論文關(guān)鍵詞：公共行政倫理憲政黨政政府基礎(chǔ)

論文摘要：公共行政倫理的出現(xiàn)是一個(gè)新時(shí)代的產(chǎn)物。鑒于社會(huì)生活的復(fù)雜化和公眾需求的多樣化，公共行政倫理不能僅僅停留在規(guī)范論或美德論等的傳統(tǒng)論域之中，須從制度基礎(chǔ)層面做出澄清才能獲得共識(shí)，從而保證公共行政倫理的有效進(jìn)行，這正是目前中國(guó)公共行政的薄弱環(huán)節(jié)，也應(yīng)成為亟待解決的問(wèn)題。

行政倫理涉及的是行政活動(dòng)的價(jià)值導(dǎo)向之類的根本問(wèn)題，這樣的價(jià)值導(dǎo)向一經(jīng)確認(rèn)就可以成為政府內(nèi)全部行政組織和行政人員日常行為的整體價(jià)值目標(biāo)，影響政府及其工作人員所做出的決策和行動(dòng)。由行政向公共行政的轉(zhuǎn)變?cè)谖鞣绞加?.0世紀(jì)80年代，隨之出現(xiàn)了公共行政倫理的吁求。與前者相比，公共行政倫理突出的是公共性、公眾性和社會(huì)性，制度基礎(chǔ)不再是傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)或政府官員，還擴(kuò)展到市民社會(huì)、公民團(tuán)體、非政府組織以及公民個(gè)人等更大的范圍，它將行政的“統(tǒng)治”(8}’~})改造成“治理”(gover-~)，力圖將行政主體對(duì)行政相對(duì)人的控制方式轉(zhuǎn)向?yàn)樾姓黧w與行政相對(duì)人的雙向互動(dòng)?？梢哉f(shuō)，良好的制度設(shè)計(jì)和適宜的制度理念不僅構(gòu)成了公共行政倫理的前提，其本身也成為公共行政倫理不可分割的重要內(nèi)容。

依照行政學(xué)首創(chuàng)者威爾遜的設(shè)想，將政治與行政區(qū)分開(kāi)可以保證行政隊(duì)伍的穩(wěn)定、行政活動(dòng)的專業(yè)化以及行政程序的持續(xù)性，這是基于他對(duì)政治包含不同層面活動(dòng)形式的深刻洞察。他認(rèn)為民選的代表(政客)通過(guò)政治程序決定政府應(yīng)采取何種方案，行政官員則負(fù)責(zé)具體執(zhí)行這些方案。也就是說(shuō)，將政策的制定與政策的執(zhí)行劃分成不同的類型，由兩類人群分別去擔(dān)當(dāng)。所以，他主張，一旦一個(gè)機(jī)構(gòu)的使命得到確立，立法機(jī)關(guān)通過(guò)了行政機(jī)關(guān)的預(yù)算，那么政治過(guò)程便結(jié)束了，行政過(guò)程也隨之開(kāi)始。(Wilson,1887)在他看來(lái)，行政活動(dòng)的本質(zhì)就是實(shí)施決策。不難看出，威爾遜的思想反映了當(dāng)時(shí)科學(xué)主義思潮的印記，簡(jiǎn)單地將行政活動(dòng)當(dāng)作純粹技術(shù)化的活動(dòng)，行政人員必須完全擯棄個(gè)人好惡，持價(jià)值中立立場(chǎng)進(jìn)行工作。但這顯然是行不通的，幾十年政治/行政二分的實(shí)踐證明，完全無(wú)視價(jià)值和道德原則的行政人員是冷冰冰的行政工具，不僅無(wú)助于公眾利益的實(shí)現(xiàn)，反而會(huì)傷害公眾的利益。

公共行政興起后，人們開(kāi)始轉(zhuǎn)變觀念，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)行政部門(mén)和行政人員價(jià)值信守的責(zé)任，否則，公權(quán)就容易淪為私利的手段，行政活動(dòng)就會(huì)背離其初衷。而且行政活動(dòng)決策，即政府公共決策是根本不同于私人決策的，其最大區(qū)別在于，私人決策的后果最終是私人自己來(lái)承擔(dān)，但公共決策的后果最終卻要由公眾來(lái)承擔(dān)。一個(gè)有錢(qián)的人如何支配他的錢(qián)只是一個(gè)私德問(wèn)題，但政府官員如何支配財(cái)政預(yù)算就不能僅僅出于他個(gè)人的偏好，而必須服從公共意志。

