導語：如何才能寫好一篇司法救助申請書，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

申請人：xx

申請事項：依法申請緩交訴訟費

事實和理由：

申請人訴 繼承糾紛一案，貴院以依法受理，申請人已年逾七十，無生活來源，并且申請人身患多種疾病，生活不能自理，預(yù)交訴訟費確有困難，依照最高人民法院《關(guān)于對經(jīng)濟確有困難的當事人提供司法救助的規(guī)定》第三條之規(guī)定，特向貴院提出司法救助申請，請于批準申請人緩交訴訟費。

此致

人民法院

申請人：xx

年 月 日

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篇2

關(guān)鍵詞：社區(qū)；社會保障；經(jīng)濟發(fā)展

一、社區(qū)就業(yè)的分析

1.失業(yè)現(xiàn)象與失業(yè)預(yù)防

失業(yè)在市場經(jīng)濟條件下是一個普遍存在的現(xiàn)象。其原因有多種，如勞動力在數(shù)量上供大于求，勞動者的素質(zhì)不適應(yīng)生產(chǎn)發(fā)展的需要，都能造成失業(yè)現(xiàn)象的出現(xiàn)。就中國的情況看，失業(yè)的主要原因還是人口總量過多和勞動力素質(zhì)偏低造成的。

在失業(yè)預(yù)防方面，社區(qū)可以做好如下工作：

（1）加強職前訓練和在職培訓屬職業(yè)教育中的兩個重要環(huán)節(jié)，此外還有就業(yè)培訓，在失業(yè)預(yù)防中，職前訓練和在職培訓起著重要的作用。

（2）對企業(yè)解雇的約束。對企業(yè)解雇行為進行當限制是失業(yè)預(yù)防的措施之一，為了保障勞動者的就業(yè)權(quán)，防止企業(yè)隨意解雇工人，許多國家制定了相應(yīng)的法律，約束企業(yè)的解雇行業(yè)。

2.社區(qū)對失業(yè)人口的救助和就業(yè)促進

失業(yè)人口在失業(yè)保險期限內(nèi)，享受國家保險待遇，超出保險期限仍未找到工作的，將失去保險待遇，而享受失業(yè)救濟，其各種保障都將在社區(qū)內(nèi)完成，因此社區(qū)對失業(yè)人口的救濟和就業(yè)促進起到重要作用。

社區(qū)對失業(yè)人口保障工作主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）失業(yè)者家庭救助和救濟金的發(fā)放。失業(yè)者失業(yè)后，收入中斷，家庭生活面臨困境，因此，對失業(yè)者家庭的幫助主要通過兩種渠道：一是失業(yè)救濟金的發(fā)放，另一個是最低生活保障。

（2）對失業(yè)者的職業(yè)教育和培訓。社區(qū)與勞動部門合作，參與失業(yè)者的教育培訓工作，是大有可為的。既可以一個社區(qū)獨辦，也可以幾個社區(qū)合辦，組織本社區(qū)的下崗人員，根據(jù)市場需求，有針對性地學習各種職業(yè)技能和專業(yè)知識，既培養(yǎng)他們掌握一定的專業(yè)技術(shù)和技能，又能夠培養(yǎng)他們的創(chuàng)業(yè)精神，提高其就業(yè)競爭力。

（3）收集就業(yè)信息，提供就業(yè)指導。社區(qū)應(yīng)通過各種網(wǎng)絡(luò)資源及時了解社會就業(yè)需求的信息，在社區(qū)內(nèi)建立就業(yè)信息布告欄，及時向社區(qū)居民公布。同時，對經(jīng)過就業(yè)培訓的失業(yè)人員應(yīng)根據(jù)其自身的技能和專長，積極地向勞動力需求單位推薦。特別是對那些失業(yè)時間較長，家庭生活困難，就業(yè)心情迫切的失業(yè)人員作為重點推薦對象，幫助這些人盡快實現(xiàn)再就業(yè)。

二、社區(qū)最低生活保障改良

享受最低生活保障待遇，必須經(jīng)過一定的工作程序，這項工作程序的大部分在社區(qū)內(nèi)進行，即對申請者的實際情況加以認定。這項工作一般被稱為“家庭經(jīng)濟情況調(diào)查”。

（1）社區(qū)居委會要向所在社區(qū)居民公布市區(qū)政府關(guān)于最低生活保障制度的相關(guān)規(guī)定，使居民了解國家和省市的有關(guān)政策，同時要做好解釋工作。

（2）需要社會救濟的居民通過社區(qū)向有關(guān)保障部門遞交申請書。社區(qū)工作者應(yīng)檢查申請?zhí)顚懙氖欠窈细瘛Ｉ暾垥顚懙膬?nèi)容主要有：家庭人口、工作人口、無勞動能力人口、家庭收入和支出狀況等等。

（3）申請遞交有關(guān)社會保障部門之后，社區(qū)要協(xié)助保障部門的調(diào)查人員，或者受保障部門委托，申請者家庭狀況、工作單位進行詳細調(diào)查。調(diào)查核實后，報有關(guān)部門審批，即可獲得救濟。

三、社區(qū)醫(yī)療改良

醫(yī)療保障是整個社會保障體系中非常重要的一項，其中以醫(yī)療保險為核心內(nèi)容，以醫(yī)療救助為輔助，以各種醫(yī)療機構(gòu)為載體，所形成的社會醫(yī)療保障體系。

（1）結(jié)合城市社區(qū)建立醫(yī)療機構(gòu)已逐步深入到社區(qū)，在居民中間建立了第一道衛(wèi)生與健康服務(wù)保障線，居民患的小傷小病可以不出社區(qū)得到及時醫(yī)治，給輕病患者帶來了極大的方便。同時，社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)可以在預(yù)防和控制傳染性疾病發(fā)揮作用，如非典型肺炎的預(yù)防和控制中建立社區(qū)監(jiān)控體系和快速反應(yīng)機制等。

（2）社區(qū)中建立家庭病房，解決了老年人和行動不便者的就醫(yī)困難。社區(qū)居民中的老年人，殘疾人和其他行動不便者，因年齡大或身體原因，上醫(yī)院就診非常困難，特別是只打點滴、打針劑的老年患者，醫(yī)療過程非常簡單，但去醫(yī)院的過程卻帶來相當大的麻煩，建立家庭病房，為這些患者解除行程上的痛苦。

（3）社區(qū)法律援助。法律援助是世界各國普遍采用的一種司法救濟制度，其基本含義是國家以制度化、法律化的形式，在司法運行的各個環(huán)節(jié)對因貧困或其他原因難以通過法律手段保障自己基本的社會權(quán)利的社會弱者，提供減費或免費的法律幫助。減免費用的項目有：訴訟費、律師服務(wù)費、公證和法律咨詢服務(wù)費等。

四、老年日常需求設(shè)施改良

1.敬老院（托老所）

敬老院主要解決中、高齡老人、生病老人、和孤寡老人的生活照料，治病護理問題。敬老院應(yīng)設(shè)有各種檔次的老人住房，并帶有衛(wèi)生間，公共活動室，娛樂室，康復(fù)室，治療室，護理室等建立社區(qū)老人活動中心。

2.老年醫(yī)療保健中心

老年醫(yī)療保健中心應(yīng)是居家養(yǎng)老的必要保證，中心一般可與社區(qū)里的醫(yī)院或門診所建在一起，也可與敬老院、托老所建在一起。

3.社區(qū)老年服務(wù)中心

社區(qū)應(yīng)增加建立和完善老年服務(wù)中心，全方位為老年人服務(wù)。中心應(yīng)建立所在區(qū)域老年人的分布情況及老年人基本情況檔案，建立為老年人服務(wù)網(wǎng)站，向老年人提供如下服務(wù)：①提供法律咨詢；②提供鐘點保姆上門服務(wù)；③購買東西上門服務(wù)；④提供病床護理人員；⑤提供做伴聊天人員；⑥過年過節(jié)看望；⑦為困難老人提供幫助等等。以上服務(wù)設(shè)施的建立和完善也為社區(qū)內(nèi)提供大量就業(yè)崗位。

參考文獻：

[1]郭文臣，陳樹文.社區(qū)保障功能的再認識[J].大連理工大學學報（社會科學版）.2003（01）

[2]陳樹文.社會保障中基本主體的責任分析[J].科研管理.2003（01）

篇3

關(guān)鍵詞：公立醫(yī)院 人事爭議 解決途徑

中圖分類號：F243 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）03-244-02

隨著醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革和事業(yè)單位人事制度改革的不斷深入，使得以往相對簡單的人事關(guān)系變得錯綜復(fù)雜，公立醫(yī)院人事爭議大量出現(xiàn)。妥善解決這些人事爭議，對當前構(gòu)建和諧醫(yī)院具有重要意義。本文對公立醫(yī)院人事爭議的現(xiàn)狀進行了研究，力圖通過對人事爭議解決的主要途徑進行探析，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的合理化建議。

一、人事爭議概述

1.人事爭議的概念。人事爭議，廣義上是指國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體的工作人員與所在單位因錄用聘用、職務(wù)任免、福利待遇、工資調(diào)整、獎勵處分、辭退辭職等人事管理事項所引發(fā)，或者人事管理行為侵害相對人（工作人員）權(quán)益所引起的爭議和糾紛?？梢?，人事爭議在廣義上的主體和爭議事項是相當寬泛的。但是在實際處理糾紛的過程中，多從狹義的上來界定人事爭議，人事爭議是指事業(yè)單位與其工作人員之間因除名、辭退和辭職、離職發(fā)生的爭議（法釋[2003]13號文件第三條）。

2.人事爭議的主體及受理范圍。根據(jù)《人事爭議處理規(guī)定》（國人部發(fā)[2007]109號令）的有關(guān)規(guī)定，人事爭議的受理范圍為：實施公務(wù)員法的機關(guān)與聘任制公務(wù)員之間、參照公務(wù)員法管理的機關(guān)（單位）與聘任工作人員之間因履行聘任合同發(fā)生的爭議；事業(yè)單位與工作人員之間因除名、辭退、辭職、離職等解除人事關(guān)系以及履行聘用合同發(fā)生的爭議；社會團體與工作人員之間因除名、辭退、辭職、離職等解除人事關(guān)系以及履行聘用合同發(fā)生的爭議；軍隊文職人員聘用單位與文職人員之間因履行聘用合同發(fā)生的爭議等?，F(xiàn)階段，公立醫(yī)院人事爭議的主體及爭議焦點主要是編制內(nèi)職工因除名、辭退、辭職、離職而發(fā)生的爭議。

二、公立醫(yī)院人事爭議產(chǎn)生的原因

當前，隨著事業(yè)單位人事制度改革的不斷深入、國家人事政策及相關(guān)法律法規(guī)的逐漸完善以及醫(yī)院工作人員維權(quán)意識的不斷增強，公立醫(yī)院勞動人事爭議案件呈現(xiàn)出上升趨勢，處理難度也逐漸加大。導致這種情況發(fā)生的原因主要有以下幾個方面：

1.現(xiàn)階段，正在不斷深入的事業(yè)單位人事制度改革和衛(wèi)生體制改革不可避免地帶來人才流動，由此會產(chǎn)生各種矛盾與問題。由于人事制度改革過程中相關(guān)的法律法規(guī)政策還不盡完善，導致公立醫(yī)院人事管理工作中的長期不規(guī)范?，F(xiàn)實中，一些突出問題還存在相關(guān)法律法規(guī)缺失，醫(yī)院工作人員與醫(yī)院發(fā)生人事爭議后長期無法有效解決，導致矛盾越發(fā)激化，難以處理。

2.醫(yī)院和員工維護雙方合法權(quán)益的意識增強，出現(xiàn)人事爭議是社會進步的必然。公立醫(yī)院人事管理工作涉及每個員工的切身利益，許多方面都容易產(chǎn)生糾紛，在過去計劃經(jīng)濟年代，一些矛盾、糾紛被掩蓋著。而在依法治國、依法治事的社會主義市場經(jīng)濟時代，在管理、執(zhí)法、維護雙方合法權(quán)益過程中，不可避免地出現(xiàn)人事爭議，這是時代進步的必然反映。

此外，隨著勞動者維權(quán)意識的不斷提高，以及訴訟成本的降低，越來越多的勞動者選擇使用法律武器維護自身利益?！秳趧雍贤ā?、《人事爭議處理規(guī)定》以及《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》的相繼出臺，擴大了勞動者權(quán)利的保護范圍；《訴訟費用交納辦法》的出臺，降低了訴訟成本。

3.公立醫(yī)院在自身人事管理上的不夠規(guī)范，也是造成人事爭議產(chǎn)生的主要原因。聘用合同不規(guī)范、辭退辭職手續(xù)不完善、歷史遺留問題未解決是公立醫(yī)院人事爭議產(chǎn)生的主要問題。同時，由于醫(yī)療機構(gòu)工作和人員構(gòu)成的特殊性，勞動者工作時間的界定、專業(yè)技術(shù)職務(wù)的評定等都容易發(fā)生爭議。

三、當前公立醫(yī)院人事爭議的主要類型

在國家改革開放日益深化，社會、經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的大背景下，公立醫(yī)院內(nèi)部的人事制度改革也在向縱深發(fā)展，隨之不可避免地產(chǎn)生了各種各樣的人事爭議。現(xiàn)階段，我們可以對公立醫(yī)院人事爭議按照不同的角度分類。

1.按照人事爭議涉及的職工人數(shù)，可以分為個人爭議和集體爭議。個人爭議是指單個職工與單位之間的爭議，集體爭議是指多個職工就同一類行為或基于共同的理由與醫(yī)院發(fā)生的爭議。

2.按照人事爭議的性質(zhì)，可以分為權(quán)利爭議和利益爭議。權(quán)利爭議是指因國家規(guī)定或聘用合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)發(fā)生的爭議；利益爭議是指對沒有規(guī)定、約定的權(quán)利義務(wù)雙方存在不同的要求發(fā)生的爭議。

3.按照人事爭議的內(nèi)容，當前公立醫(yī)院人事爭議可分為以下類型：因職工流動產(chǎn)生的爭議，包括醫(yī)院職工辭職以及醫(yī)院后勤部門因職能合并或社會化改革、外包等導致人員分流而產(chǎn)生爭議等；因履行聘用合同產(chǎn)生的爭議，包括執(zhí)行聘用合同條款的爭議，聘用合同變更、終止、續(xù)訂的爭議，解聘、辭聘的爭議，違約責任的爭議；國內(nèi)外培訓、深造產(chǎn)生的爭議； 因人事管理發(fā)生的爭議，包括專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格按崗申報推薦、評審產(chǎn)生的爭議，評優(yōu)評獎產(chǎn)生的爭議，兌現(xiàn)工資福利產(chǎn)生爭議以及在公立醫(yī)院人事管理中發(fā)生的其他爭議。

四、公立醫(yī)院人事爭議的解決途徑

現(xiàn)行人事爭議解決機制是在事業(yè)單位體制改革和人事制度改革中誕生的一項人事管理創(chuàng)新制度。目前，已形成了人事爭議協(xié)商、人事爭議調(diào)解、人事爭議仲裁、人事爭議訴訟相互配合的制度體制，即人事爭議發(fā)生后，當事人未達成和解，或不愿申請基層調(diào)解組織調(diào)解，或基層調(diào)解組織調(diào)解不成，需經(jīng)人事爭議仲裁委員會仲裁，才能向人民法院提訟；仲裁無需當事人達成仲裁協(xié)議，一方申請即可啟動仲裁程序，另一方則被動強制地參加仲裁。此即事業(yè)單位人事爭議“一調(diào)一裁兩審”體制。

1.人事爭議協(xié)商。《人事爭議處理規(guī)定》第三條規(guī)定：“人事爭議發(fā)生后，當事人可以協(xié)商解決；不愿協(xié)商或協(xié)商不成的，可以向主管部門申請調(diào)解?！毕鄬τ谄渌幚砣耸聽幾h的幾種制度，人事爭議協(xié)商有較多自身的特點和優(yōu)勢主要有：（1）自愿性。當事人雙方自愿是人事爭議協(xié)商的基礎(chǔ)和前提，是協(xié)商得以啟動的必要條件，自愿性也是協(xié)商制度的性質(zhì)所決定的。（2）靈活性與快捷性。人事爭議的協(xié)商最能體現(xiàn)雙方當事人的自由意志。與調(diào)解、仲裁、訴訟相比，協(xié)商具有自主、方便、靈活、快捷的特點，沒有很多機構(gòu)、規(guī)則、程序的約束。（3）非終局性。如果當事人雙方選擇了協(xié)商，但無法達成協(xié)議，那么當事人可以選擇其他爭議解決方式。

公立醫(yī)院應(yīng)積極建立和完善人事爭議的協(xié)商機制，通過協(xié)商及時將人事爭議化解在醫(yī)院內(nèi)部，盡可能減少對醫(yī)院正常工作的影響。在人事爭議的協(xié)商中，積極引入并發(fā)揮工會的建設(shè)職能和維護職工合法權(quán)益的職能。

2.人事爭議調(diào)解。人事爭議調(diào)解，是指人事爭議調(diào)解組織，根據(jù)法律法規(guī)和政策規(guī)定，對申請仲裁的人事爭議案件，在查明事實、分清責任的基礎(chǔ)上，促使雙方當事人互識互諒，達成協(xié)議，從而有效解決爭議的活動。加強公立醫(yī)院人事爭議調(diào)解是規(guī)范人事管理，維護公立醫(yī)院與工作人員合法權(quán)益的重要環(huán)節(jié)。

