jīng)濟時代，市場化融資成為主流，許多融資工具、技術(shù)、方式廣泛應(yīng)用，有些是政策認定，有些是政策尚未認定；尚未認定的融資順利開展。融資引導(dǎo)和規(guī)范的內(nèi)容至少包括：①融資主體規(guī)范；②融資市場關(guān)系的規(guī)范；③融資競爭秩序的規(guī)范。

 

2．3．2財政支持政策與財政轉(zhuǎn)移支付制度、援助制度

我國生態(tài)建設(shè)模式是政府推動型的模式，政府承擔生態(tài)建設(shè)主要重任；政府通過財政政策和轉(zhuǎn)移支付制度向生態(tài)建設(shè)地區(qū)輸入資金、技術(shù)、人才和管理，增強受援助地區(qū)生態(tài)建設(shè)能力。由于生態(tài)建設(shè)行業(yè)投資期長、風險大、收益低，生態(tài)建設(shè)者十分貧窮，缺乏市場吸引力，難以通過市場籌集大量生產(chǎn)要素；而且財政政策援助、轉(zhuǎn)移支付制度存在許多缺陷，財政支持政策力度嚴重不足，急待加以改善。

 

2．3．3補償政策與補償制度機制

生態(tài)建設(shè)活動的一個特性是建設(shè)者往往不是受益者；生態(tài)建設(shè)者不一定能夠享受到生態(tài)建設(shè)收益；同時，生態(tài)建設(shè)往往要造成暫時性經(jīng)濟損失及各種困難和不便，影響正常的生活、生產(chǎn)。只有給生態(tài)建設(shè)者一定補償和補助，才能調(diào)動廣大群眾生態(tài)建設(shè)的積極性。目前，生態(tài)補償存在三大問題：①補償空白多，許多生態(tài)建設(shè)活動沒有補償；②補償標準低，補償?shù)臄?shù)量少，補償力度不足；③補償不科學(xué)，補償?shù)臄?shù)量、等級、強度、范圍、對象、期限等設(shè)置不合理，生態(tài)補償難以順利展開。

2．3．4扶貧與生態(tài)移民政策

打破“貧窮一環(huán)境退化一貧窮”惡性循環(huán)是生態(tài)建設(shè)的前提和根本條件，扶貧與生態(tài)移民是打破這一惡性循環(huán)的重要措施。但是這些生態(tài)扶貧措施，例如封山育林、退牧還草、輪特休等生態(tài)扶貧措施，需要大量政策投入，也需要政策引導(dǎo)和規(guī)范。

2．3．5生態(tài)經(jīng)營管理和產(chǎn)業(yè)化政策

從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，經(jīng)營管理方式、機制和手段發(fā)生很大變化，大量市場化的經(jīng)營管理、組織方式和現(xiàn)代企業(yè)管理制度廣泛應(yīng)用，這些新的經(jīng)營管理方式、組織動作機制需要政策引導(dǎo)和規(guī)范。同時，生態(tài)建設(shè)走向市場化、企業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化道路，生態(tài)建設(shè)成為一種產(chǎn)業(yè)活動，需要相應(yīng)地完善產(chǎn)業(yè)政策，明確產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)扶持等，以促進生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。

2．3．6稅費政策(稅費減免優(yōu)待政策)

生態(tài)建設(shè)收益比較低，往往低于生產(chǎn)企業(yè)平均利潤水平；不合理的稅費使生態(tài)建設(shè)收益和利潤大幅降低，嚴重制約生態(tài)建設(shè)者物質(zhì)利益的實現(xiàn)，削弱生態(tài)建設(shè)的熱情和積極性。規(guī)范各種稅費行為，減輕生態(tài)建設(shè)者負擔，實行政策減免和優(yōu)待，增加生態(tài)建設(shè)收益和利潤成為生態(tài)建設(shè)政策需求的熱點問題。

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0前言

稀土是不可再生的重要戰(zhàn)略資源，在高新技術(shù)和軍事領(lǐng)域的應(yīng)用價值極高.近年來，稀土特別是離子型稀土獨特的資源價值引起了國內(nèi)外各界的極大關(guān)注.稀土資源對于資源地而言，是其賴以生存和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ).然而，豐富的資源往往給資源地帶來的并不都是福址，在我國的稀土資源地，正面臨著結(jié)構(gòu)不平衡、生態(tài)環(huán)境破壞、資源浪費嚴重、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)乏力、貧富差距不斷擴大以及貧困人口增多等方面的困境.通過征稅促進可持續(xù)發(fā)展問題一直是國內(nèi)外廣泛關(guān)注的熱點問題之一.對于該領(lǐng)域研究的理論基礎(chǔ)，國外學(xué)者主要從外部性角度加以說明.英國經(jīng)濟學(xué)家庇古(1920)首次提出了政府可利用稅收來消除資源利用中的外部性的思想[1]，此后蘭德爾、鮑莫爾和奧茨對環(huán)境外部性問題進行了拓展研究.蘭德爾建立了帕累托外部效應(yīng)模型，認為自然資源消費的不可分割性以及非專有性造成了許多污染問題，同時比較了規(guī)章制度、征稅和收費在有效利用資源過程中的效力[2].鮑莫爾和奧茨一致認為要使企業(yè)排污的外部成本內(nèi)部化，需要對企業(yè)的污染物排放征稅，以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)[3].對于征稅促進資源可持續(xù)利用的依據(jù)上，國內(nèi)學(xué)者也偏重于西方經(jīng)典的外部性理論和公共物品理論.高萍（2004）認為，市場調(diào)節(jié)對因資源開采對現(xiàn)實環(huán)境以及后代資源基礎(chǔ)所產(chǎn)生的外部性成本是失靈的，需要國家利用稅收這一重要的經(jīng)濟杠桿參與調(diào)節(jié)，環(huán)境保護稅是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展不可偏廢的經(jīng)濟手段[4].龔輝文(2005)認為，征收資源稅可以消除由于市場機制存在的經(jīng)濟外部性缺陷而導(dǎo)致本身存在過度開發(fā)使用自然資源的內(nèi)在誘因[5].胡志軍(2006)認為，政府對于外部性的糾正有征稅和補貼兩種方式，補貼雖可使污染成本內(nèi)部化，但會增加政府財政支出，而征稅不僅使成本內(nèi)部化，還會為政府環(huán)保投入提供穩(wěn)定的資金來源[6].總而言之，國內(nèi)外學(xué)者普遍認為征稅可以有效消除資源開發(fā)使用產(chǎn)生的負外部性，研究視角多聚焦于礦產(chǎn)資源以及礦產(chǎn)資源企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，或是基于可持續(xù)發(fā)展觀的整個礦產(chǎn)資源大類稅收改革問題，而專門針對稀土這類特殊資源的稅費制度與資源地可持續(xù)發(fā)展之間關(guān)系的研究則尚未展開.資源地之所以難以逃脫“資源詛咒”的命運，與現(xiàn)行不合理的稅費制度安排有關(guān).在現(xiàn)行稅費制度下，開采企業(yè)獲取了大量的利潤，而留給資源地的則是滿目瘡痍的生態(tài)環(huán)境和日益枯竭的稀土資源，資源地逐漸陷入到一個“資源開發(fā)-環(huán)境污染-發(fā)展粗放-貧困加劇”惡性循環(huán)的怪圈之中.因此，只有通過改革現(xiàn)行稀土資源稅費制度，合理加大稀土開采的稅收成本，調(diào)節(jié)稀土企業(yè)成本和利潤構(gòu)成，才能實現(xiàn)稀土價值和價格的統(tǒng)一，促進稀土資源及資源地的可持續(xù)發(fā)展.在目前稀土價格能夠覆蓋其完全成本的背景下，正是稀土資源稅費制度改革的最佳時機.本文以南方離子型稀土主產(chǎn)區(qū)贛州市為例，試圖從其地方財政狀況與稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀中，找到現(xiàn)行資源稅費制度對資源地可持續(xù)發(fā)展的制約因素，尋求通過資源環(huán)境稅費改革促進資源地可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)策略.

1贛州財政和稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1贛州財政基本情況

贛州是全國著名的革命老區(qū)、國家級歷史文化名城，素有紅色故都、江南宋城、客家搖籃、稀土王國、世界鎢都、世界橙鄉(xiāng)之稱.近年來，贛州經(jīng)濟社會發(fā)展取得了長足進步，人民生活明顯改善，財政收支規(guī)模不斷擴大，財政事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展.但由于種種原因，贛州仍然是我國中部一個典型的經(jīng)濟落后地區(qū)和財政困難地區(qū).與全國、全省及周邊地區(qū)相比，經(jīng)濟和財政總量規(guī)模小、人均水平低、財政保障能力弱，收支矛盾仍然突出.2011年，贛州財政總收入、地方財政收入、財政支出分別占江西省的11%、10.4%、12.3%，收支“份額”大大低于贛州人口、地域在江西的比重.同時，人均收支水平明顯偏低，2010年，贛州人均財政總收入1535元，僅為全國、全省、西部地區(qū)平均水平的24.5%、55.1%、40.9%；人均地方財政收入945元，僅為全國、全省、西部地區(qū)平均水平的31.1%、54%、43.5%；人均財政支出2838元，僅為全國、全省、西部地區(qū)平均水平的42%、66%、48%.贛州人均決算財力僅相當于全省平均水平的23，70%左右的財力要用于人員經(jīng)費和正常運轉(zhuǎn)支出需要，僅維持著最基本、低標準的保障水平，全市有11個縣從2002年至今仍為赤字縣.

1.2稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

贛州所擁有的離子型中重稀土資源是國家實行保護性開采的特定礦種，包含17種稀土元素，其中富含的鋱、鏑、銪、釔等元素是發(fā)展尖端科技和國防工業(yè)的重要元素，具有其他稀土資源不可替代的優(yōu)勢，目前累計查明離子型稀土資源儲量和保有量居全國第一.經(jīng)過多年的發(fā)展，贛州已成為全國最大的稀土原礦、冶煉生產(chǎn)基地、稀土資源綜合利用基地，離子型稀土礦生產(chǎn)和分離能力均占到全國同類礦產(chǎn)品一半以上，2011年贛州稀土規(guī)模以上企業(yè)實現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入約占全國同行業(yè)的三分之一.但是，產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低、生態(tài)環(huán)境破壞嚴重等一系列問題也在制約著贛州稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展.

（1）地方經(jīng)濟對稀土產(chǎn)業(yè)依賴程度高.2011年，贛州規(guī)模以上稀土企業(yè)實現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入占全市的20.3％，實現(xiàn)利潤占53.5%，實現(xiàn)稅金占33.5％，對財政總收入增收貢獻率達35%，稀土產(chǎn)業(yè)稅費普遍占資源縣財政收入的40%～70%，是資源縣保運轉(zhuǎn)、保民生、保發(fā)展的重要支柱.而目前按照國家產(chǎn)業(yè)政策要求，贛州稀土應(yīng)淘汰落后開采方式、壓縮冶煉分離產(chǎn)能，按現(xiàn)有價格計算，每年預(yù)計減少財政收入25億元以上，其中減少地方財政收入約13億元，對仍屬于經(jīng)濟欠發(fā)達和“吃飯型”財政的贛州帶來較大影響[7].

（2）歷史遺留的生態(tài)環(huán)保壓力大.20世紀80年代，受“大礦大開、小礦小開、有水快流”的思想指導(dǎo)，南方稀土一度出現(xiàn)一哄而上、全民開礦、亂采濫挖的狀況，造成了諸如資源浪費、水土流失、環(huán)境污染和地質(zhì)災(zāi)害隱患等一系列嚴重的歷史遺留問題，特別是生態(tài)環(huán)境治理的任務(wù)十分艱巨.經(jīng)初步測算，贛州因為稀土開采造成的環(huán)境污染，礦山環(huán)境恢復(fù)性治理費用高達380億元[8].

（3）稀土開發(fā)秩序監(jiān)管難度大、成本高.與北方稀土不同，南方離子型稀土資源廣泛賦存于地表淺層，開采成本低，工藝簡單，盜采十分容易.隨著稀土價格上漲，受利益驅(qū)使，亂采濫挖的現(xiàn)象時有發(fā)生.地方政府每年都要投入大量的人力、物力和經(jīng)費打擊非法行為，所承擔的管理責任加重.據(jù)統(tǒng)計，贛州市每年用于維護礦業(yè)秩序的經(jīng)費都在4000萬元以上，當?shù)卣膲毫Ψ浅４?

（4）產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次偏低，應(yīng)用研發(fā)能力不強.稀土產(chǎn)業(yè)仍以前端產(chǎn)業(yè)為主，前端產(chǎn)業(yè)占產(chǎn)業(yè)總量的80%以上，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢也主要體現(xiàn)在初級加工領(lǐng)域，深加工應(yīng)用產(chǎn)品少且附加值不高，高性能新材料的比重還不高，高端應(yīng)用產(chǎn)品幾乎為空白，應(yīng)用研發(fā)能力不強，具有自主知識產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵技術(shù)、高端產(chǎn)品少.

2現(xiàn)行資源稅費制度制約了稀土資源地的可持續(xù)發(fā)展

目前，稀土資源開采企業(yè)除繳納一般性普遍征收的增值稅、企業(yè)所得稅、城建稅及教育費附加等通用稅費外，還需繳納資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款、環(huán)境補償性收費等專門稅費.此外，采礦企業(yè)被國家批準開采權(quán)以后，還要交納一定的“礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金”（以下簡稱保證金）.囿于現(xiàn)行資源稅制的缺點，稀土資源地并沒有隨著資源的開發(fā)而獲得相應(yīng)的發(fā)展，現(xiàn)行資源稅費制度在一定程度上制約了稀土資源地的可持續(xù)發(fā)展.

2.1資源稅稅制設(shè)計不合理，礦產(chǎn)資源補償費標準低，助推了資源過度開發(fā)和生態(tài)環(huán)境惡化

資源稅開征的目的是調(diào)節(jié)資源開采中的級差收益，促進資源合理利用.在統(tǒng)籌區(qū)域間的財政能力上，資源稅本應(yīng)發(fā)揮重要作用，理應(yīng)成為地方財政收入的一項重要來源.然而長期以來，資源稅稅額標準普遍偏低，而且采用從量定額的計征方式，缺乏應(yīng)有的價格彈性，使得現(xiàn)行資源稅對區(qū)域間財政能力的調(diào)節(jié)作用非常有限，對地方財政貢獻度很低.以擁有豐富的稀土、鎢資源的贛州市為例，巨大的資源優(yōu)勢并未因為資源的不斷開發(fā)轉(zhuǎn)化為地方政府的財政優(yōu)勢.盡管新施行的《資源稅暫行條例》將我國離子型稀土（原礦）資源稅稅額標準調(diào)整為30元/t，與之前相比調(diào)高了10倍，但相對于每噸幾十萬元的稀土價格來說，每噸3.6萬元（按精礦對原礦折算比1∶1200計算）的資源稅顯得微不足道.贛州市2011年資源稅占地方財政收入的比重為1.65%，與上年同期1.72%的比重相比反而有所下降.也就是說，隨著稀土資源價格的飛漲，資源稅收入對地方財政的貢獻度不升反降，現(xiàn)行的資源稅制并未起到調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟差距的作用.資源補償費開征的目的是維護國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)收益，保障和促進礦產(chǎn)資源勘查、合理開發(fā)和保護.我國資源補償費類似于國外普遍征收的“權(quán)利金”，體現(xiàn)的是國家所有的礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益.近年稀土價格水平已發(fā)生很大變化，但體現(xiàn)國家所有權(quán)益的礦產(chǎn)資源補償費費率一直未能調(diào)整，如離子型稀土資源補償費費率為4%，遠低于國外“權(quán)利金”10%的水平.資源稅稅收增幅緩慢和極低的礦產(chǎn)資源補償費不僅影響了資源地的財政收入和地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，加大了與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的差距，而且稀土資源進入市場的成本過低，擴大了稀土開采的利潤空間，加劇了稀土行業(yè)的無序競爭和過度開采，導(dǎo)致資源浪費嚴重，造成嚴重污染甚至誘發(fā)多種地質(zhì)災(zāi)害，極大阻礙了資源地經(jīng)濟和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展.如贛州的稀土開采點曾達1035個，目前的廢棄稀土礦點達到542個，造成大量資源的積壓和浪費[9].

2.2環(huán)境補償成本過低，無法滿足環(huán)境污染治理投資的需要

稀土在開采、選冶、分離等生產(chǎn)過程中都會對生態(tài)環(huán)境造成影響.稀土礦區(qū)植被破壞、水土流失嚴重，每年排放的氨氮、氟、放射性元素等污染物對我國重要水域和地下水造成不同程度的污染，含硫、氟、氯等廢氣對大氣也造成了污染.放射性的尾礦和廢渣不僅對環(huán)境造成污染，也對公眾安全構(gòu)成威脅.正是由于稀土生產(chǎn)污染大、環(huán)境代價高，一些稀土資源儲量豐富的國家（如美國）干脆封存本國礦山，選擇從中國廉價購入，這是導(dǎo)致中國稀土生產(chǎn)和出口量占全球比例較高的一個主要原因.長期以來，我國環(huán)境成本被外部化，未實質(zhì)性進入到稀土的供給成本中.目前環(huán)境補償性的收費只有與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的收費，如水保部門征收的水土保持費、水土流失防治費，林業(yè)部門征收的森林植被恢復(fù)費，環(huán)保部門征收的排污費.這些環(huán)境補償性收費雖然對資源地的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理起了一定的積極作用，但由于制度設(shè)計缺乏科學(xué)性，而且多頭管理，收費支出缺乏剛性，使用沒有受到應(yīng)有的監(jiān)督，很大部分的資金并未用于環(huán)境保護和治理用途上，因此這些收費根本無法滿足生態(tài)環(huán)境恢復(fù)所需巨額資金的需要.以贛州市為例，贛州經(jīng)濟落后，對資源和環(huán)境的依賴性大，長期以來稀土無序開采造成了嚴重的環(huán)境問題，全市稀土礦山毀壞面積達78.13km2，水土流失破壞面積7.72km2，共計85.85km2[9].如果要對開采稀土等礦產(chǎn)破壞的土地進行生態(tài)修復(fù)，初步預(yù)計資金投入將高達380億元以上[8].另據(jù)相關(guān)資料顯示，2011年贛州稀土產(chǎn)業(yè)主營收入374億元，利潤為68億元，全年所上交的稀土資源稅總額僅3億多元，即使加上近幾年來所有礦山企業(yè)的環(huán)境保證金4.17億元，也只不過是7億多元.由此看來，380億的巨額“環(huán)保欠款”已是去年贛州市整個稀土行業(yè)利潤的6倍之多[8].

2.3稀土資源收益分配不合理，中央政府宏觀調(diào)控功能弱化

稀土資源收益劃分所涉及到的利益主體主要包括中央、地方政府、資源企業(yè)、社會公眾（主要指資源地居民），不同利益主體有著不同的利益訴求.如果收益分配機制不合理，不僅有悖于“公平性原則”和“效率原則”，如出現(xiàn)中央政府與地方政府間的縱向不公平，中央政府宏觀調(diào)控效率低下，也會嚴重制約礦產(chǎn)資源和資源地的可持續(xù)發(fā)展.在稀土資源地，由于資源收益分配不合理，加劇了資源問題、環(huán)境問題以及社會經(jīng)濟問題的凸顯.首先，資源企業(yè)攫取了稀土資源開發(fā)的大部分利益.前已述及，稀土資源稅額和資源補償費偏低，資源耗竭成本和環(huán)境補償成本也未實質(zhì)進入企業(yè)的稅收成本，在生產(chǎn)成本和稅收成本較低的情況下，稀土價格上漲所帶來的巨額利潤被稀土企業(yè)所獲取.這使得稀土資源的增值無法在國家稅收收入中得以體現(xiàn)，國家利益和地方利益無法得到保障，稅收的調(diào)節(jié)功能也進一步弱化.其次，資源地政府收益分配份額偏低.稀土資源的終極所有權(quán)屬于國家，而資源因地域分布關(guān)系，對資源的管理職責主要由地方政府履行，這使得地方政府承擔了較重的事權(quán).而目前稀土資源的過度開發(fā)和生態(tài)環(huán)境的惡化進一步加大了資源地地方政府的管理重任，而在承擔較大的支出責任的同時，由于我國稀土資源政府間的收益劃分過于重視資源開發(fā)所帶來的經(jīng)濟利益的劃分，而忽視負外部性的環(huán)境成本的承擔，使得資源地地方政府收益分配比例偏低，從而缺乏足夠的財力有效保護資源和生態(tài)環(huán)境.比如，稀土稅費中的增值稅、企業(yè)所得稅占據(jù)其大部分份額，而這兩項稅種屬于中央與地方共享稅，中央占據(jù)了稅收收入的絕大部分；而稀土資源稅作為地方稅主體稅種，規(guī)模小，收入彈性低，導(dǎo)致地方財政增收乏力，收入難以滿足地方政府支出的需要.又如，在礦產(chǎn)資源補償費的分成上，中央與地方按照5∶5或4∶6分成，地方所得經(jīng)省、市、縣再分成后，留給資源縣的補償費所剩無幾，而且分成返還時間較長.同時，由于資源開發(fā)補償機制尚未建立，致使資源地地方政府、社會公眾不僅沒有從資源開發(fā)中獲得相應(yīng)的好處，還要承受資源開采造成的礦山環(huán)境、生態(tài)破壞帶來的不利影響[10].這種分配制度使得地方政府所享有的財權(quán)和承擔的事權(quán)不一致，在一定程度上損害了地方政府和社會公眾應(yīng)得的利益.最后，資源稅的收入歸屬和利益分配缺乏合理性.從國家賦予地方政府的職責來看，地方政府應(yīng)當利用資源謀求當?shù)亟?jīng)濟、生態(tài)和社會效益的和諧發(fā)展，而事實上，一些稀土資源地的地方政府為了謀求資源的經(jīng)濟利益，而忽視稀土資源的保護.比如，現(xiàn)行分稅制將資源稅劃為中央與地方共享收入，而實際操作時稀土資源稅屬于地方稅性質(zhì).這種收入分配格局下，對資源的開采越多，地方政府的財政收入也越多.這樣便不可避免地產(chǎn)生了負向激勵作用，地方政府寧可犧牲環(huán)境來換取經(jīng)濟增長，導(dǎo)致稀土資源的過度開發(fā)和環(huán)境的不斷惡化.而且，由地方政府掌握全部的資源稅，也不利于中央政府從宏觀調(diào)控角度統(tǒng)籌考慮資源稅在調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟差距以及改善當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)和生活條件等方面的作用[11].