如何明確公共意志，通過(guò)什么途徑保證行政活動(dòng)所追求的正是公共意志呢?西方人(特別是美國(guó)人)將之歸于憲法，因憲法是根本大法，體現(xiàn)了國(guó)家理念和人民愿望，所有人的所有訴求只有經(jīng)過(guò)憲法的檢驗(yàn)才是恰當(dāng)?shù)?，這就是憲政理念。

關(guān)鍵詞：公共行政倫理憲政黨政政府基礎(chǔ)

摘要：公共行政倫理的出現(xiàn)是一個(gè)新時(shí)代的產(chǎn)物。鑒于社會(huì)生活的復(fù)雜化和公眾需求的多樣化，公共行政倫理不能僅僅停留在規(guī)范論或美德論等的傳統(tǒng)論域之中，須從制度基礎(chǔ)層面做出澄清才能獲得共識(shí)，從而保證公共行政倫理的有效進(jìn)行，這正是目前中國(guó)公共行政的薄弱環(huán)節(jié)，也應(yīng)成為亟待解決的問(wèn)題。

行政倫理涉及的是行政活動(dòng)的價(jià)值導(dǎo)向之類的根本問(wèn)題，這樣的價(jià)值導(dǎo)向一經(jīng)確認(rèn)就可以成為政府內(nèi)全部行政組織和行政人員日常行為的整體價(jià)值目標(biāo)，影響政府及其工作人員所做出的決策和行動(dòng)。由行政向公共行政的轉(zhuǎn)變?cè)谖鞣绞加?.0世紀(jì)80年代，隨之出現(xiàn)了公共行政倫理的吁求。與前者相比，公共行政倫理突出的是公共性、公眾性和社會(huì)性，制度基礎(chǔ)不再是傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)或政府官員，還擴(kuò)展到市民社會(huì)、公民團(tuán)體、非政府組織以及公民個(gè)人等更大的范圍，它將行政的“統(tǒng)治”(8}’~})改造成“治理”(gover-~)，力圖將行政主體對(duì)行政相對(duì)人的控制方式轉(zhuǎn)向?yàn)樾姓黧w與行政相對(duì)人的雙向互動(dòng)?？梢哉f(shuō)，良好的制度設(shè)計(jì)和適宜的制度理念不僅構(gòu)成了公共行政倫理的前提，其本身也成為公共行政倫理不可分割的重要內(nèi)容。

依照行政學(xué)首創(chuàng)者威爾遜的設(shè)想，將政治與行政區(qū)分開(kāi)可以保證行政隊(duì)伍的穩(wěn)定、行政活動(dòng)的專業(yè)化以及行政程序的持續(xù)性，這是基于他對(duì)政治包含不同層面活動(dòng)形式的深刻洞察。他認(rèn)為民選的代表(政客)通過(guò)政治程序決定政府應(yīng)采取何種方案，行政官員則負(fù)責(zé)具體執(zhí)行這些方案。也就是說(shuō)，將政策的制定與政策的執(zhí)行劃分成不同的類型，由兩類人群分別去擔(dān)當(dāng)。所以，他主張，一旦一個(gè)機(jī)構(gòu)的使命得到確立，立法機(jī)關(guān)通過(guò)了行政機(jī)關(guān)的預(yù)算，那么政治過(guò)程便結(jié)束了，行政過(guò)程也隨之開(kāi)始。(Wilson,1887)在他看來(lái)，行政活動(dòng)的本質(zhì)就是實(shí)施決策。不難看出，威爾遜的思想反映了當(dāng)時(shí)科學(xué)主義思潮的印記，簡(jiǎn)單地將行政活動(dòng)當(dāng)作純粹技術(shù)化的活動(dòng)，行政人員必須完全擯棄個(gè)人好惡，持價(jià)值中立立場(chǎng)進(jìn)行工作。但這顯然是行不通的，幾十年政治/行政二分的實(shí)踐證明，完全無(wú)視價(jià)值和道德原則的行政人員是冷冰冰的行政工具，不僅無(wú)助于公眾利益的實(shí)現(xiàn)，反而會(huì)傷害公眾的利益。