按照《關(guān)于加強勞動人事爭議調(diào)解工作的意見》（人社部發(fā)[2009]124號）中有關(guān)“事業(yè)單位要積極建立由人事部門代表、職工代表、工會代表、法律專家等組成的人事爭議調(diào)解組織”的要求，公立醫(yī)院要相應(yīng)建立人事爭議調(diào)解委員會。為保證調(diào)節(jié)的公正性，調(diào)解委員會可設(shè)在工會，由工會代表、職工代表、醫(yī)院代表以及相關(guān)方面的專家組成。在調(diào)解的過程中，調(diào)解委員會應(yīng)當尊重當事人的處分權(quán)，不得將自己的意志強加于當事人。調(diào)解有利于消除雙方的分歧和隔閡，維護穩(wěn)定的合作關(guān)系，盡可能使人事爭議由公立醫(yī)院內(nèi)部調(diào)解解決。如公立醫(yī)院人事爭議調(diào)解委員會未能成功調(diào)解，也可在上級衛(wèi)生行政主管部門的指導和幫助下，進行人事爭議調(diào)解。

3.人事爭議仲裁。人事爭議仲裁是指人事爭議仲裁機構(gòu)按照規(guī)定程序居中對當事人之間的人事爭議進行審理，在查清事實、分清是非的基礎(chǔ)上進行調(diào)解，或者按照適用法律、法規(guī)、規(guī)章、政策進行裁決的活動。人事爭議仲裁是人事爭議解決的必經(jīng)途徑，人事爭議協(xié)商與調(diào)解只是雙方當事人可供自愿選擇的方式。凡是未經(jīng)人事爭議仲裁機構(gòu)裁決的，當事人直接向人民法院提訟，人民法院不予受理。

公立醫(yī)院人事爭議發(fā)生后，當事人從知道或者應(yīng)當知道其權(quán)利受到侵害之日起60日內(nèi)，以書面形式向具有管轄權(quán)（以級別管轄為主，以屬地管轄為輔）的人事爭議仲裁委員會申請仲裁。當事人在申請仲裁時，應(yīng)提交仲裁申請書，并按被申請人人數(shù)遞交副本。人事爭議仲裁委員會自收到申請書之日起10個工作日內(nèi)，認為不符合受理條件的，應(yīng)當書面通知申請人不予受理，并說明理由；認為符合受理條件的，應(yīng)當受理，將受理通知書送達申請人，將仲裁申請書副本送達被申請人。被申請人應(yīng)當在收到仲裁申請書副本之日起十個工作日內(nèi)提交答辯書。被申請人沒有按時提交或者不提交答辯書的，不影響仲裁的進行。仲裁庭處理人事爭議案件，一般應(yīng)當在受理案件之日起90日內(nèi)結(jié)案。需要延期的，經(jīng)人事爭議仲裁委員會批準，可以適當延期，但是延長的期限不得超過30日。

4.人事爭議訴訟。人事爭議訴訟是人事爭議當事人不服仲裁裁決而尋求司法救助，從而保護其合法權(quán)益的法律行為。具體講，就是指人民法院依法對人事爭議案件進行審理和判決的司法活動，包括人事爭議案件的、受理、調(diào)查取證、審判和執(zhí)行等一系列訴訟程序。

目前，最高人民法院《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》（法釋[2003]13號）、《關(guān)于事業(yè)單位人事爭議適用法律等問題的答復(fù)》（法函[2004]30號）是人事爭議訴訟的直接依據(jù)。人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件的程序運用《勞動法》的相關(guān)規(guī)定，實體處理應(yīng)當適用人事方面的法律法規(guī)的規(guī)定，但涉及事業(yè)單位工作人員勞動權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的，適用《勞動法》的有關(guān)規(guī)定。

五、妥善處理公立醫(yī)院人事爭議的幾點建議

對于公立醫(yī)院人事管理工作中出現(xiàn)的爭議，如處理得當，則推動醫(yī)院改革深入、促進管理上水平出效益；如處理不當，不僅對公立醫(yī)院本身的發(fā)展造成影響，社會輿論也會對其發(fā)展產(chǎn)生不良影響，這從戰(zhàn)略上對公立醫(yī)院的長遠發(fā)展也是十分不利的。因此，對公立醫(yī)院人事爭議應(yīng)引起高度重視，努力減少和妥善處理人事爭議。對此，提出以下建議：

第一，必須依法實施人事管理。公立醫(yī)院人事管理不僅是公立醫(yī)院管理的重要組成部分，而且是醫(yī)院實現(xiàn)管理目標的重要保證。新時期公立醫(yī)院人事管理工作要求遵循法制化、民主化、規(guī)范化原則以及公開、公平的競爭原則，以人為本，依法治事，依照政府的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，實現(xiàn)科學的人事管理。

第二，加強人事爭議調(diào)解。公立醫(yī)院應(yīng)將調(diào)解作為處理人事爭議的基本原則和重要程序，建立和完善內(nèi)部調(diào)解組織，強化調(diào)解在爭議處理過程中的地位和作用。更多地采用調(diào)解方法，把矛盾化解在公立醫(yī)院內(nèi)部，解決在萌芽狀態(tài)，盡可能降低人事爭議對醫(yī)院日常工作及發(fā)展、建設(shè)的影響。

第三，提高人事管理工作人員素質(zhì)。公立醫(yī)院管理人員特別是人事管理干部，是醫(yī)院與員工的橋梁，其自身素質(zhì)事關(guān)重大。管理人員應(yīng)提高自身的思想道德素質(zhì)和工作能力，創(chuàng)新管理工作的思想觀念，探索更加靈活、新穎的工作思路，更好地執(zhí)行國家的勞動人事法規(guī)、政策和規(guī)章，開拓性地做好管理工作。

第四，及時、積極應(yīng)對人事爭議。公立醫(yī)院出現(xiàn)人事爭議后，不要產(chǎn)生畏懼情緒，更不要出現(xiàn)“等”、“拖”、“靠”的心理，應(yīng)做到充分重視、積極應(yīng)對。盡早啟動公立醫(yī)院人事爭議解決機制，積極通過醫(yī)院內(nèi)部的協(xié)商、調(diào)解機制解決人事爭議，減少對醫(yī)院正常秩序的影響。

參考文獻：

1.黎建飛.勞動與社會保障法教程.北京：中國人民大學出版社，2008

2.陸敬波.紛爭與和諧——勞動爭議預(yù)防與處理實務(wù)精要.北京：中國勞動社會保障出版社，2009

3.徐頌濤，孫建立.中國人事制度改革.北京：中國人事出版社，2008

4.張勇敏.人事爭議處理機制法律問題研究.浙江：浙江大學出版社，2010

篇4

1.充分認識貫徹落實人民調(diào)解法對加強和創(chuàng)新社會管理的重要意義。社會管理創(chuàng)新，是中央著眼于解決影響社會和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題，更好地維護社會和諧穩(wěn)定、實現(xiàn)社會長治久安做出的重大舉措，對于維護重要戰(zhàn)略機遇期社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展具有十分重要的意義。當前，我省經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)出新特點、新情況，原有的社會管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展需要，社會管理正面臨著許多新的壓力和挑戰(zhàn)。人民調(diào)解是基層群眾民主自治的重要形式，人民調(diào)解委員會是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，人民調(diào)解員來自群眾、代表群眾、服務(wù)群眾，人民調(diào)解工作是黨和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的橋梁和紐帶，是群眾工作的重要組成部分。人民調(diào)解法的出臺，將“及時解決民間糾紛、維護社會和諧穩(wěn)定”作為立法目的，進一步肯定了人民調(diào)解作為廣大人民群眾參與社會事務(wù)管理的重要形式，對于有效化解社會矛盾糾紛，切實加強和創(chuàng)新社會管理，維護社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。因此，新時期，各級法院、司法行政機關(guān)和廣大人民調(diào)解工作者要認真貫徹調(diào)解優(yōu)先原則，充分發(fā)揮人民調(diào)解的職能和優(yōu)勢，進一步提高認識，切實增強責任感、使命感，學習好、宣傳好、貫徹實施好人民調(diào)解法，推進社會管理創(chuàng)新，努力為新建設(shè)營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

二、切實加強人民調(diào)解組織隊伍建設(shè)

2.建立健全人民調(diào)解委員會。各地要按照人民調(diào)解法的規(guī)定和全省“基層人民調(diào)解組織建設(shè)年”活動的要求，進一步健全完善人民調(diào)解組織，擴大覆蓋面。依法全面建立村（居）人民調(diào)解組織，對村（居）人民調(diào)解委員會建設(shè)情況進行調(diào)查摸底，沒有建立的盡快建立，已經(jīng)建立的要加以鞏固、調(diào)整、充實，實現(xiàn)村（居）人民調(diào)解組織全覆蓋。要鼓勵和幫助企事業(yè)單位結(jié)合自身特點和實際，穩(wěn)妥推進建立人民調(diào)解組織建設(shè)。要積極指導有關(guān)行業(yè)主管部門、社會團體著重加強專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會建設(shè)。積極建立集貿(mào)市場、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、物業(yè)小區(qū)、接邊地區(qū)等區(qū)域性人民調(diào)解組織及工會、婦聯(lián)、工商、勞動爭議、文化教育等行業(yè)性人民調(diào)解組織，努力推進醫(yī)療糾紛、交通肇事、勞動仲裁等專業(yè)化人民調(diào)解組織建設(shè)。

3.健全完善人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。村（居）和企事業(yè)單位人民調(diào)解委員會根據(jù)需要，可以在自然村、小區(qū)、樓院、車間等設(shè)立人民調(diào)解小組開展調(diào)解工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會可以在有關(guān)機關(guān)、單位等設(shè)立人民調(diào)解工作室，調(diào)解特定的民間糾紛。要規(guī)范基層人民調(diào)解委員會名稱。村（居）、企業(yè)事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會名稱由“所在村民委員會、居民委員會名稱或者所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行政區(qū)劃名稱或者所在企業(yè)事業(yè)單位名稱”和“人民調(diào)解委員會”兩部分內(nèi)容依次組成。區(qū)域性、行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會名稱由“所在市、縣或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行政區(qū)劃名稱”、“特定區(qū)域名稱或者行業(yè)、專業(yè)糾紛類型”和“人民調(diào)解委員會”三部分內(nèi)容依次組成。

4.進一步提高人民調(diào)解員隊伍。嚴格按照法定條件推選、聘任人民調(diào)解員。注意吸納退休法官、檢察官、警官以及律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者和社會志愿者及政治素質(zhì)好、有威望的宗教人士參與人民調(diào)解工作。努力建設(shè)一支善于做人民調(diào)解工作、有奉獻精神、年齡和知識結(jié)構(gòu)合理、專兼職相結(jié)合的調(diào)解員隊伍。要繼續(xù)加大對人民調(diào)解員分級培訓工作力度，省級、州(市、地)級司法行政機關(guān)負責培訓縣級司法行政機關(guān)指導人民調(diào)解工作干部和司法所長，縣級司法行政機關(guān)組織開展本行政區(qū)域內(nèi)的司法所工作人員和人民調(diào)解員培訓工作，特別要針對新選任、聘任人民調(diào)解員人員素質(zhì)等基本情況，每年至少開展兩次以上調(diào)解員的任職培訓，每三年完成一次人民調(diào)解員輪訓，不斷提高廣大調(diào)解員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和調(diào)解技巧。按照《省人民調(diào)解委員會規(guī)范化分級達標驗收標準》積極開展規(guī)范化調(diào)委會創(chuàng)建活動，做到調(diào)委會名稱、印章、場所標識、徽章、工作程序、文書格式等規(guī)范統(tǒng)一，使各地調(diào)委會組織建設(shè)、制度建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)和隊伍建設(shè)全面提升。

三、認真做好矛盾糾紛的預(yù)防和化解工作

5.全面做好人民調(diào)解工作。認真做好矛盾糾紛的排查、預(yù)防和化解工作是人民調(diào)解法賦予人民調(diào)解工作的重要職能，各地要認真做好矛盾糾紛的排查、預(yù)防和化解工作。廣泛開展經(jīng)常性的矛盾糾紛排查、及時發(fā)現(xiàn)傾向性、苗頭性問題，做到底數(shù)清、情況明。切實做好矛盾糾紛化解工作，依法及時，就地調(diào)解矛盾糾紛，做到案結(jié)事了，防止糾紛激化。認真做好矛盾糾紛預(yù)防工作，及時發(fā)現(xiàn)可能導致矛盾糾紛的潛在因素，盡早采取有針對性的防范措施。

6.著力化解重大復(fù)雜疑難民間糾紛。研究當?shù)孛芗m紛發(fā)生的規(guī)律、特點，總結(jié)探索化解矛盾糾紛的新方式、新措施、新機制。結(jié)合今年我省開展的“爭當人民調(diào)解能手活動”，提高調(diào)解員調(diào)解能力，著力化解本地區(qū)多年積累、長期未得到有效解決的矛盾糾紛；群眾反映強烈、社會影響大的矛盾糾紛以及黨委、政府交辦的矛盾糾紛，對于重大、復(fù)雜、疑難矛盾糾紛，司法行政機關(guān)各級領(lǐng)導干部要加強督促指導，親自參與調(diào)解，確保矛盾糾紛達到有效化解。

7.努力拓展人民調(diào)解工作領(lǐng)域。要主動適應(yīng)新時期社會矛盾糾紛發(fā)展變化的新趨勢，在做好婚姻家庭、相鄰關(guān)系、損害賠償?shù)瘸Ｒ娦浴⒍喟l(fā)性矛盾糾紛調(diào)解工作的同時，積極在征地拆遷、教育醫(yī)療、道路交通、勞動爭議、物業(yè)管理、環(huán)境保護等領(lǐng)域開展人民調(diào)解工作，擴大人民調(diào)解覆蓋面。要集中時間、集中力量，深入開展形式多樣、主題鮮明的人民調(diào)解專項活動，推動人民調(diào)解工作不斷深入。

四、規(guī)范開展人民調(diào)解活動

8.完善人民調(diào)解受理方式。各級司法行政機關(guān)要認真指導人民調(diào)解委員會按照人民調(diào)解法規(guī)定，進一步完善人民調(diào)解受理方式。當事人書面申請調(diào)解的，應(yīng)當填寫《人民調(diào)解申請書》；口頭申請的，人民調(diào)解委員會應(yīng)當填寫《人民調(diào)解受理登記表》。對于排查中主動發(fā)現(xiàn)的、群眾反映的或者有關(guān)部門移送的民間糾紛，人民調(diào)解委員會應(yīng)當主動進行調(diào)解。對于不屬于受理范圍的糾紛，人民調(diào)解委員會應(yīng)當告知當事人按照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以請求有關(guān)部門處理或者向人民法院提訟。

9.依法開展調(diào)解活動。人民調(diào)解員調(diào)解糾紛，應(yīng)當嚴格遵循人民調(diào)解工作原則，主動告知當事人在調(diào)解活動中的權(quán)利義務(wù)，耐心聽取當事人對糾紛實施的陳述，并進行法律政策和社會功德教育，幫助當事人明確其在糾紛中應(yīng)當承擔的責任和享有的權(quán)利，采取有針對性的措施防止糾紛激化。

10.規(guī)范人民調(diào)解協(xié)議。調(diào)解協(xié)議有給付內(nèi)容且非即時履行的，一般應(yīng)當制作《人民調(diào)解協(xié)議書》。當事人認為無需制作調(diào)解協(xié)議書的，可以采取口頭協(xié)議方式，由人民調(diào)解員填寫《人民調(diào)解口頭協(xié)議登記表》。

11.督促當事人履行人民調(diào)解協(xié)議。人民調(diào)解委員會應(yīng)當對人民調(diào)解協(xié)議的履行情況，適時進行回訪，并填寫《人民調(diào)解回訪記錄》。當事人無正當理由不履行人民調(diào)解協(xié)議的，應(yīng)當督促其履行。發(fā)現(xiàn)人民調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不正當?shù)?，在征得各方同意后可以再次進行調(diào)解達成新的調(diào)解協(xié)議。

五、建立健全人民調(diào)解委員會工作制度

12.健全人民調(diào)解委員會工作制度。各級司法行政機關(guān)要按照人民調(diào)解法的立法原則和當?shù)貙嶋H，對原有的規(guī)章、制度、規(guī)范性文件進行清理，建立完善與人民調(diào)解法配套銜接的規(guī)章制度體系。指導各地健全人民調(diào)解委員會工作制度。人民調(diào)解委員會要建立完善學習培訓、社情民意分析、矛盾糾紛排查、重大糾紛集體討論、重大疑難糾紛報告及檔案管理制度，完善矛盾糾紛調(diào)處跟蹤反饋機制、快速反應(yīng)機制等，逐步形成與實際相結(jié)合的有效預(yù)防和化解矛盾糾紛的人民調(diào)解工作制度體系。

13.加強人民調(diào)解統(tǒng)計報送工作。人民調(diào)解委員會主持下達成的書面協(xié)議和口頭協(xié)議都要進行統(tǒng)計，人民調(diào)解員調(diào)解每一件糾紛，都應(yīng)當填寫《人民調(diào)解員調(diào)解案件登記單》，人民調(diào)解委員會應(yīng)當按期填寫《人民調(diào)解委員會調(diào)解案件匯總登記表》，定期及時報送《人民調(diào)解組織隊伍經(jīng)費保障情況統(tǒng)計表》、《人民調(diào)解案件情況統(tǒng)計表》。