3促進稀土資源地可持續(xù)發(fā)展的資源稅制改革建議

可持續(xù)發(fā)展是指既滿足當代人的需求，又不損害后代人滿足其需求能力的一種注重長遠發(fā)展的增長模式，其內(nèi)涵包括生態(tài)的可持續(xù)、經(jīng)濟的可持續(xù)和社會的可持續(xù)三個方面[12].由于稅收在促進可持續(xù)發(fā)展中起著獨特的作用，因此，針對現(xiàn)行稀土稅費制度中出現(xiàn)的問題，制定科學(xué)、合理的稅費制度是解決“稀土亂象”以及實現(xiàn)資源地可持續(xù)發(fā)展的重要手段之一.目前，我國政府為了有效解決稀土行業(yè)所存在的諸如喪失稀土出口的定價權(quán)、生態(tài)環(huán)境破壞和資源浪費、稀土高端應(yīng)用研發(fā)滯后等問題，試圖通過整合的方式來加以解決，于2011年5月出臺《國務(wù)院關(guān)于促進稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，提出積極推進稀土行業(yè)兼并重組，加快實施大企業(yè)大集團戰(zhàn)略，進一步提高稀土行業(yè)集中度[13].在今年3月份美、歐、日聯(lián)手向WTO提起針對中國限制稀土出口的貿(mào)易訴訟后，我國政府加快了國內(nèi)稀土企業(yè)整合進程.整合必然會涉及到各方利益的再分配，如果中央在稀土行業(yè)整合中過度著眼于戰(zhàn)略利益而忽視了地方利益，比如通過央企對稀土資源進行跨地區(qū)整合，稀土資源地的利益可能會因此而難以得到保障，從而加劇區(qū)域之間發(fā)展的不平衡.由于資源地承擔著稀土開采的耗竭成本和環(huán)境成本，而且地方經(jīng)濟對稀土產(chǎn)業(yè)依賴程度越來越高，因此，在“稀土整合”觸及多方利益特別是資源地利益，稀土資源的開發(fā)已對資源地的生態(tài)環(huán)境造成嚴重影響的情況下，我國的稀土資源稅費制度改革必須高度重視資源地的利益訴求.根據(jù)利益需求進行合理的利益調(diào)整和平衡不僅是確保稀土行業(yè)整合成功和稀土資源稅制改革有效實施的重要因素，更是促進稀土資源地實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保證.

3.1完善資源稅稅制，加大資源稅稅收彈性

現(xiàn)行資源稅稅制不合理主要集中在計稅方式和計稅依據(jù)上.隨著稀土資源應(yīng)用價值的不斷提高以及其稀缺性的特點，稀土價格與原來的“白菜價”相比，必然會有大幅度的上漲.因此，為了發(fā)揮稀土資源價稅的聯(lián)動作用，將現(xiàn)行的資源稅計稅方式改為從價計征，并選擇按照稀土資源的實際開采量或生產(chǎn)數(shù)量的市場價格為計稅依據(jù)是必要和緊迫的.這樣不僅可以通過增加稀土開發(fā)成本扭轉(zhuǎn)稀土企業(yè)的過度開發(fā)行為，促進資源的節(jié)約和保護；而且可以增加資源地地方政府財力，增強其治理和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的公共服務(wù)能力.在資源稅稅率設(shè)計上，從國外的礦業(yè)大國的資源稅制度來看，各國的資源稅率以動態(tài)稅率（即比率稅率和浮動定額稅率）為主，從而使稅收收入富有彈性.我國稀土由于資源稟賦的差異，使不同地理位置、不同資源儲量、不同資源條件的稀土收益有較大不同，而且稀土開采的生產(chǎn)成本隨著開采深度的增加而增加，其收益在不同時期是不同的.因此，稀土資源稅稅率采用比例稅率比較適宜，并綜合資源的優(yōu)劣程度、地理位置、開采技術(shù)要求和不同開采階段等方面的客觀差異，科學(xué)、系統(tǒng)地設(shè)計差異化稅率，這樣才能體現(xiàn)級差收益[14].

3.2整合環(huán)境補償性收費項目，開征獨立環(huán)境保護稅

由于目前的環(huán)境保護性收費對環(huán)境污染的調(diào)控力度弱，政策效果不明顯，環(huán)境保護功能無法體現(xiàn).而我國現(xiàn)行稅費制度中尚缺乏直接針對環(huán)境污染和生態(tài)破壞所征收的獨立環(huán)境稅稅種.環(huán)境稅不僅能夠突破現(xiàn)有環(huán)境收費制度的局限性，而且能夠有效解決稅收公平性和效率性問題.可見，整合現(xiàn)有的環(huán)境補償性收費，開征環(huán)境保護稅尤為重要和迫切.環(huán)境保護稅在征稅對象、計稅依據(jù)和方式均與資源稅存在明顯差異，因此應(yīng)區(qū)別于資源稅獨立開征.稀土行業(yè)開征環(huán)境保護稅主要遵循“誰污染、誰補償”的基本原則，針對礦山生產(chǎn)作業(yè)中產(chǎn)生的排放污染物征收污染排放稅，對稀土開采行為征收生態(tài)保護稅等.在環(huán)境保護稅剛開征時應(yīng)考慮企業(yè)的承受能力，稅率不宜過高，在企業(yè)可承受的負擔范圍內(nèi)確定稅額標準，稅率水平應(yīng)根據(jù)環(huán)境治理情況及社會經(jīng)濟發(fā)展水平、行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素進行定期測算調(diào)整[15].在開征環(huán)境稅的同時，為了激勵礦山企業(yè)積極主動采取有效措施削減污染排放量，可利用減免稅收和抵免政策等稅收優(yōu)惠政策加以調(diào)節(jié)，將防治污染行為的“事前”、“事中”、“事后”控制有效銜接起來，促使企業(yè)增強環(huán)境風險意識，減輕對環(huán)境的破壞程度.

3.3明確礦產(chǎn)資源補償費的定位，提高征收標準

從我國礦產(chǎn)資源稅費制度整體看，資源稅和礦產(chǎn)資源補償費的性質(zhì)、歸屬和作用各不相同，各自改革的方向也不相同.在美國、加拿大、澳大利亞等礦業(yè)生產(chǎn)大國，礦業(yè)稅費都是同時并存的，既有一般性的稅收，如各類所得稅，也有專門的礦業(yè)稅費，如權(quán)利金、環(huán)保收費或礦業(yè)收費以及礦產(chǎn)資源稅，雖然在“費”、“稅”名稱上無嚴格區(qū)分，但他們的解釋、計征辦法以及征管與歸宿都有明確區(qū)別.因此，將資源補償費并入資源稅的征收范圍或者將礦產(chǎn)資源補償費視為行政性收費，都是不合理的.鑒于稀土資源補償費率過低加劇了稀土行業(yè)的無序競爭和資源的過度開采，適當提高補償費率是必要的.目前離子型稀土精礦價格大概在35萬元/t左右，精礦對原礦的計稅折算比為1∶1200，原礦按30元/t計算，則精礦資源稅為3.6萬元/t，每噸精礦資源稅所占比例大約為10%.如果將補償費費率區(qū)間調(diào)整為4%～10%，則每噸精礦資源稅費所占比重為14%～20%，相對于目前稀土開采企業(yè)36%以上的收入利潤率，企業(yè)完全可以承受.

3.4調(diào)整收益分配格局，重點向資源地傾斜

近年來隨著稀土價格特別是南方離子型稀土價格的飛漲，導(dǎo)致非法開采、盜采盜挖的現(xiàn)象非常嚴重，生態(tài)環(huán)境也日益惡化.稀土資源地地方政府承擔著對稀土資源管理的職責，在保護資源的合理開發(fā)和使用的同時，還要解決稀土開采所帶來的負外部效應(yīng)，如環(huán)境問題、社會問題，以及稀土資源枯竭時所面臨的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和重點接替產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題.因此，在稀土資源收益分配上，權(quán)衡各方利益，重點向資源地傾斜，是合情合理的.

（1）改革資源稅的利益分配.稀土資源稅作為地方稅種制約了中央對地方進行宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮，將稀土資源稅改為共享稅可以有效解決這一問題.同時，我們必須注意到，礦產(chǎn)資源的屬地性使得資源的開發(fā)和利用對當?shù)氐纳鷳B(tài)和環(huán)境有著重大的影響，因此，在資源稅收入分配時必須充分考慮資源地地方政府的成本補償問題.基于此，我們認為資源稅的分配應(yīng)以中央拿小頭，地方拿大頭為宜.在中央所得部分的二次分配上，可以通過專項轉(zhuǎn)移支付的方式撥付給資源地，并保證其?？顚Ｓ?

（2）將環(huán)境稅作為中央與地方共享稅.環(huán)境庫茲涅茨曲線(EKC)表明：地方政府的稅收收入或可支配財力的增加有利于生態(tài)環(huán)境的污染治理.稀土開發(fā)所造成的環(huán)境污染不僅僅限于資源地的區(qū)域范圍內(nèi)，排放的氨氮、氟、放射性元素等污染物以及含硫、氟、氯等廢氣也危及到了其他區(qū)域.為了保證中央可以集中部分財力解決治理跨地區(qū)、跨流域的污染問題，發(fā)揮稅收調(diào)控的作用，將環(huán)境稅列為中央與地方共享稅比較恰當；同時，鑒于稀土資源的開發(fā)和利用主要是對資源地的生態(tài)和環(huán)境產(chǎn)生重大影響，而且整合地方政府原有的環(huán)境補償性收費項目后，減少了地方財政收入，環(huán)境保護稅的收入分配應(yīng)偏向資源地，由地方分享大部分的比例，并采取?？顚Ｓ玫姆绞竭M行管理和使用[15].

（3）加大礦產(chǎn)資源補償費中央所得部分向資源原地的轉(zhuǎn)移支付力度.為了調(diào)動資源原產(chǎn)地地方政府、廣大群眾珍惜資源和保護資源的積極性，在保持礦產(chǎn)資源補償費中央和地方利益分配比例既定的情況下，中央所得礦產(chǎn)資源補償費在再分配環(huán)節(jié)應(yīng)向資源開發(fā)地區(qū)傾斜，特別是用于補充地質(zhì)勘查基金，加強礦產(chǎn)資源勘查力度；地方所得礦產(chǎn)資源補償費則應(yīng)加大對資源原產(chǎn)地的分成比例，保證其用于礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)保護和改善基層人民群眾的生產(chǎn)、生活條件[16].

3.5建立稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展風險準備金制度

根據(jù)“礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度”相關(guān)規(guī)定，稀土礦山企業(yè)每年需從銷售收入中提取一定比例的風險準備金，以備企業(yè)在礦業(yè)活動中和礦業(yè)活動結(jié)束、關(guān)閉時恢復(fù)環(huán)境治理所需[17].該項制度的實施對增強企業(yè)的環(huán)境保護責任感，遏制資源的過度開采和浪費起到了積極作用.但由于僅僅從微觀的層面對企業(yè)的采礦行為進行約束，將稀土開采的負外部性予以內(nèi)部化，而未從外延的層面考慮稀土開采的外部效應(yīng)不僅僅是礦山區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題，還包括跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理、接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展及因稀土開采引發(fā)的社會性問題.因此，為了防止稀土企業(yè)將環(huán)境治理和恢復(fù)的責任轉(zhuǎn)嫁給社會，建立企業(yè)和政府共擔環(huán)境風險的良性關(guān)系，實現(xiàn)資源地區(qū)經(jīng)濟、生態(tài)和社會的全面可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)盡快建立稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展風險準備金制度.“稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展風險準備金制度”是對“礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度”內(nèi)涵和外延的豐富，在性質(zhì)上屬于稀土產(chǎn)業(yè)風險準備金.通過強制稀土企業(yè)計提可持續(xù)發(fā)展風險準備金，約束企業(yè)過度開采、采富棄貧等行為；同時，未雨綢繆，解決該產(chǎn)業(yè)在未來可能要面對的公共風險，如環(huán)境風險和社會風險.“稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展風險準備金制度”的建立還必須考慮與稀土資源稅費部分項目是否相沖突，從理論上講，“準備金”與稅費有關(guān)本質(zhì)的差異，但在實踐操作時，應(yīng)充分考慮稀土企業(yè)現(xiàn)金流和財務(wù)實際，保障企業(yè)的正常運營[18].此外，稀土產(chǎn)業(yè)作為一個產(chǎn)值小、對未來影響大的小產(chǎn)業(yè)，讓其承擔整個稀土資源地的可持續(xù)發(fā)展任務(wù)是不現(xiàn)實的，過多的社會責任也有違“公平原則”，解決資源地可持續(xù)發(fā)展問題在很大程度上還需要地方政府具有足夠的財力去買單.因此，在建立“稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展風險準備金制度”時，中央財政應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付等途徑彌補地方財力的不足，用于環(huán)境治理、城市轉(zhuǎn)型、接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展、下崗人口再就業(yè)等專項問題的解決.

篇4

自二十世紀八十年代以來，東北老工業(yè)基地就不斷地探索重振之路，但缺乏立足于全局的系統(tǒng)性振興對策，老工業(yè)基地改造成效一直不大。

從發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、體制基礎(chǔ)、國家區(qū)域政策和實踐證明來看, 東北老工業(yè)基地的振興必須通過適應(yīng)發(fā)展條件的變化，大力突破路徑依賴中衰退因素的制約，探索一條經(jīng)濟、社會和文化整體轉(zhuǎn)型的新道路，徹底摧毀計劃經(jīng)濟體制及其社會基礎(chǔ)的改革，開創(chuàng)重振老工業(yè)基地的新模式。

所謂東北振興新模式，就是振興政策要整體策劃、配套實施、同步推進。對于國企轉(zhuǎn)型與社會分工深化、資源枯竭與區(qū)域社會穩(wěn)定、體制轉(zhuǎn)軌與社會及文化轉(zhuǎn)型、歷史欠帳與可持續(xù)發(fā)展以及遼寧、吉林、黑龍江、蒙東之間的均衡發(fā)展等重大問題，本著兼顧當前與長遠、速度與效益、發(fā)展和穩(wěn)定、經(jīng)濟因素與非經(jīng)濟因素的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理。必須突出經(jīng)濟體制改革全面轉(zhuǎn)軌這個核心，重點是對競爭性產(chǎn)業(yè)的國有資產(chǎn)實行職工信托股份化，變一股獨大的國有企業(yè)為產(chǎn)權(quán)多元化的股份企業(yè)；充分利用中央賦予的引資改制政策，借助外資加速改革，加速重化工業(yè)產(chǎn)品和技術(shù)的提升；同步進行社會轉(zhuǎn)型，從管制型社會轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裥蜕鐣?/p>

按照貫徹科學(xué)發(fā)展觀的要求，實施現(xiàn)行振興政策要注意統(tǒng)籌兼顧：調(diào)整投資項目的技術(shù)密集偏好，兼顧增加就業(yè)含量高的投資項目；嘗試由地方政府發(fā)行特殊債券，專門用于補充和配套解決不良貸款存量的處理問題，處理國企的不良貸款應(yīng)以嚴格要求企業(yè)進行重組為前提；建立制度化的三省一區(qū)合作和協(xié)調(diào)的組織框架，共同籌劃、設(shè)計、招標、實施振興項目；為促進“短腿”的中小企業(yè)發(fā)展，擴張民營的銀行和中小金融機構(gòu)，中小企業(yè)也應(yīng)形成各種聯(lián)合型的組織，與大企業(yè)形成穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)關(guān)系和交易合作網(wǎng)絡(luò)；建議中央制定明確的援助東北地區(qū)振興的補償性計劃，劃分中央和地方分擔的比例，使東北地區(qū)企業(yè)重組能夠有序和有組織地進行。

強化產(chǎn)業(yè)集群和區(qū)域經(jīng)濟整體競爭力

東北地區(qū)等老工業(yè)基地的振興不應(yīng)拘泥于區(qū)域產(chǎn)業(yè)間比例的此消彼長，而應(yīng)通過產(chǎn)業(yè)間的科學(xué)組織和有機融合，強化產(chǎn)業(yè)集群和區(qū)域經(jīng)濟整體競爭力。

東北地區(qū)等老工業(yè)基地要重視大企業(yè)的培育，包括傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)。傳統(tǒng)龍頭企業(yè)是東北老工業(yè)基地的精華，大多是行業(yè)優(yōu)勢企業(yè)，仍有發(fā)展前途。通過老企業(yè)非市場轉(zhuǎn)移、完善老企業(yè)市場功能、產(chǎn)權(quán)多元化、生產(chǎn)要素流動、重組和整合等政策將有效地促進這些大企業(yè)復(fù)興。在依靠大企業(yè)同時，也要積極扶持小企業(yè)的發(fā)展。

從東北地區(qū)生產(chǎn)總值的地區(qū)分布結(jié)構(gòu)觀察，創(chuàng)造財富的能力正在向少數(shù)大城市集中。要順應(yīng)這一趨勢，依托沈陽、大連、長春、哈爾濱等區(qū)域中心城市擴張，引導(dǎo)溢出的生產(chǎn)要素向周邊中小城市和農(nóng)村輻射，特別要重視構(gòu)建以沈陽、大連為首的東北最大都市經(jīng)濟圈。

加快國有企業(yè)改革

東北振興中,國有企業(yè)改革要以人為本，在改制重組、破產(chǎn)、兼并的過程中，切實維護好、積極妥善處理好涉及職工切身利益問題，對于內(nèi)部集資、勞保待遇、工資方面的拖欠和解除勞動關(guān)系的經(jīng)濟補償都要有公平合理的解決和落實措施。一些地區(qū)以下指標，搞運動方式推動改革造成的遺留問題，也要有負責的處理。

政府作為國有企業(yè)的所有者代表要警惕行政便利的誘惑，強化運用市場機制、市場經(jīng)濟的辦法進行國企改革的意識，多做為市場經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件、排除障礙的工作。強化國有企業(yè)中國家所有者地位的改革，包括獨資企業(yè)董事會的建設(shè)。強化市場基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，包括各種類產(chǎn)權(quán)市場交易法則法規(guī)的完備和完善。在國企委托機制設(shè)計中，要汲取過去重激勵輕制約的教訓(xùn)，加強制約機制建設(shè)，加強國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算制約。嚴格產(chǎn)權(quán)交易轉(zhuǎn)讓程序，強化上市成交，避免和減少協(xié)議成交，嚴防國資流失。國有企業(yè)改革不能孤立地就企業(yè)論企業(yè)，要推進經(jīng)濟社會各相關(guān)方面的改革與之配合。

推進工業(yè)創(chuàng)新

東北工業(yè)發(fā)展目前面臨諸多矛盾困擾：以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主的結(jié)構(gòu)特點在中近期內(nèi)很難有大的改變，產(chǎn)業(yè)持續(xù)擴張將面臨較大的市場需求風險；產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)失衡沒能得到根本性扭轉(zhuǎn)，生產(chǎn)要素和管理要素的流動性和整合度較低；產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展和升級的技術(shù)支撐能力薄弱，多數(shù)產(chǎn)業(yè)不具備產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)和領(lǐng)先技術(shù)的掌控力。