公共行政興起后，人們開(kāi)始轉(zhuǎn)變觀念，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)行政部門(mén)和行政人員價(jià)值信守的責(zé)任，否則，公權(quán)就容易淪為私利的手段，行政活動(dòng)就會(huì)背離其初衷。而且行政活動(dòng)決策，即政府公共決策是根本不同于私人決策的，其最大區(qū)別在于，私人決策的后果最終是私人自己來(lái)承擔(dān)，但公共決策的后果最終卻要由公眾來(lái)承擔(dān)。一個(gè)有錢(qián)的人如何支配他的錢(qián)只是一個(gè)私德問(wèn)題，但政府官員如何支配財(cái)政預(yù)算就不能僅僅出于他個(gè)人的偏好，而必須服從公共意志。

如何明確公共意志，通過(guò)什么途徑保證行政活動(dòng)所追求的正是公共意志呢?西方人(特別是美國(guó)人)將之歸于憲法，因憲法是根本大法，體現(xiàn)了國(guó)家理念和人民愿望，所有人的所有訴求只有經(jīng)過(guò)憲法的檢驗(yàn)才是恰當(dāng)?shù)模@就是憲政理念。

論文關(guān)鍵詞：公共行政倫理憲政黨政政府基礎(chǔ)

論文摘要：公共行政倫理的出現(xiàn)是一個(gè)新時(shí)代的產(chǎn)物。鑒于社會(huì)生活的復(fù)雜化和公眾需求的多樣化，公共行政倫理不能僅僅停留在規(guī)范論或美德論等的傳統(tǒng)論域之中，須從制度基礎(chǔ)層面做出澄清才能獲得共識(shí)，從而保證公共行政倫理的有效進(jìn)行，這正是目前中國(guó)公共行政的薄弱環(huán)節(jié)，也應(yīng)成為亟待解決的問(wèn)題。

行政倫理涉及的是行政活動(dòng)的價(jià)值導(dǎo)向之類的根本問(wèn)題，這樣的價(jià)值導(dǎo)向一經(jīng)確認(rèn)就可以成為政府內(nèi)全部行政組織和行政人員日常行為的整體價(jià)值目標(biāo)，影響政府及其工作人員所做出的決策和行動(dòng)。由行政向公共行政的轉(zhuǎn)變?cè)谖鞣绞加?.0世紀(jì)80年代，隨之出現(xiàn)了公共行政倫理的吁求。與前者相比，公共行政倫理突出的是公共性、公眾性和社會(huì)性，制度基礎(chǔ)不再是傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)或政府官員，還擴(kuò)展到市民社會(huì)、公民團(tuán)體、非政府組織以及公民個(gè)人等更大的范圍，它將行政的“統(tǒng)治”(8}’~})改造成“治理”(gover-~)，力圖將行政主體對(duì)行政相對(duì)人的控制方式轉(zhuǎn)向?yàn)樾姓黧w與行政相對(duì)人的雙向互動(dòng)?？梢哉f(shuō)，良好的制度設(shè)計(jì)和適宜的制度理念不僅構(gòu)成了公共行政倫理的前提，其本身也成為公共行政倫理不可分割的重要內(nèi)容。

依照行政學(xué)首創(chuàng)者威爾遜的設(shè)想，將政治與行政區(qū)分開(kāi)可以保證行政隊(duì)伍的穩(wěn)定、行政活動(dòng)的專業(yè)化以及行政程序的持續(xù)性，這是基于他對(duì)政治包含不同層面活動(dòng)形式的深刻洞察。他認(rèn)為民選的代表(政客)通過(guò)政治程序決定政府應(yīng)采取何種方案，行政官員則負(fù)責(zé)具體執(zhí)行這些方案。也就是說(shuō)，將政策的制定與政策的執(zhí)行劃分成不同的類型，由兩類人群分別去擔(dān)當(dāng)。所以，他主張，一旦一個(gè)機(jī)構(gòu)的使命得到確立，立法機(jī)關(guān)通過(guò)了行政機(jī)關(guān)的預(yù)算，那么政治過(guò)程便結(jié)束了，行政過(guò)程也隨之開(kāi)始。(Wilson,1887)在他看來(lái)，行政活動(dòng)的本質(zhì)就是實(shí)施決策。不難看出，威爾遜的思想反映了當(dāng)時(shí)科學(xué)主義思潮的印記，簡(jiǎn)單地將行政活動(dòng)當(dāng)作純粹技術(shù)化的活動(dòng)，行政人員必須完全擯棄個(gè)人好惡，持價(jià)值中立立場(chǎng)進(jìn)行工作。但這顯然是行不通的，幾十年政治/行政二分的實(shí)踐證明，完全無(wú)視價(jià)值和道德原則的行政人員是冷冰冰的行政工具，不僅無(wú)助于公眾利益的實(shí)現(xiàn)，反而會(huì)傷害公眾的利益。