14.規(guī)范人民調(diào)解卷宗。人民調(diào)解活動一般應(yīng)當制作調(diào)解卷宗，做到一案一卷。調(diào)解卷宗主要包括《人民調(diào)解申請書》或者《人民調(diào)解受理登記表》、人民調(diào)解調(diào)查（調(diào)解、回訪）記錄、《人民調(diào)解協(xié)議書》或者《人民調(diào)解口頭協(xié)議登記表》等，糾紛調(diào)解過程簡單或者達成口頭調(diào)解協(xié)議的，也可以多案一卷，定期及組卷歸檔。

六、依法確認人民調(diào)解協(xié)議的法律效力

15.依法確認人民調(diào)解協(xié)議。人民調(diào)解協(xié)議是當事人在人民調(diào)解委員會的主持下，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上自愿達成的糾紛解決方案，具有法律約束力。人民法院要通過依法確認人民調(diào)解協(xié)議的法律效力，加大對人民調(diào)解工作的司法保障。經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議后，雙方當事人認為有必要并按照人民調(diào)解法的規(guī)定自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認的，人民法院應(yīng)當及時受理；只有一方當事人申請或者雙方當事人在人民調(diào)解協(xié)議生效后三十日之后提出申請等不符合司法確認申請條件的，人民法院應(yīng)當告知當事人可以按照最高人民法院《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，向人民法院提訟或者另尋法律途徑解決。人民法院在對當事人提出的確認申請進行審查符合司法確認條件的，應(yīng)當及時以決定書的形式依法確認調(diào)解協(xié)議的效力；不符合司法確認條件的，應(yīng)當及時作出不予確認的決定。人民法院依法確認人民調(diào)解協(xié)議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向作出確認決定的人民法院申請強制執(zhí)行。人民法院辦理人民調(diào)解協(xié)議司法確認案件，不得收取費用。人民法院依法確認調(diào)解協(xié)議無效或者不予確認的，當事人可以通過人民調(diào)解變更原調(diào)解協(xié)議或者達成新的調(diào)解協(xié)議，也可以向人民法院提訟。

16.堅持嚴格依法審查和簡便、快捷的原則。人民法院審查人民調(diào)解協(xié)議效力時，應(yīng)當堅持嚴格依法審查和簡便、快捷的原則。在作出不予確認人民調(diào)解協(xié)議決定時應(yīng)慎重。應(yīng)鼓勵和引導當事人選擇人民調(diào)解途徑化解矛盾糾紛，進一步發(fā)揮人民調(diào)解在化解矛盾糾紛、維護社會和諧穩(wěn)定中的積極作用。人民法院作出不予確認人民調(diào)解協(xié)議決定后，應(yīng)將不予確認的理由和原因告知相關(guān)人民調(diào)解委員會，幫助人民調(diào)解委員會提高做調(diào)解工作的能力。對人民調(diào)解協(xié)議確認案件做到優(yōu)先審查、優(yōu)先立案、優(yōu)先審理、優(yōu)先執(zhí)行。人民法院審理人民調(diào)解協(xié)議確認案件的期限一般為十五日，因特殊情況需要延長的，經(jīng)本院院長批準，可以延長十日。在人民法院作出確認決定前，一方當事人或雙方當事人撤回確認申請的，人民法院應(yīng)予準許。

七、依法推進人民調(diào)解方式方法和工作機制創(chuàng)新

17.依法創(chuàng)新人民調(diào)解方式方法和工作機制。要堅持人民調(diào)解工作本質(zhì)屬性和基本原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)糾紛的不同情況，采用靈活多樣的方式化解矛盾糾紛。要整合資源搞好調(diào)解，發(fā)揮律師、基層法律服務(wù)工作者、法律援助工作者的專業(yè)優(yōu)勢，積極參與人民調(diào)解，幫助解決疑難復(fù)雜的矛盾糾紛。要認真貫徹落實《省委辦公廳省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)<省委政法委、省社會治安綜合治理委員會、省維護穩(wěn)定工作領(lǐng)導小組構(gòu)建“大調(diào)解”工作體系有效化解社會矛盾促進社會和諧穩(wěn)定的意見>的通知》精神，積極參與構(gòu)建黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導，綜治機構(gòu)綜合協(xié)調(diào)，司法行政、部門和人民法院分別牽頭，有關(guān)部門各司其職，社會廣泛參與，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解既充分發(fā)揮作用、又相互銜接配合的“大調(diào)解”工作體系，充分發(fā)揮人民調(diào)解在“大調(diào)解”工作體系中的依托、前沿和基礎(chǔ)作用，合力化解社會矛盾糾紛。要加強人民調(diào)解與訴訟間的有機銜接，強化人民調(diào)解協(xié)議效力，提高協(xié)議履行率?；鶎尤嗣穹ㄔ簯?yīng)當按照人民調(diào)解法規(guī)定，對適宜通過人民調(diào)解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當事人向人民調(diào)解委員會申請調(diào)解。對于人民調(diào)解員調(diào)解不成，終止調(diào)解后方式人提起民事訴訟的，基層人民法院應(yīng)當及時受理。

八、進一步加強對人民調(diào)解工作的領(lǐng)導和指導

18.全面履行指導人民調(diào)解工作職責。人民調(diào)解法規(guī)定縣級以上地方人民政府司法行政機關(guān)負責指導本行政區(qū)域內(nèi)的人民調(diào)解工作；基層人民法院對人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛進行業(yè)務(wù)指導。各級司法行政機關(guān)、基層人民法院要認真履行職責，進一步加強對人民調(diào)解工作的指導，推動我省人民調(diào)解工作深入發(fā)展。司法行政機關(guān)要把指導人民調(diào)解工作列入重要議事日程，切實加強領(lǐng)導。要根據(jù)人民調(diào)解法的規(guī)定，結(jié)合當?shù)貙嶋H，研究制定人民調(diào)解工作發(fā)展規(guī)劃、工作制度和政策措施，并認真貫徹落實。要加強對人民調(diào)解委員會組織建設(shè)、隊伍建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)和制度建設(shè)的指導，從實際出發(fā)，根據(jù)不同地域、不同層次、不同行業(yè)、不同領(lǐng)域人民調(diào)解組織的不同情況，有針對性的提出工作要求，做出工作部署，加強督促檢查，努力提高人民調(diào)解工作水平。認真分析研究本地區(qū)民間糾紛特點和規(guī)律，指導人民調(diào)解委員會改進工作，認真總結(jié)和推廣人民調(diào)解實踐中的好做法、好經(jīng)驗，大力加以推廣，充分發(fā)揮典型示范作用。

19.大力開展人民調(diào)解員隊伍培訓工作。縣級司法行政機關(guān)要定期開展對人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓工作，依法對本行政區(qū)域內(nèi)的人民調(diào)解委員會的設(shè)立情況、人員組成情況進行統(tǒng)計，實行備案制度，將人民調(diào)解委員會以及人員組成情況和調(diào)整情況及時通報所在基層人民法院。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所要加強對轄區(qū)內(nèi)人民調(diào)解委員會工作的日常指導，切實提高工作水平，規(guī)范人民調(diào)解委員會的業(yè)務(wù)臺賬、調(diào)解文書和工作檔案，督促建立和落實各項規(guī)章制度，定期組織評比考核，確保調(diào)解工作依法、規(guī)范進行。

基層人民法院按照人民調(diào)解法規(guī)定對人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛進行指導時，應(yīng)當按照“不缺位、不錯位、不越位”原則，既不能以審判權(quán)取代人民調(diào)解自治權(quán)，也不能混淆人民調(diào)解和司法調(diào)解的界限，做到指導方式合法靈活。指導深度合理到位?；鶎尤嗣穹ㄔ号c司法行政機關(guān)應(yīng)當加強協(xié)調(diào)與配合，在指導人民調(diào)解工作中實現(xiàn)優(yōu)勢互補，共同推動人民調(diào)解事業(yè)發(fā)展?；鶎尤嗣穹ㄔ嚎梢酝ㄟ^參與司法行政機關(guān)舉辦的人民調(diào)解員培訓班、組織人民調(diào)解員旁聽法庭審理、依法確認人民調(diào)解委員會調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議具有法律效力、聘任人民調(diào)解員為人民陪審員等常態(tài)措施指導人民調(diào)解工作。基層人民法院還可以根據(jù)客觀情形，針對民間糾紛在不同地區(qū)、不同行業(yè)的不同情形和人民調(diào)解組織形式、工作模式的發(fā)展變化，實施加強指導，確保在第一時間將民間糾紛，特別是可能激化的民間糾紛化解在第一現(xiàn)場。基層人民法院根據(jù)工作需要可以實行巡回指導的工作方式?；鶎尤嗣穹ㄔ簯?yīng)當設(shè)立專（兼）職人民調(diào)解指導員，對企業(yè)改制、征地拆遷、草場糾紛、勞動爭議、教育醫(yī)療、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、知識產(chǎn)權(quán)、交通事故等可能引發(fā)的群體性民間糾紛，配合司法行政機關(guān)實施專項指導，及時溝通信息，專題研究，制定政策，化解矛盾?；鶎尤嗣穹ㄔ阂e極引導當事人向人民調(diào)解組織申請調(diào)解，依法審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件，依法開展司法確認等于審判職能相關(guān)的工作。各級司法行政機關(guān)要進一步加強與人民法院的協(xié)調(diào)配合，進一步完善統(tǒng)計通報、溝通信息、研究工作制度，加強在調(diào)解業(yè)務(wù)等方面的配合，形成工作合力，共同做好人民調(diào)解工作。

篇5

三部與公眾相關(guān)的法規(guī)規(guī)章

勞動和社會保障部《最低工資規(guī)定》。該《規(guī)定》適用范圍不僅包括企業(yè)，還包括民辦 非企業(yè)單位、有雇工的個體工商戶和與之形成勞動關(guān)系的勞動者，以及國家機關(guān)、事業(yè)單位 、社會團體和與之建立勞動合同關(guān)系的勞動者?！兑?guī)定》指出，勞動者在依法享受帶薪年休 假、探親假等國家法定的休假期間視為提供了正常勞動，用人單位必須依法應(yīng)支付的不得低 于最低工資標準的勞動報酬。《規(guī)定》明確了最低工資標準測算方法，要求最低工資標準每 兩年至少調(diào)整一次。對于違反規(guī)定的，勞動保障部門將責令用人單位按所欠工資的最高5倍 支付勞動者賠償金。

建設(shè)部、財政部、民政部、國土資源部、國家稅務(wù)總局《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管 理辦法》?！掇k法》指出，城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房保障方式應(yīng)當以發(fā)放租賃住房補貼為 主，實物配租、租金核減為輔。實物配租要面向孤、老、病、殘等特殊困難家庭及其他急需 救助的家庭。為了保證公平和公正，《辦法》還要求，申請廉租住房的最低收入家庭，應(yīng)當 提出書面申請，市、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門審核后，應(yīng)當予以公示。有關(guān)部門可以 通過入戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證等方式對申請人的家庭收入和住房狀況進行核實。

建設(shè)部《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》。該《規(guī)程》明確了行政裁決及強制拆遷的 程序，增加了行政調(diào)解程序，建立了拆遷聽證制度，確立了拆遷補償安置標準的裁決原則， 規(guī)范了拆遷強制執(zhí)行行為?！兑?guī)程》指出，因拆遷人與被拆遷人就搬遷期限、補償方式、補 償標準以及搬遷過渡方式、過渡期限等原因達不成協(xié)議，當事人可向市、縣房屋拆遷管理部 門申請裁決。未達成拆遷補償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁 決申請前，應(yīng)當進行聽證。未經(jīng)行政裁決不得實施行政強制拆遷，拆遷人、接受委托的拆遷 單位在實施拆遷中采用恐嚇、脅迫以及停水、停電等手段，強迫被拆遷人搬遷或者擅自組織 強制拆遷的，由所在市、縣房屋拆遷管理部門責令停止拆遷，并依法予以處罰；觸犯刑律的 ，依法追究刑事責任。

三部重要的行政性法規(guī)規(guī)章

國務(wù)院《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》?！稐l例》明確規(guī)定，國家實行地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報制度和地質(zhì) 災(zāi)害調(diào)查制度。國務(wù)院國土資源主管部門會同國務(wù)院建設(shè)、水利、鐵路、交通等部門，依據(jù) 全國地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查結(jié)果，編制全國地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃，經(jīng)批準后公布。縣級以上人民政府應(yīng) 當將城鎮(zhèn)、人口集中居住地區(qū)、風景名勝區(qū)、大中型工礦企業(yè)所在地和交通干線、重點水利 電力工程等基礎(chǔ)設(shè)施作為地質(zhì)災(zāi)害重點防治區(qū)中的防護重點。國家建立地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和 預(yù)警信息系統(tǒng)，實行地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報制度。地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報由縣級以上人民政府國土資源主管部 門會同氣象主管機構(gòu)。任何單位和個人不得擅自向社會地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報。對出現(xiàn)地質(zhì) 災(zāi)害前兆、可能造成人員傷亡或者重大財產(chǎn)損失的區(qū)域和地段，縣級人民政府應(yīng)當及時劃定 為地質(zhì)災(zāi)害危險區(qū)，予以公告，并在地質(zhì)災(zāi)害區(qū)的邊界設(shè)置明顯警示標志。

國土資源部《礦產(chǎn)資源登記統(tǒng)計管理辦法》。與1995年《礦產(chǎn)儲量登記統(tǒng)計管理暫行辦 法》相比，修改和補充后的《辦法》改變了以往礦產(chǎn)儲量統(tǒng)計與開發(fā)利用統(tǒng)計分別進行、一 個部門多頭統(tǒng)計和部分填報內(nèi)容重復(fù)的狀況，將原來實行的原礦產(chǎn)資源儲量與開發(fā)利用兩項 統(tǒng)計制度合并，建立了新的規(guī)范的礦產(chǎn)資源統(tǒng)計制度。同時，明確了礦產(chǎn)資源登記統(tǒng)計管理 的職責分工，并將礦產(chǎn)資源儲量登記與評審備案、探礦權(quán)采礦權(quán)管理等緊密鏈接起來，同時 辦理，既強化了國土資源主管部門對礦產(chǎn)資源登記統(tǒng)計工作的統(tǒng)一管理，便于登記工作的落 實，又簡化了程序，提高了效率，進一步明確了礦產(chǎn)資源儲量登記的作用。另外，新《辦法 》還制訂了新的指標項目，修改了有關(guān)專業(yè)術(shù)語和名稱，增加了停辦（關(guān)閉）礦山殘留礦產(chǎn) 資源儲量登記方面的規(guī)定。

國土資源部《海底電纜管道保護規(guī)定》。該《規(guī)定》對海底電纜管道的安全運行、海底 電纜管道所有者合法權(quán)益、海上作業(yè)與海底電纜管道的保護、海底電纜管道糾紛的解決以及 處罰做出明文的規(guī)定?！兑?guī)定》指出，海上作業(yè)者在海上作業(yè)時鉤住海底電纜管道的，應(yīng)當 立即報告所在地海洋行政主管部門，不得擅自將海底電纜管道拖起、拖斷或砍斷。海上作業(yè) 者為保護海底電纜管道致使財產(chǎn)遭受損失，有證據(jù)證明的，海底電纜管道所有者應(yīng)當給予適 當?shù)慕?jīng)濟補償；但擅自在海底電纜管道保護區(qū)內(nèi)從事挖砂、鉆探養(yǎng)殖等海上作業(yè)的除外。單 位和個人造成海底電纜管道及附屬保護設(shè)施損害的，應(yīng)當依法承擔賠償責任。

四部與財經(jīng)有關(guān)的法規(guī)規(guī)章

中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《金融機構(gòu)衍生產(chǎn)品交易業(yè)務(wù)管理暫行辦法》。該辦法對金 融衍生產(chǎn)品的管理進行了統(tǒng)一的規(guī)范，還首次對金融機構(gòu)開辦衍生產(chǎn)品的準入條件和開辦程 序進行了明確規(guī)定，加強了衍生產(chǎn)品的準入管理?！掇k法》指出，申請開辦衍生產(chǎn)品交易業(yè) 務(wù)的中國國內(nèi)的金融機構(gòu)，必須具備健全的衍生產(chǎn)品交易風險管理制度和內(nèi)部控制制度；完 善的衍生產(chǎn)品交易前、中、后臺自動聯(lián)接的業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)和實時的風險管理系統(tǒng)；配備相應(yīng) 的人員和設(shè)施。外國銀行分行申請開辦衍生產(chǎn)品交易業(yè)務(wù)，應(yīng)獲得其總行對該分行從事衍生 產(chǎn)品交易品種和限額等方面的正式授權(quán)；除總行另有明確規(guī)定外，該分行的全部衍生產(chǎn)品交 易統(tǒng)一通過給其授權(quán)的總行系統(tǒng)進行實時交易，并由其總行統(tǒng)一進行平盤、敞口管理和風險 控制。銀監(jiān)會有權(quán)隨時檢查金融機構(gòu)有關(guān)衍生產(chǎn)品交易業(yè)務(wù)的資料和報表，定期檢查金融機 構(gòu)的風險管理制度、內(nèi)部控制制度和業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)是否與其從事的衍生產(chǎn)品交易業(yè)務(wù)種類相 適應(yīng)。

