導(dǎo)語：深度剖析近7年公務(wù)員考試申論命題來源之2014版一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

2014公務(wù)員考試申論

公務(wù)員考試之申論

2014年中央、國家機關(guān)公務(wù)員錄用考試《申論》試卷

一、注意事項

1.申論考試是對考生閱讀理解能力、綜合分析能力、提出和解決問題能力、文字表達能力的測試。

2.作答參考時限：閱讀材料40分鐘，作答110分鐘。

3.仔細(xì)閱讀給定的資料，按照后面提出的“申論要求”依次作答。

二、資料

1.緩解和消除貧困仍然是中國今后一項長期的歷史任務(wù)。為盡快解決在一定程度和特定地區(qū)仍然存在的貧困問題，我國于2014年5月召開中央扶貧開發(fā)工作會議，對21世紀(jì)前10年中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作進行了全面部署。這次會議后，我國正式頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2014-2014年)》，提出今后10年中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的目標(biāo)任務(wù)、指導(dǎo)思想和方針政策。

2.經(jīng)過20多年的努力，中國的貧困人口已基本解決了溫飽問題，貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件已經(jīng)有了較大幅度的改善，抵御自然災(zāi)害的能力明顯增強，具有了一定的發(fā)展能力；在過去扶貧開發(fā)的實踐中，已創(chuàng)造和積累了很多成功經(jīng)驗，并探索出了一些行之有效的做法。這些都有助于使今后的扶貧開發(fā)邁上新的臺階。實踐證明，經(jīng)濟增長是解決貧困問題的關(guān)鍵。根據(jù)測算，20世紀(jì)90年代中國農(nóng)村貧困人口減少與經(jīng)濟增長的彈性系數(shù)為-0.8，即GDP每增長一個百分點，農(nóng)村貧困人口就降低零點八個百分點。經(jīng)濟的穩(wěn)步增長將擴大勞動力需求，有利于貧困地區(qū)勞動力的就業(yè)。同時，隨著綜合國力的不斷增強，國家可以投入更多的力量促進貧困地區(qū)開發(fā)建設(shè)，為貧困地區(qū)的發(fā)展提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

3.陜西是一個貧困面大、貧困人口多、貧困程度深的欠發(fā)達省份。2014年全省貧困人口有817萬，占全國貧困人口的9.1%；其中未解決溫飽的382萬，低收入的435萬。全省50個縣被定為國家扶貧開發(fā)重點縣，27個縣被定為省級扶貧開發(fā)重點縣，10700個行政村被確定為扶貧開發(fā)工作的重點村。2014-2014年，陜西省以解決貧困人口的溫飽和增加他們的收入為目標(biāo)，整村推進，全面抓好移民扶貧、信貸扶貧、科技扶貧、外資扶貧和社會扶貧等項工作。到2014年底，陜西貧困地區(qū)人均占有糧食達到368公斤；人均純收入達到1580元，較2014年增長17.9%。2014～2014年，陜西省共解決109萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，幫助161萬低收入人口實現(xiàn)了脫貧。

4.市場經(jīng)濟是優(yōu)勝劣汰的競爭性經(jīng)濟，它要求市場主體的平等地位和自主權(quán)。中國農(nóng)民在與市場的強勢主體進行競爭時，其不利因素是顯而易見的。同時，農(nóng)民的生產(chǎn)自主權(quán)也常遭到干預(yù)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常打著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的旗號強制農(nóng)民種植指令性作物。在種田無利乃至虧本時，農(nóng)民沒有休耕的自主權(quán)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對那些自愿休耕的農(nóng)民強行收取“撂荒費”。其實，即便農(nóng)民擁有平等的市場主體地位，因為極其分散的小農(nóng)經(jīng)濟必然在市場經(jīng)濟的競爭中走向破產(chǎn)和衰落。

5.農(nóng)民的全面發(fā)展，離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的重構(gòu)。一位外國學(xué)者指出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權(quán)在各種自主權(quán)中是最難實現(xiàn)的，也是最容易受到侵犯的。為了進行有效的防御，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須全力發(fā)展自己?！蔽覈l(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的成敗和農(nóng)民自由發(fā)展的程度，取決于國家宏觀制度的設(shè)計和創(chuàng)新。從國家宏觀層面上來說，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，盡快改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，要普遍實行免費式義務(wù)教育。當(dāng)前，有些地方進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的試驗，這說明我國正在實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的進一步轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)人治向現(xiàn)代法治的進一步轉(zhuǎn)變，從單純追求經(jīng)濟增長向政治經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的進一步轉(zhuǎn)變。

6.要集中力量繼續(xù)重點幫助貧困群眾發(fā)展有特色的種養(yǎng)業(yè)項目。依靠科技進步，優(yōu)化品種，提高質(zhì)量，增加效益。以有利于改善生態(tài)環(huán)境為原則，加強生態(tài)環(huán)境的保護和建設(shè)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。以市場為導(dǎo)向，選準(zhǔn)產(chǎn)品和項目，搞好信息服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、銷售服務(wù)。積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。按照產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向和要求，對具有資源優(yōu)勢和市場需求的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，進行連片規(guī)劃建設(shè)，形成有特色的區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。引導(dǎo)和鼓勵具有市場開拓能力的大中型農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)到貧困地區(qū)建立原料生產(chǎn)基地，為貧困農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后系列化服務(wù)，形成貿(mào)工農(nóng)一體化、產(chǎn)供銷一條龍的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。增加財政扶貧資金和扶貧貸款。改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件。以貧困鄉(xiāng)、村為單位，加強基本農(nóng)田、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境改造和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。到2014年，在國家重點扶持的貧困區(qū)域內(nèi)，基本解決人畜飲水困難，做到絕大多數(shù)行政村通電、通路、通郵、通電話、通廣播電視；做到大多數(shù)貧困鄉(xiāng)有衛(wèi)生院、貧困村有衛(wèi)生室，基本控制影響貧困地區(qū)群眾生活生產(chǎn)的主要地方病。

7.要鼓勵多種所有制經(jīng)濟組織參與扶貧開發(fā)。除了政府動用資源進行扶貧外，國家將進一步動員社會各界參與扶貧，增加社會扶貧的資源。根據(jù)扶貧開發(fā)規(guī)劃，繼續(xù)做好東部沿海發(fā)達地區(qū)對口幫扶西部貧困地區(qū)的東西部扶貧協(xié)作工作，進一步擴大協(xié)作規(guī)模，增強幫扶力度。鼓勵農(nóng)民發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、環(huán)保農(nóng)業(yè)。轉(zhuǎn)變貧困地區(qū)群眾的生育觀念，積極倡導(dǎo)貧困地區(qū)的農(nóng)民實行計劃生育，把扶貧開發(fā)與計劃生育結(jié)合起來。要開展扶貧領(lǐng)域的國際交流與合作。在扶貧領(lǐng)域，世界銀行與中國的合作最早，投入規(guī)模最大。世界銀行與中國目前已經(jīng)開展的西南、秦巴、西部三期扶貧貸款項目，援助總規(guī)模達6.1億美元，覆蓋9個省區(qū)、91個貧困縣，800多貧困人口。一些國家、國際組織和非政府組織也與中國在扶貧領(lǐng)域開展了廣泛的合作。聯(lián)合國開發(fā)計劃署在中國開展了一些扶貧開發(fā)和研究項目。歐盟、英國政府、荷蘭政府、日本政府、德國技術(shù)合作公司、亞洲開發(fā)銀行、福特基金會等也都在中國開展了扶貧開發(fā)項目，并取得了很好的成效。

8.由于農(nóng)民沒有制度化的權(quán)益表達渠道，也缺乏有效的司法救濟，不堪重負(fù)和欺壓的農(nóng)民只能選擇越級上訪；而農(nóng)民越級上訪一旦成功，縣鄉(xiāng)村三級具體責(zé)任人就可能遭受丟掉“烏紗帽”等重大損失。在這種背景下，打擊報復(fù)上訪的農(nóng)民代表就顯得尤為突出。為防止權(quán)益受損害的農(nóng)民“運用法律武器”到法院起訴，一些基層政權(quán)明確要求法院在農(nóng)民負(fù)擔(dān)、計劃生育、社會治安綜合治理等方面不予立案。這樣一來，保障在“全社會實現(xiàn)公平和正義”的法院就對最需要司法救濟的受害農(nóng)民關(guān)緊了大門，由此造成了遍布全國各地的農(nóng)民上訪現(xiàn)象。

9.一位外國學(xué)者在談到中國農(nóng)民權(quán)利問題的時候，曾回顧了美國對黑人權(quán)利保護的問題。在美國內(nèi)戰(zhàn)之前，法律上規(guī)定黑人不能享有白人同樣的權(quán)利，在這后即便是法律做了修改，形式上是平等了，但是一百多年來，美國的黑人事實上還是沒有享受到平等權(quán)利。解決美國黑人的平等問題，用了非常多的時間，很多人、很多職業(yè)團體都參與到這個過程中。舉一個例子，在教育方面，以前黑人和白人不能同校，后來就這個事情上訴到最高法院，最高法院裁定黑人和白人應(yīng)當(dāng)同校，不應(yīng)給白人和黑人分別建立一套教育體制。即便最高法院做了這種裁決，但實施起來也非常困難，五十年過去了，這個裁定雖得以實現(xiàn)，但仍然存在問題。

10.我國農(nóng)民對國家經(jīng)濟發(fā)展的貢獻是雙重的。廣大農(nóng)民工為務(wù)工地城市做出了貢獻，為推動社會發(fā)展提供了強有力的經(jīng)濟支撐。同時，這些農(nóng)民工所創(chuàng)造的價值也帶回家鄉(xiāng)，給家鄉(xiāng)的經(jīng)濟發(fā)展以有力的支撐。因此在經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，提出了“勞務(wù)經(jīng)濟”這個詞，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。以河南省信陽市為例，它外出人口是180萬，其中農(nóng)民工是147萬，最近一兩年來，每年所創(chuàng)造的，據(jù)不完全統(tǒng)計，帶回家鄉(xiāng)的大體上是64個億。信陽市的市級財政收入才11個億，農(nóng)民工創(chuàng)造的價值相當(dāng)于它的6倍。四川是全國勞力輸出最多的省份，每年有800多萬實現(xiàn)異地就業(yè)，通過郵局寄回家鄉(xiāng)的資金每年約200億元。

11.信陽市的務(wù)工者都集中在珠三角、長三角和京津滬，在這三大經(jīng)濟圈，信陽的農(nóng)民工是做了很大貢獻的。從另外一方面來看，河南信陽外出農(nóng)民工解決了147萬余人的就業(yè)，這減緩了政府多大的壓力!如果按每一個崗位每年5萬元錢來計算，政府安排這么多……。新世紀(jì)、新階段，農(nóng)民工應(yīng)作為工作階段的新成員，按照社會主義市場經(jīng)濟這個規(guī)則，給予他們合法的經(jīng)濟地位和社會地位，包括他們的政治地位。

12.一位學(xué)者指出，農(nóng)民工問題是中國的大問題。過去講過農(nóng)民是中國革命的根本問題，實際上今天農(nóng)民問題仍是中國建設(shè)的根本問題。他認(rèn)為，促進城市經(jīng)濟發(fā)展、溝通城鄉(xiāng)貿(mào)易，都是農(nóng)民工完成的，許多犯罪活動也是農(nóng)民工干的，出現(xiàn)這種情況的一個原因就是農(nóng)民工的權(quán)利沒有得到保障。他還認(rèn)為，農(nóng)民工的作用，非常了不起。首先作為廣大農(nóng)民解決思想的一個主體力量，他們把城市的許多觀點、想法帶到農(nóng)村，帶給父母，帶給兄弟姐妹，使農(nóng)民開拓了眼界，知道了自己的地位、自己的弱勢。同時他們又是帶領(lǐng)廣大農(nóng)民奔小康的主體力量。他們不僅繁榮了城市經(jīng)濟，還繁榮了農(nóng)村經(jīng)濟，引進了一些基本技術(shù)，把更多的兄弟姐妹帶到了城市。

13.2014年審計署大規(guī)模扶貧資金審計，緣于新疆的一次扶貧資金調(diào)查。2014年10月，新疆自治區(qū)監(jiān)察廳、扶貧廳、計委、財政廳、審計廳、農(nóng)行自治區(qū)分行聯(lián)合組成扶貧資金檢查組，對和田、喀什、克州、阿克蘇等地區(qū)的8縣1市1998年至2014年的以工代賑資金和財政扶貧資金的管理使用，扶貧貼息貸款的投放和回收，1998年至2014年三項扶貧資金審計中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)問題的整改情況以及山東省援助資金的使用情況進行了檢查。結(jié)果發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定、挪用扶貧資金的問題突出：不執(zhí)行項目審批計劃，隨意變更扶貧項目和資金用途。另外，還存在擠占扶貧資金、帳目不清等問題。據(jù)不完全統(tǒng)計，8縣1市中，2014年前被擠占挪用扶貧貼息貸款3000多萬元，目前能收回的僅有30%。