公共行政興起后，人們開(kāi)始轉(zhuǎn)變觀念，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)行政部門(mén)和行政人員價(jià)值信守的責(zé)任，否則，公權(quán)就容易淪為私利的手段，行政活動(dòng)就會(huì)背離其初衷。而且行政活動(dòng)決策，即政府公共決策是根本不同于私人決策的，其最大區(qū)別在于，私人決策的后果最終是私人自己來(lái)承擔(dān)，但公共決策的后果最終卻要由公眾來(lái)承擔(dān)。一個(gè)有錢(qián)的人如何支配他的錢(qián)只是一個(gè)私德問(wèn)題，但政府官員如何支配財(cái)政預(yù)算就不能僅僅出于他個(gè)人的偏好，而必須服從公共意志。

如何明確公共意志，通過(guò)什么途徑保證行政活動(dòng)所追求的正是公共意志呢?西方人(特別是美國(guó)人)將之歸于憲法，因憲法是根本大法，體現(xiàn)了國(guó)家理念和人民愿望，所有人的所有訴求只有經(jīng)過(guò)憲法的檢驗(yàn)才是恰當(dāng)?shù)模@就是憲政理念。

一、公共行政行為選擇的倫理思考層次與倫理選擇模式

公共行政行為的倫理選擇，離不開(kāi)行為主體即政府組織以及公務(wù)員的倫理思考。雖然在日常公共行政實(shí)踐中，很少有人表現(xiàn)出對(duì)基本價(jià)值觀的長(zhǎng)時(shí)間的艱苦思考，但是，這并不表明政府在做出公共行政行為選擇的過(guò)程中，拋棄了其內(nèi)在的理性的選擇邏輯。

關(guān)于公共行政行為的倫理思考，可以分為既相互明顯區(qū)別又相互密切聯(lián)系的四個(gè)層次，它們是表達(dá)層次、道德規(guī)則層次、倫理分析層次和后倫理層次。公共行政行為的倫理選擇就是在這四個(gè)層次中展開(kāi)。

公共行政行為倫理思考的第一個(gè)層次是“表達(dá)層次”。在日常公共行政行為中，表達(dá)層次僅僅是就一些公共行政問(wèn)題或公共行政事件表達(dá)自己的情感，多數(shù)情況下表現(xiàn)為一種自我的抱怨，比如“夾在上司和組織中間，我該怎么辦才好呢?”“政府組織中的人際關(guān)系讓我不知所措!”這些情感的表達(dá)，很多情況下是沒(méi)有經(jīng)過(guò)思考的、自發(fā)的、包含著公務(wù)員個(gè)人好惡的，或許也是公務(wù)員價(jià)值判斷的最常見(jiàn)的形式。這一層次的倫理思考既不需要提供有關(guān)公共行政事態(tài)的證據(jù)和詳細(xì)的事態(tài)描述，也不會(huì)為公共行政事態(tài)的解決提供理性的處理方法。但是，根據(jù)這些情感表達(dá)是由誰(shuí)發(fā)出的和達(dá)到何種強(qiáng)烈程度，可以成為政府組織以及公務(wù)員下一步進(jìn)行系統(tǒng)和理性選擇處理公共行政問(wèn)題方式的起點(diǎn)。