中國人民銀行《中國銀聯(lián)入網(wǎng)機構(gòu)銀行卡跨行交易收益分配辦法》。《辦法》統(tǒng)一了發(fā) 卡行和中國銀聯(lián)在跨行交易中的收益分配比例和辦法，規(guī)定ATM跨行取款交易收益分配采用 固定行手續(xù)費和銀聯(lián)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)費方式。持卡人在他行ATM機上成功辦理取款時，無論同 城或異地，發(fā)卡行均按每筆3.0元的標準向行支付手續(xù)費，同時按每筆0.6元的標準 向銀聯(lián)支付網(wǎng)絡(luò)服務(wù)費。暫不規(guī)定ATM跨行查詢收費。POS跨行交易的商戶也須按一定比例向 發(fā)卡行和銀聯(lián)繳納服務(wù)費。

中國保險監(jiān)督管理委員會《外國保險機構(gòu)駐華代表機構(gòu)管理辦法》。與舊辦法相比，新 《辦法》明確了外國保險機構(gòu)申請駐華機構(gòu)的審批時間，規(guī)定了外國保險機構(gòu)及相關(guān)稱謂。 《辦法》指出，“外資保險機構(gòu)駐華代表機構(gòu)”將改名為“外國保險機構(gòu)駐華代表機構(gòu)”。 按照中國入世承諾，新辦法加入了保監(jiān)會審批的期限的規(guī)定；對審批的程序進行了細化，明 確規(guī)定，正式申請表由保監(jiān)會提供，保監(jiān)會審批的期限為20日，20日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng) 保監(jiān)會主席批準，可以延長10日。對代表機構(gòu)的展期，不再審批，對代表機構(gòu)變更地址、更 換或增減代表、副代表、外籍工作人員，則由審批改為事后報告。

國家外匯管理局《關(guān)于規(guī)范非居民個人外匯管理有關(guān)問題的通知》。該通知對我國境內(nèi) 非居民個人的外匯流入、流出，等各環(huán)節(jié)都進行了規(guī)范，并明確了銀行的職責?！锻ㄖ分?出，外國自然人（包括無國籍人）、港澳臺同胞和持中華人民共和國護照但已取得境外永久 居留權(quán)的中國自然人都是非居民個人?！锻ㄖ芬?萬美元和5000美元為界，分別規(guī)定了非 居民個人辦理外匯收支、外匯劃轉(zhuǎn)、結(jié)匯、開立外匯賬戶、將外匯匯出境外應(yīng)辦理的相關(guān)手 續(xù)。銀行應(yīng)當按照本《通知》規(guī)定辦理非居民個人外匯業(yè)務(wù)，并接受外匯局的監(jiān)督、檢查。

三部與海關(guān)相關(guān)的法規(guī)規(guī)章

國務(wù)院《中華人民共和國知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護條例》?！稐l例》明確規(guī)定了知識產(chǎn)權(quán)海關(guān) 保護的范圍以及期限。海關(guān)對與進出口貨物有關(guān)，并受中華人民共和國法律、行政法規(guī)保護 的商標專用權(quán)、著作權(quán)和與著作權(quán)有關(guān)的權(quán)利、專利權(quán)實施保護，知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人可以按照 本條例的規(guī)定，將其知識產(chǎn)權(quán)向海關(guān)總署申請備案。知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護備案自海關(guān)總署準予 備案之日起生效，有效期為10年，知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人可向海關(guān)申請扣留侵權(quán)嫌疑貨物。

海關(guān)總署《海關(guān)關(guān)于加工貿(mào)易保稅貨物跨關(guān)區(qū)深加工結(jié)轉(zhuǎn)的管理辦法》。與舊辦法相比 ，新《辦法》做了較大的修改，并對轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出企業(yè)辦理結(jié)轉(zhuǎn)計劃備案手續(xù)程序、辦理結(jié)轉(zhuǎn) 報關(guān)手續(xù)的程序進行了細化。《辦法》指出，加工貿(mào)易企業(yè)開展結(jié)轉(zhuǎn)的，轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出企業(yè)無 需經(jīng)外經(jīng)貿(mào)主管部門批準，只需經(jīng)主管海關(guān)備案后，就可辦理實際收發(fā)貨及報關(guān)手續(xù)?！掇k 法》還規(guī)定了申請結(jié)轉(zhuǎn)的加工貿(mào)易企業(yè)如有不符合海關(guān)監(jiān)管要求，被海關(guān)責令限期整改，在 整改期內(nèi)的；逾期未報核《手冊》的；未按照本辦法第五條規(guī)定填制結(jié)轉(zhuǎn)貨物收發(fā)貨單的； 涉嫌走私已被海關(guān)立案調(diào)查，尚未結(jié)案的等四種情形，海關(guān)將不予受理。

海關(guān)總署《中華人民共和國海關(guān)對用于裝載海關(guān)監(jiān)管貨物的集裝箱和集裝箱式貨車車廂 的監(jiān)管辦法》。該辦法加強了對集裝箱制作、集裝箱式貨車車廂的制造或改裝以及集裝箱和 集裝箱式貨車車廂的維修的監(jiān)管?！掇k法》規(guī)定，境內(nèi)制造集裝箱的工廠、境內(nèi)制造或者改 裝集裝箱式貨車車廂的工廠應(yīng)持《工廠認可證書》，向其所在地海關(guān)申請遞交申請書，經(jīng)核 準后由海關(guān)頒發(fā)相應(yīng)的核準證書，方可從事集裝箱制造、集裝箱式貨車車廂制造、改裝或者 維修。海關(guān)總署授權(quán)中國船級社統(tǒng)一辦理集裝箱我國海關(guān)批準牌照、境內(nèi)裝載海關(guān)監(jiān)管貨物 的集裝箱式貨車車廂的海關(guān)批準牌照。海關(guān)可以隨時對維修工廠維修的安裝海關(guān)批準牌照的 集裝箱和集裝箱式貨車車廂進行核查。

篇6

為“爭”父母，死磕到底

上世紀50年代初，江柏年和宋月英結(jié)婚了，婚后共生育了兩子兩女，分別是大女兒江漣（已于2013年1月去世）、大兒子江國文、小兒子江國武和小女兒江池。60年過去了，江柏年和宋月英都到了耄耋之年，頭腦變得越來越遲鈍，越來越糊涂。2013年3月，經(jīng)醫(yī)院診治，江柏年被診斷患有認知能力障礙，宋月英被診斷患有阿爾茨海默病。2014年8月，大兒子江國文拿著醫(yī)院的診斷書，帶著父母來到復(fù)旦大學上海醫(yī)學院司法鑒定中心為父母做精神鑒定，鑒定結(jié)論為：江柏年、宋月英存在老年性癡呆，評定為無民事行為能力人。

鑒定結(jié)論出來后，大兒子江國文向上海市嘉定區(qū)人民法院提起了訴訟，申請宣告其父母為無民事行為能力人，并指定其為父母的監(jiān)護人。但在開庭當天，小兒子江國武并不同意由其哥哥江國文擔任父母的監(jiān)護人，認為哥哥是項莊舞劍，意在沛公，表面上是想擔任父母的監(jiān)護人，更好地孝順父母，實質(zhì)上是想侵吞父母的退休金和房產(chǎn)。根據(jù)《民法通則》第17條的規(guī)定，“對擔任監(jiān)護人有爭議的，由精神病人的所在單位或者住所地的居民委員會、村民委員會在近親屬中指定。”因此嘉定法院民一庭的肖法官依法只宣告了江柏年和宋月英為無民事行為能力人，并未對老夫妻倆的監(jiān)護人予以指定。

2014年9月18日，大兒子江國文收到法院判決書后來到父母住所地所在的居民委員會，請求居委會指定其為父母的監(jiān)護人。居委會在召開了居委會全體成員會議，決定指定大兒子江國文為父親江柏年的監(jiān)護人，小兒子江國武為母親宋月英的監(jiān)護人。

本以為居委會指定兩個兒子各自為父母的監(jiān)護人，公平中立，合情合理，既有利于贍養(yǎng)老人，也有利于分擔職責，事情到了這一步也算了結(jié)了。但是，兄弟倆對居委會的指定均表示不服，又紛紛到嘉定法院提訟，要求撤銷居委會的決定，指定自己為父母二人的監(jiān)護人。兄弟倆你爭我搶，大有魚死網(wǎng)破、死磕到底之勢，手足矛盾進一步升級。

胞兄胞弟的這兩個案子再次送到了肖法官的案頭。肖法官希望能公正高效地解決這個問題，更快更好地維護老人的權(quán)益，并且做到合理公平，讓兄弟倆定紛止爭。于是她立即著手處理案件，仔細審查兄弟倆的申請書以及證據(jù)材料，對江柏年一家的家庭情況以及子女之間的矛盾有了初步的了解。之后，肖法官和書記員一同前往居委會進行實地調(diào)查。她們不僅向居委會負責人了解了居委會做出決定的考量和依據(jù)，還向周圍鄰居詳細了解了江國文和江國武兩兄弟對父母的照料情況等，并做了調(diào)查筆錄。

以照顧為名

2014年11月6日上午，該案完成調(diào)查，如期開庭。申請人江國文認為其照顧父母較多，看病送養(yǎng)老院皆由其操辦，費用大多由其支付，而且除了江國武以外的近親屬均同意其為父母的監(jiān)護人，因此其理應(yīng)成為父母的監(jiān)護人。同時江國文申請了證人潘琳琳（系大女兒江漣之女，即江國文、江國武的外甥女）出庭。潘琳琳認為大舅江國文適合擔任外公外婆的監(jiān)護人，因為大舅對外公外婆照顧居多，生病住院都是大舅陪同并承擔費用，小舅很少看望外公外婆，即使看望停留時間也很短，在病房待個一兩分鐘，拍張照片就走人了。更甚的是一次外婆住院，外公騎自行車去看望外婆結(jié)果卻因為健忘誤騎到了江蘇太倉市，還在太倉摔了一跤，被當?shù)亟痪偷教珎}醫(yī)院。當?shù)亟痪ㄖ诵【?，小舅不僅自己沒趕去接外公回來而且不通知家里其他人，直到晚上才匆匆趕往太倉接回外公。這些都足以證明小舅并不是真心關(guān)心外公外婆，而只是關(guān)心外公外婆的工資卡。同時在法庭上江國文還提出，由于其和妻子現(xiàn)在仍需工作，無暇全天照看父母，為此已將父母安排至養(yǎng)老院由專業(yè)人員照顧父母的日常生活起居。父母雖然退休后有退休金，但是退休金一直被弟弟江國武保管，至今未交出，即使弟弟如數(shù)交出父母的退休金，也無法完全滿足父母入住養(yǎng)老院的費用，加之自己的經(jīng)濟能力有限，所以為更好地贍養(yǎng)老人，其決定將父母所有的一套住房出售，將取得的售房款用于父母養(yǎng)老支出。

原來，由于父母老年癡呆導致生活不能自理，哥哥江國文就于2013年1月和小妹江池商量由其保管父母的退休工資卡并用于父母養(yǎng)老。但是當?shù)艿芙瓏涞弥@個情況后認為哥哥又管錢又記賬不公平，于是兄妹仨又書面協(xié)議由哥哥江國文保管工資卡密碼，弟弟江國武保管工資卡、房產(chǎn)證等，每月給父母2500元生活費。誰知弟弟拿了工資卡、房產(chǎn)證后拒不繳出，父母養(yǎng)老成了難題。

小兒子江國武則認為由江國文擔任父母的監(jiān)護人不利于父母的身心健康和合法權(quán)益的保護，且自己對父母盡過孝心，經(jīng)濟能力又好，居住條件寬裕，能為父母提供較好的養(yǎng)老條件，因此法院應(yīng)指定其為父母的監(jiān)護人；至于潘琳琳所述的父親誤騎太倉，而其未及時接回是由于當天要給學生上課，工作較忙。而自己沒有將父母的工資用于父母看病養(yǎng)老，是因為哥哥什么事情都不和其商量，其不知道父母的病情，而且父母的社?？ㄔ诟绺缒?，當然由其帶著父母去看病比較方便。

做監(jiān)護人，是權(quán)利還是職責

聽了兄弟倆以及證人的陳述，肖法官仔細思量，認為大兒子江國文不僅積極地陪同父母看病住院，而且承擔了贍養(yǎng)費用，較好地履行了贍養(yǎng)義務(wù)。而小兒子不僅不照顧父母，還將父母的工資卡拿走拒不交出，也未將父母工資用于父母養(yǎng)老，在父親走失時以工作繁忙為由未及時對父親施予救助有怠于贍養(yǎng)之嫌，從維護老人權(quán)益出發(fā)，大兒子更適合擔任父母的監(jiān)護人。因此，法庭最終判決撤銷居民委員會作出的指定江國武為宋月英監(jiān)護人的指定，指定江國文為宋月英的監(jiān)護人，并且駁回了小兒子江國武的訴訟請求。

該案的判決書給出了作出這一判決的理由：監(jiān)護人的職責是保護被監(jiān)護人的人身、財產(chǎn)及其他合法權(quán)益，除為被監(jiān)護人的利益外，不得處理被監(jiān)護人的財產(chǎn)。認定監(jiān)護人的監(jiān)護能力，應(yīng)當根據(jù)監(jiān)護人的身體健康狀況、經(jīng)濟條件以及與被監(jiān)護人在生活上的聯(lián)系狀況等因素確定。擔任監(jiān)護人并不是一種權(quán)利而是一種職責。

申請人江國文和江國武作為被監(jiān)護人江柏年、宋月英的成年子女，均有擔任監(jiān)護人的資格。被監(jiān)護人江柏年、宋月英年事已高，其近年來就醫(yī)治療主要由江國文陪同、護理并支付相應(yīng)的錢款。目前，江柏年夫婦已被宣告為無民事行為能力人，客觀上不適宜單獨居住，現(xiàn)江國文將父母安排至養(yǎng)老院養(yǎng)老，由專業(yè)人員負責父母的日常起居生活，在子女均有工作，無暇全天候照看老人的情況下，也不失為一種合理的安排。且在江國武保管父母退休工資的情況下，江國文仍先墊付了父母就醫(yī)治療及入住養(yǎng)老院的費用，較好地履行了贍養(yǎng)義務(wù)。而江國武在得知患有老年癡呆癥的父親在異地受傷后，既未及時趕至醫(yī)院照看，也未及時通知其他兄弟姐妹，顯然具有懈怠履行贍養(yǎng)職責之嫌?，F(xiàn)除江國武之外其余具有監(jiān)護資格的近親屬均表示由江國文作為江柏年、宋月英的監(jiān)護人，故有關(guān)部門指定江國文作為江柏年的監(jiān)護人并無不當，指定江國武作為宋月英的監(jiān)護人有失妥當。作為被監(jiān)護人的子女，江國文與江國武應(yīng)不計前嫌，相互配合，履行贍養(yǎng)義務(wù)，給予父母生活上的照顧、物質(zhì)上的幫助、精神上的慰藉；作為監(jiān)護人的江國文應(yīng)更加努力，忠實履行監(jiān)護職責，確保被監(jiān)護人的合法財產(chǎn)和權(quán)益。

（文中當事人姓名皆系化名）

篇7

上訴制度是司法制度的重要構(gòu)成部分，擔負著多樣化的司法功能，[1]并且需要在不同的價值目標之間進行平衡與取舍。[2]由于現(xiàn)代社會的急劇變遷，許多國家的民事上訴制度無論是在制度設(shè)計還是實際運作上均面臨著種種問題，并進而影響著整個司法制度的有效運行。在我國，由于制度設(shè)計上固有的缺陷，加之司法實踐中頗具中國特色的請示報告之風盛行，再審程序啟動的隨意性大，“終審不終”現(xiàn)象普遍存在，民事上訴制度在理論與實踐兩個層面均存在著比其他國家更加難以克服的問題。這種狀況不但影響了對當事人合法權(quán)益的保護，而且損害了法院的權(quán)威，動搖了司法的根基。[3]學者普遍認為，我國民事上訴制度的改革與重構(gòu)勢在必行。[4]

在英國，民事上訴制度具有悠久的歷史，早在普通法的形成的初期就形成了分別針對事實問題和法律問題的復(fù)查制度。不過這種復(fù)查制度存在明顯的缺陷，其基本的特點是：對于不重要的、從判決的表面能發(fā)現(xiàn)的法律差錯有很好的處理辦法，但對于影響審理的進行以及陪審團活動的法律錯誤只有粗糙的處理辦法，對于純粹的事實方面的錯誤，則毫無辦法。為此，英國《最高法院規(guī)則》在民事上訴制度中確立了“重新聽審的方式”（bywayofrehearing）的基本模式，賦予上訴法院享有第一審法院所有的修改訴訟文件的全部權(quán)力，以及就事實問題接受新的證據(jù)的全部自由裁量權(quán)。[5]而在此后的相當長的一段時間內(nèi)，英國的民事上訴制度一直未有重大的修改，系統(tǒng)的改革是隨著英國大規(guī)模的民事司法改革，在改革理念的指引下逐漸展開的。

英國近年來在民事司法改革方面取得令世人矚目的成果。[6]本文側(cè)重介紹英國民事上訴制度改革的理念與規(guī)則，以期為我國民事上訴制度的重構(gòu)提供一些參考和借鑒。

二、英國法院體系與民事上訴制度的基本架構(gòu)