實現(xiàn)東北工業(yè)的全面創(chuàng)新應(yīng)著力完成三項任務(wù)：第一，培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新技術(shù)基礎(chǔ)，促進技術(shù)升級和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。依托軟件、光電子、新型精細化工材料、生物醫(yī)藥、先進制造、民用航空等已有一定基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體，提高高技術(shù)工業(yè)發(fā)展的水平和規(guī)模。鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)深度參與國際競爭和國際合作，從聯(lián)合研發(fā)起步向自主開發(fā)轉(zhuǎn)移和躍升，在產(chǎn)業(yè)價值鏈條中逐漸實現(xiàn)從“配角”到“主角”的身份嬗變。政府實施重點工業(yè)技術(shù)創(chuàng)新工程，探索財政資金和企業(yè)社會資金的捆綁運作投資組合，共同促進科技成果的產(chǎn)業(yè)化。第二，打破區(qū)域壁壘和產(chǎn)業(yè)壁壘，以促進東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)價值鏈和企業(yè)網(wǎng)絡(luò)的形成和有效運轉(zhuǎn)為主旨，以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)定位、完善產(chǎn)業(yè)鏈條、發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)為目標，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)東北地區(qū)的資源利用、產(chǎn)業(yè)分工和企業(yè)布局，形成更有效的生產(chǎn)組織方式。通過建立戰(zhàn)略聯(lián)盟和聯(lián)合重組，深化關(guān)聯(lián)企業(yè)在大宗原（燃）料采購、物流網(wǎng)絡(luò)、市場營銷等領(lǐng)域的合作關(guān)系，進而發(fā)展資本股權(quán)合作，提高產(chǎn)業(yè)集中度。發(fā)揮核心企業(yè)、核心產(chǎn)品及配套體系的牽引和延伸效應(yīng)，加強對研發(fā)、供應(yīng)、營銷、品牌、商業(yè)網(wǎng)絡(luò)等生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的重新整合和要素集成。第三，構(gòu)建跨地區(qū)利益分配機制，疏通生產(chǎn)要素跨省向重點區(qū)位集聚的渠道。

加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化

近年來，國家對東北地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的優(yōu)惠政策還不夠直接，優(yōu)惠政策還缺乏穩(wěn)定性、系統(tǒng)性。為此，應(yīng)繼續(xù)實施對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的援助，在制定嚴格的援助目標與援助標準的同時，成立專門的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地援助機構(gòu)。振興老工業(yè)基地的支持項目要向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目傾斜，設(shè)立國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展資助項目，在產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)、龍頭企業(yè)培育等方面進行支持。重新制定產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的扶持標準，側(cè)重扶持具有較強科技創(chuàng)新能力、出口創(chuàng)匯潛力或進口替代能力，帶動面廣的企業(yè)。整合國家的扶貧資金、國債資金、專項貸款等項目資金，從提高綜合效應(yīng)出發(fā)調(diào)整其用途。積極引導(dǎo)社會資金向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目上聚集，并為投入產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的民間資金、工商資金、外國資金提供優(yōu)惠政策。

促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展

為了確保資源型城區(qū)可持續(xù)發(fā)展，必須構(gòu)建資源開發(fā)補償機制和資源型衰退產(chǎn)業(yè)退出援助機制。補償者主要是自然資源開發(fā)的受益人，這包括政府、企業(yè)所有人和消費者。企業(yè)和其他因自然資源枯竭而利益受到損害或威脅的對象都應(yīng)該列入被補償?shù)姆秶?。補償資金主要用于因自然資源開發(fā)導(dǎo)致的環(huán)境污染和破壞的治理和防范、接續(xù)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)培育、因自然資源型企業(yè)退出而失業(yè)的職工再就業(yè)及創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、因自然資源型企業(yè)退出而失業(yè)的職工進行創(chuàng)業(yè)的合作投資或風險擔保、對自然資源型企業(yè)職工及所在區(qū)域基本福利設(shè)施的建設(shè)。補償資金主要來源于探礦權(quán)和采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓金、資源稅和資源補償費，國家也可以考慮用處于開發(fā)早期國有礦山的上繳利潤或資產(chǎn)處置收入來補償處于枯竭期的國有礦山。為了構(gòu)建資源開發(fā)補償機制，要制定專門的自然資源開發(fā)補償法律體系，要調(diào)整我國自然資源產(chǎn)品價格體系，要實施自然資源枯竭地區(qū)生態(tài)恢復(fù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策。

構(gòu)建資源型衰退產(chǎn)業(yè)退出援助機制，根據(jù)本地資源型產(chǎn)業(yè)的生命周期，在不同階段采取不同轉(zhuǎn)型對策。建議在中央和地方分別設(shè)立三種資源型衰退產(chǎn)業(yè)援助基金，即轉(zhuǎn)型基金、重組基金、破產(chǎn)基金；建立和實施自然資源枯竭地區(qū)勞動力特別安置與調(diào)整政策；制定資源型衰退產(chǎn)業(yè)銀行壞賬處理政策、資源型產(chǎn)業(yè)特殊財政政策和完善企業(yè)破產(chǎn)法律體系；進行國有土地使用權(quán)永久拍賣和自由流動試點，并把國有土地使用權(quán)永久轉(zhuǎn)讓收益和國有土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓稅費用于設(shè)立資源型衰退產(chǎn)業(yè)援助基金。

培育區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群，加速區(qū)域經(jīng)濟一體化

當前影響東北跨省區(qū)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)育的主要問題是：政府過度干預(yù)市場資源配置，企業(yè)在區(qū)域經(jīng)濟一體化中處于配角地位；區(qū)域市場缺乏有效競爭，“一股獨大”的國有制在競爭性產(chǎn)業(yè)中仍處于主體地位；支柱產(chǎn)業(yè)壟斷性強，綜合競爭力較弱，缺乏帶動產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的粘合力；區(qū)域中小企業(yè)發(fā)育不足，設(shè)計研發(fā)和銷售服務(wù)等新興服務(wù)業(yè)薄弱。

推進區(qū)域經(jīng)濟一體化只能立足于現(xiàn)有經(jīng)濟基礎(chǔ)和發(fā)展環(huán)境，走路徑依賴的道路，依靠政府和企業(yè)的共同作用，通過建立和培育大企業(yè)主導(dǎo)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群推進區(qū)域經(jīng)濟一體化。要以形成關(guān)聯(lián)全區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群為目標，構(gòu)造裝備制造、石化、冶金及農(nóng)產(chǎn)品加工等四個基礎(chǔ)較好、又有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群。

針對東北區(qū)域市場壟斷性強的弊端，要以強化區(qū)域市場內(nèi)部競爭為促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的動力，努力吸引以民資和外資為主的大型企業(yè)進入?yún)^(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)市場，創(chuàng)造有效競爭的區(qū)域市場結(jié)構(gòu)。要加強東北區(qū)域振興政策實施機構(gòu)，建立類似稅基分享制度的跨區(qū)投資收益分享制度，以促進企業(yè)跨省區(qū)配置資源，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)區(qū)位集聚。

建設(shè)和諧東北

東北三省在振興中初步建立起城鎮(zhèn)社保體系，目前還亟待完善。一是建立多元的養(yǎng)老保險體系。繼續(xù)依法擴大社保基金征繳覆蓋面和提高基金征繳率，提高財政支出中社保支出比重，同時采取發(fā)行社保長期債券、變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)等方式，補充養(yǎng)老保險資金。二是把社會保障納入法制化軌道，為建立籌資機制、管理機制、運行機制、監(jiān)督機制等提供法律依據(jù)及支持。三是逐步建立覆蓋全社會的社保體系，改變非公有制企業(yè)參保率低、社保不覆蓋農(nóng)村的不合理現(xiàn)象。

篇5

一、國內(nèi)財政赤字研究的若干重要問題

科學(xué)的財政赤字理論體系，建立在一系列基礎(chǔ)理論之上。要構(gòu)建適合中國社會主義市場經(jīng)濟體制的財政赤字理論體系，首先要對一些重要的理論問題進行充分的研究。從學(xué)術(shù)界對理論問題研究的目的看，主要是為國家制定正確的政策提供理論依據(jù)。財政赤字作為一國擴張性財政政策的手段也好，結(jié)果也好，歸根到底是政府宏觀經(jīng)濟政策的重要方面。所以，對財政赤字基本理論問題的研究，是建立科學(xué)、完善的赤字理論體系的關(guān)鍵。近年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界主要就是圍繞著財政赤字的一些基本理論問題，如財政赤字的內(nèi)涵、產(chǎn)生的原因；財政赤字與一些宏觀經(jīng)濟指標的關(guān)系，如財政赤字與通貨膨脹及經(jīng)濟增長之間的關(guān)系；國外財政赤字研究的成果及啟示等方面來進行研究的。

1.關(guān)于財政赤字的基本理論問題。主要包括財政赤字內(nèi)涵、構(gòu)成及赤字產(chǎn)生原因等方面。

目前關(guān)于財政赤字的內(nèi)涵國內(nèi)學(xué)術(shù)界基本上達成了一致意見：即財政赤字是一國經(jīng)常性支出大于經(jīng)常性收入的差額。

從中國財政赤字的構(gòu)成來看，有學(xué)者認為：在當代經(jīng)濟學(xué)中，按照赤字產(chǎn)生的基本原因和經(jīng)濟背景，可將財政赤字劃分為結(jié)構(gòu)性赤字和周期性赤字。中國是處于改革和發(fā)展中的國家，因此中國的財政赤字在某種程度上可以被視為經(jīng)濟改革和社會發(fā)展政策的機會成本，或者說是發(fā)展的代價。這種赤字有很強的過渡性特征，據(jù)此，把發(fā)展中國家的財政赤字劃分為發(fā)展政策性赤字、結(jié)構(gòu)性赤字和周期性赤字。這里的發(fā)展政策性赤字是發(fā)展中國家政府在執(zhí)行其經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃過程中，為根除不發(fā)達和貧困，按國民經(jīng)濟總體和長遠戰(zhàn)略目標進行改革和建設(shè)而直接或間接引起的預(yù)算收支逆差。如果說發(fā)展政策性赤字是改革和發(fā)展政策調(diào)整引起的赤字，結(jié)構(gòu)性赤字則是指那些非政策性或常規(guī)的稅收調(diào)整和支出變動引起的赤字，周期性赤字是發(fā)生在結(jié)構(gòu)性赤字之上的赤字，即在給定的經(jīng)濟活動水平之外發(fā)生的赤字。①

此外，國內(nèi)也有學(xué)者將財政赤字分為主動性赤字和被動性赤字、人為赤字和不可抗赤字、少收性赤字和多支性赤字、軟赤字和硬赤字。②

筆者認為，為研究問題方便，也為了更好地結(jié)合中國的現(xiàn)實研究財政赤字問題，將財政赤字劃分為結(jié)構(gòu)性赤字和周期性赤字是比較合適的。因為，無論從哪個角度對財政赤字進行研究，其目的主要是為了政府宏觀經(jīng)濟政策的制訂和考察政府宏觀經(jīng)濟政策的效果。而一國的宏觀經(jīng)濟政策往往與一國的經(jīng)濟周期密切相關(guān)，而且政府的政策在一定程度上是為了調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。所以，周期性財政赤字是指由于經(jīng)濟周期引起的財政赤字；而其他非周期性因素引起的赤字統(tǒng)稱為結(jié)構(gòu)性赤字。

要建立適合國情的財政赤字理論體系，還有一個基本理論問題也不能忽視，即財政赤字的產(chǎn)生原因。國內(nèi)有學(xué)者概括出三個方面的因素：一是經(jīng)濟發(fā)展指導(dǎo)思想方面的因素，二是財政技術(shù)方面的因素，三是體制方面的因素。③

筆者認為，這種概括是為了研究特定的問題而進行的。針對中國建立財政赤字理論體系，赤字產(chǎn)生的原因不外乎是兩個力量對比的結(jié)果：一是財政支出，二是財政收入。作為財政收支的差額，財政赤字是財政收入不足以抵補財政支出的結(jié)果。所以，財政赤字產(chǎn)生的原因是政府的收入相對于支出的不足，這又可以分為兩種情況：一種是政府主動地擴大支出而使政府收入不足以抵補過多的支出引起的赤字；另一種是政府并沒有主動擴大支出，而由于政府收入本身不足以抵補支出引起的赤字。概括地說，赤字產(chǎn)生的原因，一是由于政府的預(yù)算造成的，二是因為政府的財力收入不足形成的。

此外，財政赤字的彌補方式問題是赤字理論體系的又一重要的內(nèi)容。無論從中國1994年開始實施的《預(yù)算法》，還是從其他發(fā)達國家的實踐，以及中國近幾年的政策操作，都是以發(fā)行公債作為財政赤字的主要彌補方式，在這一點上國內(nèi)存在的爭議并不大。

2.關(guān)于財政赤字與宏觀經(jīng)濟變量的關(guān)系問題。這是財政赤字理論體系的主體內(nèi)容，也是近幾年國內(nèi)學(xué)術(shù)界研究的重點和難點。在這一點上，國際上也存在較大爭議。在這方面的研究，主要集中在以下幾點：

首先，財政赤字與通貨膨脹之間的關(guān)系。一般而言，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對這個問題的認識有一點是統(tǒng)一的，即通過貨幣融資方式進行彌補的財政赤字會造成通貨膨脹，而通過債務(wù)融資方式彌補的財政赤字能否造成通貨膨脹要具體分析。中國在傳統(tǒng)體制下，財政赤字的彌補主要是通過向銀行透支的方式來完成的。這種赤字彌補方式，會直接增加流通領(lǐng)域的貨幣供給量，造成通貨膨脹。近年來，中國的財政赤字大都通過發(fā)行國債來彌補，其對通貨膨脹的影響并不確定。用舉借外債來彌補赤字，雖然對國際收支會產(chǎn)生有利的補償性影響，但對總需求一般具有擴張性影響。如果彌補赤字的資金來源于非銀行部門（如居民個人）借款，則對總需求具有抑制性作用，此時不會造成通貨膨脹。當彌補赤字的資金來源于商業(yè)銀行，而商業(yè)銀行以增加信用的方式參與對中央銀行的承購時，對通貨膨脹會產(chǎn)生擴張性影響。由中央銀行直接以發(fā)行貨幣方式來彌補赤字，會對總需求產(chǎn)生擴張性影響并加劇通貨膨脹。④

筆者認為，財政赤字能否造成通貨膨脹，要具體情況具體分析。如果一國的赤字主要是通過發(fā)行國債的方式來彌補，而國債又主要來源于非銀行機構(gòu)即居民的儲蓄存款，這時的赤字就未必一定造成通貨膨脹。歸根到底，赤字造成通貨膨脹的前提是赤字使流通中的貨幣數(shù)量增加，并進而帶來物價水平的持續(xù)上升。所以，各國在運用赤字財政政策干預(yù)經(jīng)濟時，要充分考慮通貨膨脹風險，但不必擔心赤字一定會帶來通貨膨脹，而是必須結(jié)合當時的國情、當時的經(jīng)濟形勢來具體分析和做出政策決定。

財政赤字對經(jīng)濟增長的影響，主要是通過它對總供求關(guān)系的作用來實現(xiàn)的。國內(nèi)有學(xué)者從財政赤字對總供給的靜態(tài)和動態(tài)影響角度分析了財政赤字對經(jīng)濟增長率的影響。在封閉條件下，從靜態(tài)要素看，財政赤字是政府的投資行為，因而可以由于政府的投資形成有形的資本、政府還可以直接對勞動力和對科學(xué)技術(shù)進行投資。通過這些投資，會增加全社會" 的總供給，促進經(jīng)濟增長。從動態(tài)的角度，財政赤字主要是通過對社會總儲蓄率和社會平均資本產(chǎn)出率的影響來促進經(jīng)濟增長。一般而言，財政赤字會降低社會的總儲蓄率和社會平均資本產(chǎn)出率，因而財政赤字會抑制經(jīng)濟增長。⑥

但國內(nèi)的主流觀點還是認為財政赤字對經(jīng)濟增長有促進作用?！叭绻嘧趾蛧鴤糜诠餐顿Y，則凈效應(yīng)是促進了我國的經(jīng)濟增長?！雹哂袑W(xué)者從理論上論證了財政赤字對經(jīng)濟增長的拉動效應(yīng)：財政支出如果是生產(chǎn)性支出，財政赤字就會在一定程度上具有拉動效應(yīng)；由于中國民間投資對利率缺乏彈性，在經(jīng)濟長期持續(xù)增長的情況下，則赤字支出通過國民收入增加而產(chǎn)生拉動效應(yīng)；公債發(fā)行融資的赤字支出會產(chǎn)生拉動效應(yīng)；赤字支出在經(jīng)濟衰退時會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生拉動效應(yīng)。⑧

筆者認為，財政赤字能否促進經(jīng)濟增長，一個很重要的條件是社會上是否存在閑置資源。當一國經(jīng)濟處于衰退階段，社會上存在大量閑置資源，而私人投資又相對不足的情形下，政府的赤字支出會激活社會上的閑置資源，形成新的生產(chǎn)能力，進而帶動經(jīng)濟增長。反之，則可能帶來通貨膨脹。

此外，有學(xué)者從財政政策的角度提出通過擴大政策支出以增加就業(yè)，“擴大政府支出，實行‘以工代賑’，增加社會總需求?！盇013

筆者認為，從當前世界經(jīng)濟的總體形勢看，經(jīng)濟處于衰退這樣一種判斷是準確的。那么，各國政府都在尋求積極、有效地措施來促進經(jīng)濟的增長。從目前形勢看，以降低利率來刺激經(jīng)濟增長的貨幣政策已顯力度不足。同時，各國又都存在著一定的閑置資源，私人投資不旺盛，在這樣一種情況下，運用凱恩斯主義的財政赤字政策是會發(fā)揮一定的積極作用的。這也是各國政府在積極采取的政策措施的一個重要方面。比如，美聯(lián)儲已經(jīng)宣布第11次降息?！?.11”事件后，美聯(lián)儲向金融系統(tǒng)注入了1180億美元。與此同時，美國國會已經(jīng)承諾投入5500億美元用于紐約市的重建和重振航空業(yè)。這都是赤字政策的重要表現(xiàn)。

財政赤字與國債之間的關(guān)系、以及財政赤字和國債規(guī)模的國際比較等問題都是構(gòu)建中國赤字理論體系不可缺少的內(nèi)容。在這些方面，自1996年以來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界也進行了一定的探討，限于篇幅，這里就不一一涉及。

二、國內(nèi)財政赤字研究亟待解決的實際問題

隨著經(jīng)濟體制改革的順利進行，近年來中國的財政赤字已經(jīng)出現(xiàn)了一些新的特征，分析這些特征對我們制定正確的政策具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

首先，財政赤字的彌補方式由過去的貨幣融資法改革為現(xiàn)在的債務(wù)融資法。在傳統(tǒng)體制下，中國財政赤字的彌補方式主要是通過利用往年財政結(jié)余，或向銀行透支來解決的。自1994年以來，中國財政赤字的彌補方式主要是通過政府發(fā)行公債來完成，這也是以法律的形式固定下來的、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的赤字彌補方式。

再次，財政赤字由決算赤字變?yōu)轭A(yù)算赤字。改革開放前，我國財政赤字是在政府年終決算時，由于收不抵支而出現(xiàn)的。改革開放以來，政府已經(jīng)開始在制定預(yù)算時就留出赤字缺口。赤字已經(jīng)由被動出現(xiàn)變?yōu)楝F(xiàn)在的主動用來干預(yù)經(jīng)濟。這一點在1998年以后表現(xiàn)得尤其明顯。

最后，原來政府的政策目的是消除財政赤字，現(xiàn)在已經(jīng)把財政赤字作為手段來干預(yù)經(jīng)濟生活，財政赤字已經(jīng)變成了國家宏觀經(jīng)濟政策的主要手段之一。從消除財政赤字為目的到以赤字財政作為政策手段的變化，既是中國經(jīng)濟體制改革的必然結(jié)果，也是當今世界各國宏觀經(jīng)濟政策的一種普遍趨勢。

財政赤字發(fā)生以上變化，是和中國的經(jīng)濟體制改革分不開的，也是世界經(jīng)濟全球化發(fā)展的必然結(jié)果。在當前形勢下，充分運用財政赤字政策，來刺激國內(nèi)外的有效需求，拉動經(jīng)濟走出衰退是最關(guān)鍵的。

與財政赤字特征相適應(yīng)，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對財政赤字問題的研究取得了一定的成果，也為政策的制定提供了一定的理論依據(jù)，但也存在一些不盡如人意之處。因為，要建立完善的財政赤字理論體系，在以下幾個方面還存在亟待解決的問題。