三、申論要求

1.給定資料中提到扶貧資金被擠占挪用的問題。下面列出了解決這一問題的A-E五項措施，其中不正確的是哪幾項？請寫出這幾項的序號，并分別說明為什么不正確。說明的字?jǐn)?shù)不超過200字。(滿分20分)

A.要加大縣鄉(xiāng)兩級財政投入。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，農(nóng)村稅改，縣鄉(xiāng)財政逐年減少，只有加大縣鄉(xiāng)兩級財政投入，才能解決扶貧資金的擠占挪用問題。

B.要加大對扶貧專項自己的使用和監(jiān)督檢查。監(jiān)督必須貫穿自己分配使用的全過程。要開展事前、事中、事后的全面監(jiān)督，才能解決扶貧資金的擠占挪用現(xiàn)象。

C.扶貧主管部門要嚴(yán)格履行項目審批程序。若出現(xiàn)以假項目或虛報項目而套取扶貧資金的事件，扶貧主管部門應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

D.必須對扶貧資金管理使用情況實行多部門聯(lián)合的監(jiān)督檢查，同時扶貧資金的監(jiān)督管理權(quán)必須歸屬各級紀(jì)檢部門，才能杜絕扶貧資金的擠占挪用。

E.要實行扶貧資金的統(tǒng)一管理，不能“誰的資金誰使用”。封閉式的資金分配方式，會使一部分直接安排在部門或項目中的資金脫離了財政的監(jiān)督管理。

2.根據(jù)給定資料，概述我國近來農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的基本方針政策。概述文字要簡明扼要，不超過200字。(滿分25分)

3.(1)給定資料羅列了解決我國農(nóng)村農(nóng)民問題的多種意見。其中反映了兩種不同思路，請對這兩種思路分別加以簡述。簡述文字要簡明扼要，不超過150字。(滿分20分)

(2)請以“評解決我國農(nóng)村農(nóng)民問題的兩種思路”為題，寫一篇800～1000字的文章。要求觀點明確，分析具體，條理清楚，語言流暢。(滿分35分)

參考答案：

1.給定資料中提到扶貧資金被擠占挪用的問題。下面列出了解決這一問題的A-E五項措施，其中不正確的是哪幾項？請寫出這幾項的序號，并分別說明為什么不正確。說明的字?jǐn)?shù)不超過200字。(滿分20分)

A.要加大縣鄉(xiāng)兩級財政投入。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，農(nóng)村稅改，縣鄉(xiāng)財政逐年減少，只有加大縣鄉(xiāng)兩級財政投入，才能解決扶貧資金的擠占挪用問題。

分析：因為在第8個材料中談到了扶貧資金審計的問題，其中有一句是“結(jié)果發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定、挪用扶貧資金的問題突出：不執(zhí)行項目審批計劃，隨意變更扶貧項目和資金用途。”通過這一句話我們就已經(jīng)可以知道，扶貧資金被擠占挪用是因為“不執(zhí)行項目審批計劃，隨意變更扶貧項目和資金用途。”即是因為扶貧資金的監(jiān)督使用上存在問題才導(dǎo)致了扶貧資金被擠占挪用。因此A選項不正確。

參考答案：加大縣鄉(xiāng)兩級的財政收入并不能解決扶貧資金被擠占挪用的問題，因為扶貧資金被擠占是因為扶貧資金在使用的監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)上存在問題。如果不在監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)上加強行政力度，而一味的加大縣鄉(xiāng)兩級的財政收入，有可能造成更多的扶貧資金被擠占挪用，從而形成更大的財政漏洞。

B.要加大對扶貧專項資金的使用和監(jiān)督檢查。監(jiān)督必須貫穿自己分配使用的全過程。要開展事前、事中、事后的全面監(jiān)督，才能解決扶貧資金的擠占挪用現(xiàn)象。

分析：這里談到了監(jiān)督的“全面性”的重要性，第8個材料中談到的扶貧資金被擠占挪用的原因之一是“不執(zhí)行項目審批計劃”，這是發(fā)生在“事中”，而材料中談到的另一個原因“隨意變更扶貧項目和資金用途”有可能發(fā)生在“事前”，也可能發(fā)生在“事后”。因此，B選項是正確的。

C.扶貧主管部門要嚴(yán)格履行項目審批程序。若出現(xiàn)以假項目或虛報項目而套取扶貧資金的事件，扶貧主管部門應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

分析：第8個材料中談到的扶貧資金被擠占挪用的原因之一是“不執(zhí)行項目審批計劃”，故C選項說要“嚴(yán)格履行項目審批程序”，同時追究違規(guī)部門的責(zé)任是符合材料原文的。C選項正確。

D.必須對扶貧資金管理使用情況實行多部門聯(lián)合的監(jiān)督檢查，同時扶貧資金的監(jiān)督管理權(quán)必須歸屬各級紀(jì)檢部門，才能杜絕扶貧資金的擠占挪用。

分析：第8個材料在談扶貧資金被擠占挪用這一問題時，原文中談到了“審計署大規(guī)模扶貧資金審計”，從這里我們就可以推知目前調(diào)查扶貧資金被擠占挪用的政府部門是“審計署”，并不是其他單位，也沒有提到有其他單位協(xié)辦這一事務(wù)。材料中也沒有表示“審計署”來處理扶貧資金被擠占挪用這一問題的效果是“不好的”，也沒有表示“一個部門”來處理扶貧資金被擠占挪用這一問題的效果是“不好的”。

而在D選項中有兩點是與原文不同的：一是提出由“紀(jì)檢部門”來負(fù)責(zé)扶貧資金的監(jiān)督管理，而材料原文是由“審計署”來負(fù)責(zé)；二是提出“多部門聯(lián)合的監(jiān)督檢查”，而材料中是“審計署”一個部門來負(fù)責(zé)。故D選項是不正確的。

參考答案：D選項是不正確。一方面實行多部門聯(lián)合監(jiān)督檢查的行政措施，會增加扶貧資金的管理成本。另一方面扶貧資金的管理部門的增多，會增加監(jiān)督檢查的難度，如果各部門協(xié)作得不好，很容易造成“各自為政”的局面。由多個部門對扶貧資金的使用情況進行統(tǒng)一檢查監(jiān)督，有可能造成責(zé)權(quán)嚴(yán)重脫節(jié)，有可能在該問題的解決上出現(xiàn)“不作為”和“亂作為”的現(xiàn)象。

E.要實行扶貧資金的統(tǒng)一管理，不能“誰的資金誰使用”。封閉式的資金分配方式，會使一部分直接安排在部門或項目中的資金脫離了財政的監(jiān)督管理。

分析：對于扶貧資金被擠占挪用這一問題，材料中的原因是“不執(zhí)行項目審批計劃，隨意變更扶貧項目和資金用途?！倍鳨選項所提到的“實行扶貧資金的統(tǒng)一管理”，有利于扶貧資金的監(jiān)督管理。因為通常是單位可以對扶貧資金有更大的“處置權(quán)”時，才可能導(dǎo)致其有機會“不執(zhí)行項目審批計劃，隨意變更扶貧項目和資金用途?！盋選項是符合材料原文的。C選項正確。

2.根據(jù)給定資料，概述我國近來農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的基本方針政策。概述文字要簡明扼要，不超過200字。(滿分25分)

分析：對于這個題目的解答，關(guān)鍵在于閱讀材料，找到關(guān)于扶貧開發(fā)工作的內(nèi)容，然后找到相關(guān)材料中的關(guān)鍵句子，然后結(jié)合其他一些具體內(nèi)容，那么答案大致也就出來了。通過閱讀材料，我可以發(fā)現(xiàn)關(guān)于扶貧開發(fā)工作的材料是第4、第6、第7、第10個材料。以下分別是各個段落的關(guān)鍵句：

4.“中國農(nóng)民在與市場的強勢主體進行競爭時，其不利因素是顯而易見的。同時，農(nóng)民的生產(chǎn)自主權(quán)也常遭到干預(yù)，”

“其實，即便農(nóng)民擁有平等的市場主體地位，因為極其分散的小農(nóng)經(jīng)濟必然在市場經(jīng)濟的競爭中走向破產(chǎn)和衰落?！?/p>

6.“要集中力量繼續(xù)重點幫助貧困群眾發(fā)展有特色的種養(yǎng)業(yè)項目?！?/p>

“積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?！?/p>

“增加財政扶貧資金和扶貧貸款。改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件?！?/p>

7.“要鼓勵多種所有制經(jīng)濟組織參與扶貧開發(fā)”

“轉(zhuǎn)變貧困地區(qū)群眾的生育觀念，積極倡導(dǎo)貧困地區(qū)的農(nóng)民實行計劃生育，把扶貧開發(fā)與計劃生育結(jié)合起來。”

“要開展扶貧領(lǐng)域的國際交流與合作。”

10.“因此在經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，提出了“勞務(wù)經(jīng)濟”這個詞，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。”

參考答案：(1)大力加強分散性的小農(nóng)經(jīng)濟在市場中的競爭力，深化農(nóng)村經(jīng)濟的市場化程度，(2)如發(fā)展有特色的種養(yǎng)點項目，積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。(3)改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，加強公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。(4)轉(zhuǎn)變貧困地區(qū)群眾的生育觀念，把扶貧開發(fā)與計劃生育結(jié)合起來。(5)鼓勵多種所有制經(jīng)濟組織參與扶貧開發(fā)，與多國展開交往和合作，與世界銀行開展扶貧貸款項目。(6)提出“勞務(wù)經(jīng)濟”概念，加快農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的步伐，加快農(nóng)村人口的城市化過程。

3.(1)給定資料羅列了解決我國農(nóng)村農(nóng)民問題的多種意見。其中反映了兩種不同思路，請對這兩種思路分別加以簡述。簡述文字要簡明扼要，不超過150字。(滿分20分)

分析：對于這道題目，實際上到目前為止，還是有許多人對該道題目的答案存在很大的爭議。因為在材料中其實是涉及了“三農(nóng)問題”中的農(nóng)民問題，“農(nóng)民問題”中兩個大方面的內(nèi)容，一方面是“農(nóng)民增收困難的問題”(即“扶貧問題”)，另一方面是“農(nóng)民權(quán)利沒有受到很好的維護的問題”。而這道題目的難點和最大的干擾之處恰恰就在第二方面“農(nóng)民權(quán)利沒有受到很好的維護的問題”，這方面的內(nèi)容是在第8和第9個材料中有涉及到。

當(dāng)時就有許多考生是這樣認(rèn)為的：“兩種不同思路應(yīng)該是：一方面要努力增加農(nóng)民的收入，另一方面要更好地去維護農(nóng)民的各項權(quán)利。”

而后來普遍的標(biāo)準(zhǔn)答案是認(rèn)為：“兩種不同思路應(yīng)該是：一方面從農(nóng)村內(nèi)部建設(shè)著手來提高農(nóng)民的收入，另一方面從外部著手，鼓勵農(nóng)民外出就業(yè)，獲得收入和先進的技術(shù)來提高農(nóng)民的收入。”

為什么會這樣呢？其實關(guān)鍵還是在于審題。題目是說“給定資料羅列了解決我國農(nóng)村農(nóng)民問題的多種意見。其中反映了兩種不同思路，”這里特別要強調(diào)的是題目是問“解決”我國農(nóng)村農(nóng)民問題的多種意見中反映了哪兩種不同思路。而第8和第9個材料雖然是提到了“農(nóng)民權(quán)利沒有受到很好的維護的問題”，但這兩個材料只談了現(xiàn)象，卻沒有談如何“解決”該問題。故答這道題目時，不應(yīng)該把這方面內(nèi)容作為思路之一，因此該題目中兩種思路之一不是指“更好地去維護農(nóng)民的各項權(quán)利”。

參考答案：我國農(nóng)村農(nóng)民問題的思路之一是著眼自身建設(shè)，利用扶貧計劃、多種經(jīng)營等措施幫助農(nóng)村加快自身發(fā)展，努力建設(shè)“小城鎮(zhèn)”。

第二種思路是鼓勵農(nóng)民外出就業(yè)，利用城市發(fā)展解決農(nóng)村就業(yè)問題，加快農(nóng)業(yè)人口的城市化進程，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展。

(2)請以“評解決我國農(nóng)村農(nóng)民問題的兩種思路”為題，寫一篇800～1000字的文章。要求觀點明確，分析具體，條理清楚，語言流暢。(滿分35分)

既要“引進來”，也要“走出去”