在英國，民事法院體系由郡法院、高等法院、民事上訴法院和上議院四級法院所組成。[7]其中郡法院負責受理一般的一審民事案件，而上訴法院、上議院作為主要的上訴審法院，基本上只受理上訴案件。至于高等法院，它既是重大、復(fù)雜民事案件的初審法院，同時也受理針對郡法院一審判決提出的上訴案件。在英國的民事司法架構(gòu)下，當事人不服郡法院一審裁判的，可以向高等法院提起上訴；對高等法院一審裁判不服的，可以向上訴法院上訴；如果對上訴法院的二審判決不服的，還可以向上議院提起第二次上訴。通常認為，英國民事訴訟實行的是三審終審制；而就上訴審的審理對象而言，第二審原則上為法律審，一般不涉及事實問題，但在特定情形下亦涉及事實，第三審則為法律審。[8]當然，以上的說明只是對英國民事上訴架構(gòu)的粗略勾勒，事實上英國民事上訴制度的內(nèi)容相當繁雜，并且隨著英國民事司法改革的深入而不斷發(fā)展變化。

如前所述，郡法院是英國審理民事案件的基層法院。對于郡法院受理的案件標的額，最初有一定的上限限制（1977年為2000英鎊，1981年提高到5000英鎊），不過根據(jù)《1990年法院與法律服務(wù)法》，現(xiàn)在郡法院的民事案件管轄權(quán)不再受到金額上的限制，但是仍有地域上的限制，即當事人不能選擇郡法院進行訴訟。當事人對郡法院地區(qū)法官的裁判不服的，只能向郡法院巡回法官提出上訴，上訴案件仍在郡法院進行審理。如果案件是由郡法院巡回法官適用多極程序或特別程序?qū)徖淼?，則可以上訴到上訴法院。除此之外，對郡法院的其他裁判，只能向高等法院提起上訴。

英國的高等法院是根據(jù)《1873年司法法》（theJudicatureAct1873）而建立的。作為民事法院，其管轄權(quán)在實質(zhì)上不受任何限制。為了方便司法，高等法院分為大法官分庭（ChanceryDivision）、王座分庭（Queen’sBenchDivision）和家事分庭（FamilyDivision）三個分庭，行使平等的管轄權(quán)：王座分庭審理諸如違約和侵權(quán)的民事案件，只由一名法官審理。這些案件無一例外都由法官聽審而無需陪審團，并且大多以調(diào)解或撤訴方式結(jié)案，只有1%的案件需要由法官作出判決。[9]王座分庭附屬的商事法庭審理有關(guān)銀行、保險、等方面的訴訟；海事法庭則負責審理由于船舶碰撞引起的人身傷亡、貨物損失的賠償訴訟以及有關(guān)船舶所有權(quán)、海難救助、船舶拖曳、船員工資等的海事糾紛；大法官分庭初審管轄權(quán)包括審理有關(guān)土地的轉(zhuǎn)讓分割、抵押、信托、破產(chǎn)、合伙、專利、商標、版權(quán)以及涉及公司法的案件。此外，大法官分庭的獨任法官可以審理針對稅務(wù)官作出的有關(guān)稅務(wù)決定的上訴案件，以及來自郡法院的關(guān)于個人無清償能力的上訴案件；家事分庭管轄一切有關(guān)婚姻的糾紛和事項（無論是初審或上訴），還審理有關(guān)婚生子女、未成年人的監(jiān)護、收養(yǎng)等事項的案件，以及《1989年兒童法》、《1996年家庭法》等婚姻家庭法律所規(guī)定的訴訟案件。家事分庭由庭長和其他普通法官組成。根據(jù)《1978年家事訴訟與治安法院法》提起的上訴案件，通常由兩名或更多的法官組成法庭審理。但如果上訴只涉及分階段或一次性的費用支付問題，則將由一名法官獨任審理。[10]根據(jù)《1989年兒童法》提起的上訴通常由一名法官審理，除非庭長另有指示。

根據(jù)英國《1981年最高法院法》，上訴法院由大法官、上議院常任法官、高等法院首席法官、高等法院家事分庭庭長等法官組成。除此以外，上訴法院或高等法院的所有前任法官以及高等法院的所有現(xiàn)任法官，都可以被要求參加上訴法院的案件審理。前任的法官可以拒絕這一要求，但現(xiàn)任法官無權(quán)拒絕。上訴法院包括民事上訴庭和刑事上訴庭，其中民事上訴庭主要審理來自高等法院所屬三個分庭以及郡法院的民事上訴案件。從1970年開始，在特定情況下，一些民事案件可以通過“蛙跳”（leapfrog）程序越過上訴法院而從高等法院直接上訴到上議院。這樣的上訴必須滿足以下兩個條件：（1）審判法官發(fā)給證書、所有當事人同意、案件涉及重大公眾利益問題或者法官受到高等法院或上議院先前判決的約束；（2）上議院同意受理。[11]

對于不涉及歐盟法律的案件，英國上議院是聯(lián)合王國的最高上訴法院。上議院作出的司法決定只能被成文法或上議院在以后的案件中拒絕遵循先例的決定所。上議院議長是大法官，同時也是最高法院院長。協(xié)助大法官工作的人包括7—12名上議院常任法官以及任何現(xiàn)任或曾任高級法官職務(wù)的上議院議員，例如前任大法官或已退休的上訴法院法官。上議院常任法官是上議院終身議員，[12]他們經(jīng)常被稱作法律議員（LawLords）。上議院的初審管轄權(quán)十分有限，一般說來只對涉及貴族的爵位繼承爭議案件和侵犯上議院自身議會特權(quán)的案件行使初審管轄權(quán)。不過隨著《1948年刑事審判法》的通過，上議院審判貴族犯罪的初審管轄權(quán)已被廢除。任何民事案件要在上議院提起上訴，必須首先獲得上訴法院或上議院的許可，其具體的程序現(xiàn)在由《2000年適用于民事上訴的上議院訴訟指引》（HouseofLordsPracticeDirectionApplicabletoCivilJustice，2000）所規(guī)定。

根據(jù)《1972年歐洲共同體法》，自1973年1月1日起英國成為歐共體成員國。這樣，歐共體法院（TheCourtofJusticeoftheEuropeanCommunities）就取代上議院成為英國的終審法院。但是，歐共體法院僅處理具有歐洲因素的案件，對于國內(nèi)案件，上議院仍是聯(lián)合王國的最終上訴法院。而所謂的“涉及歐洲因素”，一般指涉及歐共體其他成員國公民人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利的案件。大多數(shù)提交到歐洲法院的案件都涉及商業(yè)貿(mào)易問題，但歐洲法院也就許多社會問題（如同工同酬、性別歧視等）作出過權(quán)威性裁判。[13]

根據(jù)英國《1833年司法委員會法》，樞密院成立一個專門的司法委員會（JudicialcommitteeofthePrivyCouncil），作為24個英聯(lián)邦領(lǐng)地和6個英聯(lián)邦獨立共和國的最高上訴法院。為了方便司法，司法委員會設(shè)在倫敦。法庭應(yīng)由至少3名委員會成員（實踐中通常為5名）組成，并且這些委員一般都是上訴法院的常任法官，因此司法委員會作出的決定具有很大的權(quán)威性。但必須注意的是，委員會的決定對英國法院不具有絕對的拘束力。從技術(shù)上講，委員會對一個案件所作出的決定不是判決，而只是向女王提出的建議。在司法實踐中，這一建議需要通過樞密院令才能得到執(zhí)行。[14]

勞工上訴法庭是根據(jù)《1975年勞工保護法》而建立的，它主要受理來自各種工業(yè)和勞動糾紛法庭的上訴案，其涉及領(lǐng)域很廣，包括裁員補助、平等支付、雇傭合同、性別、種族和殘疾歧視（限于勞動雇傭領(lǐng)域）、不公平解雇、非法扣減工資、雇傭保護等。除了藐視法庭的案件外，勞工上訴法庭對事實問題作出的裁判都是終局的。但是對于法律問題，當事人可以向上訴法院或蘇格蘭最高民事法院上訴，并可進一步上訴到上議院。

三、英國民事上訴制度改革的進程與理念

在英國，民事案件的上訴率一直居高不下，并且有大量的案件得不到及時的審結(jié)。1990年，法院總共審理了954件民事上訴案件，而其中的573件處于未決（outstanding）狀態(tài)。而到了1996年，提起上訴的民事案件總數(shù)達到了1，825件，未決案件而隨之增加到了1，288件。[15]為解決英國民事上訴案件數(shù)量不斷增長以及由此帶來的訴訟延遲等問題，英國司法大臣邁凱（Mackay）勛爵委任鮑曼（Bowman）勛爵對上訴法院民事審判庭進行綜合性評審，并于1997年9月出版了《對上訴法院（民事審判庭）的評審》報告。在上述報告第二章“民事上訴制度的基本原則”（Principlesunderlyingacivilappealssystem）中，鮑曼勛爵對英國民事上訴制度改革的提出以下12項基本原則：

1．民事上訴，應(yīng)符合沃爾夫（Woolf）勛爵建議的民事司法制度應(yīng)具備的原則。[16]

2．上訴不視為自動進行的訴訟階段。

3．對案件結(jié)果不滿意的當事人，應(yīng)有機會向上級法院上訴。上訴審法院將初步判斷原審判決是否不公正，如不公正，則允許上訴程序繼續(xù)進行。

4．上訴程序應(yīng)盡可能將結(jié)果不確定和訴訟遲延降至最低。

5．上訴程序既具有私人目的，亦有公共目的。

6．上訴制度的私人目的在于，糾正導致不公正結(jié)果的錯誤、不公或不當?shù)姆ü僮杂刹昧俊?/p>

7．上訴制度的公共目的在于，確保公眾對司法裁判的信心，并在有關(guān)案件中闡明并發(fā)展法律、慣例和程序；以及協(xié)助維持一審法院和審裁處的水準。

8．對上訴的審理，應(yīng)與上訴理由和爭議標的性質(zhì)相適應(yīng)。

9．惟有提出了重要的法律原則或慣例問題，或者存在再次上訴的其他強制性理由，再次上訴方具備正當性。

10．向上訴法院提出的特定上訴，如可由比一審裁決的法院或法官具有更高管轄權(quán)的法院或法官審理，則通常應(yīng)由下一級法院審理。

11．一般而言，上訴不應(yīng)由僅包括擔任上訴審法院法官助理的下級法院法官組成的法庭審理。

12．在特定情形下，審理上訴的法院應(yīng)吸納具備專業(yè)知識的法官。[17]

以上述12項基本原則為中心，《對上訴法院（民事審判庭）的評審》報告對英國民事上訴制度產(chǎn)生了深遠的影響，該報告所提出的許多建議后來都載入1999年4月生效的英國《民事訴訟規(guī)則》（CivilProcedureRules，以下簡稱為新規(guī)則），并成為新規(guī)則第52章的重要內(nèi)容。此外，1999年的《接近正義法》（AccesstoJusticeAct1999）也對英國民事上訴制度的變革產(chǎn)生了重要的影響。

四、英國民事上訴制度改革的主要內(nèi)容——以新規(guī)則為中心

隨著新規(guī)則的生效，英國的民事上訴制度發(fā)生了巨大變化。根據(jù)我國香港特別行政區(qū)2002年《民事司法改革中期報告》的歸納，新規(guī)則中有關(guān)上訴程序的改革集中于以下8個方面[18]：

1．當事人必須先取得法庭的許可才可以對原訟法庭的判決，向上訴法庭提出上訴；

2．擬提出上訴的任何一方，必須證明其上訴“有實在的成功機會”或證明“有其他充分的理由，令法庭不得不聆訊其上訴”，方可獲法庭批準上訴許可；

3．針對案件管理決定而提出的上訴許可申請，原則上不會獲得批準，除非該案涉及原則方面的爭論，而且其重要性足令法庭認為，即使批準進行上訴對訴訟程序及訴訟費支出會造成影響，也是值得，則作別論；

4．此外，針對上訴判決而提出的上訴許可申請，原則上一般都不會獲得批準，除非該案涉及在原則或常規(guī)方面的重要爭論，如有其他充分的理由，令法庭不得不批準上訴，則作別論；

5．如引入向上訴法庭上訴必須申請許可的機制，容許上訴法庭在遇上一些相當于濫用法庭程序的上訴許可申請時，可無須進行口頭聆訊便拒絕申請，但須容許申請人有最后機會向法庭書面說明，為何法庭不應(yīng)在沒有進行口頭聆訊下否決其申請；

6．若上訴許可的申請獲準，上訴法庭可實施案件管理措施，以提高上訴聆訊的效率；

7．將上訴法庭的角色限于復(fù)核下級法庭的決定，但上訴法庭仍可行使酌情權(quán)將上訴視為重審；

8．上訴法庭的角色只限于復(fù)核下級法院的決定，這項規(guī)則在原訟法庭行使上訴司法管轄權(quán)的時候亦適用。

如果進一步概括，新規(guī)則對英國民事上訴制度的改革可以歸納為以下三個方面：上訴許可制度、上訴審案件管理、上訴審審理范圍的限制。

1．上訴許可制度（therequirementforleavetoappeal）

所謂上訴許可，指當事人提起上訴需經(jīng)原審法院或上訴法院審查，獲得許可方可進入上訴程序的制度。目前，德國、日本、巴西等國家都實行了上訴許可制度，而英國新規(guī)則確立的上訴許可制度則是目前可以見到的有關(guān)這一問題最詳盡、可操作性最強的規(guī)定，其成功的實踐向我們展示了上訴許可制度對于民事上訴審程序中貫徹分配正義的訴訟理念的重要意義——與其說上訴許可制度限制了上訴權(quán)的使用，毋寧說它是一種起平衡作用的程序裝置。[19]具體說來，英國上訴許可制度包括以下幾方面的內(nèi)容：

（1）上訴許可的提出。根據(jù)當事人提起上訴的對象，新規(guī)則就上訴許可規(guī)定了不同的情形。如果當事人針對郡法院或高等法院的一審裁判提起上訴，須經(jīng)上訴審法院或原審法院許可。如果就上訴審裁判提起第二審上訴的，須經(jīng)第三審法院許可。作為特例，郡法院或高等法院發(fā)出的拘禁令（committalorder）、拒絕簽發(fā)人身保護令（refusaltogranthabeascorpus）或依《1989年未成年人法》第25條做出的住宿保障令（secureaccommodationorder），無須獲得上訴許可。而之所以規(guī)定這樣的特例，主要是考慮上述三種裁判都影響到當事人的人身自由，因此賦予當事人一種特別的權(quán)利。

（2）上訴許可申請的受理。當事人提起上訴許可申請，既可以向原審法院提出，亦可以向上訴通知書（appellant’snotice）載明的上訴審法院提出。如果當事人在審理程序中未以言詞方式提出上訴許可申請，原審法院拒絕作出上訴許可申請或駁回上訴許可申請書的，當事人可依新規(guī)則第52.3條第2、3款申請上訴審法院作出上訴許可。如上訴人向上訴審法院申請上訴許可的，須以上訴通知書形式提出請求。

（3）上訴許可的理由。根據(jù)新規(guī)則第52.3條第6款，上訴許可的一般理由包括以下兩項：第一，法官認為當事人提起上訴具有勝訴希望的；[20]第二，具備對上訴進行審理的其他強制性理由。另外，如果當事人提起的是第二次上訴，根據(jù)新規(guī)則第52.13條第2款，惟有上訴許可申請?zhí)岢隽酥匾姆稍瓌t或慣例問題，或者存在第三審法院進行第三審的強制性理由，方得許可第二次上訴。另外，即使當事人提起第二次上訴符合有關(guān)的條件，上訴法院仍需要考慮其他因素，比如財力有限的當事人第二次上訴，上訴法院受理是否對其公正；法院是否可以采取其他救濟措施等。

（4）上訴許可的審查。根據(jù)1999年《接近正義法》第54條第4款，上訴審法院可以不經(jīng)聽審程序而徑行審查上訴許可審查。如果上訴審法院僅通過書面審查就駁回上訴許可申請，根據(jù)新規(guī)則第52.3條第4、5款，上訴人有權(quán)在通知書送達7日內(nèi)要求法院通過聽審程序重新審查上訴許可申請。但是如果當事人未申請重新審查的，期間屆滿該決定就具有終局效力。

（5）上訴許可做出時的事項限制。根據(jù)新規(guī)則第52.3條第7款，上訴審法院在做出許可上訴申請命令的同時，還可以就上訴審的爭點（issue）進行限制。這樣，在其后的上訴審中，法官就可以迅速地駁回當事人就其他爭點進行審理的申請。不過在得到上訴審法院特別許可的情況下，當事人也可以在上訴審中提出其他的爭點，但是這種申請被要求應(yīng)該盡可能早地在訴訟的初期就告知上訴審法院及被上訴人。

2．上訴審的案件管理（CaseManagement）

作為普通法系民事訴訟的源頭，英國傳統(tǒng)上是一個實行典型對抗制訴訟模式（adversarysystem）的國家。在這種訟模式下，法院不能也不愿承擔調(diào)查爭點的職責，而僅僅是充當公平仲裁人的角色，法院以及法官以保障當事人的訴訟自由為已任，而不能對其有所限制。為了追求案件的公正，法官往往并不在意當事人所采用的是否過于繁瑣與耗費。而當事人為了達到在經(jīng)濟上拖垮對手的目的，往往在包括上訴審的各種環(huán)節(jié)中濫用對程序的控制，造成訴訟不必要的拖延和費用?？梢哉J為，對抗性訴訟模式與由此產(chǎn)生的訴訟文化成為英國民事司法制度所有弊端的深層次原因。認識到這一點，沃爾夫勛爵主張必須對英國現(xiàn)有的訴訟文化進行重大的變革，法官必須取代當事人對案件的各個階段進行控制，即加強對案件的管理。當事人的訴訟行為只能在法官的管理下才能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)實施。[21]為此，新規(guī)則第3.1條第2款在明確規(guī)定法院案件管理命令的范圍的同時，還特別規(guī)定法院為管理案件和推進新規(guī)則的基本目標，可以采取其他任何程序步驟或作出其他任何命令。