首先，理論上的研究比較薄弱。這幾年國內(nèi)學(xué)術(shù)界在研究財政赤字問題時，很多情況下，是把它與財政政策聯(lián)系在一起的，對財政赤字政策研究得比較充分。這是對的，因為財政赤字既是政府政策的手段，也是政府政策的結(jié)果。但如果只注重對策研究，忽視了理論的深入探討，政策也就缺乏堅實的基礎(chǔ)。從近幾年國內(nèi)學(xué)術(shù)界對赤字問題的研究看，雖有個別學(xué)者對赤字的一些理論問題進行了一定的探討。比如，研究財政赤字與通貨膨脹及經(jīng)濟增長之間的關(guān)系，但從總體看，在這方面還是遠遠難以適應(yīng)經(jīng)濟形勢發(fā)展對理論的需要。

其次，缺乏完善的系統(tǒng)性。對財政赤字的研究與國家的政策有關(guān)，而政策不是一成不變的。所以，政策有時間性，這種時間性也表現(xiàn)在財政赤字的研究方面。從國內(nèi)對財政赤字問題的研究看，表現(xiàn)很明顯的一點是當政策制定出來以后，學(xué)術(shù)界就會出現(xiàn)一些學(xué)者，對國家的政策進行解析和尋找理論依據(jù)。這固然重要，但筆者認為更為重要的是應(yīng)該重視基礎(chǔ)理論研究，形成科學(xué)完整的理論體系，以便為政策的制定提供充足的理論依據(jù)。如果只是對政策進行注腳，理論的發(fā)展就必然滯后，未來政府政策的制定也就缺乏堅實的基礎(chǔ)。

再次，缺乏可操作性。國內(nèi)理論界在對財政赤字問題進行研究時，往往借鑒西方經(jīng)濟學(xué)中的一些理論，這是應(yīng)該肯定的。但同時也帶來了一定的問題，那就是由于介紹西方的理論和政策比較多，相對而言，結(jié)合中國的實際就略顯不足，使這種研究成果缺乏可操作性。正確的態(tài)度應(yīng)該是在充分借鑒西方成熟理論的同時，結(jié)合中國的現(xiàn)實情況，建立起適合中國國情的財政赤字理論體系。

最后，定量研究不足。定性研究與定量研究相比，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對財政赤字的定量研究相對而言還是比較弱的。這一方面是由于中國正處于體制轉(zhuǎn)型期，有一些政策和數(shù)據(jù)與成熟的發(fā)達國家比缺乏連續(xù)性和可比較性，限制了定量研究的基礎(chǔ)；另一方面則由于對財政赤字的作用，人們一直存在爭議，所以對赤字的定量研究也就顯得有所不足。而從比較發(fā)達、完善的理論體系來看，既要注重定性研究，同時又要重視定量研究。適度、合理的定量研究，可以為政策制定提供確切、良好的理論依據(jù)。

此外，從近幾年的研究成果看，對財政赤字問題的研究雖然也結(jié)" 合國家的宏觀經(jīng)濟狀況，尤其是宏觀經(jīng)濟政策，比如與貨幣政策的關(guān)系，但既然財政赤字是國家經(jīng)濟運行中的一個現(xiàn)象，同時又是各國政府經(jīng)常運用的一種手段，那么就不能單純地就赤字研究赤字，而必須與其他經(jīng)濟范疇、甚至是社會范疇聯(lián)系起來，形成一個完整的體系。

所以，對中國而言，在財政赤字問題的研究上，必須從理論的角度，構(gòu)建一個完整的宏觀體系，這個體系既應(yīng)該包括與財政赤字有關(guān)的基本理論問題（比如赤字的規(guī)模）、影響財政赤字的變量、財政赤字對其他變量的影響，還應(yīng)該包括國外在赤字方面的研究對中國有借鑒意義的成果，同時最重要的是提出一個完整的政策操作系統(tǒng)：即在什么條件下要運用赤字財政來干預(yù)經(jīng)濟，什么條件下要縮減赤字；在運用赤字財政政策時，應(yīng)該運用什么樣的貨幣政策與之配合等。

三、中國財政赤字理論體系的初步設(shè)想

要解決中國財政赤字研究中存在的問題，就要建立一個科學(xué)的、完整的、適合中國國情的財政赤字理論體系。這一理論體系不僅要包括一些基本的理論問題，而且要包括一些在特定情形下的可供選擇的政策體系。筆者認為，這一理論體系至少應(yīng)包括以下六個方面的內(nèi)容：

1.財政赤字的基本理論問題。財政赤字的內(nèi)涵、分類、產(chǎn)生原因及其總體影響，這些都應(yīng)該包括在這一部分中。這是整個理論體系的基礎(chǔ)和出發(fā)點，這也是基礎(chǔ)理論部分。這一部分的內(nèi)容既應(yīng)包括學(xué)術(shù)界已經(jīng)取得共識的一些基本內(nèi)容，也要深化對其中某些內(nèi)容的研究和探討。比如，關(guān)于財政赤字的概念，可以結(jié)合實際提出一些新的提法：彈性赤字，界定赤字的變化率與GDP變化率的比率關(guān)系；膨脹-緊縮赤字，根據(jù)經(jīng)濟的周期變化來采取不同的赤字政策；局部定向赤字，特定時期、特定領(lǐng)域?qū)嵭刑囟ǖ某嘧种С痔囟ㄐ袠I(yè)、特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；等等。

2.財政赤字與資源配置的關(guān)系。資源配置的手段主要包括兩個方面，一是政府，二是市場。而市場是當今世界各國資源配置的主要手段，在此基礎(chǔ)上，各國都運用政府的宏觀經(jīng)濟政策來影響和調(diào)整資源配置。財政赤字對資源配置具有重要的影響，這種影響主要是通過政府的宏觀手段來完成的，其目的是為了調(diào)整資源配置、提高資源使用效率，進而調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化。

3.財政赤字與通貨膨脹的關(guān)系。這既是各國政府關(guān)注的重點，也是各國理論界關(guān)注的焦點。對這個問題的研究，國內(nèi)外存在很大的爭議，爭議的核心在于財政赤字是否會造成通貨膨脹。目前理論界普遍接受的觀點是要根據(jù)赤字的不同彌補方式和不同的經(jīng)濟形勢來判斷。

4.財政赤字與經(jīng)濟增長的關(guān)系。這是各國在運用財政赤字干預(yù)經(jīng)濟時的出發(fā)點和目的。任何一國宏觀經(jīng)濟政策的首要目標是實現(xiàn)經(jīng)濟增長，而實踐已經(jīng)證明在一定的條件下，財政赤字可以促進經(jīng)濟增長。這里研究的關(guān)鍵問題是究竟在怎樣的條件下，政府可以采取赤字財政政策來拉動經(jīng)濟增長。

5.財政赤字與就業(yè)的關(guān)系。實現(xiàn)充分就業(yè)也是各國政府在宏觀經(jīng)濟中關(guān)注的一個重要目標。凱恩斯主義的理論核心也是運用財政赤字解決失業(yè)問題。實踐證明，赤字與就業(yè)具有相關(guān)性，當財政赤字投資于生產(chǎn)領(lǐng)域，這種相關(guān)性表現(xiàn)得愈加明顯。我們要研究在社會經(jīng)濟處于什么樣的狀態(tài)下，財政赤字會促進就業(yè)擴大；在什么條件下，赤字對就業(yè)不會產(chǎn)生促進作用。

6.財政赤字與國際收支之間的關(guān)系。國際收支與財政收支一樣，也存在三種不同狀況：收大于支，即順差；收小于支，即逆差；收支平衡。追求收支平衡是各國的目標，但平衡是相對的，不平衡是絕對的。當國際收支出現(xiàn)逆差時，我們說，這個國家的國際收支出現(xiàn)了赤字。財政赤字對一國的國際收支有重要的影響。比如，斯蒂格里茨（Joseph E. Stiglitz）的雙赤字理論認為，進出口貿(mào)易赤字恒等于資本凈流入，高額的財政赤字將導(dǎo)致一國政府借款增加，利率隨之上升，本國貨幣匯率升值，由此使得進口增加，出口減少，貿(mào)易赤字進一步增加，即財政赤字增強了貿(mào)易赤字的增加趨勢。我們要借鑒這方面已經(jīng)取得的成果，來建立適合中國的財政赤字與國際收支關(guān)系的理論。

以上幾個方面應(yīng)該是中國財政赤字理論體系的主體內(nèi)容。此外，一國赤字的規(guī)模、赤字規(guī)模的衡量指標等內(nèi)容，國內(nèi)外已經(jīng)取得了一定的研究成果，這應(yīng)該包括在中國的赤字理論體系內(nèi)。

總之，只要國家存在，財政赤字就是國家發(fā)揮職能作用一種不可避免的現(xiàn)象，所以，雖然財政赤字的研究取得了一定的成就，但實質(zhì)上還有許多領(lǐng)域是空白的。我們必須深化對財政赤字理論的研究，構(gòu)建適合中國的財政赤字理論體系，為中國的宏觀經(jīng)濟政策制訂提供堅實的理論基礎(chǔ)和政策依據(jù)，這對中國乃至世界來說，都有著重要的理論價值和實踐意義。

注釋：

①參見陳來：《財政赤字的形成機理及治理》，《安徽大學(xué)學(xué)報》（哲社版），1997年第1期。

⑤叢明：《關(guān)于積極財政政策若干問題討論述評》，《經(jīng)濟縱橫》，2001年第4期。

⑥彭睿：《赤字對總供給及經(jīng)濟增長影響的簡要分析》，《經(jīng)濟問題》（太原），1997年第3期。

⑧郭慶旺、趙志耘：《論我國財政赤字的拉動效應(yīng)》，《財貿(mào)經(jīng)濟》，1999年第6期。

⑨陳寶森：《克林頓經(jīng)濟政策六年回眸──1999年美國總統(tǒng)經(jīng)濟報告解析》，《世界經(jīng)濟》，1999年第7期。

A012陳景耀：《論中國通貨緊縮形勢下的財政赤字政策》，《世界經(jīng)濟》，1999年第11期。

A013顧曉慧：《財政政策與就業(yè)問題研究》，《北京商學(xué)院學(xué)報》，1999年第5期。

參考文獻：

篇6

關(guān)鍵詞:非營利性醫(yī)院;財務(wù)管理;對策

中圖分類號:F23文獻標識碼:A

非營利性醫(yī)院是國家實行一定福利政策的公益性事業(yè)單位,它的根本目標是提供優(yōu)質(zhì)、高效、低耗的醫(yī)療服務(wù)。隨著我國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的不斷深入和醫(yī)療服務(wù)市場的不斷放開,非營利性醫(yī)院所面臨的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了巨大變化,市場經(jīng)濟規(guī)律在醫(yī)院的發(fā)展和管理中發(fā)揮著越來越大的作用。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下,非營利性醫(yī)院時常面臨來自財務(wù)方面的困擾,許多非營利性醫(yī)院因財務(wù)方面的問題而延緩了發(fā)展的步伐。認清非營利性醫(yī)院的財務(wù)管理存在的問題,并開展有針對性的改進措施,是我國非營利性醫(yī)院面臨的重要問題。

一、非營利性醫(yī)院財務(wù)管理的特殊性

(一)非營利性醫(yī)院財務(wù)管理和企業(yè)管理的目的不同。企業(yè)財務(wù)管理要對其所有者負責,完全為市場化經(jīng)營,企業(yè)財務(wù)管理追求的是利潤最大化,而醫(yī)院則必須在充分考慮社會效益的前提下,醫(yī)療服務(wù)價格嚴格遵從政府定價,不得進行無序的市場競爭,不以營利為目的。

(二)運用手段相同,但使用深度不同。電算化管理使財務(wù)管理手段發(fā)生了質(zhì)的飛躍,當前非營利性醫(yī)院和企業(yè)基本都實行了電算化管理,但企業(yè)尤其是大型企業(yè)都已進入到ERP管理的應(yīng)用層次,實現(xiàn)了財務(wù)管理對整個生產(chǎn)過程的事前、事中、事后全面監(jiān)管,而醫(yī)院財務(wù)電算化還普遍停留在用電算化進行算賬、報賬的事后核算監(jiān)管水平,與當前社會經(jīng)濟發(fā)展的需要極不相稱。

(三)成本核算具有不同特點。區(qū)別于企業(yè)成本核算,醫(yī)院成本核算的特點,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1、成本核算本質(zhì)的非價值補償性。企業(yè)通過核算成本作為補償商品生產(chǎn)耗費的價值尺度,這把“尺”也是制定產(chǎn)品價格的主要基礎(chǔ)。而非營利性醫(yī)院的經(jīng)營不能以盈利為目的,國家對非營利性醫(yī)院的醫(yī)療經(jīng)營不收稅,醫(yī)院的各項收費價格由國家的物價部門根據(jù)政策制定,并不是一一對應(yīng)的醫(yī)務(wù)勞動“產(chǎn)品”價值的真實反映。

2、成本和費用在會計處理上的無差異性。企業(yè)會計制度明確:應(yīng)合理劃分期間費用和成本的界限。企業(yè)的期間費用包括營業(yè)費用、管理費用和財務(wù)費用,規(guī)定直接計入當期損益,在利潤表中分別項目列示。而非營利性醫(yī)院的財務(wù)制度則明確:管理費用等作為間接費用按醫(yī)療和藥品部門的人員比例進行分攤,并按支出明細項目逐項進行分配,然后結(jié)轉(zhuǎn)收支結(jié)余。

3、確定成本核算對象與方法的不同。企業(yè)成本核算的對象與方法,一般根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)過程和生產(chǎn)組織的特點來確定。主要有:以產(chǎn)品品種為對象特征的品種法、以產(chǎn)品品種分步驟為對象特征的分步法和以產(chǎn)品批別為對象特征的分批法。但醫(yī)院成本核算對象與方法的確定,無法考慮兼顧到各專業(yè)專門醫(yī)療技術(shù)的特殊性,只能依據(jù)于管理上的需要加以選擇,一般分為醫(yī)院成本、科室成本、項目成本、病種成本等。

二、非營利性醫(yī)院財務(wù)管理現(xiàn)狀

(一)非營利性醫(yī)院缺少明確的、清晰的財務(wù)管理目標。由于在計劃經(jīng)濟時期,醫(yī)院的所有業(yè)務(wù)全部納入國家計劃,很少顧及資金來源和醫(yī)療成本,管理者不用考慮醫(yī)院的生存和發(fā)展問題,社會效益是醫(yī)院管理實現(xiàn)的主要目標,也是財務(wù)管理的目標。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,醫(yī)院完全依賴政府的扶持很難獲得發(fā)展,在目前政府對醫(yī)院的財政補助平均為7%的情況下,醫(yī)院要想在市場經(jīng)濟中立足和得到發(fā)展,必須強化經(jīng)濟管理特別是財務(wù)管理,開源節(jié)流,增加收入,以滿足日常的消費和投資的需要。因此,醫(yī)院要有明確的財務(wù)目標。但由于受計劃經(jīng)濟時期思想的影響,人們總認為醫(yī)院談經(jīng)濟效益有悖于政府辦醫(yī)的初衷,故一直沒有形成一個公認的、明晰的醫(yī)院財務(wù)管理目標。

(二)非營利性醫(yī)院預(yù)算執(zhí)行約束力軟化。目前的衛(wèi)生管理政策、財政政策等客觀條件制約醫(yī)院預(yù)算的編制和執(zhí)行。非營利性醫(yī)院是帶有一定社會福利性的公益性事業(yè),享受政府財政預(yù)算等相關(guān)補助,財政撥款的分配數(shù)額直接影響醫(yī)院的建設(shè)和發(fā)展。現(xiàn)行的衛(wèi)生管理政策和財政政策要求醫(yī)院自身的事業(yè)性收入補償其業(yè)務(wù)開支及管理費開支中預(yù)算撥款的不足部分,而財政部門在衛(wèi)生人員經(jīng)費、醫(yī)院設(shè)備更新和維護等方面未給予撥款補助或只補助其中很少一部分,這在很大程度上影響了醫(yī)院的收支平衡,對財務(wù)預(yù)算產(chǎn)生巨大的沖擊,也為醫(yī)院的經(jīng)營管理和良性循環(huán)帶來諸多不便。同時,在編制財務(wù)預(yù)算過程中還存在領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)部門依據(jù)以往決算數(shù)據(jù)而制定年度預(yù)算,缺乏對衛(wèi)生事業(yè)快速發(fā)展的認識和相關(guān)業(yè)務(wù)部門的參與,造成財務(wù)預(yù)算的主觀性較大。

(三)非營利性醫(yī)院財務(wù)管理組織的職能缺乏和人員水平不高。在計劃經(jīng)濟時代醫(yī)院,不重視成本核算和財務(wù)管理工作,雖然現(xiàn)在的政策環(huán)境和市場環(huán)境都大有改變,但是醫(yī)院管理者不重視財務(wù)管理的思想意識一直沒有改變,財務(wù)人員的職能也只被局限在記賬和算賬上,上級領(lǐng)導(dǎo)沒有授權(quán)給財務(wù)部門,沒能允許他們真正參與到醫(yī)院管理工作中來。另外,一些財務(wù)管理人員本身素質(zhì)低,管理手段落后。有些醫(yī)院的會計崗位設(shè)置與人員配置不當,業(yè)務(wù)交叉,會計人員兼職過多,業(yè)務(wù)不精。在財務(wù)管理手段上,電子技術(shù)在財務(wù)管理中所應(yīng)用的程度不高,難以實施財務(wù)管理中定量定性分析,缺乏通暢的信息流,財務(wù)信息利用程度不高,無法有效地發(fā)揮財務(wù)決策、財務(wù)計劃和財務(wù)控制的職能。

(四)非營利性醫(yī)院成本核算管理不健全?，F(xiàn)行醫(yī)院會計制度在核算原則和方法上與現(xiàn)代企業(yè)會計制度相差甚遠,無法科學(xué)地開展醫(yī)療機構(gòu)的成本核算,導(dǎo)致醫(yī)院的投資者和決策者無法獲得真實準確的信息,從而也影響了醫(yī)院的投資和發(fā)展。目前,非營利性醫(yī)院多是政府投資舉辦,存在著公用資產(chǎn)界定不清、概念不明、體制不順等問題。加上衛(wèi)生行政部門擁有一定的人事任免權(quán),若缺乏成本核算管理,則不僅容易造成人滿為患,而且容易導(dǎo)致醫(yī)院人力成本過快增加。

三、完善非營利性醫(yī)院財務(wù)管理對策建議

(一)非營利性醫(yī)院應(yīng)明確本醫(yī)院財務(wù)管理的目標。非營利性醫(yī)院是國家實行一定福利政策的社會公益事業(yè)單位,講求社會效益是醫(yī)院管理的最高目標。醫(yī)院財務(wù)管理是醫(yī)院管理的一部分,因此社會效益是醫(yī)院財務(wù)管理的前提條件;同時,醫(yī)院處在市場經(jīng)濟的環(huán)境下,90%多的資金需要依靠市場來解決。在這種情況下,醫(yī)院要生存和發(fā)展就必須追求經(jīng)濟效益,否則醫(yī)院就無法生存,更無法得到發(fā)展,醫(yī)院財務(wù)管理在講求社會效益的同時還要追求經(jīng)濟效益。因此,有人認為醫(yī)院財務(wù)管理的目標應(yīng)該是在保證醫(yī)院穩(wěn)健生存的基礎(chǔ)上,在經(jīng)濟效益和社會效益之間尋找最佳結(jié)合點,用現(xiàn)有的醫(yī)療資源提供最優(yōu)的醫(yī)療服務(wù);也有學(xué)者認為財務(wù)管理的目標是實現(xiàn)醫(yī)院資源的優(yōu)化配置;還有學(xué)者認為財務(wù)管理的目標是在講求社會效益的前提下,使醫(yī)院經(jīng)濟效益最大化。由于現(xiàn)在沒有一種公認的醫(yī)院財務(wù)管理目標的說法,醫(yī)院應(yīng)結(jié)合自身的實際情況,綜合考慮經(jīng)濟效益和社會效益,以確定本醫(yī)院的財務(wù)管理目標。

(二)非營利性醫(yī)院應(yīng)加強預(yù)算管理

1、預(yù)算編制的原則。一要堅持突出重點、兼顧一般的原則,本著“有多少錢辦多少事”的要求,合理安排項目支出;二要堅持集中財力辦大事的原則,從嚴從緊控制一般性支出,減少一些分散、零碎的項目,實事求是、科學(xué)合理地安排項目;三要堅持統(tǒng)籌安排、收支平衡的原則,分清輕重緩急,合理排序,不留缺口;四要堅持精打細算、節(jié)約開支的原則,做到有所為,有所不為,實事求是地編制預(yù)算。

2、預(yù)算編制的方法。預(yù)算編制采用“二上二下”的編制方法,根據(jù)預(yù)算期內(nèi)的總目標,合理分解,層層落實,采用“零基預(yù)算”的方法。一是要如實預(yù)測收入,增強收入預(yù)測的準確性;二是要將本部門當年履行職能所必需的硬性支出全部編入當年預(yù)算;三是相關(guān)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)要按要求核準,不虛報、不漏報。