——評解決我國農(nóng)村農(nóng)民問題的兩種思路

改革開放以來，我國的經(jīng)濟處于飛速發(fā)展的階段，國民收入大幅增加，人民群眾的生活水平有了很大的提高。但在這段時期中，我國經(jīng)濟建設(shè)的重點是集中在城市，但卻相對忽視了農(nóng)村的發(fā)展。而如今國家的發(fā)展已到了一個新的高度，農(nóng)村問題尤其是農(nóng)民增收困難的問題已經(jīng)成為一個很重要發(fā)展課題擺在了我們面前。對于如何解決我國農(nóng)村農(nóng)民問題，現(xiàn)在主要有兩種思路：一是加快農(nóng)村自身發(fā)展，二是鼓勵農(nóng)民外出就業(yè)，利用城市發(fā)展來解決農(nóng)村問題。究竟哪種思路更符合我們國家的利益呢？

對此，筆者認(rèn)為應(yīng)該辨證看待這個問題。首先我們要看到，對于長遠來說，加快農(nóng)村自身發(fā)展才是最好的思路。因為從哲學(xué)的觀點看，“農(nóng)村自身發(fā)展”是內(nèi)因，而“利用城市發(fā)展來解決農(nóng)村問題”是外因。從內(nèi)因著手才能從根本上解決農(nóng)民增收困難的問題。但對于目前來說，城市的經(jīng)濟實力相對農(nóng)村要雄厚許多，利用城市的經(jīng)濟優(yōu)勢來帶動農(nóng)村的發(fā)展，其實對于農(nóng)村是很有利的，因為相對獨立地去加快“農(nóng)村自身發(fā)展”，結(jié)合城市的優(yōu)勢可以大大加快農(nóng)村自身發(fā)展的速度，縮短發(fā)展的過程。從這個角度來看，城市的帶動作用作為外部因素，也不可忽視。因此，筆者認(rèn)為，對于我國農(nóng)村農(nóng)民問題的解決思路應(yīng)該是既要“引進來”，也要“走出去”。既兩種思路應(yīng)該結(jié)合起來，發(fā)揮兩種思路各自的優(yōu)勢，避免兩種思路所存在的各種局限性。

讓我們先談“引進來”這個思路吧。首先就是要把城市的資金引入農(nóng)村，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這里筆者要強調(diào)一點，引進投資不能以犧牲環(huán)境為代價，掠奪資源為目的。但目前的矛盾是農(nóng)村最吸引投資者的就是豐富的資源和廉價的勞動力，但我們從長遠的角度看，卻不能允許投資者做掠奪式的投資，但沒有巨大利潤吸引，又很難有大量的投資。筆者認(rèn)為這是“引進來”這種思路的其中一個局限性。其次是引入城市的技術(shù)，但關(guān)鍵是農(nóng)村的人口素質(zhì)相對城市要低許多，普及技術(shù)的難度要大于城市，這是另一個局限性。再次是引入城市的先進理念，尤其是管理理念，但農(nóng)村數(shù)千年的傳統(tǒng)理念一定會與新的理念產(chǎn)生沖突，這個過程能成為一個平穩(wěn)的過渡期嗎？這就是第三個局限性。

再談“走出去”這個思路。首先的問題是城市能容納那么多的外來人口嗎？教育、住房、社會保障等一系列問題很快就會擺在我們面前。其次的問題是農(nóng)民出去了還會回來嗎？是讓出去的農(nóng)民成為城市人口？還是用戶籍制度“強迫”回歸？這又是個兩難的抉擇。再次，在城市的快速發(fā)展的過程中，進城的農(nóng)民要扮演什么角色？基礎(chǔ)的純勞動力工作嗎？這樣的話，農(nóng)民進城只能獲得資金，很難在技術(shù)和理念上大幅提高，這又違背了我們的想法，我們要農(nóng)民獲得的不僅僅是資金而已，而是能帶給農(nóng)民和農(nóng)村更大價值的技術(shù)和理念。但顯然，“走出去”這個思路很難做到，因為沒有給農(nóng)民一個緩沖的空間，把未經(jīng)培訓(xùn)的農(nóng)民與城市的固有勞動者直接放在一起競爭，當(dāng)然農(nóng)民就很難獲得高技術(shù)含量的工作崗位，那么從事基礎(chǔ)的純勞動力工作似乎就變成沒有選擇的選擇。讓農(nóng)民“走出去”如果只能獲得很少的一點東西，甚至只局限于“給家里寄點錢”，但留給城市的教育、住房、社會保障等問題又是如此至多的話，我們是否要重新審視這種思路呢？

綜上所述，筆者認(rèn)為兩種思路的優(yōu)勢是明顯的，“引進來”有利于農(nóng)村的長遠發(fā)展，“走出去”更加符合現(xiàn)在的國情。但兩種思路的局限性又是如此得不可忽視。因此，對兩種思路進行統(tǒng)籌兼顧，取長補短才是解決這一問題的出路所在。

材料來源一：

(文章來源：光明日報日期：2014年10月18日)

中國扶貧：一項暖人心的偉大事業(yè)

10月17日是“國際消除貧困日”。讓我們把關(guān)注的目光移向中國扶貧。擺在我們面前的數(shù)字是從1978年到2014年,中國政府采取強有力的措施,使農(nóng)村沒有解決溫飽問題的貧困人口由2.5億人減少到2900萬,占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤?0.7%下降到3%左右,基本實現(xiàn)了到20世紀(jì)末解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的戰(zhàn)略目標(biāo)。

陜西省是一個貧困面大、貧困人口多、貧困程度深的西部欠發(fā)達省份。2014年初,全省貧困人口有817萬,占全國總貧困人口的9.1%;其中未解決溫飽人口382萬,低收入貧困人口435萬。有50個縣被確定為國家扶貧開發(fā)工作重點縣,27個縣被確定為省級扶貧開發(fā)工作重點縣,10700個貧困村被確定為扶貧開發(fā)工作重點村。新階段扶貧開發(fā)以來,陜西省以穩(wěn)定解決貧困人口的溫飽問題和增加貧困人口收入為目標(biāo),以扶貧開發(fā)工作重點村建設(shè)為主戰(zhàn)場,整村推進,全面抓好移民扶貧、信貸扶貧、科技扶貧、外資扶貧和社會扶貧等項工作。到2014年底,陜西貧困地區(qū)人均占有糧食達到368公斤;農(nóng)民人均純收入達到1580元,較2014年增長17.9%,年均增長5.6%。據(jù)統(tǒng)計,2014—2014年,陜西共解決109萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題,幫助161萬低收入人口實現(xiàn)了脫貧。

2014年,黑龍江省確立了扶貧開發(fā)整村推進戰(zhàn)略。以村為單位,捆綁扶貧資金集中投向?qū)嵤┲攸c村的開發(fā)式扶貧。新戰(zhàn)略首批啟動500個村的扶貧開發(fā),計劃分6批、12年時間完成全省3052個扶貧開發(fā)重點村的整體脫貧目標(biāo)。扶貧開發(fā)重點村撫遠縣通江鄉(xiāng)東發(fā)村,曾流行著這樣一段順口溜,“窗戶不蒙塑料布,不是東發(fā)戶”,真實地描述了該村村民生活的貧困狀況。通過兩年的扶貧開發(fā),東發(fā)村發(fā)生了巨大的變化——家家喝上了自來水,看上了有線電視,電話入戶率達35%;村里新建了畜牧技術(shù)服務(wù)站、衛(wèi)生所,村路達到4級砂石路標(biāo)準(zhǔn);從前困擾村民生產(chǎn)生活的幾大難題全部解決了,每個貧困戶還領(lǐng)回了扶持的2頭改良肉牛,找到了脫貧致富長久之路。

這兩個省貧困地區(qū)發(fā)生的巨大變化是中國扶貧開發(fā)工作的一個縮影。

扶貧開發(fā)任重道遠

1949年新中國成立后,特別是實行改革開放政策以來,中國政府在致力于經(jīng)濟和社會全面發(fā)展的進程中,在全國范圍內(nèi)開展了以解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題為主要目標(biāo)的有計劃、有組織的大規(guī)模扶貧開發(fā)工作。但是直到21世紀(jì)初,中國農(nóng)村依然存在貧困人口和貧困現(xiàn)象。截止到2014年底,全國農(nóng)村沒有解決溫飽問題的貧困人口是2900多萬,低收入人口5600多萬。這8500多萬農(nóng)村人口,是新階段農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的基本對象。

隨著中國市場經(jīng)濟體制的日益完善,扶貧工作機制也正在不斷探索創(chuàng)新。與過去相比,貧困人口與其他農(nóng)民的收入差距更大,貧困人口生存和發(fā)展的環(huán)境更差、文化技術(shù)素質(zhì)更低,意味著發(fā)展的空間受到很大的約束。而貧困人口分布相對分散,構(gòu)成更復(fù)雜,進一步增加了扶持的成本和難度。當(dāng)下,國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系正在發(fā)生深刻變化,而如何在農(nóng)產(chǎn)品市場激烈競爭的情況下,幫助貧困農(nóng)戶增加收入,已經(jīng)成為中國扶貧攻堅的新課題。因此,國務(wù)院扶貧辦主任劉堅在接受記者采訪時強調(diào)“改變貧困地區(qū)的面貌必須緊緊圍繞改善貧困人口的生產(chǎn)條件、生活條件和生態(tài)環(huán)境,要努力提高貧困人口的綜合素質(zhì)和生產(chǎn)質(zhì)量”。

劉堅在今年5月底上海召開的全球扶貧大會上表示,今后幾年中,要解決剩余貧困人口的溫飽問題,任務(wù)十分艱巨,是一個嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

明確措施迎接挑戰(zhàn)

中國政府已經(jīng)明確了四大措施一是樹立“以人為本”的扶貧機制,建立貧困人口動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò);二是在農(nóng)村扶貧中實行實施“整村推進”戰(zhàn)略,抓好勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移,推進產(chǎn)業(yè)化扶貧工作;三是進一步增大扶貧投入,鼓勵更多的金融組織在貧困地區(qū)開展信貸服務(wù);四是發(fā)展和擴大與國際組織在扶貧開發(fā)領(lǐng)域的交流與合作。

新階段的扶貧開發(fā)加大了科技扶貧力度。2014年以來,國務(wù)院扶貧辦與財政部聯(lián)合設(shè)立了科技扶貧專項,選擇部分重點貧困縣,進行改革和完善科技扶貧管理體制和運行機制、加快科技成果在貧困地區(qū)的推廣和應(yīng)用的試驗,努力探索貧困地區(qū)運用科技解決溫飽、發(fā)展經(jīng)濟的新路子。科技扶貧從制約貧困地區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵問題入手,進一步突出針對性和實效性。在西北干旱地區(qū)推廣集雨灌溉、旱作農(nóng)業(yè)技術(shù);在高寒山區(qū)推廣地膜等增溫技術(shù);在西南石灰?guī)r地區(qū)推廣“種植、養(yǎng)殖、沼氣”三位一體技術(shù);提高了貧困農(nóng)戶依靠科技、增產(chǎn)增收的能力。

新階段的扶貧開發(fā),正在按照國家頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》所確定的戰(zhàn)略目標(biāo)有條不紊地向前推進,以盡快解決少數(shù)貧困人口的溫飽問題,同時加快低收入貧困人口的增收步伐。

我國的扶貧開發(fā)工作是一項暖人心的偉大事業(yè),55年來取得了巨大的成績,不僅有力地促進了國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、民族團結(jié)、社會穩(wěn)定和邊境鞏固,而且走出了一條符合中國國情的“政府主導(dǎo)、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧、全面發(fā)展”的扶貧道路,為廣大人民群眾送去了黨和政府的溫暖,贏得了國際社會的廣泛贊譽和高度評價。

材料來源二：

國務(wù)院新聞辦發(fā)表《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)》白皮書

(2014年10月15日)

大洋網(wǎng)訊國務(wù)院新聞辦公室今天(10、15)發(fā)表《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)》白皮書。全文如下：中國是世界上最大的發(fā)展中國家，人口約占世界總?cè)丝诘?2%。在過去相當(dāng)長的時期里，由于諸多原因，貧困一直困擾著中國。

據(jù)新華社報道，1949年中華人民共和國成立后，特別是自二十世紀(jì)七十年代末實行改革開放政策以來，中國政府在致力于經(jīng)濟和社會全面發(fā)展的進程中，在全國范圍內(nèi)實施了以解決貧困人口溫飽問題為主要目標(biāo)的有計劃、有組織的大規(guī)模扶貧開發(fā)，極大地緩解了貧困現(xiàn)象。從1978年到2014年，中國農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口由2.5億人減少到3000萬，貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤?0.7%下降到3%左右，中國政府確定的到二十世紀(jì)末解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的戰(zhàn)略目標(biāo)基本實現(xiàn)。這里就中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的有關(guān)情況作一介紹。