公共行政行為倫理思考的第二個(gè)層次是“道德規(guī)則層次”。這是嚴(yán)肅提出公共行政問(wèn)題并予以嚴(yán)肅回l答的第一個(gè)層次。從這一層次開(kāi)始思考、指出與公共行政問(wèn)題相關(guān)的行為方式并開(kāi)始評(píng)估各種可能的辦法及其后果，其依據(jù)往往是被政府奉為道德指導(dǎo)準(zhǔn)則的規(guī)則、格言、諺語(yǔ)，例如“以誠(chéng)待人”、“做一名人民的公仆”、“永遠(yuǎn)為公眾服務(wù)”，等等。政府組織以及公務(wù)員往往在最初的情感表達(dá)過(guò)后，一方面思考可替代的公共行政行為方法及其可能性后果，另一方面將道德規(guī)則運(yùn)用于公共行政行為選擇中，通過(guò)公共行政行為與道德規(guī)則的比照，對(duì)公共行政行為做出判斷。雖然這中間也呈現(xiàn)出一定程度的理性和系統(tǒng)的思考過(guò)程，但總的來(lái)說(shuō)，還是有限和零碎的。在基于實(shí)際公共行政后果和對(duì)道德規(guī)則進(jìn)行判斷的基礎(chǔ)上，大多數(shù)的公共行政行為選擇會(huì)在這一倫理思考層次完成。

公共行政倫行為倫理思考的第三個(gè)層次是“倫理分析層次”。當(dāng)可利用的道德規(guī)則無(wú)助于解決具體的公共行政問(wèn)題或者相互沖突時(shí)，就需要對(duì)道德規(guī)則進(jìn)行基本的再思考。在一般的、常規(guī)的公共行政行為中，不需要進(jìn)行這種基本的對(duì)道德規(guī)則的再思考。然而，有時(shí)候所面臨的公共行政問(wèn)題非常復(fù)雜、沒(méi)有先例或者影響范圍太大，以至于政府組織以及公務(wù)員需要反思常規(guī)行為標(biāo)準(zhǔn)中所隱含的倫理準(zhǔn)則，即進(jìn)入倫理分析層次。例如，“以誠(chéng)待人”，在特定場(chǎng)合可能不妥，“誠(chéng)”不一定要求“永遠(yuǎn)說(shuō)真話”，可以將“說(shuō)真話”加以限定，可以將這個(gè)準(zhǔn)則變通為“除非會(huì)嚴(yán)重地傷害無(wú)辜的第三者，否則永遠(yuǎn)說(shuō)真話”，這樣“以誠(chéng)待人”就避免了在某種特殊情況下因?yàn)檎f(shuō)真話而可能產(chǎn)生的不利影響。在這個(gè)倫理思考層次，不僅需要對(duì)沖突的公共行政價(jià)值觀進(jìn)行審查，以揭示這些價(jià)值所支配的相互排斥的公共行政行為方式，而且需要將抽象的公共行政價(jià)值觀陳述為直觀的倫理準(zhǔn)則，以便將一種價(jià)值觀和對(duì)應(yīng)的公共行政行為方式聯(lián)系在一起，然后將具體的公共行政行為準(zhǔn)則應(yīng)用到公共行政倫理問(wèn)題的解決中去。在倫理問(wèn)題中的對(duì)抗性價(jià)值被確認(rèn)并被明確地轉(zhuǎn)化為準(zhǔn)則后，政府組織以及公務(wù)員便會(huì)依其重要性進(jìn)行排序，選擇更為重要的價(jià)值觀所對(duì)應(yīng)的具體公共行政行為，從而做出選擇。能夠做出這種選擇的政府組織以及公務(wù)員也隨之達(dá)到了道德上更加自覺(jué)、更加自如的程度。

摘要：現(xiàn)代性作為西方公共行政的宏大敘事背景，與行政責(zé)任倫理的誕生有著直接關(guān)聯(lián)。以工具理性為特質(zhì)的現(xiàn)代性框定了公共行政思維與實(shí)踐走向，使其走上技術(shù)化、工具化、非人格化的道路。在此背景下，一種強(qiáng)調(diào)價(jià)值性、主體性與責(zé)任性的行政責(zé)任倫理被提出。行政責(zé)任倫理是行政主體即各級(jí)行政組織與行政人員對(duì)社會(huì)公共需求的積極回應(yīng)以及對(duì)自身行為后果的倫理?yè)?dān)當(dāng)，它具有個(gè)體與公共、自律與他律、實(shí)然與應(yīng)然相統(tǒng)一的特質(zhì)。從對(duì)現(xiàn)代性危機(jī)的反思與應(yīng)對(duì)的視角來(lái)看，行政責(zé)任倫理理性回應(yīng)了行政的現(xiàn)代性危機(jī)，充分彰顯了行政的價(jià)值理性和有力地改變了行政與道德無(wú)涉的狀況。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代性；行政責(zé)任倫理；工具理性；價(jià)值理性