3、預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督。預(yù)算應(yīng)按預(yù)算責任體系層層分解,下達各預(yù)算執(zhí)行部門,實行“切塊管理、審定項目、歸口審批、逐級負責”的辦法,預(yù)算項目和數(shù)額不得隨意調(diào)整,不得突破預(yù)算,更不得挪作他用,原則上不再追加預(yù)算。財務(wù)部門通過對財務(wù)報表分析、成本費用測算加強對預(yù)算執(zhí)行情況的日常監(jiān)控,確保預(yù)算的順利完成。

(三)提高財務(wù)管理人員業(yè)務(wù)水平,改進財務(wù)管理手段,提高財務(wù)管理效率。財務(wù)管理是醫(yī)院現(xiàn)在和未來工作中很重要的一個方面,各級醫(yī)院的院長或負責人應(yīng)該越來越重視醫(yī)院的財務(wù)管理工作,醫(yī)院的總負責人應(yīng)該從業(yè)務(wù)和人員兩方面關(guān)注財務(wù)工作。

1、給財務(wù)管理工作者一定的實權(quán)。醫(yī)院管理者應(yīng)改變以往“重醫(yī)療,輕財務(wù)”的管理觀念,賦予財務(wù)工作者一定的管理權(quán)限,讓他們沖破單純的“記賬、報賬”工作的局限,參與到醫(yī)院管理的領(lǐng)域中來,如藥品采購量或投資項目的決策等所有與財務(wù)相關(guān)的項目,使其能真正發(fā)揮決策和管理的作用。

2、改進財務(wù)管理手段,提高財會人員素質(zhì)。醫(yī)院財務(wù)管理是現(xiàn)代醫(yī)院管理的核心內(nèi)容,其對象是錯綜復(fù)雜的資金運動和經(jīng)濟關(guān)系,需要廣泛運用數(shù)理、統(tǒng)籌、定量定性分析模式,將財務(wù)管理各種基本要素,如資金、成本、利潤、價格及其變動進行全面客觀和理性地分析研究,最終形成有用的決策信息,以實現(xiàn)財務(wù)管理目標。這就要求醫(yī)院不僅要配備專業(yè)的、高素質(zhì)的財務(wù)管理人員,還要廣泛運用電子管理技術(shù),建立通暢的信息流,將計算機技術(shù)與財務(wù)管理理論相結(jié)合,使先進的財務(wù)管理模型發(fā)揮實際效用。同時,以計算機為紐帶,推行網(wǎng)絡(luò)財務(wù),實現(xiàn)財務(wù)與業(yè)務(wù)、部門、社會的協(xié)同,實現(xiàn)網(wǎng)上報表、網(wǎng)上審計、網(wǎng)上知識查詢、網(wǎng)上信息交換,從而極大地延展財務(wù)管理能力,使醫(yī)院財務(wù)管理更系統(tǒng)、更標準、更科學(xué)。

(四)加強非營利性醫(yī)院成本核算

1、成本的分析。成本分析的目的,在于認識成本的變動規(guī)律,尋找成本控制點,降低醫(yī)院運營成本,分析醫(yī)療成本和醫(yī)療收費的關(guān)系及差異,尋求降低病人負擔的途徑和方法,提供決策與參考的依據(jù),提高醫(yī)院的社會效益和經(jīng)濟效益。成本分析的方法多種多樣,可根據(jù)自身管理的需要和主管部門的要求選擇分析方法,分析成本形成及產(chǎn)生差異的原因,尋求降低成本的措施。常用的分析方法有:本-量-利分析、成本差異分析、成本構(gòu)成分析、成本系數(shù)分析等。

2、成本的控制。控制醫(yī)院成本,關(guān)鍵在于加強各成本發(fā)生環(huán)節(jié)的監(jiān)管。一是要加強折舊及大修理成本的監(jiān)管。加強設(shè)備購置和大型修繕的可行性論證,降低采購和維護成本,控制折舊及大修理成本;二是加強物流環(huán)節(jié)的成本控制。包括采購環(huán)節(jié)成本控制、儲存管理、領(lǐng)用消耗監(jiān)管等,重點是加強二級庫存的消耗監(jiān)管;三是加強人力成本的監(jiān)管。合理配置醫(yī)院人力資源,控制人力資源費用的發(fā)生,降低人力資源成本;四是加強公共成本的監(jiān)督。落實各項成本支出責任和管理責任;五是加強現(xiàn)金流的監(jiān)管。認真編制醫(yī)院現(xiàn)金流量預(yù)算,充分利用醫(yī)院現(xiàn)金流,降低財務(wù)費用成本。

3、成本的考核與評價。要有效地控制成本,就必須強化成本考核,以評價成本控制效益,獎懲成本控制責任人員。成本控制應(yīng)體現(xiàn)事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣,不能形成時間脫節(jié)。事前控制的重點應(yīng)把握成本的預(yù)測和計劃,確定成本控制目標,制定成本控制計劃,實行成本歸口分級管理及責任成本控制;事中控制的重點應(yīng)加強成本的核算和控制,采用制度、定額、管理措施、預(yù)算、會計手段控制成本;事后控制的重點應(yīng)強化成本的分析和考核,及時揭示成本差異,明確責任,糾正偏差,考核績效。

(作者單位:河南省洛陽榮康醫(yī)院)

主要參考文獻:

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[2]程薇主編.醫(yī)院會計與財務(wù)管理學(xué)[M].北京:人民衛(wèi)生出版社,2003.

[3]宋琳,宋玲.淺談醫(yī)院財務(wù)管理與監(jiān)督的措施[J].現(xiàn)代商業(yè),2009.2.

篇7

表1．1對貿(mào)易改革措施進行了分類并分析了對政府財政狀況影響的預(yù)期。如上所述，影響可以是積極的、消極的或中性的，取決于具體國家采取措施的性質(zhì)和該國的特征等。然而，對于大多數(shù)貿(mào)易措施來說，改革一般會提高稅收或者會產(chǎn)生模糊不清的效果。國際組織支持的貿(mào)易自由化通常是以消除非關(guān)稅貿(mào)易壁壘最為優(yōu)先，然后采取關(guān)稅結(jié)構(gòu)合理化的措施。非關(guān)稅貿(mào)易壁壘對一國來說最容易產(chǎn)生貿(mào)易扭曲現(xiàn)象。下面我們看一下這類措施及其對國家財政狀況的影響。

非關(guān)稅壁壘包含一整套做法，包括配額、禁令、進出口許可、以及國家貿(mào)易壟斷。除了提高經(jīng)濟效率的理由外，最初側(cè)重消除非關(guān)稅壁壘還有增加財政稅收的好處。配額和禁令不能增加預(yù)算收入，卻為鉆空子行為和走私提供了機會。相應(yīng)的，如果其他條件不變，把配額轉(zhuǎn)換成相等的關(guān)稅(通常還伴有進一步降低關(guān)稅稅率的時間表)或者消除禁令，將對稅收會產(chǎn)生立竿見影的積極效果，因為這些好處已經(jīng)以貿(mào)易稅收的形式轉(zhuǎn)移給了政府。因此，消除非關(guān)稅壁壘的問題應(yīng)在改革之初就得以解決。

取消免稅(不包括出口退稅機制)和與貿(mào)易有關(guān)的補貼應(yīng)該對政府的財政地位產(chǎn)生直接的積極影響。稅收減免特別是無條件減免，會促使進口商尋求其它產(chǎn)品的免稅，這種減免的擴散將鼓勵把可征稅商品劃定為可免稅商品，這對稅收有負面影響。所以，避免隨意減免稅收，除了直接的積極的稅收效果外，還有助于減少其他麻煩，改善管理。

減少關(guān)稅對財政的影響取決于關(guān)稅的初始水平、覆蓋面以及減免的程度。原則上講，在進口水平不變的情況下，降低關(guān)稅將減少貿(mào)易稅收。然而，由于較低的稅率也容易增加進口需求，實際稅收的影響將取決于進口需求的價格彈性。彈性越高，關(guān)稅的削減就越有可能對財政收入產(chǎn)生積極的影響。

一些國家采用本應(yīng)被禁止的高關(guān)稅，非常容易造成偷稅漏稅，或者通過錯誤的海關(guān)分類或者通過走私逃避交稅。因此，降低這樣的關(guān)稅很容易產(chǎn)生更高的稅收，因為這樣做減少了違規(guī)的費用。并且，由于走私活動減少，應(yīng)被記錄在案的貿(mào)易量增加了。所以，更常見的情況是，降低關(guān)稅會因偷稅漏稅減少而促進了稅收的增加。

以建立統(tǒng)一的關(guān)稅機構(gòu)為目標的貿(mào)易制度改革也有助于增加財政收入，因為這樣做將增加透明度和簡化稅賦管理。統(tǒng)一的關(guān)稅結(jié)構(gòu)或較少的關(guān)稅擺動幅度會使偷稅漏稅減至最小，并可以減少海關(guān)行政官員分類和估價的錯誤。

如果一個國家的貿(mào)易改革已經(jīng)進展到相當程度，那么在一定時期，某些稅率的進一步降低將導(dǎo)致稅收減少，至少短期內(nèi)是如此。然而，從長遠的角度講，由于貿(mào)易改革具有促進經(jīng)濟長期增長的好處，采取適當?shù)膽?yīng)對措施會抵消潛在的財政損失，例如，采用一種較少產(chǎn)生扭曲現(xiàn)象并且基礎(chǔ)廣泛的稅收政策。這種稅收同等適用于國產(chǎn)和進口產(chǎn)品。對進口產(chǎn)品和國產(chǎn)替代品按照同等稅率征收給經(jīng)濟帶來的扭曲通常小于只對進門征稅，而對兩者都征稅會產(chǎn)生更大的稅收。

對于那些把貿(mào)易稅作為重要財政來源的發(fā)展中國家，進一步降低平均關(guān)稅將對稅收產(chǎn)生負面影響，并阻礙進一步改革的進程。在這樣一些情況下，動員其它稅收來源，并使稅收來源多樣化而不僅僅依靠貿(mào)易稅是非常重要的。但這很可能是一個很長的過程，需要盡早啟動一個基礎(chǔ)廣泛的稅收機制。由于這樣的過程需要時間進行準備和實施，因此需要在自由化過程的早期階段尋求國際組織的技術(shù)支持，并通過改進海關(guān)管理來支持貿(mào)易改革措施。但即使是在那些高度依賴貿(mào)易稅收的國家，也沒有理由延遲實施對稅收有著積極或中性影響的貿(mào)易改革。事實上，嚴重依賴這樣的稅收使這些國家有充分的理由加快與增加稅收有關(guān)的貿(mào)易改革，特別是使非關(guān)稅壁壘關(guān)稅化并制止免稅特權(quán)。

各國在減少出口稅方面已經(jīng)取得顯著進步，部分原因是由于將取消征收出口稅作為一種提高增長水平、加強國家對外地位的方法，現(xiàn)在被普遍接受。降低出口稅對稅收的影響將取決于減稅在多大程度上和以多快的速度擴大總的貿(mào)易量、減少類似走私這樣的非法活動。由于出口稅常常被抱怨為一些難以征稅領(lǐng)域如農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的收入稅的替代品，如果將它作為擴大稅收基礎(chǔ)的總體稅收改革的一部分加以實施的話，減少或取消出口稅就很容易被國家接受。取消出口稅也會對受影響的商品制造者產(chǎn)生積極影響。就農(nóng)產(chǎn)品而言，這些生產(chǎn)者也許就是社會中較窮的群體(見相關(guān)鏈接)。

最后，在很多貿(mào)易改革的方案里，大規(guī)模貿(mào)易自由化一直伴隨著匯率的貶值，目的之一是為了鼓勵出口商，使他們能夠利用更自由的貿(mào)易機制的優(yōu)勢?？偟膩碚f，貶值對于貿(mào)易稅的作用是有定論的，它取決于進口需求的價格彈性。如果進口需求是非彈性的，那么以當?shù)刎泿庞嬎?，貶值將導(dǎo)致更高的進口價值，而且在任何一個關(guān)稅水平的稅收都將增加。

一些研究已經(jīng)驗證了貿(mào)易改革實施之后在財稅方面的實際效果。這些研究表明，貿(mào)易改革的步驟應(yīng)以對稅收的負面影響為最小。下面是這些研究的一些主要結(jié)論。

對于那些原來實施限制性極強的貿(mào)易體制的國家，貿(mào)易改革的實施是為了保護財政收入，也是為了國家的多數(shù)部門能夠?qū)崿F(xiàn)有意義的貿(mào)易自由化，同時不以財政目標為代價。經(jīng)驗化的證據(jù)提出，數(shù)量限制的自由化一般能夠促進稅收，而關(guān)稅改革也并不導(dǎo)致稅收流失。

財政方面的考慮認為是限制特定貿(mào)易改革進程的主要因素。如果對支持性財政政策和稅收中性的貿(mào)易措施給以更多關(guān)注，可以取得目標更明確的貿(mào)易自由化。

貿(mào)易改革對稅收的影響在極大程度上取決于宏觀經(jīng)濟政策的輔助，特別是要有一個恰當?shù)膮R率政策。

結(jié)論：汲取貿(mào)易政策設(shè)計的教訓(xùn)

在設(shè)計貿(mào)易自由化的模式時，應(yīng)當留有余地以避免稅收上的負面后果。改革方案應(yīng)該在改革過程開始的時候就注意采取更廣泛的貿(mào)易自由化措施，并盡早地安排實施那些容易對稅收產(chǎn)生積極影響的措施。同時制訂合理的宏觀經(jīng)濟政策十分重要，特別是需要適當?shù)膮R率，以及擴大國內(nèi)稅收基礎(chǔ)的努力。

然而，貿(mào)易自由化產(chǎn)生的問題，例如貿(mào)易自由化初期對稅收的負面影響，不應(yīng)該被淡化(特別是那些嚴重依賴貿(mào)易稅的國家)。即使是其它稅收和支出措施已經(jīng)到位，仍會面臨來自政治的和經(jīng)濟方面的挑戰(zhàn)。不僅如此，在方案設(shè)計的時候往往會考慮采取其它財政措施，這通常包括對與收入和支出方面有關(guān)的很多領(lǐng)域產(chǎn)生的財政壓力，包括支持結(jié)構(gòu)改革而不是貿(mào)易政策所需的花費。

由于持續(xù)的貿(mào)易自由化最終會導(dǎo)致減少貿(mào)易稅收在總收人中的份額，要想維持財政收入就需要進行具有補償性的國內(nèi)稅制改革。由于稅收政策和行政改革的醞釀過程很長，因此，在貿(mào)易改革的最初階段就需要考慮國內(nèi)稅務(wù)改革，并且在自由化的初級階段尋求技術(shù)支持是非常重要的。

相關(guān)鏈接

馬達加斯加香草出口稅案例

發(fā)展中國家經(jīng)常對初級產(chǎn)品出口征收出口稅。出口征稅是一項不大受世界貿(mào)易組織紀律限制的政策工具，這一點反映了世界貿(mào)易組織成員對進口政策的注重。這使得判斷這種政策的經(jīng)濟效果格外重要。在一些情況下，征收出口稅實際上代替代了對采礦業(yè)征收的土地使用費；在另一些情況下，征稅被用來對加工初級產(chǎn)品工業(yè)提供保護。后一種情況會對窮人產(chǎn)生負面影響，因此需要認真跟蹤和分析。出口稅意味著初級產(chǎn)品生產(chǎn)者和農(nóng)民的產(chǎn)品得到的價格低于世界市場流行的價格。在這種情形下，需要就適當?shù)馁Q(mào)易制度對貧困和社會安全體制的影響進行認真的分析。

有時候，出口稅是用來試探市場支配力的，在這種時候，那些政策就會對窮人有很大的負面影響。馬達加斯加的香蘋銷售委員會就是一個例子。

1960年的馬遲加斯加生產(chǎn)世界上價格最低、質(zhì)量上乘的烈性香草，其產(chǎn)量占據(jù)世界天然香蘋出口的60％。由于占據(jù)著統(tǒng)治地位，馬達加斯加與科摩羅和留尼汪島組織了一個烈性香草卡特爾聯(lián)盟，并制定了出口高價。馬達加斯加通過市場委員會(CAVAGl)規(guī)范其國內(nèi)市場來限制供應(yīng)，該委員會對生產(chǎn)者限定了低價，并且要求對種植、整理和出口香草辦理執(zhí)照。

如果這個戰(zhàn)略被其在馬達加斯加香草出口價格上的效果來評估的話，很明顯它是成功的。香草的出口價格從60年代末每公斤10美元增長到90年代初65美元還多。然而，馬達加斯加在世界市場的份額下降到30％，因為在卡特爾聯(lián)盟之外的印尼利用了世界市場價格高昂的機會發(fā)展了自己的出口能力。印尼進入世界市場使得馬達加斯加的出口總值在70年代到80年代沒有任何增長。市場委員會對國內(nèi)市場的干預(yù)對生產(chǎn)商的價格也有類似的壓抑作用，這使80年代每公斤的價格在5美元左右波動。

誰從香草卡特爾聯(lián)盟和市場委員會國內(nèi)政策中受益了呢?印尼的生產(chǎn)商顯然是贏家。輸家是馬達加斯加的生產(chǎn)商一主要是小商號，大約有6萬家，平均生產(chǎn)130公斤，平均收入是每種植一次收入650美元。最近的一項研究對如果廢除市場委員會馬達加斯加所應(yīng)有的市場價格進行了估算。估算的結(jié)果是，其價格接近26美元，比CAVAGI固定的5美元價格高很多。如果考慮到這種價格變化將會導(dǎo)致產(chǎn)量的增加，放任的政策將會使香草生產(chǎn)商的過剩超過8倍。也許人們會感到驚奇，由于馬達加斯加在國際市場上的市場支配能力，自由貿(mào)易(無干預(yù))本來也應(yīng)使馬達加斯加的福利增加，增幅相當于0．5%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。這種結(jié)果對于生產(chǎn)商來說相當于其獲得了國內(nèi)生產(chǎn)總值的2．2％的收益，這部分地抵消了由于市場委員會干預(yù)所造成的國內(nèi)生產(chǎn)總值l.7%的損失。

篇8

1998年以來，作為國家實施積極財政政策主要措施之一的國債投資在社會主義市場經(jīng)濟條件下，有效抵御了亞洲金融危機，保持了經(jīng)濟健康發(fā)展，成功進行了一次反周期宏觀調(diào)整。

在西部，作為國債投資的重點地區(qū)也同樣取得了巨大成效，有力地推動了西部大開發(fā)戰(zhàn)略的順利實施。以陜西省為例，自1998年到2002年五年間，國家安排的國債項目涉及農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)、技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級、農(nóng)村電網(wǎng)改造、教育旅游、交通通信、城市基礎(chǔ)設(shè)施等12大類626個，項目總投資647億元，其中國債投資215.0640億元。截止2002年底，完成投資447億元，占項目總投資的69.09%.在國債直接投資的同時，以1：3.01的比例帶動當?shù)厣鐣顿Y（江西省截止2000年的國債投資拉動社會投資比例為1：2.7（注：史忠良、劉勁松，江西省國債項目效益分析，《江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2002.1）），其“乘數(shù)效應(yīng)”輻射到全社會各行各業(yè)，成效顯著，主要表現(xiàn)在：集中力量建成（或在建）一批重大基礎(chǔ)設(shè)施，改善了交通運輸條件和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，加快了企業(yè)技術(shù)改造，促進了產(chǎn)業(yè)升級和地區(qū)生產(chǎn)力布局的優(yōu)化，人民生活條件得到極大改善，社會事業(yè)得到全面發(fā)展，為西部大開發(fā)創(chuàng)造了條件，為可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

在獲得喜人成績的同時，我們也應(yīng)客觀地看到國債資金在管理使用過程中存在的問題。

由于西部各省在地域特點、發(fā)展經(jīng)濟的自然條件等方面相似，國家對西部在安排國債資金項目的政策、相關(guān)管理制度等方面的一致性，國債資金在管理使用過程中存在的問題雖有所不同，但具有共性的問題居主要方面。以國家審計署分別于2000年9月、2002年9月以抽樣審計方式，對陜西省1999年和2001年至2002年8月（以下簡稱2001年）國債專項資金管理使用情況的審計和陜西省重大項目稽察部門分別于2002年5月、9月和2003年2月以抽樣稽察的方式，對本省城市基礎(chǔ)設(shè)施、通縣公路和苗圃建設(shè)三大類國債項目的國債資金管理使用情況的專項稽察以及對其它單項國債項目稽察的情況為例，當前西部地區(qū)國債資金管理使用中存在的主要問題及其特點主要表現(xiàn)在：