一、扶貧開發(fā)的歷程與成就

新中國成立后，中國政府一直致力于發(fā)展生產(chǎn)、消除貧困的工作。但真正嚴(yán)格意義上的扶貧，是在改革開放以后提出并大規(guī)模實施的。從1978年到2014年，中國的扶貧開發(fā)大致經(jīng)過了三個階段。

第一階段：體制改革推動扶貧階段(1978—1985年)

1978年，按中國政府確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計，貧困人口為2.5億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7%。導(dǎo)致這一時期大面積貧困的原因是多方面的，主要是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要，造成農(nóng)民生產(chǎn)積極性低下。因此，制度的變革就成為緩解貧困的主要途徑。中國自1978年開始的改革，首先是土地經(jīng)營制度的變革，即以家庭承包經(jīng)營制度取代的集體經(jīng)營制度。這種土地制度的變革極大地激發(fā)了農(nóng)民的勞動熱情，從而極大地解放了生產(chǎn)力，提高了土地產(chǎn)出率。與此同時，在農(nóng)村進行的農(nóng)產(chǎn)品價格逐步放開、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等多項改革，也為解決農(nóng)村的貧困人口問題打開了出路。這些改革，促進了國民經(jīng)濟快速發(fā)展，并通過農(nóng)產(chǎn)品價格的提升、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向附加值更高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化以及農(nóng)村勞動力在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)三個方面的渠道，將利益?zhèn)鬟f到貧困人口，使貧困農(nóng)民得以脫貧致富，農(nóng)村貧困現(xiàn)象大幅度緩解。

據(jù)統(tǒng)計，從1978年到1985年，農(nóng)村人均糧食產(chǎn)量增長14%，棉花增長73.9%，油料增長176.4%，肉類增長87.8%；農(nóng)民人均純收入增長了2.6倍；沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，占農(nóng)村人口的比例下降到14.8%；貧困人口平均每年減少1786萬。

第二階段：大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段(1986—1993年)

二十世紀(jì)八十年代中期，在改革開放政策的推動下，中國農(nóng)村絕大多數(shù)地區(qū)憑借自身的發(fā)展優(yōu)勢，經(jīng)濟得到快速增長，但少數(shù)地區(qū)由于經(jīng)濟、社會、歷史、自然、地理等方面的制約，發(fā)展相對滯后。貧困地區(qū)與其他地區(qū)，特別是與東部沿海發(fā)達地區(qū)在經(jīng)濟、社會、文化等方面的差距逐步擴大。中國農(nóng)村發(fā)展不平衡問題凸現(xiàn)出來，低收入人口中有相當(dāng)一部分人經(jīng)濟收入不能維持其生存的基本需要。

為進一步加大扶貧力度，中國政府自1986年起采取了一系列重大措施：成立專門扶貧工作機構(gòu)，安排專項資金，制定專門的優(yōu)惠政策，并對傳統(tǒng)的救濟式扶貧進行徹底改革，確定了開發(fā)式扶貧方針。自此，中國政府在全國范圍內(nèi)開展了有計劃、有組織和大規(guī)模的開發(fā)式扶貧，中國的扶貧工作進入了一個新的歷史時期。經(jīng)過八年的不懈努力，國家重點扶持貧困縣農(nóng)民人均純收入從1986年的206元增加到1993年的483.7元；農(nóng)村貧困人口由1.25億人減少到8000萬，平均每年減少640萬，年均遞減6.2%；貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貜?4.8%下降到8.7%。

第三階段：扶貧攻堅階段(1994—2014年)

隨著農(nóng)村改革的深入發(fā)展和國家扶貧開發(fā)力度的不斷加大，中國貧困人口逐年減少，貧困特征也隨之發(fā)生較大變化，貧困人口分布呈現(xiàn)明顯的地緣性特征。這主要表現(xiàn)在貧困發(fā)生率向中西部傾斜，貧困人口集中分布在西南大石山區(qū)(缺土)、西北黃土高原區(qū)(嚴(yán)重缺水)、秦巴貧困山區(qū)(土地落差大、耕地少、交通狀況惡劣、水土流失嚴(yán)重)以及青藏高寒區(qū)(積溫嚴(yán)重不足)等幾類地區(qū)。導(dǎo)致貧困的主要因素是自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和社會發(fā)育落后等。

以1994年3月《國家八七扶貧攻堅計劃》的公布實施為標(biāo)志，中國的扶貧開發(fā)進入了攻堅階段?！秶野似叻鲐毠杂媱潯访鞔_提出，集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用七年左右的時間，到2014年底基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。這是新中國歷史上第一個有明確目標(biāo)、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧開發(fā)行動綱領(lǐng)。

在1997年至2014年這三年中，中國每年有800萬貧困人口解決了溫飽問題，是進入二十世紀(jì)九十年代以來中國解決農(nóng)村貧困人口年度數(shù)量最高水平。到2014年底，國家“八七”扶貧攻堅目標(biāo)基本實現(xiàn)。經(jīng)過20多年不懈的艱苦奮斗，中國的扶貧開發(fā)取得了巨大成就。

——解決了兩億多農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。農(nóng)村尚未解決溫飽問題的貧困人口由1978年的2.5億人減少到2014年的3000萬，農(nóng)村貧困發(fā)生率從30.7%下降到3%左右。其中，國家重點扶持貧困縣的貧困人口從1994年的5858萬減少到2014年的1710萬。這些人主要是生活在自然條件惡劣地區(qū)的特困人口、少數(shù)社會保障對象以及部分殘疾人?！a(chǎn)生活條件明顯改善。1986年到2014年的15年間，在中國農(nóng)村貧困地區(qū)修建基本農(nóng)田9915萬畝，解決了7725萬多人和8398萬多頭大牲畜的飲水困難。到2014年底，貧困地區(qū)通電、通路、通郵、通電話的行政村分別達到95.5%、89%、69%和67.7%。

——經(jīng)濟發(fā)展速度明顯加快?！鞍似摺狈鲐毠杂媱潏?zhí)行期間，國家重點扶持貧困縣農(nóng)業(yè)增加值增長54%，年均增長7.5%；工業(yè)增加值增長99.3%，年均增長12.2%；地方財政收入增加近1倍，年均增長12.9%；糧食產(chǎn)量增長12.3%，年均增長1.9%；農(nóng)民人均純收入從648元增加到1337元，年均增長12.8%。

——各項社會事業(yè)發(fā)展較快。貧困地區(qū)人口過快增長的勢頭得到初步控制，人口自然增長率有所下降。辦學(xué)條件得到改善，“兩基”工作(即基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲)成績顯著，592個國家重點扶持貧困縣中有318個實現(xiàn)了“兩基”目標(biāo)。職業(yè)教育和成人教育發(fā)展迅速，有效地提高了勞動者素質(zhì)。大多數(shù)貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院得到改造或重新建設(shè)，缺醫(yī)少藥的狀況得到緩解。推廣了一大批農(nóng)業(yè)實用技術(shù)，農(nóng)民科學(xué)種田的水平明顯提高。貧困地區(qū)95%的行政村能夠收聽收看到廣播電視節(jié)目，群眾的文化生活得到改善，精神面貌發(fā)生了很大變化。

——解決了一些集中連片貧困地區(qū)的溫飽問題。沂蒙山區(qū)、井岡山區(qū)、大別山區(qū)、閩西南地區(qū)等革命老區(qū)群眾的溫飽問題已經(jīng)基本解決。一些偏遠山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，面貌也有了很大的改變。歷史上“苦瘠甲天下”的甘肅定西地區(qū)和寧夏的西海固地區(qū)，經(jīng)過多年開發(fā)建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施和基本生產(chǎn)條件明顯改善，貧困狀況大為緩解。

二、扶貧開發(fā)的政策保障

中國農(nóng)村的貧困問題是歷史上長期形成的。貧困面積大、貧困人口多、貧困程度深是過去相當(dāng)長一個時期中國貧困地區(qū)的主要特征。基于對本國國情的把握，特別是對貧困地區(qū)和貧困人口實際情況的認(rèn)識，中國政府制定了符合國情的扶貧開發(fā)政策，把扶貧開發(fā)的基本目標(biāo)和中心任務(wù)放在主要解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題上，從最緊迫的問題入手，量力而行，確保重點，分階段推進。制定符合國情的貧困標(biāo)準(zhǔn)

中國是一個發(fā)展中國家，人口多，底子薄，經(jīng)濟不發(fā)達，農(nóng)村尤其不發(fā)達。就中國的貧困地區(qū)而言，這種不發(fā)達主要表現(xiàn)在：一是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。貧困地區(qū)較為集中的西部地區(qū)，雖然土地面積占全國的三分之二以上，但鐵路、公路和民航設(shè)施所占比重卻相對偏低。二是人口增長過快，教育、衛(wèi)生等基本社會服務(wù)水平低。與經(jīng)濟落后成為對比的是，貧困地區(qū)往往又是人口增長最快的地區(qū)。辦學(xué)條件差，教育設(shè)施落后，適齡兒童失學(xué)和輟學(xué)率較高，青壯年文盲比例較大。衛(wèi)生保健水平也很低。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，財政收入水平低，公共投入嚴(yán)重不足。1986年國家重點扶持貧困縣人均擁有農(nóng)業(yè)機械總動力僅為全國平均水平的50%。1993年國家重點扶持貧困縣人均財政收入僅為60元，只相當(dāng)于全國平均水平的30%左右。

上述貧困地區(qū)的實際情況，決定了中國扶貧工作要有一個比較現(xiàn)實的貧困標(biāo)準(zhǔn)。中國貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)最初是1986年由中國政府有關(guān)部門在對6.7萬戶農(nóng)村居民家庭消費支出調(diào)查的基礎(chǔ)上計算得出的，即1985年農(nóng)村人均純收入206元的標(biāo)準(zhǔn)。到1990年這一標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于300元，2014年為625元。

中國的貧困標(biāo)準(zhǔn)是一個能夠維持基本生存的最低費用標(biāo)準(zhǔn)，可以確保農(nóng)村貧困人口最基本的生存需要，因而是客觀的，也是符合中國實際的。

確定國家重點扶持貧困縣

為了集中使用扶貧資金，有效地扶持貧困人口，中國政府制定了國家重點扶持貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)，確定了一批國家重點扶持貧困縣。

中國政府于1986年第一次確定了國家重點扶持貧困縣標(biāo)準(zhǔn)：以縣為單位，1985年農(nóng)民年人均純收入低于150元的縣。此后，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，特別是貧困地區(qū)經(jīng)濟狀況的不斷改善，對貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)也及時作出調(diào)整。1994年，中國政府重新調(diào)整了國家重點扶持貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)。具體標(biāo)準(zhǔn)是：以縣為單位，凡是1992年農(nóng)民人均純收入低于400元的縣全部納入國家重點貧困縣扶持范圍；凡是1992年人均純收入高于700元的原國家重點扶持貧困縣，一律退出國家扶持范圍(根據(jù)當(dāng)時的典型測算，凡是超過700元的縣，90%以上的貧困人口基本上解決溫飽問題)。依據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn)，列入《國家八七扶貧攻堅計劃》的國家重點扶持的貧困縣共有592個，分布在27個省、自治區(qū)、直轄市，涵蓋了全國72%以上的農(nóng)村貧困人口。此后，中央政府采取的一系列扶貧開發(fā)政策措施，主要是圍繞解決國家重點扶持縣貧困群眾溫飽而制定的。

通過對貧困縣的集中有效扶持，帶動了全國農(nóng)村貧困問題的解決。特別是在扶貧資金方面，國家明確要求，中央的各項扶貧資金都用于這些貧困縣。1996年中央政府又進一步對各省、自治區(qū)、直轄市提出了最低配套資金比例(30%至50%)，以保證地方配套的扶貧資金用在國家重點貧困縣。

扶貧重點向中西部貧困地區(qū)傾斜

向中西部地區(qū)重點傾斜是中國扶貧開發(fā)的一項重要戰(zhàn)略舉措。中國經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域特征十分明顯，東部沿海地區(qū)充分利用自身優(yōu)勢率先發(fā)展，中部次之，西部相對落后。與此相關(guān)，中國農(nóng)村貧困人口的絕大多數(shù)集中在中西部，尤其是西部，并呈塊狀、片狀分布在高原、山地、丘陵、沙漠等地區(qū)。這些地區(qū)是中國貧困人口最多、貧困程度最深、貧困結(jié)構(gòu)最復(fù)雜的地區(qū)。在1994年中國政府確定的592個國家重點扶持貧困縣中，中西部地區(qū)占82%。