（1）上訴許可程序中的案件管理

為了避免上訴許可制度的實施使當事人較之從前不采用該制度時承擔更多的訴訟費用，新規(guī)則對上訴許可程序規(guī)定案件管理規(guī)則。首先，為了督促當事人及時提出上訴許可申請，根據(jù)新規(guī)則的訴訟指引（PracticeDirection）第52章第4.6條，當事人申請上訴許可，須通過言詞方式，在作出擬上訴的的裁決之審理程序中提出。如果當事人在審理程序中未提出上訴許可申請或下級法院拒絕作出上訴許可，上訴審法院可以無需舉行聽審程序而徑行對上訴許可申請進行審理。在英國的司法實踐中，許多上訴案件是顯無上訴利益（unmeritorious）可言的，當事人尋求上訴救濟其實只是在濫用上訴程序，因此在這些案件中不賦予當事人口頭聽審的權(quán)利就直接拒絕其上訴許可申請被認為是正當?shù)摹22]不過，一旦下級法院的拒絕上訴許可的決定是以書面方式作出的，則尋求上訴救濟的當事人有權(quán)要求在上訴審法院通過口頭的聽審對其上訴許可申請進行審理。之所以這樣做，英國政府出版的關(guān)于新規(guī)則的“白皮書”（WhiteBook）解釋說：“這些規(guī)定的整體效果要讓每一個在一審程序感到失望的當事人（通過不同的方式）至少在上訴審法院獲得一次簡易的聽審，以使其主要的抱怨能夠通過口頭的方式得到宣泄?！盵23]也正因為如此，上訴審法院舉行這樣的聽審程序時，通常有比較嚴格的時間限制，法院可以不要求被上訴人參加，甚至也不需要通知被上訴人有這樣的聽審程序發(fā)生。

（2）上訴審理中的案件管理

當法院作出上訴許可，案件進入上訴審程序進行實質(zhì)審理時，同樣必須對案件進行有效的管理以確保當事人已經(jīng)為上訴程序的順利進行作了充足的準備，并且將當事人之間的言詞辯論控制在必要的限度內(nèi)。為此，訴訟指引第6.4條規(guī)定上訴法院可以向上訴人送達一份上訴問題調(diào)查表，要求上訴人向上訴法院提供其為進行上訴審理所準備的各種信息。具體說來，上訴問題調(diào)查表須載明的事項包括：（1）如上訴人委托訴訟人的，其律師對上訴審理程序的時間預(yù)估（timeestimate）；（2）如證據(jù)筆錄與上訴相關(guān)的，若上訴案卷中沒有證據(jù)筆錄的，則確認已做出提交證據(jù)筆錄之命令；（3）確認上訴案卷副本已準備就緒，并應(yīng)可提交上訴法院使用，并保證已按上訴法院要求提出上訴案卷。就上訴案卷而言，可接受程序筆錄之影印件；（4）確認上訴問題調(diào)查表及上訴案卷已送達被上訴人，并載明送達日期。

時間預(yù)估是上訴問題調(diào)查表的核心內(nèi)容，如上訴人不同意有關(guān)時間預(yù)估的，根據(jù)訴訟指引第6.6條，須在收到上訴問題調(diào)查表之日起7日內(nèi)通知法院。如被上訴人未提出上述通知書的，則推定其接受律師代表上訴人提出的審理程序時間預(yù)估。

“白皮書”在強調(diào)上訴聽審中準確時間預(yù)估對提高上訴審效率的極端重要性的同時，也認識到要保證這樣的時間預(yù)估的準確性是困難的。不過，“盡管存在這樣的困難，對立的法律顧問仍然需要運用他們的經(jīng)驗努力作出他們的判斷。更為重要的，法律顧問之間要進行必要的交流以確定上訴聽審可能的進程及其時間。如果法律顧問對上訴聽審的時間預(yù)估未付出認真的努力，可以認為是拋棄了他們對法庭應(yīng)擔負的職責。”[24]

（3）上訴判決前的案件管理

當上訴案件經(jīng)過了實質(zhì)審理，并且上訴法院已就判決準備就緒時，如果上訴法院希望被告知判決作出之后當事人要尋求的結(jié)果性命令（consequentialorders），訴訟指引第15.12條規(guī)定上訴法院可以在宣告判決前2個工作日內(nèi)向上訴人的律師提出書面判決副本，但有一個限制條件：在預(yù)定的宣告判決1個小時前，當事人的律師不得將判決內(nèi)容告知其當事人。因此，在實踐中判決的第一項目皆標明如下字樣：“未經(jīng)批準的判決：不得復(fù)制或在法庭上使用?！庇砸?guī)定這種制度，主要的目的是為了在法院進一步進行合議時讓上訴人的律師能夠就未決的爭點進行有效的準備。因此，一旦當事人沒有委托訴訟人，根據(jù)訴訟指引第15.14條，則可與其他當事人的律師一起獲悉判決副本，但在宣告之前判決仍屬保密。

（4）對案件管理決定的上訴

根據(jù)訴訟指引第4.4條，當事人可以就當事人的案件管理決定（注意這里的案件管理決定包括了一審案件中法院所做的所有案件管理決定）提出上訴。但為貫徹民事訴訟基本目標，法院只能對大量案件管理決定中的一小部分給予上訴許可。當事人申請法院對案件管理決定做出上訴許可的，法院只能基于如下的因素進行自由裁量：A.有關(guān)事項是否足夠重要，以致支出上訴費用為合理；B.上訴的程序法律后果是否比案件管理決定更為重要；C.在開庭審理時或開庭審理后，對有關(guān)事項作出決定是否更加便利。

3．上訴審審理范圍的限制——上訴法院的角色定位

根據(jù)理論界的一般看法，當今世界各國民事上訴制度可以分為復(fù)審制、事后審制與續(xù)審制三種模式：復(fù)審制是指上訴審法院從頭開始審理，當事人和法院均得重新收集訴訟所需要一切證據(jù)，而不論一審法院的裁判正確與否，也不問第一審法院所使用的訴訟資料為何的制度；事后審制是指第二審法院專門以審理第一審法院的判決內(nèi)容及訴訟程序有無錯誤為目的，僅審查第一審所使用訴訟資料及當事人的主張，而不使當事人在第二審中再提出新的事實與證據(jù)的一種制度；續(xù)審制則是指第二審法院續(xù)行第一審程序，審理時不僅承續(xù)第一審程序的全部訴訟資料，當事人還可提出新的證據(jù)支持其主張。

英國民事上訴的傳統(tǒng)模式，根據(jù)成文法的規(guī)定，似乎可以認為采用的是復(fù)審制。因為根據(jù)《最高法院規(guī)則》O59r3（1）的規(guī)定，上訴法院處理上訴，以重新聽審的方式進行?！斑@就是說，上訴法院與過去的普通法法院不同，現(xiàn)在不像過去那樣限于認為原審理有缺陷時，才命令進行新的審理（newtrial）。如果自從原來的聽審之時起，當事人的權(quán)利由于具有追溯既往效力的立法的制定而受其影響，或者案件事實方面發(fā)生重大的改變，上訴法院應(yīng)該考慮這些新的情形?！贝送?，按照《最高法院規(guī)則》O59r10(2)，當事人在上訴審中可提出關(guān)于事實問題的新的證據(jù)，這些新的證據(jù)通常包括“自從審理之后發(fā)生的事實”與“關(guān)于非接著發(fā)生的事實”兩大類。[25]

必須指出的是，在英國的判例法上，上訴審中提出新證據(jù)的做法逐漸受到限制，其中最具代表性是通過1954年的LaddvMarshall案所形成的“LaddvMarshall規(guī)則”。根據(jù)該規(guī)則，在上訴審中，只有當新證據(jù)屬于下列情形時才可以被接受：（a）在下級法院的聽審中雖經(jīng)合理的努力仍難以獲得；（b）將很有可能對案件產(chǎn)生重大的影響；（c）具有明顯的可信性。這樣做的目的主要是督促當事人在一審中就盡可能地提出證據(jù)，而避免有意將爭點留到上訴審，以期獲得證據(jù)突襲的效果。

在對英國民事司法改革具有決定性意義的《接近正義》最終報告中，沃爾夫勛爵將上訴法院審理上訴案件可能的模式區(qū)分為以下三種情形：[26](a)完全的重新聽審（completerehearing）。這意味著整個案件將被重新聽審（即便這并非應(yīng)一審案件的原告，而是應(yīng)上訴人的要求）。上訴法院將不受下級法院行使裁量權(quán)的約束。一旦二審審理開始，口頭證據(jù)將被重新審理。事實上，這與其說是上訴不如說是第二次的聽審。(b)重新聽審（rehearing）。這種模式已經(jīng)在《最高法院規(guī)則》Order59,rule3(1)中得到了使用，也就是說上訴審理的范圍受到上訴人請求的約束，所有證據(jù)的提出與案件的審理可以通過書面的方式進行審查，法院可以直接作出判決以撤銷下級法院的判決。但是口頭證據(jù)將不會被聽審并且僅在有限的情況下當事人才可以提出新的證據(jù)。（c）對裁判的審查（reviewofthedecision）。如果認為裁判確有錯誤，將發(fā)回下級法院進行重新的審理，它更接近于司法審查或民事案件的“廢棄案件程序”（cassation）?！?/p>

現(xiàn)在，隨著新規(guī)則的生效，我們不難發(fā)現(xiàn)立法者已經(jīng)明確地將英國所有法院在審理上訴案件時的角色定位明確地指向了上述的第三種選擇，也就是說盡管法院亦擁有重新審理上訴案件的自由裁量權(quán)，但原則上上訴審將被限定在對下級法院裁判的審查上。作為此論點最好的論據(jù)，新規(guī)則第52.11條規(guī)定：“（1）任何的上訴皆限于對下級法院裁判進行審查，除非——（a）有關(guān)訴訟指引就特定類型的上訴作出特別規(guī)定；[27]或（b）法院認為，在自然人上訴的情況下，重新舉行聽審符合司法利益的。（2）除另有指令外，上訴審法院不接受——（a）言詞證據(jù)；或（b）在下級法院未提出的證據(jù)。（3）下級法院的裁判具有如下情形的，上訴審法院應(yīng)支持上訴——（a）確有錯誤；或者（b）在下級法院進行的訴訟程序中，因存在嚴重的程序違法或其他違法，而導致裁判不公的。（4）上訴審法院基于證據(jù)，如認為適當時，可進行事實推定。（5）在對上訴的審理程序中，當事人不得依賴上訴通知書中未載明的事項，但上訴審法院許可的除外。”這里所謂的“嚴重程序違法”，通常是指存在錯誤引導陪審員、不當?shù)卣J可證據(jù)或未對正當?shù)淖C據(jù)予以采納等情形。[28]而上訴審在進行事實推定時，既可以基于一審中所提出的文書，也可以基于下級法院的法官所認定的事實。[29]

新規(guī)則對民事上訴審理范圍的限制一方面使上訴審模式出現(xiàn)由復(fù)審制（如果可以這樣認為的話）向續(xù)審制的轉(zhuǎn)變，另一方面更以成文法的形式認可與發(fā)展了“LaddvMarshall規(guī)則”，事實上在某種程度上這種上訴模式已經(jīng)接近事后審。英國在民事上訴模式上這種改變是如此深遠，以至于“白皮書”的編輯者認為，“引述任何以前規(guī)則的權(quán)威性做法也不可能幫助法院解決在適用訴訟指引第52.11條可能出現(xiàn)的各種問題?！盵30]根據(jù)2002年8月英國大法官辦公廳發(fā)表的《進一步調(diào)查：民事司法改革的持續(xù)評估》的說明，這種改革最直接的影響，是使民事上訴案件急劇地減少了。[31]

五、結(jié)語

“對于發(fā)展中國家的法律改革，比較法研究是極有用的。通過比較法研究可以刺激本國法律秩序的不斷的批判，這種批判對本國法的發(fā)展所做的貢獻比局限在本國之內(nèi)進行的‘教條式的議論’要大得多?！盵32]他山之石，可以攻玉。我國的司法改革在立足本國國情、重視本土資源的同時，還應(yīng)當借鑒外國司法改革的經(jīng)驗教訓。如果僅僅局限于對本國司法制度的考察，我國的司法改革將很難取得突破性的進展。

考察英國民事上訴制度的改革，我們清晰地看到一種“從理念到規(guī)則”的進程，即在全面審視與深刻反思本國民事上訴制度之缺陷的基礎(chǔ)上，根據(jù)本國國情設(shè)定改革的目標與原則，并在該目標和原則的指引下逐漸展開具體的規(guī)則設(shè)計。其中引人深思的一點經(jīng)驗是，英國所確立的民事上訴制度改革目標和原則，并不囿于上訴制度本身，而是蘊涵著該國民事司法改革的整體理念，從而使上訴規(guī)則的設(shè)計能夠與民事訴訟的其他制度相互協(xié)調(diào)與配合。把握這樣一種改革進程，不僅有助于我們深刻理解英國民事上訴改革措施的原因并進行理智的借鑒或移植，同時也在無形中為我國民事上訴制度的重構(gòu)昭示著一種進路。

（作者系廈門大學法學院教授、西南政法大學博士研究生，通訊地址：361005福建省廈門市廈門大學法學院

注釋：

[1]一般認為，上訴審制度的功能包括吸收不滿、糾正事實錯誤、促進法律適用的統(tǒng)一以及鞏固司法體系的合法性等。參見[美]羅杰•科特威爾著，張文顯等譯：《法律社會學導論》，華夏出版社1989年版，第269~271頁。

[2]這種矛盾根據(jù)英國學者StuartSime的解釋，是在鼓勵判決的終局性與糾正判決的錯誤之間求得平衡（balancebetweenencouragingfinalityandcorrectingmistakes）。參見StuartSime，APracticalApproachtoCivilProcedure，BlackstonePressLimited，2000，p489.

[3]近年來，在各種報刊上經(jīng)?？梢钥吹竭@方面的報道。例如：《三級法院，四個判決，八年官司，一張白紙》，載《南方周末》1998年6月5日；《兩審終審制：無法終審的現(xiàn)實》，載《中國律師》1999年第10期；《訴訟七年還在二審，如此延宕談何效率》，載《法制日報》2001年3月24日。

[4]參見陳桂明：《我國民事上訴審制度之檢討與重構(gòu)》，載《法學研究》1996年第4期；張家慧：《改革與完善我國現(xiàn)行民事上訴制度探析》，載《現(xiàn)代法學》2000年第1期；楊榮新、喬欣：《重構(gòu)我國民事訴訟審級制度的探討》，載《中國法學》2001年第5期；傅郁林：《審級制度的建構(gòu)原理——從民事程序視角的比較分析》，載《中國社會科學》2002年第4期。

[5]沈達明編著：《比較民事訴訟法初論》，中國法制出版社2002年版，第598-600頁。

[6]參見齊樹潔：《接近正義：英國民事司法改革述評》，載《人民法院報》2001年9月12日。

[7]有關(guān)英國法院體系的具體論述，參見齊樹潔主編：《英國證據(jù)法》，廈門大學出版社2002年版，第2~11頁。

[8]徐昕著：《英國民事訴訟與民事司法改革》，中國政法大學出版社2002年版，第366~367頁。

[9]TerenceIngman，TheEnglishLegalProcess，BlackstonePressLimited，2000，p19.

[10]FamilyProceedingRules1991,SI1991,No.1247,r8.2

[11]參見何勤華主編：《英國法律發(fā)達史》，法律出版社1999年版，第478頁。

②AppellateJurisdictionAct1876，S.6.

[12]徐昕著：《英國民事訴訟與民事司法改革》，中國政法大學出版社2002年版，第10頁。

[13]TerenceIngman，TheEnglishLegalProcess，BlackstonePressLimited，2000，p96.

[14]CatherineElliot&FrancesQuinn，EnglishLegalSystem，PearsonEducationLimited，2000，p376.

[15]沃爾夫勛爵在其《接近正義》（AccesstoJustice）的中期報告中指出，民事司法制度應(yīng)具備的原則包括確保訴訟結(jié)果的公正性與公平性、以合理的速度審理案件、訴訟程序為當事人所理解、節(jié)約司法資源與組織案件的管理等。具體內(nèi)容可參見齊樹潔主編：《民事司法改革研究》，廈門大學出版社2002年版，第552頁。

[16]參見徐昕：《英國民事訴訟與民事司法改革》，中國政法大學出版社2002年版，第364-365頁。

[17]CivilJusticeReform:InterimReportandConsultationPaper，HKSAR，2002civiljustice.gov.hk/civiljustice（2002年9月9日）

[18]王建源：《論民事上訴制度之重構(gòu)——以上訴權(quán)為中心》，全國法院系統(tǒng)第十四屆學術(shù)研討會論文（2002年）。有關(guān)英國分配正義哲學的論述，參見齊樹潔主編：《民事司法改革研究》，廈門大學出版社2000年版，第46~48頁。

[19]所謂“具有勝訴希望”，根據(jù)沃爾夫勛爵（LordWoolf）的解釋，要求這種希望是現(xiàn)實的（realistic），而不是空想的(fanciful)。SeeSwainvHillman[1999]CPLR779.