1.擠占、挪用國債資金問題發(fā)生的次數(shù)少，但涉及金額大，手段更“巧妙”，問題性質(zhì)比較嚴重從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，1999年、2001年分別發(fā)生擠占、挪用國債問題為8起，到2003年下降為3起，涉及金額分別為44437萬元、2514.3萬元和2756萬元。擠占、挪用國債資金性質(zhì)嚴重，如將建設(shè)中心苗圃的國債資金借給個人作為育苗周轉(zhuǎn)金，收取借款管理費（利息），同時虛列、偽造發(fā)票沖抵國債資金。通過調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)多樣化的擠占、挪用手段主要為兩類：（1）“技術(shù)型”手段。如：采取先獲得項目設(shè)計方案批復(fù)，再通過有目的的變更；將國債項目與非國債項目進行交叉設(shè)計；將國債資金與其它建設(shè)資金混存、混合做賬等技術(shù)性手段，混淆國債項目、資金與非國債項目的界限，達到擠占、挪用國債資金的目的；（2）“制度型”手段，如：采取與個人或私營業(yè)主聯(lián)營、租賃、承包等制度性渠道，偷換或轉(zhuǎn)移國債項目實施主體，進而或轉(zhuǎn)移國債資金用途，或侵占國債項目收益，或變相侵蝕國有資產(chǎn)，達到擠占、挪用國債資金的目的。

2.違反項目建設(shè)管理程序的現(xiàn)象較普遍一些項目單位“無視”國債項目建設(shè)管理程序的要求或行為在國債項目建設(shè)單位中具有普遍性，以致于在稽察（或?qū)徲嫞┲幸炎兊谩安皇菃栴}”。

3.建設(shè)單位對項目可行性研究工作和設(shè)計方案重視不夠主要表現(xiàn)在：（1）重形式，以取得國債資金為目的，致使項目實施過程中變更面寬、內(nèi)容多且不履行批復(fù)手續(xù)。如苗圃建設(shè)類項目中，有的可研報告和項目設(shè)計方案是象征性的，不能稱其為項目建設(shè)文書；有的干脆沒有（或找不到）；有的可研報告和項目設(shè)計方案及其批復(fù)與實際執(zhí)行情況相差太大，形同“擺設(shè)”；（2）項目設(shè)計時對項目整體規(guī)劃考慮不周或前期勘察深度不夠，致使國債資金閑置；（3）因費用等原因，聘請個人或不符合資質(zhì)要求的單位進行項目設(shè)計。

4.建設(shè)單位在執(zhí)行國債資金管理辦法和建設(shè)單位會計制度中存在問題較多如違反“專戶儲存、單獨建賬、單獨核算”的規(guī)定（注：財政部《關(guān)于加強國債專項資金撥款管理的通知》）；以行政事業(yè)單位會計制度處理建設(shè)項目會計事項；違規(guī)列支工程費用等。

5.配套資金到位率低從統(tǒng)計數(shù)據(jù)和調(diào)查情況看，國債項目普遍存在配套資金不到位或到位不及時問題，較突出的苗圃建設(shè)類項目100%存在配套資金不到位（或到位不及時）問題。

6.國債項目“四制”管理，形式重于內(nèi)容問題較普遍由于“四制”管理制度是考核項目建設(shè)單位的指標之一，所以建設(shè)單位都比較“重視”，但形式重于內(nèi)容的問題較普遍，如：不按資質(zhì)要求設(shè)立監(jiān)理崗位、虛設(shè)監(jiān)理日志、違反監(jiān)理程序等違反“項目監(jiān)理制”問題；無合同或合同與口頭約定相結(jié)合約定項目建設(shè)內(nèi)容、合同內(nèi)容缺項或內(nèi)容表達不規(guī)范等違反“合同制”問題不招標或“化整為零”規(guī)避招標，或通過限定招標范圍、招標程序等方式搞虛假招標等違反“項目招投標制”；無項目法人或虛設(shè)項目法人，不履行法人責任、義務(wù)等違反“項目法人制”問題。

導(dǎo)致上述這些問題的方法具有與現(xiàn)行制度的“對抗性”，但問題的危害性卻是嚴重的，不容我們回避。正是基于此，本文將以效率和制度的視角，探討上述問題“頑固性”和“對抗性”的成因，試圖從一個側(cè)面反映我國當前國債資金管理使用中存在的具有共性的問題，并在此基礎(chǔ)上提出建設(shè)性政策建議。

二、我國當前國債資金管理使用問題成因的理論分析

國債資金是重要的財政資金，國債項目是政府主導(dǎo)實施的經(jīng)濟發(fā)展舉措，是一項強有力的經(jīng)濟手段。而衡量這一經(jīng)濟手段的的效果如何，國債資金使用效率和相關(guān)管理制度的有效性是重要的衡量標準。

1.在現(xiàn)行制度安排下，各級政府間或政府與項目建設(shè)單位間對國債項目的認識不統(tǒng)一

國債項目作為國家實施積極財政政策的重要措施具有兩層涵義、三個特點。兩層涵義：一是國債投資，二是項目建設(shè)。國債投資作為政府調(diào)控經(jīng)濟的重要政策工具，通過“投資乘數(shù)”作用調(diào)節(jié)積累與消費，促進兩者比例關(guān)系合理化；調(diào)節(jié)投資結(jié)構(gòu)、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；調(diào)節(jié)社會總需求，促進社會總供給與總需求在總量和結(jié)構(gòu)上的平衡等，因而具有“宏觀”意義，目的是調(diào)控國家宏觀經(jīng)濟均衡發(fā)展。項目建設(shè)則是作為國債投資的載體或途徑，一方面完成國債投資，具體實現(xiàn)調(diào)控經(jīng)濟的目的；另一方面完成項目建設(shè)，實現(xiàn)項目本身的社會經(jīng)濟功能，因而具有“微觀”意義。正因為國債項目所具有“宏觀”與“微觀”雙重意義，國債政策被世界各國普遍認為是調(diào)控經(jīng)濟最穩(wěn)妥、有效的財政工具。而在國債投資的實踐中，要想使國債政策達到預(yù)期目的，還必須遵循國債投資的三個特點：即國債項目的公共性、投資性、基礎(chǔ)性。公共性，要求國債項目應(yīng)以提供公共需求為目的，反對只強調(diào)滿足個人或局部需求；投資性，要求通過國債項目的具體實施，合理發(fā)揮投資“乘數(shù)效應(yīng)”，促進宏觀經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，反對只強調(diào)局部利益最大化的錯誤行為；基礎(chǔ)性，要求國債項目具有為全國或區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)的特性，反對短期行為、近期效益[1].

但在現(xiàn)行國債投資的制度安排下，下一級政府以及項目建設(shè)單位比較容易將國債項目看成是單純的項目建設(shè)，一個現(xiàn)實的資金來源。因此，“重項目建設(shè)，輕國債投資”的觀念反映最為突出。這一錯誤觀念違背了國債政策的基本要求，反映在國債項目決策上，表現(xiàn)為：（1）“追大”式?jīng)Q策，即片面追求投資規(guī)模不斷擴大，忽視國債項目投資性、基礎(chǔ)性建設(shè)作用的決策，例如屢禁不止的重復(fù)建設(shè)問題；（2）“撒胡椒面”式?jīng)Q策，即只講“公平”，不講效率的決策，如：在一些被看成是“釣魚”項目中，有許多是因為國債項目配套資金比例確定不當，致使國債項目因投入不足，遲遲不能建成的項目。這一“撒胡椒面”式?jīng)Q策雖然在形式上滿足了“公平”，但國債項目失去了其投資效率以及應(yīng)有的社會經(jīng)濟效益，甚至造成國債資金的直接損失。同時，也“養(yǎng)成”了一些國債項目建設(shè)單位以能申請國債資金為目的“濫報”國債項目，然后再以國債項目不斷“逼要”國債資金的“釣魚”行為。這一錯誤觀念反映在國債項目建設(shè)單位上，則表現(xiàn)為對國債資金使用的“隨意性”，例如：只要國債項目能建成，國債資金用途就可隨意變更，或作為單位運行資金調(diào)劑使用、或補充非國債項目建設(shè)，甚至用于交納養(yǎng)老及醫(yī)療保險金等[2-3].

2.國債項目管理制度滯后

在國債制度的演進中，不同行為主體“利益”的不均衡是目前國債管理制度滯后的主要原因。集中表現(xiàn)在：

（1）項目立項決策制度滯后。國債項目（尤其是大中型國債項目）的決策模式基本沿用了“下級申報、上級審批”模式。即國債年度發(fā)行總盤子基本確定后，根據(jù)當年的投資重點切塊分割到各部門，這些部門將投資額細化到所分管的各個領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的項目主管部門再根據(jù)其投資重點和方向要求地方上報有關(guān)項目材料，經(jīng)項目主管部門初審、核定總的投資估算后報各部門匯總，然后上報國家計委，計委對項目的主要建設(shè)內(nèi)容和投資估算進行審核后把計劃下達到各部門。

依據(jù)國債項目決策程序，能否實現(xiàn)合理決策的關(guān)鍵是國債項目立項信息是否真實、可靠（這里排除了違規(guī)違紀等的惡意決策行為）。在實際操作中，項目立項信息來自兩方面：“小項目”主要由項目單位按要求填報；一些涉及面廣、投資大的地方性項目按照公平、公開的要求，由社會中介機構(gòu)提供主要項目評估信息?！靶№椖俊庇捎谑琼椖繂挝蛔孕刑顖蠖酁橹饔^行為，在缺乏剛性監(jiān)督的情況下其信息的真實性、客觀性無法有效保障。由社會中介機構(gòu)負責提供項目評估信息的“地方性項目”，由于多是水利、林業(yè)、公路、城鄉(xiāng)電網(wǎng)等專業(yè)性較強的行業(yè)；在一個地區(qū)，能為這些行業(yè)的國債項目提供項目決策信息的社會中介機構(gòu)數(shù)量非常少，加之這些為數(shù)不多的中介機構(gòu)又往往與項目申報單位有著千絲萬縷的聯(lián)系，甚至是一個單位的兩個部門，如：在病險水庫除險加固項目中，對水庫是否為病險狀態(tài)的診斷（即國債項目立項依據(jù)）均是由水利系統(tǒng)內(nèi)部的“中介機構(gòu)”完成（公路、林業(yè)、電力等行業(yè)也存在類似情況）。因此，項目立項信息的真實性、客觀性就失去制度保障前提，難?？煽俊?/p>

此外，由于國債項目數(shù)量眾多，情況千差萬別，項目選擇又必須考慮地區(qū)利益等各種關(guān)系的平衡；國債投資天生的政府行為特性，缺乏客觀、明確的選擇標準，有較強的靈活性，在很多情況下人為因素占據(jù)了主導(dǎo)地位等因素，各方為爭取項目資金必然八仙過海，各顯神通，而多方博弈的結(jié)果，可能造成所選項目不符合國債投資的初衷，國債項目的不當決策就在所難免。

（2）國債項目投融資制度滯后。在現(xiàn)行的國債項目投融資制度中，項目資金主要來自兩個渠道，即地方配套資金和國債資金；配套資金的主要來源是單位自有資金、銀行貸款和地方政府調(diào)度的財政資金；按規(guī)定，國債項目投資構(gòu)成中必須有一定比例的地方配套資金。這一制度與國債項目建設(shè)單位關(guān)聯(lián)最密切的是項目配套資金問題。

作為我國國債投資政策，從總體上考慮國債投資對整個社會投資的帶動效應(yīng)，留下一個“投資缺口”由地方資金配套投入無疑是正確的。但具體到某一國債項目不分地區(qū)、項目情況“一刀切”地執(zhí)行其結(jié)果就會有悖于國債政策的初衷，這一問題突出表現(xiàn)在國債項目居多的發(fā)展中地區(qū)或行業(yè)。在這些地區(qū)或行業(yè)，具有共性的難題之一是建設(shè)資金極度稀缺，遠遠不能滿足地方政府對投資的需求。在此情況下，解決配套資金成為項目單位最大的難題，項目單位若單靠自身財力解決，要么“杯水車薪”，要么“無米之炊”；若尋求銀行貸款，由于國債項目的公共性，不能完全符合銀行放款要求而難以如期獲得貸款；若靠政府力量解決，要么為國債項目向銀行提供某種“承諾”或“擔?！?，要么占用其它用途資金滿足國債項目需要。因此，這些地區(qū)或行業(yè)的單位面對“渴望已久”的國債項目，尤其是中長期國債項目由于解決不好配套資金問題而深感“無奈”，地區(qū)或行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀迫切需要投資，需要國債政策的大力支持，但因配套資金問題只能望“資”興嘆。而這一模式使國債投資政策的初衷與結(jié)果背離，為建設(shè)資金短缺的地方經(jīng)濟發(fā)展提供資金支持的國債投資政策，由于制度規(guī)定使得越是缺資金的地方反而得不到資金。長此以往，國家各地方間經(jīng)濟發(fā)展就會因此失去平衡與協(xié)調(diào)。地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡本應(yīng)是實施國債投資的原因，但結(jié)果卻進一步加深了不平衡[4].

其負外部性還表現(xiàn)在各地為爭取國債項目而相繼采取各種虛假行為，如：虛報國債項目、做假賬、編造配套資金甚至違規(guī)列支項目資金等。在這些行為中，有相當部分是緣自對國債項目渴望的“被逼無奈”之舉，但當一些“無奈之舉”更多地成為可能時，這一模式也為欺詐行為創(chuàng)造了客觀條件。更嚴重的是當這些虛假行為越過誠信門檻，越來越被更多的項目單位認為是一種可選擇的方法時，不要說為國債資金使用效率擔憂，我們整個社會投資環(huán)境更令人擔憂。

（3）一些管理規(guī)定不明晰、缺乏操作性。如：“凡使用國債專項資金的建設(shè)項目必須開設(shè)國債專項資金專戶，實行單獨建賬，單獨核算”的規(guī)定（注：財政部《關(guān)于加強國債專項資金撥款管理的通知》）。在現(xiàn)實中，除一些投資大、建設(shè)周期長的項目，建設(shè)單位能夠按此規(guī)定嚴格執(zhí)行外，大多數(shù)項目單位是有選擇執(zhí)行，如：專戶管理制度執(zhí)行較好，而“單獨建賬”制度因為會導(dǎo)致項目建設(shè)單位會計核算工作復(fù)雜化和工作量增大，又無明顯的實際管理意義，所以，大多數(shù)建設(shè)單位不能很好執(zhí)行，尤其對于一些投資小的項目也缺乏現(xiàn)實操作性。再如：“國債資金不能用于工程前期支出”的規(guī)定。該項規(guī)定的目的是確保國債資金真實有效地投入到項目建設(shè)中，但由于在規(guī)定中沒有對“工程前期支出”的范圍進行明確界定，使得不同行業(yè)、不同地區(qū)的項目建設(shè)單位在實際執(zhí)行中難以準確掌握，只能“仁者見仁、智者見智”，有時反而成為“違規(guī)列支項目資金”的借口[5-6].

3.監(jiān)督職能缺位

我國的國債項目監(jiān)督已基本形成了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督組織體系，監(jiān)督檢查法規(guī)也在不斷得到完善，為國債政策的有效實施起到有力的保障作用。但在國債項目建設(shè)中不斷出現(xiàn)的問題說明，國債項目監(jiān)督工作也存在不足和缺位。

（1）監(jiān)督責任缺位。目前，參與國債項目監(jiān)督的部門非常多，有審計監(jiān)督行業(yè)，如國家審計署、從中央到地方的四級審計系統(tǒng)、重大項目監(jiān)督檢查系統(tǒng)；有綜合經(jīng)濟部門，如從中央到地方四級計劃系統(tǒng)、財政系統(tǒng)內(nèi)業(yè)務(wù)部門和監(jiān)督檢查部門；有地方行政部門，如省地縣三級政府部門；有項目所處行業(yè)內(nèi)的業(yè)務(wù)、專職監(jiān)督檢查部門，如苗圃項目要接受從中央到省地縣鄉(xiāng)五級林業(yè)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)和專職監(jiān)督檢查部門的監(jiān)督；加上各級紀檢監(jiān)察部門等等，這些部門在國債項目監(jiān)督工作中雖各有所側(cè)重，但都具有對國債項目監(jiān)督監(jiān)察、跟蹤問效的責任和義務(wù)。當各部門履行其監(jiān)督職能時，國債項目監(jiān)督工作已明顯呈現(xiàn)出對同一內(nèi)容多部門重復(fù)監(jiān)督的跡象，加之各部門間為保證監(jiān)督的獨立性不進行相關(guān)監(jiān)督信息的交流與溝通，使得任何一次檢查都必須從頭至尾全流程進行一遍，一些國債項目單位因此被迫陷入各種“檢查漩渦”之中不能自拔。例如：2002年底在對某市通縣公路項目進行稽察的7天時間里就有4批不同部門來該項目進行檢查，項目單位疲于應(yīng)付而不能正常工作。在如此強度的監(jiān)督下，其監(jiān)督效果并不理想，項目中存在的問題依舊，數(shù)量也沒有減少，問題還是那些問題，前面檢查后面犯的情況時有發(fā)生。這些現(xiàn)實和統(tǒng)計數(shù)據(jù)從監(jiān)督管理角度看監(jiān)督責任不明確、不到位是主要誘因之一。不明確的責任等于沒責任，大家都有責任，結(jié)果是都無責任[7].

（2）事前監(jiān)督嚴重缺位。當前國債項目的監(jiān)督

工作多為事中、事后監(jiān)督，界定監(jiān)督工作成績?nèi)绾我捕嘁圆槌鲞`規(guī)違紀事件的數(shù)量為指標，監(jiān)督工作的重心明顯傾向于以救治為目的的事中、事后監(jiān)督。根據(jù)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督不同重心的區(qū)分，內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)以預(yù)防監(jiān)督為核心，外部監(jiān)督則以查處為重點，但在現(xiàn)實中，查處問題成為各監(jiān)督部門的熱點，而事前的預(yù)防性監(jiān)督被忽視。主要表現(xiàn)在對項目立項過程監(jiān)督、工程開工前執(zhí)行“四制”制度情況的監(jiān)督、項目開工前對法人代表及項目單位財務(wù)人員上崗資質(zhì)及業(yè)務(wù)情況的監(jiān)督等事前監(jiān)督工作的淡化，甚至缺位。

（3）對“三算”監(jiān)督力度不夠。

“三算”（即項目的概算、預(yù)算、決算）是從財務(wù)角度控制、監(jiān)督項目順利實施的有效工具。但由于認識不足、重視不夠，對“三算”的監(jiān)督失去了剛性要求，而流于形式。一是認為預(yù)算就是概算，就是匡算，出現(xiàn)“誤差”是正常的，有無監(jiān)督意義不大，甚至對一些明顯“誤差”也視而不見，結(jié)果造成項目資金嚴重缺口；二是在現(xiàn)行國債項目審批制度下，一些監(jiān)督部門對于為了爭項目、要投資，在可行性研究報告及其它申報立項文件中編造數(shù)據(jù)以迎合審批要求的虛假概預(yù)算表示“理解”，甚至“積極配合”，認為這是有利于地方經(jīng)濟發(fā)展的“善意欺騙”；三是認為決算工作只是事后結(jié)賬，不影響國債項目建設(shè)及其作用的發(fā)揮，因此不是監(jiān)督工作的重點而放松警惕，使得有意高估冒算的欺詐行為容易得逞。

三、思考與建議

（一）提高對國債資金使用效率的認識是實現(xiàn)國債資金管理制度創(chuàng)新的前提

當前，發(fā)展壯大地方財力已成為西部各地方政府優(yōu)先考慮的問題。發(fā)展壯大地方財力是在社會主義市場經(jīng)濟運行體制和公共財政體制兩個制度背景下的地方財政發(fā)展問題。其內(nèi)涵包括以數(shù)量為指標的財力增長和以質(zhì)量（或效率）為指標的財源發(fā)展兩方面。從財政經(jīng)濟職能角度看，其外延包括財政規(guī)模界定、財政資源配置和財政資金使用三方面。在我國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟條件下的財政實踐中，財政規(guī)模、財政資源配置和財政資金使用是形成整個財政資金鏈的不同組成部分，它們相輔相成、互為前提，有機地統(tǒng)一到使用財政資源供給社會需求上來，這是一切財政行為的終極目標，也是財政資源鏈的最終歸宿。而在具體使用財政資金供給社會需求過程中，是否符合節(jié)約或高效率的客觀要求是衡量財政效率高低的首要標準，也是發(fā)展壯大地方財力的重要方面[8-9].