從1994年起，中國政府開始調(diào)整國家扶貧資金投放的地區(qū)結(jié)構(gòu)：把用于沿海經(jīng)濟比較發(fā)達省的中央扶貧信貸資金調(diào)整出來，集中用于中西部貧困狀況嚴(yán)重的省、自治區(qū)；中央新增的財政扶貧資金只支持中西部貧困地區(qū)。同時，國家從全局著眼，制定優(yōu)惠政策，積極推動?xùn)|部地區(qū)與西部地區(qū)的橫向聯(lián)合和對口扶貧協(xié)作。為加快西部地區(qū)的發(fā)展，縮小地區(qū)間發(fā)展差距，近年來中國開始實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略。國家在西部地區(qū)優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和資源開發(fā)等建設(shè)項目，并不斷加大對西部地區(qū)的投入和財政轉(zhuǎn)移支付力度，為推動西部地區(qū)發(fā)展和貧困人口解決溫飽問題發(fā)揮了重要作用。加大扶貧開發(fā)投入力度

近20年來，隨著國家財力的增強，中國政府安排的專項扶貧投入不斷增加。2014年中央各項扶貧專項資金達到了248億元，與1980年相比，增加了30倍。中國政府安排的扶貧專項資金累計達到了1680多億元，其中財政資金800多億元(含以工代賑資金390多億元)，信貸扶貧資金880億元。按照中央要求的配套比例(1996年以后為30%至50%)，地方政府扶貧投入的力度也相應(yīng)加大。

中國政府專項扶貧資金主要包括兩大類：財政扶貧資金和信貸扶貧資金。財政扶貧資金又包括支援不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金、新增財政扶貧資金、以工代賑資金等。1997年，國務(wù)院為了加強對各類扶貧資金的管理，提高使用效益，制定了統(tǒng)一的《國家扶貧資金管理辦法》。該辦法對各類扶貧資金的扶持對象、條件等作了明確規(guī)定，強調(diào)各類扶貧資金要根據(jù)扶貧攻堅的總體目標(biāo)和要求，配套使用，形成合力，發(fā)揮整體效益。不同渠道的扶貧資金的投入重點是：財政扶貧資金主要用于建設(shè)基本農(nóng)田、興修小型水利工程、解決人畜飲水困難、修建鄉(xiāng)村道路、科技培訓(xùn)和推廣農(nóng)業(yè)實用技術(shù)等；扶貧信貸資金主要用于增加貧困戶當(dāng)年收入的種養(yǎng)業(yè)項目。同時，各級扶貧工作專門機構(gòu)加強對扶貧資金管理使用的檢查、監(jiān)督。審計部門對扶貧資金的使用情況嚴(yán)格審計，發(fā)現(xiàn)問題及時查處。這些措施，對提高扶貧資金使用效益、如期實現(xiàn)基本解決貧困人口溫飽問題的目標(biāo)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

制定支持貧困地區(qū)、貧困農(nóng)戶發(fā)展的優(yōu)惠政策中國扶貧開發(fā)的優(yōu)惠政策包括幫助貧困戶解決溫飽和支持貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)兩個方面。

幫助貧困農(nóng)戶發(fā)展的優(yōu)惠政策有：對尚未解決溫飽問題的貧困戶，免除糧食定購任務(wù)；根據(jù)實際情況，適當(dāng)延長扶貧貸款的使用期限，放寬抵押和擔(dān)保條件；按照農(nóng)業(yè)稅條例的有關(guān)規(guī)定，減免農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。支持貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)的優(yōu)惠政策有：中央政府逐步加大對貧困地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，各有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市建立二級轉(zhuǎn)移支付制度，為貧困地區(qū)提供財力支持。對貧困縣新辦企業(yè)和發(fā)達地區(qū)到貧困地區(qū)興辦的企業(yè)，在三年內(nèi)免征所得稅；根據(jù)誰受益、誰負(fù)擔(dān)的原則，適當(dāng)提高庫區(qū)建設(shè)基金和庫區(qū)維護基金標(biāo)準(zhǔn)，專項用于解決水庫移民的溫飽問題。

落實扶貧工作責(zé)任制

為使扶貧開發(fā)工作得到有效開展，中國政府于1986年6月成立了國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組(1993年更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組)，專門負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作。一些省、自治區(qū)、直轄市和地(市)、縣級政府也成立了相應(yīng)的組織機構(gòu)，負(fù)責(zé)本地的扶貧開發(fā)工作。中國的扶貧開發(fā)實行分級負(fù)責(zé)、以省為主的行政領(lǐng)導(dǎo)扶貧工作責(zé)任制。各省、自治區(qū)、直轄市，特別是貧困面積較大的省、自治區(qū)，都把扶貧開發(fā)列入重要議程，根據(jù)國家扶貧開發(fā)計劃制定本地區(qū)的具體實施計劃。各省、自治區(qū)、直轄市的主要負(fù)責(zé)人親自抓扶貧工作，并負(fù)總責(zé)。中央的各項扶貧資金在每年年初一次下達到各省、自治區(qū)、直轄市，實行扶貧資金、權(quán)力、任務(wù)、責(zé)任“四個到省(自治區(qū)、直轄市)”。所有到省的扶貧資金一律由省級人民政府統(tǒng)一安排使用，并由各有關(guān)部門規(guī)劃和實施項目。

加強貧困地區(qū)農(nóng)村基層組織建設(shè)

在中國，農(nóng)村基層組織在動員和組織群眾參加改變自身命運的扶貧開發(fā)中作用重大。中國政府在扶貧開發(fā)中強調(diào)加強村級組織建設(shè)，以此提高農(nóng)戶的自我組織程度，引導(dǎo)農(nóng)戶積極參與扶貧開發(fā)。近年來，中國政府在農(nóng)村大力推行村委會直接選舉制度，根據(jù)公開、公平、公正的原則，真正將群眾擁護、有能力帶領(lǐng)群眾改變貧困面貌的人選舉為村干部。同時，嚴(yán)格實行村務(wù)公開，村級財務(wù)的各項收支、扶貧資金的發(fā)放使用、承包合同的簽訂和變更等各項事務(wù)，都要向村民公開，接受村民的檢查和監(jiān)督。

三、扶貧開發(fā)的主要內(nèi)容與途徑

在扶貧開發(fā)的過程中，中國政府堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，發(fā)展貧困地區(qū)的生產(chǎn)力，走開發(fā)式扶貧的道路，通過多種方式和途徑，采取綜合配套措施，幫助農(nóng)村貧困人口脫貧。

堅持開發(fā)式扶貧的方針

開發(fā)式扶貧是對過去傳統(tǒng)的分散救濟式扶貧的改革與調(diào)整，是中國政府農(nóng)村扶貧政策的核心和基礎(chǔ)。堅持開發(fā)式扶貧的方針，就是以經(jīng)濟建設(shè)為中心，支持、鼓勵貧困地區(qū)干部群眾改善生產(chǎn)條件，開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，增強自我積累和自我發(fā)展能力。

開發(fā)式扶貧方針主要包括五個方面內(nèi)容：第一，倡導(dǎo)和鼓勵自力更生、艱苦奮斗的精神，克服貧困農(nóng)戶中普遍存在的“等、靠、要”思想。第二，針對貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、抵御自然災(zāi)害能力較差的實際情況，國家安排必要的以工代賑資金，鼓勵、支持貧困農(nóng)戶投工投勞，開展農(nóng)田、水利、公路等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)條件。第三，國家安排優(yōu)惠的扶貧專項貼息貸款，制定相關(guān)優(yōu)惠政策，重點幫助貧困地區(qū)、貧困農(nóng)戶發(fā)展以市場為導(dǎo)向的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及相應(yīng)的加工業(yè)項目，促進增產(chǎn)增收。第四，開展農(nóng)業(yè)先進實用技術(shù)培訓(xùn)，提高貧困農(nóng)戶的科技文化素質(zhì)，增強自我發(fā)展能力。第五，扶貧開發(fā)與水土保持、環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，增強貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶的發(fā)展后勁。

強調(diào)扶貧到村到戶

二十世紀(jì)九十年代以來，根據(jù)貧困地區(qū)的實際情況，中國的扶貧開發(fā)著重扶貧到村到戶。國家不僅將扶貧到戶作為一項重要措施，而且把解決貧困農(nóng)戶溫飽的各項指標(biāo)也量化到戶。

中國在實踐中探索出許多行之有效的扶貧到戶方式：一是干部包扶到戶，即組織各級干部與貧困農(nóng)戶結(jié)成“一幫一”對子，采取簽訂責(zé)任狀等方式，明確干部包扶任務(wù)。二是實體帶動、效益到戶，即通過鼓勵企業(yè)與農(nóng)戶合作建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)、供、銷的良性循環(huán)。三是異地開發(fā)、移民到戶，即本著自愿的原則，將貧困農(nóng)戶從生產(chǎn)生活條件極其惡劣的地區(qū)搬遷到條件較好的地區(qū)，實現(xiàn)異地脫貧。四是社會各界幫扶到戶，即組織社會各界對貧困農(nóng)戶進行幫扶。

小額信貸是扶貧到戶的關(guān)鍵措施之一。中國政府在借鑒其他國家和國際組織扶貧經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，積極組織小額信貸扶貧到戶，取得了很好的效果。到2014年，全國投入的資金總量達30億元，覆蓋240多萬貧困農(nóng)戶。同時，中國小額信貸的試點、推廣初步實現(xiàn)了本土化和規(guī)范化，進入了擴大范圍、擴大規(guī)模的新階段。重視科技教育扶貧

從1986年開始，中國政府有關(guān)部門根據(jù)國家扶貧開發(fā)的總體戰(zhàn)略和要求，適時提出科技扶貧的目標(biāo)、措施和實施辦法，并于1996年提出《1996—2014年全國科技扶貧規(guī)劃綱要》，加強對科技扶貧的政策指導(dǎo)。

為進一步增強貧困地區(qū)反貧困的能力，中國政府專項安排科技扶貧資金，用于優(yōu)良品種和先進實用技術(shù)的引進、試驗、示范、推廣，以及科技培訓(xùn)等。1995年以來，國家教委和財政部聯(lián)合組織實施了“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”，投入資金超過100億元，重點投向國定貧困縣、部分省定貧困縣、革命老區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，幫助這些地區(qū)普及九年義務(wù)教育。

中國政府動員大專院校、科研院所在貧困地區(qū)積極推廣農(nóng)業(yè)先進實用技術(shù)，組織科技人員到貧困地區(qū)掛職任教，組織科研單位到貧困鄉(xiāng)、村宣傳普及農(nóng)業(yè)技術(shù)。這些措施有效地改變了貧困地區(qū)落后的生產(chǎn)方式，提高了土地的產(chǎn)出率，迅速增加了農(nóng)民的收入。15年來，僅科技部就向貧困地區(qū)提供技術(shù)人員3萬余人次，實施科技扶貧示范項目580個，建立各種科技示范點1500個，解決關(guān)鍵性技術(shù)200多個，向貧困地區(qū)推廣適用技術(shù)2014多項。

動員和組織社會各界參與扶貧

在扶貧開發(fā)中，政府各部門根據(jù)中央政府的統(tǒng)一要求，從盡快解決貧困人口溫飽問題的大局和貧困地區(qū)的實際情況出發(fā)，積極參與扶貧開發(fā)。政府有關(guān)部門分別制定了本部門、本系統(tǒng)的扶貧開發(fā)具體實施方案，提出了一系列有利于貧困地區(qū)發(fā)展和貧困群眾脫貧的優(yōu)惠政策，并充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，在資金、物資、技術(shù)上向貧困地區(qū)傾斜，積極為貧困地區(qū)的開發(fā)建設(shè)作出貢獻。

自二十世紀(jì)八十年代中期以來，包括中央國家機關(guān)、企事業(yè)單位、派及人民團體等社會各界參與扶貧開發(fā)的部門、單位不斷增多，規(guī)模不斷擴大。各幫扶部門和單位都有特定的幫扶對象和明確的任務(wù)，要求沒有脫貧就不脫鉤。到2014年底，定點幫扶的部門和單位達到138個，共派出3000多名干部到貧困縣掛職扶貧，直接投入資金44億元，幫助貧困地區(qū)引進國內(nèi)外各種資金105億元。

各省、自治區(qū)、直轄市以及貧困地區(qū)也積極開展定點扶貧工作。1995至2014年，各地先后有4.6萬名干部到貧困縣、村掛職扶貧，直接投入資金和物資折合人民幣達87.62億元；幫助引進各類扶持資金103億元，實施扶貧項目2萬余個，幫助引進技術(shù)人才1.3萬余名，引進技術(shù)近7000項。

此外，各社會組織、民間團體和私營企業(yè)也積極開展“希望工程”、“光彩事業(yè)”、“文化扶貧”、“幸福工程”、“春蕾計劃”、“青年志愿者支教扶貧接力計劃”、“貧困農(nóng)戶自立工程”等多種形式的扶貧活動。以資助貧困失學(xué)兒童入學(xué)為目的的“希望工程”，自1989年以來累計接受海內(nèi)外捐款近19億元，資助建設(shè)希望小學(xué)8355所，資助失學(xué)兒童近230萬名。