[20]AccesstoJustice—FinalReport，Chap1，para3.

[21]CivilJusticeReform:InterimReportandConsultationPaper，HKSAR2002civiljustice.gov.hk/civiljustice（2002年9月9日）

[22]WhiteBook52.3.8

[23]WhiteBook52.3.32.

[24]沈達明編著：《比較民事訴訟法初論》，中國法制出版社2002年版，第605-606頁。

[25]WFR，p161，§32.

[26]根據(jù)訴訟指引第52章第9.1條，如對行政官員、其他人士或機構(gòu)作出的裁決提起上訴的，且行政官員、其他人士或機構(gòu)存在下列情形之一的，則對上訴的審理應(yīng)重新舉行聽審程序：（1）作出有關(guān)裁決未舉行聽審程序的；（2）舉行審理程序并作出有關(guān)裁決，但所適用的程序未考慮有關(guān)的證據(jù)的。

[27]TanfernLtdvCameron—MacDonald[2000]1WLR1311.

[28]TheMouna[1991]2Lloyd’sRep221.

[29]WhiteBook52.0.12.

篇8

一、指導思想以黨的十七大會議精神為指針，以《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》等精神為指導，全面落實科學發(fā)展觀。深入貫徹“依法治教，以防為主，防治結(jié)合，綜合治理”的控輟方針，以實現(xiàn)“一個都不能少”為目標，采取以法治輟、以情勸學、以資助學以及轉(zhuǎn)變教育觀念、改革教育方法、改善師生關(guān)系等措施，持之以恒抓好控輟保學工作，全面實現(xiàn)我區(qū)義務(wù)教育健康、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展。

二、目標任務(wù)各級部門要按照《中華人民共和國義務(wù)教育法》及相關(guān)文件要求，進一步明確各部門在保證學生入學、控制學生輟學方面的要求、責任和工作職責，逐年制定控輟保學工作方案，逐級簽定控輟保學責任書，把控輟保學各個環(huán)節(jié)的工作落到實處，切實保證貧困生不失學，學困生不流失，農(nóng)民工隨遷子女和城市的孩子享受一樣的公平教育。各部門要進一步提高認識，加強領(lǐng)導，加大宣傳力度，健全組織機構(gòu)，建立科學有效的管理機制，完善控輟保學工作網(wǎng)絡(luò)。確保全區(qū)初中入學率為100%、三年保留率達到99%以上（城市100%，農(nóng)村平川99%，山區(qū)丘陵98%）；全區(qū)小學入學率、鞏固率均要達到100%。

三、保障措施

（一）強化法治意識，全面落實控輟工作責任教育部門要認真落實“入學通知書”、“輟學兒童少年就學通知書”、“適齡兒童少年輟學處罰裁定書”、“適齡兒童少年輟學處罰裁定強制執(zhí)行申請書”、“義務(wù)教育證書”等五書制，對限制子女上學或隨意讓學生輟學的家長或監(jiān)護人，要由當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）及教育局給予批評教育，責令限期送子女或被監(jiān)護人到校就學；對脅迫、詐騙義務(wù)教育階段的適齡兒童、少年失學、輟學或非法雇用兒童、少年的法定監(jiān)護人、社會個體、集體，工商、勞動、司法等部門要依法制止，并對責任人予以相應(yīng)處罰，情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的，要依法追究法律責任；對因為教師體罰、變相體罰或隨意停止學生就學等行為造成學生流失的，區(qū)教育局要采取措施，保證學生就近返校就學，同時對學校及責任人嚴肅批評教育，情節(jié)嚴重的依法追究校長和責任人的行政責任或法律責任。

（二）實施“有效教學”，解決學生“厭學”和“退學”問題要全面貫徹國家的教育方針，面向全體學生，全面提高每一位學生的素質(zhì)。加強教師職業(yè)道德建設(shè)，教師要有敬業(yè)愛生的職業(yè)責任感，悉心教導，不拋棄，不放棄每一位學生；加強教學常規(guī)管理，教師要以育人為本，精心備課，認真批改作業(yè)，熱情輔導學生；加強課堂教學改革，采取靈活多樣的教學手段，課堂以學生為主體、教師為主導，充分調(diào)動學生的學習積極性和主動性；大力加強校本教研、聯(lián)片教研、網(wǎng)絡(luò)教研，提高教師整體素質(zhì)，提高課堂教學效果和質(zhì)量，減輕學生過重的課業(yè)負擔；要建立和完善對學習困難學生的幫教和救助制度，做好幫教轉(zhuǎn)化工作；要建立和完善多尺度、多形式評價學生的激勵機制，為學生搭建展示各種才華的平臺，使他們能夠進得來、跟得上、學得好、留得住。

（三）加強學校管理，營造良好的學習氛圍隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，中小學生就學呈現(xiàn)出從農(nóng)村向城市流動，從經(jīng)濟較薄弱的地區(qū)向發(fā)展較快的地區(qū)流動的趨勢。要認真研究新情況，完善中小學學籍管理制度和辦法，進一步加強義務(wù)教育階段學籍管理。區(qū)教育局要繼續(xù)對學生入學、流動、流失等情況進行及時規(guī)范記錄，逐一審批備案，形成完整的工作檔案，及時掌握學生流向。特別要注重加強對民辦學校、農(nóng)民工子女、農(nóng)村留守兒童等薄弱環(huán)節(jié)的管理。嚴格和完善學籍管理審批手續(xù)，使中小學學籍管理覆蓋區(qū)域內(nèi)所有學校，監(jiān)控學生就學的整個過程，不留盲區(qū)和死角。要進一步完善義務(wù)教育學籍管理電子檔案，促進義務(wù)教育管理規(guī)范化，提高普及水平。要加強對農(nóng)村寄宿制學校的管理，嚴格按照國家和省規(guī)定的標準建設(shè)教學用房、學生宿舍、食堂以及衛(wèi)生設(shè)施，嚴格管理，為學生提供安全衛(wèi)生的學習和生活環(huán)境。積極開展“六大創(chuàng)建”活動（即創(chuàng)建文明宿舍、文明班級、放心食堂、衛(wèi)生廁所、綠色校園、平安校園），積極開展“四姿、三聲、兩操、一活動”（“四姿”就是培養(yǎng)學生正確的握筆姿勢、正確的坐姿、正確的站姿和優(yōu)美的舞姿；“三聲”就是讓校園洋溢著瑯瑯的讀書聲、嘹亮的歌聲和激越的運動吶喊聲；“兩操”就是早操和課間操；“一活動”就是課外活動），為學生營造良好的學習環(huán)境和氛圍，讓校園充滿生機，讓學生健康成長，使學生在學校能感受到家的溫暖，從而達到控輟保學的目的。

篇9

[關(guān)鍵詞]公益信托；信托法；慈善活動；信托；慈善信托

[中圖分類號]D922.282 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-518X（2012）07-0175-06

胡衛(wèi)萍（1972-），女，華東交通大學教授，碩士生導師，主要研究方向為民商法學；

楊海林（1988-），男，華東交通大學碩士生，主要研究方向為民商法學。（江西南昌 330013）

本文系國家社科基金項目“中國慈善事業(yè)法律體系建構(gòu)研究”（項目編號：lOCFX065）、江西省研究生創(chuàng)新基金省級項目“我國公益信托的運行現(xiàn)狀及法律對策思考”（項目編號：YC 2011-S084）的研究成果。

信托是英美法系所特有的一種財產(chǎn)權(quán)法律制度，它通過信托財產(chǎn)的移轉(zhuǎn)，使同一財產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)益由不同人分別擁有，即信托人（委托人）為第三人（受益人）的利益將財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓于受托人，受托人擁有管理處分信托財產(chǎn)的權(quán)利，可以經(jīng)營管理、出賣抵押等，但信托財產(chǎn)所生之管理責任與風險負擔，歸屬于受托人；而信托財產(chǎn)所生之利益，則歸受益人享有，受托人須按協(xié)議將全部或部分信托財產(chǎn)及其收益最終交付受益人，實現(xiàn)受益人財產(chǎn)的保值增值。在英美法系的這種財產(chǎn)制度下，受托人成為信托財產(chǎn)的法定產(chǎn)權(quán)所有人，即普通法上的所有權(quán)人；而信托人或受益人則成為衡平法上的所有人，實現(xiàn)責任與利益的分離。2001年4月28日通過的《中華人民共和國信托法》（簡稱《信托法》），作為以規(guī)范信托行為，保護信托當事人的合法權(quán)益為內(nèi)容的基本法律，使信托制度有別于其他財產(chǎn)制度，在我國信托法制的發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。公益信托作為不以營利為目的的民事信托的重要組成部分，在慈善活動的開展中扮演重要角色。

一、我國公益信托的立法和運行現(xiàn)狀

公益信托，作為以慈善公益目的而持有財產(chǎn)的信托，自誕生之始已經(jīng)過了400多年的發(fā)展歷程，有著悠久的歷史和傳統(tǒng)，在促進社會保障、扶貧濟困等方面具有重要作用。但我國《信托法》第6章中，僅對公益信托的適用范圍、設(shè)立程序、基本規(guī)則、監(jiān)管機構(gòu)權(quán)限和信托監(jiān)察人設(shè)置進行了規(guī)定，并沒有對公益信托做出明確的概念定位。

（一）公益信托的法律原理

公益信托，也被稱為慈善信托，是為了慈善、宗教、學術(shù)以及其他社會公益事業(yè)而設(shè)立的，以慈善、公益為目的，為社會非特定多數(shù)人受益而設(shè)定的專項性信托，與私人信托中受益人的特定性不同。公益信托在社會中的運行模式通常表現(xiàn)為，由委托人出于公共利益的需要，捐獻或者提供一定的財產(chǎn)作為信托財產(chǎn)；受托人按照有關(guān)公益信托協(xié)議的規(guī)定，以自己的名義管理該財產(chǎn)，并將信托財產(chǎn)利益用于指定的公益目的，進行救濟貧困、救助災(zāi)民、扶助殘疾人，發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等公益活動，使社會公眾或者一定范圍內(nèi)的社會公眾受益。

公益信托作為民事信托基本構(gòu)成，其成立除了要符合信托設(shè)立的基本條件，如“信托財產(chǎn)獨立性”的要求，還要滿足公益信托成立的特別要件。所以，公益信托特點主要表現(xiàn)為“信托目的必須是慈善目的”，“信托必須滿足公共利益的要求”，且“必須具有絕對公益性”。這是公益信托區(qū)分于其他信托種類最關(guān)鍵的因素，也成為公益信托的本質(zhì)屬性、核心價值的體現(xiàn)。當然，公益信托也因為涉及社會公共利益、社會公正和誠信，還顯示出“要式性”特征，即任何一項設(shè)立公益信托的信托行為，都必須采取書面形式，而不能采取口頭形式。

1.公益信托法律關(guān)系的主體。公益信托法律關(guān)系的主體包括委托人、受托人和受益人，以及公益信托的管理者（有關(guān)管理機構(gòu)）、公益信托的監(jiān)督者（信托監(jiān)察人）等。其中，委托人是具有完全民事行為能力的自然人、法人或者依法成立的其他組織。受托人是受委托人指示，接受信托財產(chǎn)，對該財產(chǎn)進行管理和處分；受托人是具有完全民事行為能力的自然人、法人。且應(yīng)當經(jīng)有關(guān)管理機構(gòu)批準才可擔任。受益人則是在公益信托中享有信托受益權(quán)的貧民、災(zāi)民、殘疾人或者教科文衛(wèi)、藝術(shù)、體育、環(huán)保等公益事業(yè)組織，且受益人往往為不特定的多數(shù)人，這是與私益信托的最大區(qū)別。由于受益人范圍較寬，人數(shù)較多，對其權(quán)利的救濟有時并無太大的可操作性，所以各國信托法一般都規(guī)定了公益信托管理者、監(jiān)察人制度。由管理者、監(jiān)察人對信托資金的運營、使用進行監(jiān)督管理，以信托行為監(jiān)察和嚴格信息披露制度等，保障公益信托活動的有效運行。

2.公益信托財產(chǎn)的確認。根據(jù)信托制度原理所確立的信托財產(chǎn)獨立原則，委托人一旦將信托財產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人即喪失對信托財產(chǎn)的所有權(quán)。受托人雖然取得了信托財產(chǎn)的所有權(quán)，但這僅僅是一種形式上、名義上和暫時性的所有權(quán)，僅享有對信托財產(chǎn)的占有、使用和處分的權(quán)利，并無收益的權(quán)利，他對信托財產(chǎn)處置受到信托目的的嚴重限制。受益人雖然對信托財產(chǎn)享有信托利益，但這種權(quán)益只有在他根據(jù)受益權(quán)所享有的信托利益請求權(quán)實現(xiàn)以后才可真正實現(xiàn)，在此之前，信托財產(chǎn)并不是受益人的自有財產(chǎn)。公益信托也不例外，其信托財產(chǎn)有別于委托人、受托人和受益人的財產(chǎn)，僅限于受托人因承諾信托而取得的財產(chǎn)以及因其管理、使用、處分或者其他情形而取得的財產(chǎn)。且法律、行政法規(guī)禁止流通的財產(chǎn)，不得成為公益信托財產(chǎn)；法律、行政法規(guī)限制流通的財產(chǎn)，依法經(jīng)有關(guān)主管部門批準后，才可以作為公益信托財產(chǎn)。同時，如果法律、行政法規(guī)規(guī)定該信托財產(chǎn)應(yīng)當辦理登記手續(xù)而未辦理的，該公益信托不產(chǎn)生效力。需要特別強調(diào)的是，公益信托的信托財產(chǎn)及其收益，必須用作公益目的，不得挪作他用。

（二）我國公益信托制度的立法概況

我國有1.67億老年人口，8300多萬殘疾人，7100多萬低保對象，70多萬孤兒，每年由于各種原因還需要救濟的群眾8000多萬；除此之外，還有2億多的流動人口，以及遠遠超過這個數(shù)字的留守兒童、老人和婦女…，有超過總?cè)丝?0%以上需要社會救助的龐大人口。這么龐大的貧困人口以及老年人、殘疾人、孤兒等特殊困難群體，面臨生存、發(fā)展的挑戰(zhàn)，公益需求巨大。

雖說早在2001年的《信托法》中，我國就已在相關(guān)條款中圍繞公益信托問題進行規(guī)定。如《信托法》第62條明確規(guī)定：“公益信托的設(shè)立和確定其受托人，應(yīng)當經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)的管理機構(gòu)（以下簡稱公益事業(yè)管理機構(gòu)）批準。未經(jīng)公益事業(yè)管理機構(gòu)批準，不得以公益信托的名義進行活動。公益事業(yè)管理機構(gòu)對于公益信托活動應(yīng)當給予支持?！贝_立了我國公益信托的“批準設(shè)立”原則，較一般信托的“合意設(shè)立”原則要嚴格得多。而《信托法》第64、65、66、67條規(guī)定，則要求“公益信托的受托人未經(jīng)公益事業(yè)管理機構(gòu)批準，不得辭任”，不允許任意更改公益信托的受托人；同時要求公益信托應(yīng)當設(shè)置信托監(jiān)察人，以保障信托活動公益目的的實現(xiàn)；確定公益事業(yè)管理機構(gòu)為公益信托的監(jiān)察機構(gòu)，以實現(xiàn)政府機關(guān)對公益信托的監(jiān)管作用。而對公益信托活動的開展，我國《信托投資公司管理辦法》第17條規(guī)定：“信托公司可以根據(jù)《信托法》等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定開展公益信托活動”，明確了信托投資公司能夠從事慈善公益信托活動。

但除此之外，我國直接關(guān)于公益信托的法律規(guī)定并不多；對公益信托資金的運營管理，也主要參照《信托投資公司管理辦法》、《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》中關(guān)于信托資金運營的管理規(guī)定。而新修訂的中國人民銀行《信托投資公司管理辦法》、《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》，都僅為公益信托制度中的受托人的設(shè)置提供了一種可能性選擇，規(guī)定了信托公司作為公益信托的受托人，通過開展其業(yè)務(wù)活動履行公益信托受益人的義務(wù)。2008年四川汶川地震之后，中國銀監(jiān)會辦公廳為了鼓勵發(fā)展災(zāi)后公益信托事業(yè)，緊急《關(guān)于鼓勵信托公司開展公益信托業(yè)務(wù)支持災(zāi)后重建工作的通知》，再次針對信托公司作為受托人這種模式作出規(guī)定，但該規(guī)范性文件還是無法全部解決公益信托制度的操作性問題，尤其是公益事業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的范圍、信托監(jiān)察人的職責、稅收政策等問題，直接從公益信托法律特性角度進行的專門規(guī)定還未曾涉及。所以，我國關(guān)于公益信托的法律規(guī)定主要集中于《信托法》這一基本法中，且多為原則性規(guī)定，并未詳細、具體規(guī)范公益信托主體及其組織形式、業(yè)務(wù)和相應(yīng)的管理行為，僅為公益信托提供了基本的法律關(guān)系構(gòu)架。

（三）我國公益信托活動的運行狀態(tài)