提高財政資金使用效率是財政資金的有效性問題，其核心內(nèi)容是以最少的財政資源耗費滿足最大的公共需求。這里包括兩層涵義：一是在公共需求一定的情況下，如何以最少的財政資源耗費來滿足；二是在一定的財政資源總量下，怎樣創(chuàng)造更多的公共供給以滿足社會公共需求。因此，圍繞發(fā)展壯大地方財力這個課題，應(yīng)該做好兩篇文章，一是如何做大做足“財政蛋糕”，滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需求；二是在“財政蛋糕”既定前提下，如何充分發(fā)揮財政資金使用效率，提高財政產(chǎn)出率以滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需求。結(jié)合上述分析和西部實際，做好做足提高包括國債資金在內(nèi)的所有財政資金使用效率這篇文章不僅具有立足現(xiàn)實，更充分地調(diào)動廣大建設(shè)者主觀能動性，以不斷進取、積極創(chuàng)新的精神去實現(xiàn)發(fā)展壯大地方財力這一奮斗目標的現(xiàn)實意義，而且還具有為本地社會經(jīng)濟的未來發(fā)展盡快走上良性、快速、可持續(xù)發(fā)展之路打下堅實基礎(chǔ)這一更深遠的歷史意義。

（二）適時推進制度創(chuàng)新，實現(xiàn)國債資金管理制度的良性演進

制度創(chuàng)新不僅是針對現(xiàn)實問題，更重要的是著眼于國債政策未來發(fā)展的需要。將理論與工作現(xiàn)實相結(jié)合推進制度創(chuàng)新，實現(xiàn)國債資金管理制度的良性演進。

1.公開制度結(jié)合國債項目的特點，符合公開條件的一些國債項目（如：退耕還林、城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造等國債項目）都應(yīng)將有關(guān)的政策、標準等文件公開，將項目立項、申報程序、項目單位申報、國債資金管理以及國債項目招投標實施等各環(huán)節(jié)置于社會監(jiān)督之下，杜絕暗箱操作。

2.投融資制度多樣化融資方式是國債投融資制度改革的目標。國債投資應(yīng)區(qū)別項目性質(zhì)確定投融資制度，把國債投資集中在重大、關(guān)鍵性項目和準地方公共項目上，取消具有補償性質(zhì)的國債資金投入。對于重大、關(guān)鍵性項目應(yīng)全額國債投資或其它政府投資；具有準地方公共產(chǎn)品性質(zhì)的項目國債資金投入比例應(yīng)大于配套資金投入比例，確保建設(shè)資金準時到位；具有補償性質(zhì)的國債資金投入應(yīng)改由以其它政府投資形式為主、社會投資為輔的方式解決。

5.國債項目管理制度（1）監(jiān)督檔案制度。對每個國債項目由項目單位主管部門負責建立國債項目監(jiān)督檔案，將不同部門對項目檢查的內(nèi)容、問題以及項目單位對存在問題的整改情況和執(zhí)行檢查任務(wù)的部門、責任人等記錄在案，使各種檢查關(guān)聯(lián)起來，即可以減少重復(fù)檢查，提高檢查效率，又利于項目單位持續(xù)糾正不足。（2）國債項目信息管理制度。對每個國債項目由項目單位主管部門負責建立國債項目信息管理檔案，并實行動態(tài)化管理。在此基礎(chǔ)上，由省級綜合部門建立全省國債項目管理信息系統(tǒng)，對全省國債項目實施動態(tài)管理。（3）建立省內(nèi)具有國債項目監(jiān)督職能各部門間的橫向聯(lián)席會議制度，及時交流項目監(jiān)督信息，提高監(jiān)督效率。（4）崗前培訓(xùn)制度。國債項目批準后，國債資金到位前，應(yīng)由項目主管單位舉辦，計劃部門、財政部門參加的項目單位法人代表培訓(xùn)班、項目單位財務(wù)主管和財務(wù)專管員培訓(xùn)班，有針對性地強化各項國債項目管理辦法、政策等的學(xué)習，使每個項目單位在國債項目開工前，做到“三到位”，即思想認識到位、管理人員到位、管理措施到位。

4.監(jiān)督制度所謂“監(jiān)督”是指作為第三方對監(jiān)督對象的監(jiān)察督促，要求以積極、客觀的態(tài)度去“察看”，并在“察看”過程中以前瞻性眼光發(fā)現(xiàn)問題、給當事方提出改進建議。因此，監(jiān)督作為手段是一種管理行為。但這個管理手段在實施中沒有得到制度的有力保障，主要表現(xiàn)在對監(jiān)督本質(zhì)的認識和監(jiān)督監(jiān)督者制度的缺位。

（1）作為管理行為，應(yīng)糾正一些錯誤觀點，樹立監(jiān)督的“一個中心、三個觀念”的正確認識?！耙粋€中心”即圍繞不斷提高財政效率這個中心，這是監(jiān)督工作的出發(fā)點和歸宿，我們必須在監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)自始至終地堅決貫徹，否則，監(jiān)督將失去目標、意義?！叭齻€觀念”，即正確的監(jiān)督觀念、服務(wù)觀念和成本觀念。監(jiān)督是行政行為，監(jiān)督的目的是為了更好地促進經(jīng)濟建設(shè)，因此，必須以高度的責任感抓好源頭、嚴格把關(guān)，再嚴格監(jiān)督；另一方面還應(yīng)樹立良好的服務(wù)觀念，嚴厲查出問題不是稽察的全部，更重要的是要針對稽察中的問題和項目情況提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)等服務(wù)，以積極的態(tài)度為項目單位提供服務(wù)；監(jiān)督要有成本觀念，強調(diào)稽察效率。因此，一是要求稽察人員要具備掌握所“察看”項目的性質(zhì)和意義的業(yè)務(wù)水平；二是稽察工作要有系統(tǒng)化意識，一次稽察工作必須要有充分的稽察前準備和稽察后的再督促，尤其是稽察后對項目單位的制度建設(shè)、業(yè)務(wù)水平提高等基礎(chǔ)性工作的督促監(jiān)察；三是加強稽察工作的橫向溝通與協(xié)調(diào)，監(jiān)督部門間、監(jiān)督部門與國債項目有關(guān)部門間應(yīng)在共同目標下，積極聯(lián)系、協(xié)調(diào)行動，實現(xiàn)監(jiān)督信息共享。

（2）完善國債項目監(jiān)督者自我監(jiān)督制度。國債項目監(jiān)督屬于專項監(jiān)督范疇，具有不同于其它監(jiān)督工作的特殊性，國債項目監(jiān)督制度的演進也是隨著國債政策的不斷深化而逐步得到完善。

國債項目監(jiān)督是通過預(yù)防和糾正他人的道德風險來保障國債項目順利實施，但監(jiān)督工作本身也存在道德風險。這是現(xiàn)行監(jiān)督制度有待完善方面，因此，第一，應(yīng)清晰界定監(jiān)督的權(quán)利和責任，建立監(jiān)督工作約束機制和監(jiān)督工作責任制是完善國債項目監(jiān)督管理有效運行機制的關(guān)鍵所在。第二，監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)與建立服務(wù)型、專業(yè)化監(jiān)督檢查隊伍要求有一定差距，必須對提高監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)，建立監(jiān)督人員上下崗制度，從根本上約束監(jiān)督者行為。第三，加大對違紀違規(guī)處罰力度，強化制度剛性，有效約束違紀違規(guī)行為。

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篇9

關(guān)鍵詞：財務(wù)管理；理念；轉(zhuǎn)型

一、高校財務(wù)管理面臨的挑戰(zhàn)

我國高等教育經(jīng)歷了高速發(fā)展的黃金時期，一所所社會主義新型大學(xué)的風采已經(jīng)全新地展現(xiàn)在面前。在高校擴大規(guī)模的外在壓力得到根本性緩解的同時，高校理財環(huán)境也發(fā)生了重大變化。

（一）財務(wù)管理重心從微觀技術(shù)層面更多地轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控層面

1.籌資結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定性增強。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，我國高等教育經(jīng)費已經(jīng)形成了多渠道籌措的基本格局。多元化的高校辦學(xué)經(jīng)費來源一般包括財、稅、費、產(chǎn)、社、基、科、貸、息等九個方面。經(jīng)過五、六年的實踐和發(fā)展，不少高校的辦學(xué)資金來源基本穩(wěn)固在財、費、貸三個方面，其他渠道則由于種種因素的制約，大多處于少水甚至無水的尷尬境地。從籌資結(jié)構(gòu)分析，在一些高校的辦學(xué)資金總量中，收費收入已上升至主渠道地位，各塊資金所占份額的排序已由原來的財政撥款、收費收入、銀行貸款演變?yōu)槭召M收入、財政撥款、銀行貸款，表明高校在實現(xiàn)規(guī)模持續(xù)擴張的同時，自我籌資能力也得到了不斷加強。然而，人們對于這樣的籌資結(jié)構(gòu)和收入增長態(tài)勢并不總是樂觀其成，主要原因在于其政策性因素仍然對籌資格局起著主導(dǎo)作用，尤其是按民辦新機制運作的獨立學(xué)院，直接推動了不少高?！暗案狻钡臄U大。一旦幾年后高校招生出現(xiàn)預(yù)期的“拐點”，則高?；I資政策勢必面臨調(diào)整，籌資結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定性將會更加凸現(xiàn)出來。

2.資產(chǎn)負債核算得到明顯加強。負債是事業(yè)單位的五大會計要素之一。近些年隨著高校自覺不自覺地選擇銀行貸款作為加速擴容的主要資金來源，引起負債總額的持續(xù)高位增長。負債這個高校會計要素，在沉睡了多少年后，終于引起了普通高校的舉辦者———政府、高校的主要債權(quán)人———貸款銀行、高校的主要受益者———學(xué)生及其家長的空前關(guān)注。高校持續(xù)龐大的貸款規(guī)模、亟待改善的貸款結(jié)構(gòu)、漸行漸遠的資金投向、穩(wěn)中有升的籌資成本，將社會方方面面的注意力吸引了過來，進而出現(xiàn)了不同聲音。而作為實際意義上的債務(wù)人的高校，由于資產(chǎn)負債率的節(jié)節(jié)攀升、還本付息現(xiàn)實壓力的有增無減，也開始主動盯住資產(chǎn)負債的靜態(tài)指標及其動態(tài)變化。因此可以說，高校已經(jīng)有了注重負債的核算和監(jiān)控的內(nèi)在自覺。

3.管理決策分析需求進一步趨強。一方面，高校在緩解擴大規(guī)模與提升層次的雙重壓力、推進管理機制創(chuàng)新與防范潛在風險的有機結(jié)合的進程中，財務(wù)管理的復(fù)雜性、綜合性、精細化程度進一步加深。另一方面，財務(wù)部門所編報、提供的財務(wù)信息，其理解性已大大增強，但它仍然只是對過去發(fā)生的經(jīng)濟活動、財務(wù)事項的基本反映，難以為學(xué)校面向未來的重大戰(zhàn)略決策及時提供必要的信息支撐。高校面臨紛繁復(fù)雜的外部環(huán)境，縱橫交錯的內(nèi)部利益關(guān)系，亟待完善的管理運行機制，對財務(wù)信息的管理決策分析需求比以往任何時候都更加強烈，要求財務(wù)信息從可理解性盡快向決策有用性擴展的趨勢正在加快。其具體表現(xiàn)在，管理會計的一些專門方法如成本性態(tài)分析、成本效益分析、現(xiàn)金流量分析等差量分析方法被大量引用到高校財務(wù)會計中來；著眼未來的財務(wù)預(yù)測功能備受關(guān)注，如財務(wù)規(guī)劃的編制和完善，在不少高校已經(jīng)數(shù)易其稿，付諸實施已是指日可待。

（二）財務(wù)管理形態(tài)從相對封閉逐步走向全面開放

1.建立教育培養(yǎng)成本分擔機制的基礎(chǔ)仍然比較脆弱。教育收費具有非營利性、政策性和成本補償性的顯著特征。盡管對非義務(wù)教育階段的成本分擔早已在全社會形成共識，但相關(guān)分擔主體對成本分擔份額莫衷一是，帶有越來越濃的政治色彩。普通高校學(xué)費標準6年保持不變，住宿費標準實行最高限價，代管費的收取堅持自愿原則，還有全天候、全過程的收費公示，年復(fù)一年的多層級、全方位的檢查、輪查、互查等措施的多管齊下，然而對高校收費的社會關(guān)注度依然居高不下，要求嚴肅查處教育亂收費的聲音依然不絕于耳。近據(jù)報載，國家發(fā)展和改革委員會8月4日公布的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，教育亂收費繼連續(xù)6年成為價格舉報之首后，2006年上半年又居價格違法案件查處之首。教育收費的尷尬處境可見一斑。

實際上，根據(jù)非義務(wù)教育成本適當分擔原則，按照國家有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)階段高校學(xué)費標準基本穩(wěn)定在培養(yǎng)成本的25%-30%.而社會方方面面卻沒有多少人關(guān)心另外的70%-75%的成本分擔責任是否真正落實，也不細究受教育者分擔的25%-30%是否適當，而是對教育收費標準的核定基數(shù)之一的教育培養(yǎng)成本打上了問號。作為回應(yīng)，有關(guān)部門轉(zhuǎn)而要求高校盡快向社會公布教育培養(yǎng)成本信息，并列出了時間表。眾所周知，凡事都有成本，各行各業(yè)都存在成本問題，而成本一般被認為是行業(yè)的“商業(yè)秘密”，只不過培養(yǎng)人的成本更為特殊、更為復(fù)雜、更為感性罷了。要求把培養(yǎng)人的成本盡快公諸于世，這個想法很好。但東西南北中，成本各不同，即使同城高校間、同一學(xué)校不同科類間、同一科類不同年份間的培養(yǎng)成本均有差異。另外，培養(yǎng)成本越低是否意味著收費標準從低辦學(xué)效益就高呢？還是反之亦然？這無論是從宏觀政策層面還是技術(shù)操作層面都似有把一個復(fù)雜問題過分簡單化之嫌。如此說來，質(zhì)疑高校收費貴收費高的潛臺詞可能是亂花錢。誠然，這幾年高校買地蓋房，教學(xué)條件裝備投入大幅增加，硬件設(shè)施達標速度之快令人刮目相看，其所需資金除銀行貸款外，自籌資金部分主要來自收費收入。即便如此，也不能簡單地認為高校收費多與高校硬件新之間存在必然聯(lián)系。因此，思考這個問題還是要回到非義務(wù)教育階段實行繳費上學(xué)是成本分擔機制使然的邏輯起點上來。如果僅僅認為現(xiàn)階段高等教育的“過高”收費完全是高校自身的內(nèi)在沖動所致，即使不是認識上的誤區(qū)，在實踐上也是有害的，將會繼續(xù)動搖建立教育培養(yǎng)成本分擔機制的社會基礎(chǔ)。

2.化解、清償債務(wù)工作任重道遠。伴隨著高校持續(xù)高速增長帶來的繁榮，高校建設(shè)性、發(fā)展性債務(wù)規(guī)模與日俱增，少則幾千萬，多則數(shù)億甚至十多億元。與高校擴張初期的鼓勵貸款的政策性導(dǎo)向不同，當高校數(shù)量擴張的歷史使命基本完成后，來自政府部門的要求落實高校還貸責任、化解高校債務(wù)風險的工作熱情高漲，干預(yù)力度明顯加大。借債還錢，天經(jīng)地義。高校作為還貸主體在法理上是說得通的，但高校貸款從一開始就無一例外地屬于政策性貸款。因此，高校貸款本身的政治意義遠大于其經(jīng)濟意義。有鑒于此，有的省已開始安排巨額專項資金專門用于償還高校所欠銀行的部分債務(wù)，這對高校無疑是一大政策利好。但主管部門硬性設(shè)定高校還貸期限和優(yōu)先扣劃償債資金的政策措施，很難設(shè)想這樣的“胡蘿卜加大棒”的行政手段不至于引發(fā)高校的財務(wù)風險。實際上，高校短期的支付沒有風險，但在今后一個時期內(nèi)將難以規(guī)避。問題的關(guān)鍵是要把這種風險切實納入可控范圍內(nèi)，確保校級財務(wù)始終保持基本正常、合理、穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

3.對高校投資效益的關(guān)注度進一步加深。高等教育本身是一個單位成本遞增的行業(yè)。增加投入與提高效益是高校發(fā)展的永恒主題。盡管現(xiàn)階段投入不足的問題依然存在，但要求高校提高投資效益被過早地提上議事日程。1993年國家制定的《中國教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定，本世紀（即20世紀———作者注）末，國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比例達到4%.《面向21世紀教育振興行動計劃》也規(guī)定，“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比例，努力實現(xiàn)4%的目標”。但這個投入比例，實際上并沒有如期實現(xiàn)。邁入21世紀后，這個比例才有所改善。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，這個比例最高的年份是2002年，達3.32%，離目標值仍有不小的差距，與世界平均水平（5.1%）更是相距甚遠。國家教育發(fā)展研究中心主任張力教授的有關(guān)研究成果也印證了這個問題的存在：1990—2000年間，我國預(yù)算內(nèi)財政撥款占高等教育經(jīng)費總投入的比例從88.6%下降到47.3%；1996年至2005年間，教育支出占財政支出的比例，香港地區(qū)是持續(xù)遞增的，而大陸基本上呈遞減態(tài)勢。這其中當然有復(fù)雜的因素，包括同期財政支出高速增長以及教育經(jīng)費多元化趨勢加快等原因。但也毋庸諱言，對高等教育的持續(xù)加大投入，并沒有與財政支出的高速增長實現(xiàn)基本同步，或者說，對高等教育投入的大幅快速增長，仍趕不上高校連續(xù)7年大幅擴招對辦學(xué)資金的需求，這是不爭的事實。

當然，現(xiàn)階段的高校經(jīng)費緊張與計劃經(jīng)濟時期相比，不能同日而語。對高校投資效益的關(guān)心，對一些高校發(fā)展規(guī)模不經(jīng)濟問題的關(guān)切，無疑會進一步促進高校的健康發(fā)展和高等教育規(guī)模效益的改善。但對這類問題給予過早、過多、過頻的關(guān)注，可能會淡化對政府投入依然不足問題的進一步緩解。

（三）財務(wù)管理面對的問題從共性趨向個性

1.發(fā)展階段。由于高校所處區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、所屬的政府部門不同以及高校自身所處的發(fā)展階段不一，高校的發(fā)展將不再是相對均衡式、趨同化發(fā)展。如有的高校仍處在擴張的后期，外延發(fā)展勢頭不減，高校內(nèi)部對資源的占有沖動持續(xù)不衰；而有的高校對推進轉(zhuǎn)型、提升層次的動力非常強勁，開始步入內(nèi)涵發(fā)展的軌道。財務(wù)管理目標與學(xué)校發(fā)展目標是高度一致的，與學(xué)校所處的發(fā)展階段相適應(yīng)，前者高校的財務(wù)管理可能會比較粗放，更多地注重投入和籌資；而后者高校的財務(wù)管理則會趨向精細化，更多地講求產(chǎn)出和投資效益。

2.管理邊界。由于校情不同，各校財務(wù)管理模式會存在諸多差異。伴隨著高校辦學(xué)規(guī)模的高速增長，不僅財務(wù)運行規(guī)模持續(xù)擴大，而且財務(wù)管理職能也在不斷拓寬。有的高校是一校多區(qū)（有的甚至是異地校區(qū)）財務(wù)，還要承擔獨立學(xué)院、基本建設(shè)、后勤、校辦產(chǎn)業(yè)財務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作；有的校級財務(wù)還要兼管集中采購管理、資產(chǎn)管理等工作，財務(wù)管理戰(zhàn)線越拉越長，財務(wù)管理邊界越來越模糊，好像都跟財務(wù)相關(guān)似的，財務(wù)管理職能過于寬泛。與此同時，財務(wù)管理內(nèi)涵提升速度緩慢，財務(wù)管理面的拓展與點的深入長期脫節(jié)，校級財務(wù)長期處于疲于應(yīng)付的狀態(tài)，對一些深層次、趨勢性問題缺乏前瞻性的思考和研究，財務(wù)管理模式難以及時轉(zhuǎn)換。

3.檢查密度。我國高校在法律上是面向社會自主辦學(xué)的事業(yè)法人，享有充分的辦學(xué)自。但近些年來，政府部門對高校的間接監(jiān)控力度在不斷加大，其外在表現(xiàn)是檢查的高密度。不少高校大多經(jīng)歷了來自不同層次、有著不同要求的各類檢查，如各級政府有關(guān)部門組織的收費重點抽查、輪查以及互查；財政部門委托會計師事務(wù)所實施的會計信息質(zhì)量抽查；地方稅務(wù)部門進行的個人所得稅專項檢查；教育行政部門組織的財務(wù)審計專項檢查；審計部門實施的就地審計等。

這類檢查大有常態(tài)化制度化的趨勢，且無一例外都與財務(wù)工作直接相關(guān)。誠然，有機會接受檢查是好事，是幫助高?！疤柮}”、“體檢”，有利于進一步促進高校財務(wù)行為的規(guī)范和財務(wù)管理的改善，但頻繁檢查無疑是高校特別是財務(wù)部門值得關(guān)注的一個重要信號，至少表明社會乃至政府比我們自身更加關(guān)注高校財務(wù)運行情況，高校在高速增長進程中，辦成人民滿意的教育與人民群眾的心理預(yù)期仍然存在不小的距離。