開展東西部協(xié)作扶貧

在扶貧開發(fā)中，中國采取東部較發(fā)達省市對口支持西部省、自治區(qū)發(fā)展的方式，加快西部貧困地區(qū)脫貧步伐。具體執(zhí)行情況是：北京幫扶內(nèi)蒙古，天津幫扶甘肅，上海幫扶云南，廣東幫扶廣西，江蘇幫扶陜西，浙江幫扶四川，山東幫扶新疆，遼寧幫扶青海，福建幫扶寧夏，大連、青島、深圳、寧波幫扶貴州。協(xié)作雙方根據(jù)“優(yōu)勢互補、互惠互利、長期合作、共同發(fā)展”的原則，在企業(yè)合作、項目援助、人才交流等方面開展了多層次、全方位的扶貧協(xié)作。東西部扶貧協(xié)作以改變貧困地區(qū)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，解決貧困地區(qū)群眾溫飽問題為重點，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，充分運用科學(xué)技術(shù)，廣泛動員社會各界力量，在努力擴大對口幫扶的同時，開展各種形式的經(jīng)濟合作。近年來，東部13個省市政府和社會各界累計捐款、捐物折款近21.4億元，雙方簽訂項目協(xié)議5745個，協(xié)議投資280多億元，實現(xiàn)投資40多億元，從貧困地區(qū)輸出勞動力51.7萬。此外，東西部地區(qū)在干部交流、人才培訓(xùn)、援建學(xué)校、建設(shè)基本農(nóng)田、修筑公路、解決人畜飲水困難等方面也開展了協(xié)作。1992年以來，國家教委、國家民委組織發(fā)達省市對口支援民族、貧困地區(qū)教育工作，新建、改建中小學(xué)1400所，救助失學(xué)兒童近4萬名，培養(yǎng)和培訓(xùn)中小學(xué)教師1.6萬余人次。實施自愿移民扶貧開發(fā)

國家鼓勵和支持生存條件極其惡劣地區(qū)的貧困農(nóng)戶通過移民搬遷、異地開發(fā)的方式，開辟解決溫飽的新途徑。為此，中國政府強調(diào),自愿移民搬遷的貧困人口除享受扶貧開發(fā)的優(yōu)惠政策外，各地要制定具體政策措施，提供各種優(yōu)惠條件，確保搬遷一戶解決一戶溫飽。中國的移民扶貧開發(fā)，按照群眾自愿、就近安置、量力而行、適當(dāng)補助四項原則進行。

中國實施移民扶貧開發(fā)的主要做法有：一是插戶移民。即由貧困戶自行投親靠友，分散安置，政府給予一定補助。二是政府建移民開發(fā)基地安置移民。既要保證可穩(wěn)定解決遷入戶的溫飽問題，又要保證不破壞遷入地的生態(tài)環(huán)境。三是吊莊移民。即采取搬遷初期兩頭有家的形式，待移民點得到開發(fā)，生產(chǎn)生活基本穩(wěn)定后再完全搬遷。近年來，通過多種方式和途徑遷移安置了260萬貧困人口，其中已穩(wěn)定在遷入地居住的達240萬，使全國需要移民搬遷的貧困人口由750萬減少到500萬左右。輸出貧困地區(qū)勞動力

為了幫助貧困地區(qū)勞動力充分就業(yè)并增加收入，國家鼓勵并組織具備條件的貧困地區(qū)開展勞務(wù)輸出。勞務(wù)輸出不僅有助于使貧困地區(qū)勞動力實現(xiàn)就業(yè)和增加收入，更重要的是勞動者通過異地就業(yè)可以學(xué)到新技術(shù)、新生活方式、新工作方法，開闊眼界，增強信心，提高自我發(fā)展能力。許多西部外出務(wù)工人員已經(jīng)成為向西部傳播東部生產(chǎn)生活方式以及文化和技術(shù)的使者。四川是全國勞務(wù)輸出最多的省份，每年有800多萬實現(xiàn)異地就業(yè)，通過郵局寄回家鄉(xiāng)的資金每年約200億元。

實行扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護、計劃生育相結(jié)合在貧困地區(qū)的開發(fā)中，中國政府重視生態(tài)環(huán)境的保護，鼓勵農(nóng)民發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、環(huán)保農(nóng)業(yè)。通過科技扶貧，在一定程度上改變了貧困地區(qū)以破壞生態(tài)為代價的掠奪性生產(chǎn)，促進了貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

人口數(shù)量過多、增長過快、素質(zhì)偏低等諸因素嚴(yán)重制約了貧困地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展和農(nóng)民解決溫飽、脫貧致富的步伐。中國政府特別強調(diào)轉(zhuǎn)變貧困地區(qū)群眾的生育觀念，積極倡導(dǎo)貧困地區(qū)的農(nóng)民實行計劃生育，把扶貧開發(fā)與計劃生育結(jié)合起來。這對貧困地區(qū)人口與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。

開展扶貧領(lǐng)域的國際交流與合作

中國的扶貧開發(fā)主要依靠自己的力量，同時中國政府重視與國際社會在扶貧領(lǐng)域的交流與合作。中國政府認(rèn)為，積極開展扶貧領(lǐng)域的國際交流與合作，不僅有利于加快解決本國貧困人口的溫飽問題，而且有助于通過借鑒國際社會多年積累的扶貧經(jīng)驗和成功的扶貧方式，提高中國扶貧開發(fā)的整體水平。自二十世紀(jì)九十年代以來，中國政府積極探索借鑒國際反貧困經(jīng)驗，不斷擴大與國際組織在扶貧領(lǐng)域的合作，并有了明顯進展。

在扶貧領(lǐng)域，世界銀行與中國的合作最早，投入規(guī)模最大。世界銀行與中國目前已經(jīng)開展的西南、秦巴、西部三期扶貧貸款項目，援助總規(guī)模達6.1億美元，覆蓋9個省區(qū)、91個貧困縣，800多萬貧困人口。其中中國西南世界銀行貸款項目于1995年7月開始在云南、貴州、廣西三省(區(qū))最貧困的35個國定貧困縣實施。項目總投資42.3億元，其中利用世行貸款2.475億美元，國內(nèi)相應(yīng)的配套資金為21.8億元。項目建設(shè)主要包括大農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、第二第三產(chǎn)業(yè)開發(fā)、勞務(wù)輸出、教育衛(wèi)生和貧困監(jiān)測等方面。項目建成后將使項目區(qū)350萬貧困人口穩(wěn)定解決溫飽問題。這一項目是中國第一個跨省區(qū)、跨行業(yè)、綜合性的扶貧開發(fā)項目，也是迄今為止利用外資規(guī)模最大的扶貧項目。目前項目進展順利，并已進入收尾階段。

此外，一些國家、國際組織和非政府組織也與中國在扶貧領(lǐng)域開展了廣泛的合作。聯(lián)合國開發(fā)計劃署在中國開展了一些扶貧開發(fā)項目和研究項目。歐盟、英國政府、荷蘭政府、日本政府、德國技術(shù)合作公司、亞洲開發(fā)銀行、福特基金會、日本凱爾、日本協(xié)力銀行、世界宣明會、香港樂施會等也都在中國開展了扶貧開發(fā)項目，并取得了很好的成效。

四、特殊貧困群體的扶貧開發(fā)

少數(shù)民族、殘疾人和婦女，是中國農(nóng)村貧困人口中的特殊貧困群體。中國政府重視這些特殊貧困群體的扶貧開發(fā)工作，采取各種有效措施幫助他們與其他貧困人口同時脫貧。

少數(shù)民族和民族地區(qū)扶貧開發(fā)

中國是一個多民族國家。由于歷史、社會和自然條件等原因，相當(dāng)部分少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，社會發(fā)育程度較低。據(jù)中國有關(guān)部門統(tǒng)計，到1994年，少數(shù)民族貧困地區(qū)主要分布在中國的西部，涉及5個自治區(qū)、20個自治州、49個自治縣。全國348個少數(shù)民族自治縣中有257個被列為國家重點扶持貧困縣。針對這一情況，中國政府十分重視少數(shù)民族貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作，在政策、措施方面給予了重點傾斜和特殊照顧。特殊照顧，提高標(biāo)準(zhǔn)，擴大對少數(shù)民族地區(qū)的扶持范圍。1986年國家重點扶持貧困縣標(biāo)準(zhǔn)為1985年農(nóng)民人均收入低于150元，而民族自治地方縣的標(biāo)準(zhǔn)則放寬到低于200元。對于牧區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)的少數(shù)民族貧困縣(旗)，扶持標(biāo)準(zhǔn)分別為1984年至1986年三年平均農(nóng)牧民人均收入低于300元和200元。1994年確定國家重點扶持貧困縣時，也對少數(shù)民族地區(qū)給予了特殊照顧，在全國592個國家重點扶持貧困縣中，少數(shù)民族貧困縣有257個，占43.4%。

中央資金重點向少數(shù)民族地區(qū)傾斜。為加大對少數(shù)民族地區(qū)的扶持力度，不僅扶貧資金的分配重點向西藏等五個自治區(qū)以及云南、貴州、青海等少數(shù)民族人口較多的西部省份傾斜，而且還專門安排“少數(shù)民族發(fā)展資金”等專項資金，解決少數(shù)民族和民族地區(qū)的特殊困難和問題。據(jù)統(tǒng)計，從1994年到2014年，國家共向內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆五個自治區(qū)和貴州、云南、青海三個少數(shù)民族人口較多的省投入資金432.53億元，占全國總投資的38.4%。其中，財政資金194.15億元(含以工代賑資金127.22億元)，占全國的40%；信貸資金238.38億元，占全國的37.8%。在西藏，近六年來，國家和地方政府先后投入資金12.2億元，實施了多個扶貧開發(fā)建設(shè)項目。經(jīng)過全社會各方面的共同努力，特別是少數(shù)民族地區(qū)廣大干部群眾的艱苦奮斗，中國少數(shù)民族貧困地區(qū)扶貧開發(fā)工作取得了明顯成效：

——貧困人口大幅度減少，貧困發(fā)生率大幅度下降。據(jù)統(tǒng)計，全國五個自治區(qū)和三個少數(shù)民族人口較多的省，貧困人口由1995年的2086萬下降到2014年的1185萬，四年減少了901萬，貧困發(fā)生率由1995年的15.6%下降到2014年的8.7%，下降了6.9個百分點。西藏實施“八七”扶貧攻堅計劃以來，由于政府采取了一系列有針對性的特殊扶貧開發(fā)和救助措施，使西藏農(nóng)村牧區(qū)長期貧困狀況發(fā)生根本性變化，貧困人口由二十世紀(jì)九十年代初期的48萬減少到目前的7萬多人。

——農(nóng)民收入快速增長，生活條件得到改善。五個自治區(qū)和三個少數(shù)民族人口較多的省的232個國家重點扶持貧困縣，農(nóng)民人均純收入從1995年的630元增加到1998年的1189元，增長88.7%，高于592個國家重點扶持貧困縣平均增長水平28.7個百分點。從1994年到2014年，廣西49個貧困縣農(nóng)民人均純收入由606元上升到1836元，人均糧食產(chǎn)量由310公斤上升到380公斤，在全國民族地區(qū)率先實現(xiàn)“八七”扶貧攻堅目標(biāo)。到2014年底，國家在西藏重點扶持的18個貧困縣農(nóng)牧民人均純收入達1316元，已接近全國平均水平。新疆牧區(qū)牧民定居半定居比例由1994年的49.5%上升到2014年的80%?！A(chǔ)設(shè)施明顯改善，社會事業(yè)不斷發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計，從1994年到2014年，五個自治區(qū)和三個少數(shù)民族人口較多的省，共解決了2163.5萬余人、2934.7萬頭大牲畜的飲水困難；新增基本農(nóng)田2626.5萬畝，圍欄草場672萬畝；修建縣、鄉(xiāng)、村公路6.75萬公里。到2014年底，廣西全區(qū)實現(xiàn)了鄉(xiāng)鄉(xiāng)通公路，49個貧困縣中95%的村通了汽車，全區(qū)95%的村通了電并基本實現(xiàn)通電視，85%的村通了電話。少數(shù)民族貧困地區(qū)教育、衛(wèi)生等各項社會事業(yè)也得到了較快的發(fā)展。