我國公益信托的法律規(guī)定少，且未詳細、具體規(guī)范公益信托主體及其組織形式、業(yè)務(wù)和相應(yīng)的管理行為，導致實踐中相關(guān)制度缺乏具體的操作性。面對目前我國各方面的巨大公益需求，我國公益信托立法規(guī)定過于原則，公益信托問題的設(shè)定“大而泛之”，公益信托立法呈現(xiàn)滯后狀態(tài)。這已在相當程度上影響了我國公益信托事業(yè)的發(fā)展。以至于從《信托法》正式實施到現(xiàn)在10多年的時間里，我國公益信托項目一直較少，直到第5年才出現(xiàn)了一只真正意義上的公益信托產(chǎn)品——中融國際信托投資有限公司作為受托人的中華慈善公益信托。該公益信托獲得國家民政部和銀監(jiān)會的批準，該信托資金的收益將全部運用于“殘疾孤兒手術(shù)康復(fù)明天計劃”。但是該信托的運行及實施狀況并未向社會公開，具體情況不得而知。而云南國際信托投資有限公司分別于2004年和2006年發(fā)行的公益信托產(chǎn)品“愛心成就未來一穩(wěn)健收益型”集合資金信托計劃和“愛心穩(wěn)健收益型”集合資金信托計劃。但是這一信托并非實質(zhì)意義上的公益信托，應(yīng)被稱為附帶捐贈合同的私益信托更為適宜。汶川地震之后，“西安信托5·12抗震救災(zāi)公益信托計劃”、“百瑞信托鄭州慈善公益信托”，以公益信托方式推進災(zāi)區(qū)的教育事業(yè)，被視為真正意義上的公益信托在我國的嘗試。

其中，“西安國投5·12抗震救災(zāi)公益信托”，成立于2008年6月6日，是一項信托期限為3年，信托規(guī)模為1000萬元人民幣的慈善公益信托，受托人為西安國際信托有限公司，西安希格瑪有限責任會計師事務(wù)所為信托監(jiān)察人，信托主要目的是陜西地震災(zāi)區(qū)的希望小學建設(shè)及校舍修復(fù)工程。在該公益信托存續(xù)期間，受托人可以通過運用以國債為代表的，經(jīng)過中國銀監(jiān)會允許的一系列流動性充分且風險較低的金融方式實現(xiàn)信托財產(chǎn)的安全和保值增值。在信托資金運營中，由信托監(jiān)察人信托監(jiān)察和陜西省人民政府民政廳行政監(jiān)管的雙重模式進行公益信托資金監(jiān)管。而“百瑞信托鄭州慈善公益信托”，成立于2008年10月16日，這是由鄭州慈善總會和百瑞托有限責任公司共同推出的一項為期10年的公益信托計劃。該信托主要針對的是我國四川災(zāi)區(qū)及我國貧困地區(qū)的教育援助，特別是針對適齡兒童返校繼續(xù)學業(yè)的計劃。該公益信托采取以百瑞信托為發(fā)起人向社會公開募集的開放式方式，將參與該項慈善信托的資金起點設(shè)定在100元人民幣，極大地增加了該公益信托的民眾參與度，使慈善公益信托不再是以社會富裕階層為主要參與對象的慈善活動，真正意義上增加了全社會對這項新興慈善行為實施方式的參與熱情。且在該公益信托的監(jiān)管方面，信托的監(jiān)察人由鄭州慈善總會來擔當，鄭州市民政局成為監(jiān)督管理機構(gòu)，形成自我監(jiān)督和政府監(jiān)督并行的局面。

雖然目前我國能以公益信托行為模式實施的公益信托項目為數(shù)不多，但每一公益信托項目的推行，都在極大程度上激發(fā)了公眾的公益熱情，促進了我國慈善事業(yè)的發(fā)展。而每一公益信托項目在實施、開展的過程中，都希望能有一部豐富完善的法律規(guī)定為公益信托活動的開展提供法律依據(jù)，這樣才能保障信托活動有序開展、慈善公益目的得以實現(xiàn)。

二、我國公益信托法律運行不佳的原因

我國《信托法》及其相關(guān)配套法律法規(guī)對公益信托的過于原則的規(guī)定，使《信托法》在實施10年之后，公益信托實踐才初見端倪。公益信托立法的滯后，不能為公益信托活動提供細致、有效的法律支撐，已嚴重影響著我國慈善公益信托的運行狀態(tài)，難以適應(yīng)我國慈善公益事業(yè)發(fā)展的需要。我國公益信托活動的立法現(xiàn)狀和運行狀態(tài)中呈現(xiàn)的尷尬局面，究其根源，是公益信托法律原理的模糊認識所致，即我國公益信托法律原理的模糊定位，影響著我國公益信托的立法進程和運行步伐。

（一）我國社會各界特別是廣大捐贈者對公益信托法律原理認識不清

公益信托制度本是英美法系國家土生土長的一項法律制度，有400多年的發(fā)展歷史，“信托財產(chǎn)獨立”就是英美法系普通法和衡平法的“雙重財產(chǎn)所有權(quán)”的產(chǎn)物，人們對信托行為的屬性非常了解、熟悉，公益信托行為也成為人們從事慈善公益活動的主要行為模式，甚至習慣、慣例。而在我國，信托制度是一個“舶來品”，因人們對其缺乏了解、認識不清，短期內(nèi)得不到廣泛適用純屬正常。且從日本的情況看，公益信托制度引入日本后在長達50年的時間內(nèi)沒有得到適用。在首例公益信托出現(xiàn)后，其獨有之價值與優(yōu)勢才為人們所認識，并得到社會各界的普遍接受。2001年《信托法》頒布實施時，很多人對“信托”本身并不了解，公益信托行為的獨特價值和優(yōu)勢也無從談及，更別說關(guān)注公益信托活動的立法進程，努力推進公益信托事業(yè)的運行步伐了。

（二）公益信托法律原理定位模糊，影響了公益信托活動功能的發(fā)揮

我們知道，“信托財產(chǎn)獨立”是信托行為順利實施的根本保證，公益信托也不例外。但我國《信托法》對信托財產(chǎn)本身的歸屬一直沒有一個清晰的定位，信托法律關(guān)系的闡述也一直眾說紛紜，委托人、受托人、受益人權(quán)利義務(wù)內(nèi)容并不確定。這些都直接影響到公益信托制度的立法確認，不能為公益信托活動提供一個較為細致的行為規(guī)則，使公益信托制度在設(shè)立環(huán)節(jié)、監(jiān)督機構(gòu)、稅收優(yōu)惠等方面太過“原則”、缺乏明確的法律規(guī)定。如公益信托活動的開展需要設(shè)置公益信托事業(yè)管理機關(guān)，但我國目前并未設(shè)置統(tǒng)一的公益信托事業(yè)管理機關(guān)，導致公益信托活動開展時，因找不著該信托事業(yè)管理機關(guān)、或因?qū)徟绦蚝蜆藴实牟町惗构嫘磐谢顒印皵R淺”，影響到公益信托水平，無法充分保障受益人利益。而信托公司作為受托人運行公益信托時，還存在銀監(jiān)會、公益事業(yè)管理機構(gòu)等多個監(jiān)管機構(gòu)，容易造成監(jiān)管上的混亂，勢必加大設(shè)立公益信托的難度，增加公益信托設(shè)立的運行成本，使我國公益信托難以推廣。且我國《信托法》中對信托監(jiān)察人承擔該訴訟職責的規(guī)定過于原則，公益信托監(jiān)察人的產(chǎn)生方式、職責范圍也未理清，議事規(guī)則亦為空白，一定程度上影響了信托監(jiān)察人履行職責的積極性，易發(fā)生監(jiān)察人與受托人串通、私吞信托財產(chǎn)等行為，使信托監(jiān)察風險增大，難以平衡當事人權(quán)益、維護受益人利益。

另外，公益信托本身是一種慈善行為，除了依靠自覺自愿，制定適當?shù)亩愂諆?yōu)惠政策是必要的，其他各國均給予公益信托較大程度上的稅收優(yōu)惠政策。但我國這方面的稅收激勵制度是不足的，鼓勵公益信托的稅收優(yōu)惠政策激勵程度也不高，在一定程度上影響了公益信托相關(guān)當事人的積極性，未能為公益信托活動的開展設(shè)置一個良好的法律氛圍，影響了人們參與公益信托活動的積極性，妨礙了公益信托活動的有效運行。所以，公益信托法律原理的認識不清、模糊定位，是影響我國公益信托立法進程和運行步伐的根源。而這些問題的解決。要依賴立法機關(guān)修改、完善《信托法》以及與公益信托相關(guān)的法律法規(guī)，為公益信托活動的開展創(chuàng)造良好的制度空間，確立統(tǒng)一的市場準入和活動規(guī)則，增強監(jiān)管的一致性和權(quán)威性；并通過公益事業(yè)實踐大力推廣公益信托，引導人們逐漸認識、熟悉并適應(yīng)公益信托制度。

三、完善我國公益信托法律制度的策略分析

公益信托活動作為公益慈善行為的重要組成部分，在我國慈善事業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。而要保障我國公益信托活動的良性運行，首先需要對公益信托的法律原理有一個準確把握，從立法上為公益信托活動提供明確、規(guī)范的法律依據(jù)。

（一）修改《信托法》，明確公益信托法律原理

《信托法》頒布之后，信托當事人間的關(guān)系、信托財產(chǎn)的法律地位，信托制度的功能等都有了明確的法律規(guī)定，對實現(xiàn)信托市場規(guī)則的統(tǒng)一、配套制度的完善和各方面利益的平衡具有重要作用，對我國公益信托制度的發(fā)展具有重要意義。但信托法源于英美法系國家，其本身的制度設(shè)計和理論闡釋都是在英美法體系下進行的，信托財產(chǎn)權(quán)利的歸屬也就只能在衡平法和普通法所有權(quán)的二元結(jié)構(gòu)中得到合理解決。而大陸法系的所有權(quán)制度，使我國缺乏信托財產(chǎn)獨立的基礎(chǔ)，更無法明確界定信托財產(chǎn)歸受托人所有。所以，引進英美法的信托制度，不能生硬地將其與大陸法系的物權(quán)、債權(quán)和人身權(quán)進行比照而硬性將其歸入其中之一種；而應(yīng)依據(jù)信托活動的獨特作用，遵循信托制度的本質(zhì)，特事特辦，從信托制度賴以生存的法律環(huán)境考慮，沖破大陸法系絕對所有權(quán)制度的局限，明確信托財產(chǎn)歸受托人所有，確定受益人收益權(quán)、受托人信義義務(wù)等內(nèi)容，從特別法角度將信托財產(chǎn)界定為作為一種游離于“一物一權(quán)”等傳統(tǒng)物權(quán)上的新型財產(chǎn)權(quán)，保障信托制度移植后的信托特質(zhì)不改變。公益信托的法律原理亦是如此。在《信托法》修訂中，我們應(yīng)明確公益信托合同簽訂、委托人將信托財產(chǎn)移轉(zhuǎn)于受托人后，該信托財產(chǎn)所有權(quán)就移轉(zhuǎn)于受托人，委托人也退出信托活動范圍；受托人憑借移轉(zhuǎn)而來的信托財產(chǎn)所有權(quán)，對信托財產(chǎn)擁有充分的處置權(quán)，但他在處理信托財產(chǎn)時，必須遵循信托合同的公益目的，保障信托合同中不特定多數(shù)的困難主體受益。所以，為促進公益信托活動的發(fā)展，我們首先要做的事是修改《信托法》，明確公益信托法律原理，確定信托財產(chǎn)獨立于受益人的自有財產(chǎn)。在公益信托的有效運行中，只有信托公司可以用“信托合同”的形式受托管理資產(chǎn)，提供信托財產(chǎn)獨立性所體現(xiàn)的“隔離”功能。同時通過設(shè)立公益信托監(jiān)察人和嚴格的信息披露制度保證其完全服務(wù)于該信托的公益目的，保障公益資金運作的透明性和安全性，更好地保護公益資金不受損和不被非法挪用，為公益信托活動提供明確的法理依據(jù)。

（二）制定公益信托操作規(guī)則，把握公益信托行為規(guī)范

我國《信托法》對公益信托做了較為原則的規(guī)定，并未涉及公益信托的具體操作規(guī)則。為規(guī)范我國公益信托活動，使其有條不紊地運行，在《信托法》中，除了明確公益信托的法律原理，我們還應(yīng)進一步確定公益信托的操作規(guī)則。

1.放寬公益信托的設(shè)立條件。在公益信托的設(shè)立上，可參照英美法系登記設(shè)立的做法，實現(xiàn)公益信托設(shè)立許可制到注冊登記制的轉(zhuǎn)變，加強對公益信托成功設(shè)立之后的監(jiān)管，不是從一開始就給公益信托的設(shè)立制定很高的門檻，將其擋在公益事業(yè)的門外，阻止其發(fā)揮公益效用，而是放寬公益信托的設(shè)立條件②，放寬受托人資格，開放信托行業(yè)的準入和退出門檻，給委托人選擇受托人的充分自由，將更多的社會資源用于公益事業(yè)，進一步保障受益人的合法權(quán)益。

2.完善公益信托財產(chǎn)的登記制度。為適應(yīng)公益信托事業(yè)的發(fā)展，我國可考慮對《信托法》第10條進行司法解釋，在解釋中明確信托財產(chǎn)登記的內(nèi)容，保障公益信托財產(chǎn)獨立。如在登記中，注明委托人、受托人、受益人等當事人的基本情況；提供申請書、信托合同、受托人和委托人的身份證明、委托人的權(quán)利憑證等信托財產(chǎn)登記必備文件，并對財產(chǎn)的范圍、數(shù)量和轉(zhuǎn)移情況進行概述，確定公益信托財產(chǎn)范圍、管理方式和權(quán)限；強調(diào)信托目的和信托期限，讓第三人能夠查詢得知受托人處分信托財產(chǎn)是否違背信托目的，避免在信托期限屆滿后再與第三人進行信托財產(chǎn)的交易而產(chǎn)生糾紛等。

3.設(shè)立專門公益信托監(jiān)管機構(gòu)。我國公益信托目前的主要監(jiān)管機構(gòu)是公益事業(yè)管理機構(gòu)（民政部門、中華慈善總會等），其監(jiān)管核心是對公益受托人的信托活動進行監(jiān)管。但這些監(jiān)管機構(gòu)本身并不熟悉金融信托市場，尤其是公益信托受托人是以營利為目的信托公司時，無法發(fā)揮對受托人的有效監(jiān)管職能。且我國當前公益信托運行還存在銀監(jiān)會和各個目的事業(yè)的監(jiān)管機關(guān)共存的現(xiàn)狀，所以有必要建立一個統(tǒng)一、專門、專業(yè)的公益信托監(jiān)管機關(guān)，負責公益信托的批準登記和監(jiān)督管理工作，而不是將監(jiān)管職權(quán)分散于各個目的的事業(yè)主管機關(guān)，成為避免以公益信托為名而謀私利的重要保障。

4.明確公益信托監(jiān)察人的選任和職責。針對公益信托監(jiān)察人立法現(xiàn)狀呈現(xiàn)的“規(guī)定過于簡略、內(nèi)容過于原則”的缺陷，因而本文提出以下建議：第一，明確信托監(jiān)察人的準入資格和任職條件，確定信托監(jiān)察人須具備相應(yīng)的知識水平、信用水平和道德水平，規(guī)定信托監(jiān)察人的選任方式、辭任和解任標準等；第二，健全公益信托監(jiān)察人職權(quán)方面的規(guī)定，賦予其查閱、摘抄、復(fù)印受托人管理信托事務(wù)的賬目等資料的查閱權(quán)，要求受托人定期匯報信托財產(chǎn)經(jīng)營情況的監(jiān)督權(quán)、相關(guān)法律文書認可權(quán)、訴訟權(quán)等權(quán)利的行使；第三，明確監(jiān)察人的構(gòu)成及其議事規(guī)則，根據(jù)公益信托基金規(guī)模的不同，對監(jiān)察人的人數(shù)要求做出不同的規(guī)定；第四，強化公益信托監(jiān)察人的義務(wù)與責任，明確公益信托監(jiān)察人的忠實義務(wù)，通過建立完善公益信托的行政、民事、刑事責任體系，促使信托監(jiān)察人忠實勤勉地履行職責，為受益人爭取最大的利益。

（三）完善公益信托配套制度，烘托公益信托活動氛圍

為調(diào)動大家參與慈善活動，進行公益信托的積極性，排除公益信托活動開展的一些障礙，我國應(yīng)完善公益信托活動的相關(guān)配套制度的建設(shè)，以烘托良好的公益信托活動氛圍，促進公益信托活動的良性運行。如在公益信托的稅法保障上，盡快建立、健全公益信托稅收優(yōu)惠法律制度，對公益信托從設(shè)立、運營到終止環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠做出全面的規(guī)定，認定公益信托的免稅條件，特別要明確委托人向營利性受托人經(jīng)營的救災(zāi)賑災(zāi)公益信托捐款以及營利性受托人經(jīng)營的公益信托本身享有稅收優(yōu)惠的問題。同時，簡化公益信托稅收征管程序，為公益信托的委托人、受托人提供納稅申報、稅收減免以及退稅等方面的便利和快捷，還可考慮免征印花稅、契稅、所得稅、營業(yè)稅、商品流轉(zhuǎn)稅等稅收，為公益信托活動的有效運行提供一個良好的法律環(huán)境。同時，設(shè)置稅收優(yōu)惠濫用的處罰機制，明確相應(yīng)的法律責任。