4.內(nèi)控機制。高校在“十五”期間取得的改革、建設(shè)和發(fā)展的巨大成就有目共睹，同時也不同程度地累積了一些深層次的突出問題，如機制失靈、操作失范、監(jiān)管失效等，其中有些問題的存在與高校財務(wù)管理不到位、內(nèi)部控制缺失密切相關(guān)。國家審計署近年對部屬18所高校的審計結(jié)果所揭示的諸多財務(wù)管理方面的問題值得引起我們的高度警覺。盡快建立健全內(nèi)部控制機制，切實堵塞漏洞，消除隱患，規(guī)避風險，已是當務(wù)之急。

二、高校財務(wù)管理的理念創(chuàng)新

進一步認清面臨的形勢和挑戰(zhàn)，有助于高校財會工作者突破原有思維模式，正視存在問題，推進管理轉(zhuǎn)型，調(diào)整定位，明確思路，增強財務(wù)管理的現(xiàn)實針對性和有效性；有助于高校財務(wù)工作更好地堅持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以辦學(xué)效益為中心，大力搞好服務(wù)，努力堅持規(guī)范，著力推進創(chuàng)新，盡快構(gòu)建穩(wěn)健理財?shù)幕究蚣?、公正透明的預(yù)算管理體制、科學(xué)合理的績效評價指標、約束有效的財經(jīng)制度體系和系統(tǒng)完善的內(nèi)部控制規(guī)范；有助于高校財務(wù)部門繼續(xù)用改革的思維應(yīng)對高校新一輪創(chuàng)業(yè)、做強、發(fā)展中出現(xiàn)的新情況，用前瞻的眼光化解長期累積的一些深層次問題，用創(chuàng)新的理念探求加強和改善財務(wù)管理的新舉措。

（一）以優(yōu)質(zhì)服務(wù)為先

實踐經(jīng)驗告訴我們，高校財會工作以優(yōu)質(zhì)服務(wù)為先導(dǎo)，自覺服從于學(xué)校中心工作，主動服務(wù)于廣大師生員工，將會大大增強財務(wù)管理的有效性。

1.搞好服務(wù)是法規(guī)制度中的應(yīng)有之義?！稌嫽A(chǔ)工作規(guī)范》把“搞好服務(wù)”列為會計人員從事會計工作應(yīng)當遵循的職業(yè)道德標準，高校財會工作者不僅不能例外，而且完全有條件做得更好。教育部制訂的部門規(guī)章中，對高校財務(wù)部門也提出了諸如“提高服務(wù)水平”等要求。各地教育部門也不乏這方面的規(guī)定。此外，高校財務(wù)部門為學(xué)校這個“會計主體”理好財、服好務(wù)也是應(yīng)盡的義務(wù)。

2.搞好服務(wù)還源于高校財務(wù)部門的現(xiàn)實需要。財務(wù)部門與其他機關(guān)部處一樣，既是管理部門，又是服務(wù)部門。除了因?qū)I(yè)知識準備不足、職業(yè)判斷能力欠缺而導(dǎo)致的違法違規(guī)風險、監(jiān)管失靈風險等特有風險外，同樣存在不能提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)可能招致的一般風險。實際上，對管理部門而言，管理就是服務(wù)，管理和服務(wù)就像一個硬幣的兩面，相互融合，相輔相承。既不存在沒有管理內(nèi)涵的服務(wù)，更不存在沒有服務(wù)內(nèi)容的管理。況且，在高校著力打造服務(wù)型、學(xué)習型、效能型機關(guān)的背景下，“三維考核體系”在校內(nèi)是普遍適用的，這個考核尺度同樣需要平移到財務(wù)部門。因此，對財務(wù)部門而言，改善服務(wù)是永恒的，改進管理是長期的，在某個時期某些背景下強調(diào)服務(wù)的重要性緊迫性并不意味著削弱管理職能。恰恰相反，堅持以優(yōu)質(zhì)服務(wù)為先導(dǎo)，積極倡導(dǎo)寓管理于服務(wù)之中的理念，推進服務(wù)與管理的持續(xù)協(xié)調(diào)和長期互動，往往有利于通過優(yōu)質(zhì)服務(wù)這個載體來推進理財環(huán)境的改善和財務(wù)管理效率的提高。

（二）以制度建設(shè)為本

財務(wù)管理作為高校管理體系的重要組成部分，綜合性、政策性、時效性比較強。因而，制度管理在高校財務(wù)管理中處于基礎(chǔ)性的地位?！笆濉币詠?，高校發(fā)展速度之快，辦學(xué)規(guī)模之大，改革舉措之多，財務(wù)管理職能拓展之寬，經(jīng)濟活動之繁，無章可循是不可想象的。事靠人去做，人靠什么去管？靠制度！用制度約束人就體現(xiàn)了多數(shù)人管少數(shù)人，而不是相反。用制度規(guī)范事，就是用制度規(guī)范程序，用程序約束行為，就可以促進理財環(huán)境的改善、支出內(nèi)容的凈化和支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。因此，要努力拓寬制度約束的覆蓋面，把加快財經(jīng)制度建設(shè)擺在更加突出的地位，按照先填補空白、再彌補缺陷、后修訂過時的思路進行。有了制度還必須努力遵循，堅持按章辦事、規(guī)范操作，才能提高制度約束的效果。反之，程序虛設(shè)，有章不循，非制度化行為盛行，則日常財務(wù)管理中的個案處理、非程序化操作等就會充斥其中，進而演變成“慣例”。在這種情況下，再去強調(diào)一般意義上的管理到位問題，就會變得收效甚微。

（三）以例外管理為主

近些年來，高校財務(wù)運行規(guī)模持續(xù)高位增長，經(jīng)濟活動日趨復(fù)雜，財會業(yè)務(wù)事項不斷創(chuàng)新，財務(wù)部門長期處于超負荷大壓力高強度的工作狀態(tài)。如果還是一味地堅持按常規(guī)管事、抓常規(guī)事項，勢必管不住抓不起。倡導(dǎo)例外管理，就是堅持有所為有所不為，著力研究、解決新形勢下高校財務(wù)工作面臨的新情況新問題，主抓重點，力抓主要矛盾，抓大不放小，這既體現(xiàn)了與時俱進的時代精神，也符合會計原則體系中的“重要性原則”。財務(wù)管理中的重點、難點或要點很多，其工作著力點應(yīng)當在于：

1.例外情形。即非常事項、影響深遠的事項、風險無法規(guī)避的事項以及內(nèi)部控制關(guān)鍵點等。

2.源頭管理。如票據(jù)管理、財力資源配置、現(xiàn)金流量管理、集中采購管理等。

3.管理關(guān)口前置。高校財務(wù)工作并不總是“陽光燦爛”，有時往往會處于兩難境地。監(jiān)管缺位，則潛在風險加大；監(jiān)管越位，則遠期風險加深；而監(jiān)管失靈，則現(xiàn)實風險加重。可見，財務(wù)管理的度確實不易把握，因而有必要反思管理關(guān)口設(shè)置問題。某些管理關(guān)口實現(xiàn)前置，管理主體就會發(fā)生相應(yīng)變化，管理責任也會隨之轉(zhuǎn)移。在日常管理實踐中，如果有太多的機會要財務(wù)部門表態(tài)說話，從長遠看這并不是一件好事。高校財務(wù)部門不僅要力免類似的情況發(fā)生，而且要力促管理關(guān)口的前移。

（四）以財務(wù)公開為重

公正透明是社會文明進步的集中體現(xiàn)。高校是精英集聚、人才薈萃的特殊場所，對信息公開尤其是財務(wù)信息公開的需求會更加強烈。因此，高校財務(wù)部門要堅持以財務(wù)信息的廣泛公開為正常，以財務(wù)信息的有限公開為例外。除不宜完全公開的財務(wù)信息外，都可以而且應(yīng)當分層面多形式全過程按程序公開。只有公開才會產(chǎn)生公平，才能體現(xiàn)公正。財務(wù)公開的媒介包括會議、文件、公示欄、校園網(wǎng)（財務(wù)網(wǎng)）等。財務(wù)公開的內(nèi)容應(yīng)當包括（但不限于）財經(jīng)制度，預(yù)算編制和執(zhí)行情況（決算），收費的政策依據(jù)、項目、標準和范圍等，繳（欠）費情況、項目經(jīng)費收支情況，教職工工資、津貼發(fā)放、稅費扣繳等情況以及集中采購規(guī)章、招投標信息等。財務(wù)公開工作的不斷深化，必將進一步推動高校民主理財進程的加快和開放型財務(wù)的形成。

[參考文獻]

[1]范文曜，閆國華。高等教育發(fā)展的財政政策：OECD與中國[C].北京：教育科學(xué)出版社，2005.

篇10

關(guān)鍵詞：國內(nèi)證券市場；投資人；保護方法；證券市場風險

證券市場是我國金融市場體系中的重要組成結(jié)構(gòu)，在我國經(jīng)濟建設(shè)中具有至關(guān)重要的影響作用。就我國證券市場的發(fā)展現(xiàn)狀而言，目前仍存在諸多的問題，虛假信息泛濫、投資信息不對稱等，這在一定程度上嚴重制約了國內(nèi)證券市場的優(yōu)化發(fā)展，對投資人的利用產(chǎn)生損害。隨著近年來經(jīng)濟一體化進程的不斷深入，證券市場的開放程度得到深化。在此環(huán)境下，證券市場風險問題愈發(fā)明顯。對證券市場風險以及投資人利益保護的研究成為人們關(guān)注的重點，也是本文研究的主要內(nèi)容。

一、國內(nèi)證券市場風險的形成

1.證券市場風險定義。證券市場（Securitiesmarket）是基于市場經(jīng)濟不斷發(fā)展下為維護資本供求關(guān)系，化解市場供求矛盾而形成的一種產(chǎn)物。從廣義角度上講，證券市場是對所有證券交易場所的總稱；而從狹義角度上講，證券市場可細分為“資本交易證券市場（Capitalmarket）”、“商品交易證券市場（Commoditymarket）”以及“貨幣交易證券市場（Moneymarket）”等，是對股票、期權(quán)、商品期貨等證券產(chǎn)品進行交易與發(fā)行的場所。因此，證券市場風險則是指對證券市場價格存在一定影響，并對市場參與者（投資人等）產(chǎn)生一定損失的可能性。通常情況下，證券市場風險存在一定的不確定性，其傳播性性、破壞性較強，誘發(fā)因素較多。一般情況下，證券市場風險可分為系統(tǒng)性風險（Systematicrisk）與非系統(tǒng)性風險（Unsystematicrisk）兩類。其中系統(tǒng)性風險主要包括政策性風險（以財政政策和稅收政策為主）、投資人購買力風險（以市場證券價格為主導(dǎo)）、利率變化風險（投資價值的衡量標準）以及市場變化風險（如股市變化、市場信息變化等等）；而非系統(tǒng)性風險主要包括經(jīng)營風險（受企業(yè)經(jīng)營變化、投資決策、企業(yè)生存周期等影響性較大）、信用風險（如道德風險、誠信風險等）、財務(wù)風險（企業(yè)債務(wù)償還能力、資金籌集能力）以及交易程序風險（受投資者自身因素影響較大）。2.證券市場開發(fā)環(huán)境下，證券市場風險形成原因。由國內(nèi)證券市場發(fā)展歷程來看，隨著國內(nèi)證券市場開放程度的不斷加深，證券市場風險形成的原因主要表現(xiàn)在以下機方面：2.1金融風險加劇。隨著經(jīng)濟全球化進程的不斷深入，我國證券市場實施對外開放已成為發(fā)展的必然趨勢。而證券市場的全面開發(fā)為證券市場提供機遇的同時，也帶來了更多的挑戰(zhàn)。例如，證券市場開發(fā)加劇了金融資本的流動性，這在一定程度上加快了金融風險的傳導(dǎo)速度，與此同時，國外金融機構(gòu)在國內(nèi)金融市場的滲透，對本地市場帶來了一定的沖擊，形成新的證券市場風險。2.2金融體系存在脆弱性。證券市場對外開放環(huán)境下，金融系統(tǒng)各子系統(tǒng)之間存在密切的關(guān)聯(lián)性，形成系統(tǒng)化結(jié)構(gòu)網(wǎng)鏈。當其中一部分發(fā)生變化時，勢必導(dǎo)致其部分產(chǎn)生變化，形成潛在風險，而這種風險的不確定性更強，其影響也更大。2.3出現(xiàn)信息不對稱問題。信息不對稱問題是形成證券市場風險的關(guān)鍵因素。從廣義層面出發(fā)，不同國家關(guān)于金融的法律制度、資產(chǎn)評估標準、會計原則、財務(wù)審核制度、信息披露標準等不同，因此在大環(huán)境下資本國與接受國之間勢必處在信息不對稱問題，通常情況下信息技術(shù)水平高的國家，其信息資源越多，面臨的信息風險越小，反之信息資源越少，面臨的信息風險越高。從狹義層面出發(fā)，由于證券市場存在大量的虛假信息，而關(guān)于投資人利用保護的相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，而多數(shù)企業(yè)主體與投資人對信息收集、分辨的能力存在差異性，從而形成信息不對稱問題，當出現(xiàn)虛假報告或虛假紕漏時，掌握信息少的投資人將面對證券市場風險帶的損失。2.4我國證券市場自身存在一定的特殊性。由于我國證券市場起步較晚，尚處于不斷發(fā)展與完善階段。因此相對于相對成熟的證券市場而言，我國證券市場受政府政策的影響性較大，屬于典型性的“政策證券市場體制”。與此同時，國內(nèi)證券市場的系統(tǒng)性風險較高，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，我國A股市場系統(tǒng)風險占總風險比重的百分之四十左右，相對于與證券市場成熟的國家高處百分之十五以上。此外，我國多數(shù)上述企業(yè)存在股份不合理配置問題，股票價格的變動較大，并隱隱出現(xiàn)“泡沫”現(xiàn)象。在進行改革過程中，雖然舊的問題的得到解決，但是易于制度的不斷善、監(jiān)督力度的缺乏，新的風險得到產(chǎn)生。2.5證券經(jīng)營機構(gòu)規(guī)模普遍較小。隨著我國第一件證券公司成立以來（深圳特區(qū)證券公司，1988），我國證券機構(gòu)以快速發(fā)展的趨勢在金融市場中占據(jù)一定地位。其數(shù)量雖然得到了大幅度提升，但是企業(yè)的總資產(chǎn)指標以及股本規(guī)模相對于其他國家而言，仍處于低水準狀態(tài)。這在一定程度上導(dǎo)致我國證券經(jīng)營機構(gòu)在市場競爭中處于弱勢地位。而在證券市場對外開發(fā)發(fā)展環(huán)境下，勢必將加大國內(nèi)證券市場的風險，面臨國外金融機構(gòu)帶來的沖擊。3.證券市場風險的預(yù)防與管理。面對國內(nèi)證券市場存在的風險，建立證券市場風險防范機制，加強風險預(yù)防與管理具有重要現(xiàn)實意義。3.1注重國內(nèi)機構(gòu)投資者的培育。提升國內(nèi)機構(gòu)投資者總體實力對改善我國證券市場環(huán)境，提升資本市場安全具有重要意義。對此，我國政府應(yīng)針對我國證券市場實際情況，以國內(nèi)機構(gòu)投資者為主體，提供一定的政策扶持，應(yīng)以提升投資者的主觀能動性。與此同時，監(jiān)管部門應(yīng)充分發(fā)揮自身職責，保證各類基金發(fā)展的平衡與協(xié)調(diào)。并在此基礎(chǔ)上，通過教育培訓(xùn)幫助投資者樹立風險意識、安全意識以及先進投資理念，從而改變“長期投資匱乏，短期投機盛行”的問題。此外，通過以下引導(dǎo)，提升投資者處理風險的能力，降低風險對證券市場的不利影響。3.2建立科學(xué)風險預(yù)警機制。風險預(yù)警機制是實現(xiàn)證券市場風險預(yù)防的重要手段。因此，在新形勢下相關(guān)部門應(yīng)通過綜合分析，制動證券市場風險預(yù)警指標，在保證預(yù)警指標全面、科學(xué)、完善、詳細的基礎(chǔ)上，建立風險預(yù)警評價指標體系。從而對證券市場可能出現(xiàn)的各種風險進行評估、預(yù)測，提升證券市場風險管理質(zhì)量與水平。3.3提升市場參與主體綜合素質(zhì)。上市公司作為我國證券市場的主要載體，是保證我國證券市場穩(wěn)定發(fā)展，提升證券市場投資價值的主動力。因此，為提升證券市場風險預(yù)防能力，降低市場風險對投資者的影響，可采用以下方法來提升市場參與主體（以上市公司為主）的綜合素質(zhì)，改善其經(jīng)營情況。第一，注重上市公司資質(zhì)的審核，從根源上保證證券市場中上市公司的質(zhì)量，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)在證券市場發(fā)展中作用的最大化發(fā)揮；第二，完善上市公司經(jīng)營業(yè)績，通過有效引導(dǎo)，推動上市企業(yè)實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入或資產(chǎn)重構(gòu)，從而提升其綜合素質(zhì)，降低證券市場風險發(fā)生概率；第三，注重資源整合利用，通過科學(xué)配置資源進行市場參與主體素質(zhì)的強化。3.4完善多層次市場體系。在金融市場中，有效的證券市場需要多層次市場體系為支撐，應(yīng)以滿足不同投資者的個性化需求。因此，為提升國內(nèi)證券市場風險管理質(zhì)量，推動伴有效證券市場向有效證券市場的轉(zhuǎn)變，需完善國內(nèi)金融市場的“多層次”市場體系。通常情況下多層次市場體系，主要由縱向?qū)哟?，包括“主板市場”、“二板市場（?chuàng)業(yè)板、高新企業(yè)板）”與橫向?qū)哟危ā皞袌觥?、“衍生金融產(chǎn)品市場”、“股票市場”、“基金市場”等組成。因此，在多層次市場體系構(gòu)建構(gòu)成中，可從這兩個層面出發(fā)，進行不斷完善，保證各層次市場間的協(xié)調(diào)、互補，從而健全市場功能，提升市場價值，保證市場穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

二、證券市場投資人保護方法

1.證券市場投資人。證券市場投資人（證券投資者）主要是指具備一定的資金來源，并參與到證券市場投資活動，以“證券產(chǎn)品”為載體，享有投資收益所有權(quán)與投資風險承擔責任的金融市場主體。通常情況下，我們所說的證券市場風險，多是以投資人為研究對象進行具體闡述的。因此，在高風險、高經(jīng)濟效益的證券市場中，加強投資人利益的保護，對促進國內(nèi)證券市場長效與高效發(fā)展具有重要現(xiàn)實意義。2.證券市場投資人保護方法。通常情況下，加強證券市場風險的預(yù)防與管理不僅是維護市場穩(wěn)定運行的重要手段，也是保護投資人利益的重要途徑。因此，在證券市場投資人保護過程中，需以證券市場風險防范為主體，進行證券監(jiān)管模式的創(chuàng)新與改革。對此，除采用上文中提到的策略外，政府以及相關(guān)部門應(yīng)制定完善的投資人保護法律法規(guī)。例如，依據(jù)我國證券市場發(fā)展現(xiàn)狀，制定完善的“產(chǎn)權(quán)制度”，實現(xiàn)股權(quán)分置改革的有效落實。在此過程中，相關(guān)部門需嚴格遵循公平、公開原則，應(yīng)以保障非流通股與流通股股權(quán)配置的科學(xué)性與合理性，并注重專業(yè)研究人員、技術(shù)人員在股權(quán)分置改革工作中的有效參與，用以實現(xiàn)信息披露作用的充分發(fā)揮。與此同時，針對信譽評價機制存在的問題，相關(guān)部門應(yīng)制定完善的監(jiān)管法律制度。在此過程中通過借鑒發(fā)達國家相關(guān)經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，建立以“信息披露”為主體，以“自我管理”為手段的信用評級機構(gòu)監(jiān)督制度，應(yīng)以提升信用評級機構(gòu)的可信性與公信力，化解信用評級機構(gòu)與投資人之前的矛盾，實現(xiàn)投資人利于的保護。在投資人保護中，也應(yīng)注重投資人的教育管理，提升投資人法律意識，豐富投資人專業(yè)知識、風險識別與預(yù)防能力以及相關(guān)經(jīng)驗，從本源上加強投資人保護?？梢步①r付基金，加強證券市場補償性救濟機制，為投資人提供投訴平臺，實現(xiàn)投資人保護。

三、結(jié)語

總而言之，在當今金融全球化發(fā)展的背景下，我國證券市場的開發(fā)性程度將得到進一步的加深。由于我國證券市場的發(fā)展起步較晚，目前我國證券市場仍處于不斷發(fā)展與完善階段。因此，在國外金融沖擊與自身發(fā)展問題的雙重影響下，國內(nèi)證券市場的風險日漸加劇。因此，為保證市場的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，在抓住發(fā)展機遇的同時，需明確認知其存在的風險，并在此基礎(chǔ)上通過完善法律制度、調(diào)整政策要求，建立風險防范機制，強化投資人保護策略。

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