殘疾人扶貧

殘疾人是一個特殊而困難的社會群體。中國現(xiàn)有6000多萬殘疾人，約占總?cè)丝诘?%，其中80%生活在農(nóng)村。他們當(dāng)中有相當(dāng)數(shù)量因自身殘疾的影響以及外界環(huán)境的障礙，生活處于貧困狀態(tài)。據(jù)調(diào)查測算，1992年全國有貧困殘疾人約2014萬。在農(nóng)村的貧困殘疾人中，30%生活在592個國定貧困縣。中國政府歷來重視和關(guān)心殘疾人扶貧工作，采取了一系列有效措施：——將殘疾人扶貧作為一項重要內(nèi)容列入國家扶貧計劃，統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一組織，同步實施。經(jīng)中國政府批準(zhǔn)的《中國殘疾人事業(yè)“八五”計劃綱要》和《中國殘疾人事業(yè)“九五”計劃綱要》，都有殘疾人扶貧配套實施方案。1998年國家專門制定《殘疾人扶貧攻堅計劃(1998—2014年)》，確定殘疾人扶貧的目標(biāo)、任務(wù)、途徑、措施、政策，對殘疾人扶貧工作進行全面部署。地方各級政府也將殘疾人作為重點扶持對象，制定本地殘疾人扶貧攻堅計劃，組織各有關(guān)部門規(guī)劃和實施項目，落實責(zé)任，并在人力、財力、物力等方面給予大力支持?！才艑ｍ椯J款，開展殘疾人扶貧。從1992年起，國家設(shè)立康復(fù)扶貧專項貸款，對貧困殘疾人予以扶持。到2014年，累計投放貸款26億元。近年來，各地還大力推廣小額信貸扶貧到戶、到人，將小額信貸作為殘疾人扶貧的主要方式。河南、貴州、內(nèi)蒙古、云南、黑龍江等15個省(自治區(qū)、直轄市)在殘疾人專項扶貧中，推行小額信貸的比例已超過70%。

——加強基層殘聯(lián)扶貧服務(wù)體系建設(shè)，為農(nóng)村殘疾人提供及時、有效的服務(wù)。1998年3月國務(wù)院殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會作出了《關(guān)于加強基層殘聯(lián)建設(shè)的決定》。國務(wù)院扶貧辦等六部門還制定了《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)實施辦法(1998—2014年)》，對加強基層殘聯(lián)服務(wù)體系建設(shè)提出要求。經(jīng)過幾年的努力，到2014年底，全國已建立縣級殘疾人服務(wù)社2238個，占縣(市、區(qū))總數(shù)的80.2%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)殘疾人服務(wù)社28427個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的60%，初步形成了農(nóng)村基層殘疾人扶貧服務(wù)體系，為殘疾人扶貧工作提供了重要的組織保障?！x擇適合殘疾人特點的扶貧開發(fā)項目和方式。針對殘疾人參加生產(chǎn)勞動有很多困難，殘疾人扶貧開發(fā)的重點是扶持有助于直接解決農(nóng)村貧困殘疾人溫飽問題的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、手工業(yè)和家庭副業(yè)；選擇適合當(dāng)?shù)厥袌鼋?jīng)濟發(fā)展需要，與地方支柱產(chǎn)業(yè)相配套，兼顧殘疾人特點的項目；選擇資金覆蓋面大、效益到戶率高、與直接提高貧困殘疾人收入有密切聯(lián)系的項目。

經(jīng)過努力，中國貧困殘疾人口數(shù)量明顯減少，近十年有1000萬多人解決了溫飽，到2014年底貧困殘疾人口下降到979萬。

婦女扶貧

中國政府十分重視農(nóng)村婦女脫困問題，1994年《國家八七扶貧攻堅計劃》明確提出，要進一步動員貧困地區(qū)婦女積極參與脫貧行動。

近年來，在各級政府和有關(guān)組織的支持和帶動下，農(nóng)村貧困地區(qū)婦女積極參加“雙學(xué)雙比”(學(xué)文化、學(xué)技術(shù)，比成績、比貢獻)活動，眾多婦女脫盲，一些婦女接受了實用技術(shù)培訓(xùn)并獲得農(nóng)民技術(shù)員職稱，成為貧困地區(qū)依靠科技發(fā)展生產(chǎn)的帶頭人。中國最大的婦女組織——中華全國婦女聯(lián)合會，通過建立扶貧聯(lián)系點、聯(lián)系戶，開展文化技術(shù)培訓(xùn)和小額信貸，組織貧困地區(qū)婦女勞務(wù)輸出、手拉手互助，以及興辦婦女扶貧項目等多種形式，先后幫助347萬貧困婦女脫貧致富。

國家廣泛動員社會力量，關(guān)注貧困婦女，支持各種幫助貧困地區(qū)婦女的社會救濟活動。如救助貧困母親的“幸福工程”、專門資助貧困地區(qū)失學(xué)女童的“春蕾計劃”、援助西部缺水地區(qū)婦女的“母親水窖工程”等，為加快農(nóng)村婦女脫困發(fā)揮了積極作用。截止到2014年5月，“幸福工程”已投入資金1.45億元，救助107472人，受惠人口達48.3萬。到2014年7月，“春蕾計劃”共集資3.3億元，使105萬失學(xué)女童重返學(xué)校。

五、二十一世紀(jì)初的農(nóng)村扶貧開發(fā)

緩解和消除貧困仍然是中國今后一項長期的歷史任務(wù)。為加快解決在一定程度和特定地區(qū)仍然存在的貧困問題，中國于2014年5月召開中央扶貧開發(fā)工作會議，對二十一世紀(jì)前十年中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作進行了全面部署。這次會議后，中國政府正式頒布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2014—2014年)》，提出了今后十年中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的目標(biāo)任務(wù)、指導(dǎo)思想和方針政策?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》是繼《國家八七扶貧攻堅計劃》之后，又一個指導(dǎo)中國農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的綱領(lǐng)性文件。二十一世紀(jì)初中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)，既面臨難得的歷史機遇，也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和尖銳問題。

有利條件

二十一世紀(jì)初中國的扶貧開發(fā)存在著許多有利條件，而且一些條件較之過去更為有利。中國各級政府高度重視，社會各界大力支持，貧困地區(qū)廣大干部群眾團結(jié)奮斗，這是保障扶貧開發(fā)不斷取得新成就的最重要的條件。就客觀環(huán)境而言，有以下有利因素：

——扶貧開發(fā)已有一個較好的基礎(chǔ)。經(jīng)過20多年的努力，中國的貧困人口已基本解決了溫飽問題，貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件已經(jīng)有了較大幅度的改善，抵御自然災(zāi)害的能力明顯增強，具有了一定的發(fā)展能力；在過去扶貧開發(fā)的實踐中，已創(chuàng)造和積累了很多成功經(jīng)驗，并探索出了一些行之有效的做法。這些都有助于使今后的扶貧開發(fā)邁上新的臺階。

——未來經(jīng)濟的持續(xù)增長將加快扶貧開發(fā)的進程。實踐證明，經(jīng)濟增長是解決貧困問題的關(guān)鍵。根據(jù)測算，二十世紀(jì)九十年代中國貧困人口減少與經(jīng)濟增長的彈性系數(shù)為-0.8，即GDP每增長一個百分點，農(nóng)村貧困人口可減少0.8%。根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展計劃，今后五年，中國經(jīng)濟預(yù)計年增長7%。經(jīng)濟的穩(wěn)步增長將擴大勞動力需求，有利于貧困地區(qū)勞動力的就業(yè)，從而改善人民的生活水平。同時，隨著綜合國力的不斷增強，國家可以投入更多的力量促進貧困地區(qū)開發(fā)建設(shè)，為貧困地區(qū)發(fā)展提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

——經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整有助于貧困地區(qū)的發(fā)展。在國內(nèi)外市場競爭日趨激烈的情況下，中國正在大力調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。發(fā)達地區(qū)一方面加快產(chǎn)業(yè)升級，大力發(fā)展資本技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，另一方面，為了提高產(chǎn)業(yè)競爭力，還將一些勞動密集型產(chǎn)業(yè)項目向欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移。中國的貧困地區(qū)大多地處中西部，資源相對豐富，勞動力成本低，具有承接這種結(jié)構(gòu)梯度轉(zhuǎn)移的區(qū)位優(yōu)勢。西部地區(qū)完全有可能引進資本和技術(shù)，接受外來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提高貧困地區(qū)在區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工中的地位，從而加快本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟發(fā)展。

——西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施有利于扶貧。中國正在實施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，對進一步降低貧困發(fā)生率將產(chǎn)生深遠的影響。西部大開發(fā)的重點是進一步加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是加強水利、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實加強生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)。“十五”計劃期間(2014—2014年)，將有一大批工程在西部開工建設(shè)。此外，國家還制定了增加西部地區(qū)利用外資的比例、增發(fā)特別國債主要用于西部開發(fā)等許多有利于西部發(fā)展的優(yōu)惠政策。一系列大工程的建設(shè)和優(yōu)惠政策的實施，將為改變西部貧困地區(qū)的落后面貌打好基礎(chǔ)。

——對外開放的進一步擴大將為貧困地區(qū)帶來新的發(fā)展機遇。中國加入世界貿(mào)易組織后，貧困地區(qū)的市場將會進一步擴大和開放，有利于這些地區(qū)發(fā)展有優(yōu)勢的勞動和資源密集型產(chǎn)業(yè)，增加勞動力就業(yè)。盡管加入世界貿(mào)易組織可能使貧困地區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)受到?jīng)_擊，但從長遠看，有利于貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移和勞動密集型產(chǎn)品的出口。

難點與問題

二十一世紀(jì)初中國扶貧開發(fā)面臨的難點和比較突出的問題是：第一，雖然貧困人口的收入水平明顯提高，但目前中國扶貧的標(biāo)準(zhǔn)是低水平的。第二，由于受自然條件惡劣、社會保障系統(tǒng)薄弱和自身綜合能力差等因素的掣肘，目前已經(jīng)解決溫飽問題的貧困人口還存在很大的脆弱性，容易重新返回到貧困狀態(tài)。第三，盡管扶貧開發(fā)已使廣大農(nóng)村貧困地區(qū)的貧窮落后狀況明顯改變，但貧困農(nóng)戶的基本生產(chǎn)生活條件還沒有質(zhì)的變化，貧困地區(qū)社會、經(jīng)濟、文化落后的狀況還沒有根本改觀。第四，由于中國人口基數(shù)很大，在今后相當(dāng)長的一個時期將面臨就業(yè)壓力，這必然會影響到貧困人口的就業(yè)，使很多本來能夠奏效的扶貧措施難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用。第五，尚未解決溫飽的貧困人口一般都生活在自然條件惡劣、社會發(fā)展程度低和社會服務(wù)水平差的地區(qū)，這些地區(qū)投入與產(chǎn)出效益的反差較大。

對象和目標(biāo)

中國政府將堅持把貧困地區(qū)尚未解決溫飽問題的貧困人口作為扶貧開發(fā)的首要對象。這些貧困人口雖然數(shù)量不多，但解決的難度很大。同時，還要幫助初步解決溫飽問題的貧困人口實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。由于生產(chǎn)生活條件尚未根本改變，抗御自然災(zāi)害的能力不強，一遇自然災(zāi)害，這部分人極易返貧。要在實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的基礎(chǔ)上，進一步推動這部分人發(fā)展，走向富裕。

2014年至2014年中國扶貧開發(fā)的總體目標(biāo)是：盡快解決極少數(shù)貧困人口溫飽問題，進一步改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強貧困鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)社會、經(jīng)濟、文化的落后狀況，為達到小康水平創(chuàng)造條件。

中國政府將按照集中連片的原則，把貧困人口集中的中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)作為2014年至2014年扶貧開發(fā)的重點，并確定扶貧開發(fā)工作重點縣，集中財力、物力和人力，實行統(tǒng)籌規(guī)劃，分年實施，分類指導(dǎo)，綜合治理。

措施和途徑

2014年至2014年中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的任務(wù)，將主要通過如下措施和途徑實現(xiàn)：

——繼續(xù)重點支持發(fā)展種養(yǎng)業(yè)。集中力量幫助貧困群眾發(fā)展有特色、有市場的種養(yǎng)業(yè)項目。以增加貧困人口的收入為中心，依靠科技進步，著力優(yōu)化品種、提高質(zhì)量、增加效益。以有利于改善生態(tài)環(huán)境為原則，加強生態(tài)環(huán)境的保護和建設(shè)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。以市場為導(dǎo)向，選準(zhǔn)產(chǎn)品和項目，搞好信息、技術(shù)、銷售服務(wù)，確保增產(chǎn)增收。——積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。按照產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向和要求，對具有資源優(yōu)勢和市場需求的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，進行連片規(guī)劃建設(shè)，形成有特色的區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。積極發(fā)展“公司加農(nóng)戶”和訂單農(nóng)業(yè)。引導(dǎo)和鼓勵具有市場開拓能力的大中型農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)到貧困地區(qū)建立原料生產(chǎn)基地，為貧困農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后系列化服務(wù)，形成貿(mào)工農(nóng)一體化、產(chǎn)供銷一條龍的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?！黾迂斦鲐氋Y金和扶貧貸款。國家將進一步擴大以工代賑規(guī)模，根據(jù)貧困地區(qū)財政困難的實際情況，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，并對財政扶貧資金實行專戶管理。增加扶貧貸款，支持能夠帶動貧困人口增加收入的種養(yǎng)業(yè)、勞動密集型企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、市場流通企業(yè)的發(fā)展，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，并積極穩(wěn)妥地推廣扶貧到戶的小額信貸，支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)。

——改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件。以貧困鄉(xiāng)、村為單位，加強基本農(nóng)田、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境改造和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。到2014年，在國家重點扶持的貧困區(qū)域內(nèi)，基本解決人畜飲水困難，力爭做到絕大多數(shù)行政村通電、通路、通郵、通電話、通廣播電視；做到大多數(shù)貧困鄉(xiāng)有衛(wèi)生院、貧困村有衛(wèi)生室，基本控制影響貧困地區(qū)群眾生活生產(chǎn)的主要地方病。

——提高貧困地區(qū)群眾的科技文化素質(zhì)。實行農(nóng)科教結(jié)合，普通教育、職業(yè)教育、成人教育統(tǒng)籌，有針對性地通過各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校和各種不同類型的短期培訓(xùn)，增強農(nóng)民掌握先進實用技術(shù)的能力。確保在貧困地區(qū)實現(xiàn)九年義務(wù)教育，進一步提高適齡兒童入學(xué)率。移風(fēng)易俗，倡導(dǎo)科學(xué)文明的生活方式。

——鼓勵多種所有制經(jīng)濟組織參與扶貧開發(fā)。中國政府將創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和投資環(huán)境，吸引多種所有制經(jīng)濟組織參與貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。對于適應(yīng)市場需要，能夠提高產(chǎn)業(yè)層次、帶動千家萬戶增加收入的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，能夠發(fā)揮貧困地區(qū)資源優(yōu)勢并改善生態(tài)環(huán)境的資源開發(fā)型企業(yè)，能夠安排貧困地區(qū)剩余勞動力就業(yè)的勞動密集型企業(yè)，能夠幫助貧困群眾解決市場流通問題的企業(yè)，國家都給予必要的支持。

——注重動員全社會幫助貧困地區(qū)的開發(fā)建設(shè)。除了政府動用資源進行扶貧外，國家將進一步動員社會各界參與扶貧，增加社會扶貧的資源。根據(jù)扶貧開發(fā)規(guī)劃，繼續(xù)做好東部沿海發(fā)達地區(qū)對口幫扶西部貧困地區(qū)的東西扶貧協(xié)作工作，進一步擴大協(xié)作規(guī)模，增強幫扶力度。鼓勵和引導(dǎo)各種層次、不同形式的民間交流與合作，特別是企業(yè)間的相互合作和共同發(fā)展。發(fā)揮社會各界在扶貧開發(fā)中的重要作用，并積極創(chuàng)造條件，引導(dǎo)非政府組織參與和執(zhí)行政府扶貧開發(fā)項目。

——推動扶貧開發(fā)領(lǐng)域的國際交流與合作。繼續(xù)爭取國際組織和發(fā)達國家向中國提供援助性扶貧項目。為保證這類項目的順利執(zhí)行，國家將適當(dāng)增加相應(yīng)配套資金比例，對地方財政確有困難的可以全額配套。根據(jù)貧困地區(qū)的特點，采取有針對性的措施，加強對國外援助性扶貧項目的管理。努力提高國外援貸款項目的經(jīng)濟效益，增強還貸能力。加強與國際組織在扶貧開發(fā)領(lǐng)域里的交流，借鑒國際社會在扶貧開發(fā)方面創(chuàng)造的成功經(jīng)驗和行之有效的方式、方法，進一步提高中國扶貧開發(fā)的工作水平和整體效益。

——推進扶貧開發(fā)的規(guī)范化建設(shè)。切實落實扶貧工作責(zé)任制，堅持省負(fù)總責(zé)，縣抓落實，工作到村，扶貧到戶。加強貧困地區(qū)的干部隊伍建設(shè)和基層民主政權(quán)建設(shè)，不斷提高基層干部和基層組織帶領(lǐng)群眾脫貧致富的能力。加強扶貧資金的審計和扶貧開發(fā)統(tǒng)計監(jiān)測工作，形成制度，長期堅持。穩(wěn)定扶貧開發(fā)工作機構(gòu)，增強扶貧開發(fā)的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)管理能力。隨著貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的不斷深入，中國的扶貧開發(fā)工作將進一步制度化、規(guī)范化，逐步納入法制軌道。

中國是一個發(fā)展中國家，消除貧困任重道遠。基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題只是完成這一歷史任務(wù)的階段性成果。在此基礎(chǔ)上使貧困地區(qū)的人民生活實現(xiàn)小康，進而過上比較寬裕的生活，需要一個長期的奮斗過程。隨著中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，隨著中國綜合國力的不斷增強，中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)必將取得新的成績。

材料來源三：

六審扶貧資金：專項資金違規(guī)使用為何屢禁不止

陽春三月，乍暖還寒。

審計署審計長李金華在1月30日全國審計工作會議的報告上指出，通過對592個國家扶貧重點縣扶貧專項資金的管理使用情況的審計，問題最突出的是，一些地方扶貧貼息貸款投向不合理，主要投向了工業(yè)、電力、通訊、交通等基礎(chǔ)性和競爭性行業(yè)，而用于扶持農(nóng)戶的小額貸款卻逐年萎縮，不利于國家扶貧政策的貫徹落實。

隨后，各地都陸續(xù)披露了各自的檢查結(jié)果。

“這是自從1994年確定國家扶貧重點縣后進行的第6次大范圍的扶貧資金審計，每次都發(fā)現(xiàn)不少問題，但是每次審計還會發(fā)現(xiàn)多次指出的問題依然存在。”一位地方審計廳的人士對于扶貧專項資金使用上出現(xiàn)的問題很無奈。

扶貧資金大審計

2014年審計署大規(guī)模扶貧資金審計緣于新疆的一次扶貧資金調(diào)查。

2014年10月9日至23日，新疆自治區(qū)監(jiān)察廳、扶貧辦、計委、財政廳、審計廳、農(nóng)行自治區(qū)分行聯(lián)合組成扶貧資金檢查組，對和田地區(qū)、喀什地區(qū)、克州、阿克蘇地區(qū)的8縣1市1998年至2014年的以工代賑資金和財政扶貧資金的管理使用、項目實施，扶貧貼息貸款投放和回收，1998年至2014年三項扶貧資金審計中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)問題的整改情況，以及山東省援助資金的使用情況進行了檢查。

結(jié)果發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定，挪用扶貧資金的問題突出。首先是不執(zhí)行項目審批計劃，隨意變更扶貧項目和資金用途。另外，還存在擠占扶貧資金，帳目不清，資金滯留等問題。

據(jù)不完全統(tǒng)計，重點抽查的8縣1市中，2014年前被擠占挪用扶貧貼息貸款3000多萬元，目前能收回的僅有30%。

新疆扶貧資金調(diào)查的結(jié)果直接導(dǎo)致了審計署在2014年4月組織全國范圍的扶貧資金大審計，各地7月到10月結(jié)束審計，將結(jié)果上報。

廣西審計廳組織全區(qū)有關(guān)審計機關(guān)對自治區(qū)本級、14個地級市和28個國家扶貧開發(fā)工作重點縣2014至2014年扶貧專項資金進行了審計，審計查出違紀(jì)違規(guī)金額7138.34萬元，主要包括挪用扶貧專項資金、無工程竣工驗收單據(jù)直接報賬、白條列支工程款、未將扶貧資金轉(zhuǎn)入專戶運行管理等問題。

2014年12月，自治區(qū)財政廳、扶貧辦聯(lián)合向全區(qū)各市縣財政、扶貧部門下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真查處扶貧資金使用管理違紀(jì)違規(guī)問題的緊急通知》，要求各市縣采取切實可行的措施，按照“誰主辦誰負(fù)責(zé)處理，誰借錢誰負(fù)責(zé)收回，哪個單位的問題哪個單位負(fù)責(zé)處理，哪位領(lǐng)導(dǎo)分管哪位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)督辦”的原則進行認(rèn)真整改，同時，要求各市縣將問題的清理情況和整改措施于2014年2月前上報自治區(qū)財政廳、扶貧辦。

廣西扶貧辦綜合處處長在3月22日接受記者采訪時，表示“現(xiàn)在很多市對于審計數(shù)字有意見，認(rèn)為出入太大，要求核查”。

這位人士認(rèn)為，目前對于審計結(jié)果意見比較大的地方集中在審計有重復(fù)計算的因素，有些2014年前已經(jīng)整改的，被重新統(tǒng)計了，還有就是一些違反程序使用的資金，但是合理，“市里面希望把這塊從違規(guī)資金中剔除出來?！?/p>

貧窮省份如此，而富裕省份的情況也并不樂觀。

浙江審計廳對全省2014年至2014年中央、省和地方財政扶貧專項資金的使用情況審計后發(fā)現(xiàn)：基層擠占挪用扶貧資金情況較為普遍。據(jù)浙江省審計廳總審計師陳渙昌介紹，全省扶貧資金被擠占用于彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政收費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字甚至列支招待費等共計1005.32萬元，全省截留、挪用和轉(zhuǎn)移扶貧資金2043.97元，違規(guī)出借扶貧資金累計642.5萬元。少數(shù)地方甚至將扶貧資金用于發(fā)放獎金和私設(shè)“小金庫”。另外，部分縣市還未按規(guī)定設(shè)立扶貧資金專戶；一些市縣未將扶貧資金全額納入專戶，專戶管理極不規(guī)范。

“這些只能歸結(jié)到政府改革的成本上了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，農(nóng)村稅改，縣鄉(xiāng)財政收入逐年減少，基層政權(quán)總要運作，饑不擇食呀?！标悳o昌說。

資金分配方式應(yīng)改革

扶貧資金管理過程中出現(xiàn)的問題，各地都大同小異。

安徽省審計廳科研所副所長王羚將這些問題總結(jié)為未建立科學(xué)、規(guī)范的扶貧項目庫系統(tǒng)；扶貧項目資金分配過于分散，致使項目效益不夠明顯；部分地區(qū)財政報賬制中假報賬、報假賬現(xiàn)象嚴(yán)重；套取、擠占、挪用扶貧資金現(xiàn)象較為普遍；各級有關(guān)部門對財政扶貧資金使用監(jiān)管缺乏力度。

如何解決這些年年檢查，卻重復(fù)出現(xiàn)的問題呢？

中央財經(jīng)大學(xué)楊藝清教授認(rèn)為應(yīng)該改革資金分配方式。現(xiàn)在財政專項資金在分配上不規(guī)范的情況較多。一是上級財政要求下級財政按投入資金額比例配套，政策一出，基層財政無所適從，左右為難。二是在資金的使用上，形成了“誰爭取的資金誰使用”的局面，使一部分直接安排在部門或項目的資金脫離了財政的監(jiān)督管理。因此，必須改變這種封閉式的資金分配方式，實行規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付。

他分析，國家對于扶貧專項資金的使用進行監(jiān)督檢查，但是監(jiān)督必須貫穿在整個資金分配使用的全過程，要開展事前、事中、事后的全面監(jiān)督。“現(xiàn)在大體上每年都審計，但是審批和管理部門，由于管理項目多、時間緊等原因，難以自始至終對資金使用情況進行嚴(yán)密審查與監(jiān)督，往往是出了問題還不知道，直到審計部門進行審計后才發(fā)現(xiàn)問題嚴(yán)重。但此時，絕大部分被擠占挪用、損失浪費的資金已無法追回。”

對于扶貧資金?？顚Ｓ脝栴}，楊藝清認(rèn)為，應(yīng)建立專門賬辦理?？钍乱?，并指定專人管理；不能挪作他用，不能擠占、截留。

針對扶貧專項資金成了“唐僧肉”，出現(xiàn)了爭項目、爭資金的現(xiàn)象。中國人民大學(xué)毛壽龍教授認(rèn)為要加強扶貧項目可行性研究，嚴(yán)格項目審批程序。國家扶貧開發(fā)重點扶持的縣、鄉(xiāng)，今后申報扶貧項目必須結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H加強可行性研究?！胺鲐氈鞴懿块T要嚴(yán)格項目審批程序，增加項目透明度，重大項目要實地調(diào)研，科學(xué)論證，方可立項，防止部分項目單位立假項目或虛報項目投資以套取扶貧資金的問題?！?/p>

毛壽龍認(rèn)為扶貧資金的監(jiān)督管理不是哪個單一部門的事情，要多開展扶貧資金管理使用情況的聯(lián)合檢查工作。多部門聯(lián)合對扶貧資金管理使用情況進行監(jiān)督檢查，有助于協(xié)調(diào)各有關(guān)部門統(tǒng)一行動，加大監(jiān)督檢查工作力度，及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。