現(xiàn)代性既是對(duì)現(xiàn)代社會(huì)整體特征與運(yùn)作機(jī)理的高度概括，也是當(dāng)今時(shí)代聚焦性的問(wèn)題之一。公共行政作為社會(huì)發(fā)展的一部分，它直接脫生于現(xiàn)代性的宏大敘事背景下，并且在行政現(xiàn)代性展開(kāi)的歷程中，工具理性備受推崇，而與之相異的價(jià)值理性則逐漸被遮蔽和消解，效率成為衡量公共行政活動(dòng)的終極價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，理想信念與價(jià)值信仰這類“超驗(yàn)”的問(wèn)題，由于不具有“工具”意義而變成“非理性”的。因此，根植于現(xiàn)代性背景下的公共行政是一種與價(jià)值無(wú)涉的、工具化的存在，其中，行政的工具化與行政人員的非人格化是最為典型的體現(xiàn)。實(shí)際上，公共行政不可能是與價(jià)值無(wú)涉的，純技術(shù)主義的偏執(zhí)與純效率主義的取向使行政理論在現(xiàn)實(shí)中不斷遭遇挑戰(zhàn)，這不是公共行政發(fā)展不充分帶來(lái)的臨時(shí)性問(wèn)題，而是所謂現(xiàn)代社會(huì)的文化特質(zhì)，因而它并不會(huì)隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)自然而然地消失，它需要人們尋找新途徑來(lái)化解。行政責(zé)任倫理的提出正是為了應(yīng)對(duì)這種問(wèn)題與挑戰(zhàn)。因此，本文依托于現(xiàn)代性的背景來(lái)闡釋行政責(zé)任倫理的提出、含義與價(jià)值。

一、現(xiàn)代性的倫理困境：行政責(zé)任倫理提出背景

公共行政產(chǎn)生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初的現(xiàn)代性世界，或者說(shuō)，“公共行政得以實(shí)踐、研究和傳授的整體文化的特點(diǎn)可以概括為現(xiàn)代性”［1］20，可以說(shuō)現(xiàn)代性對(duì)公共行政進(jìn)行了特殊的情景預(yù)設(shè)和理念與意義的限定。那么，何謂現(xiàn)代性（Modernity）？概括地講，現(xiàn)代性指西方社會(huì)自啟蒙運(yùn)動(dòng)以來(lái)逐漸形成的一種“人為的”“理性化的”文化模式與社會(huì)運(yùn)行機(jī)理?？梢?jiàn)，理性化是現(xiàn)代性的典型特征，但是，此時(shí)的“理性”是指“工具理性”。工具理性是指將特定的目的、有利于目的達(dá)成的所有可能采取的手段以及這些手段可能帶來(lái)的后果等統(tǒng)統(tǒng)納入考慮和計(jì)算之中，從而為達(dá)到某種經(jīng)驗(yàn)性目標(biāo)尋求最為有效手段的思維方式。伴隨工業(yè)化的空前繁榮，現(xiàn)代性逐漸成為西方社會(huì)主導(dǎo)的意識(shí)形態(tài)，這種以工具理性為特質(zhì)的現(xiàn)代性成為人類社會(huì)一種最有力量的話語(yǔ)體系。作為社會(huì)主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)的現(xiàn)代性包含三個(gè)維度的內(nèi)容：一是相信科學(xué)技術(shù)的力量，認(rèn)為它能夠把人類從自然的限制中解脫出來(lái)，但是卻忽略了科學(xué)技術(shù)的負(fù)效應(yīng)；二是認(rèn)為只有科學(xué)化的研究才具有客觀性和嚴(yán)謹(jǐn)性，所以任何領(lǐng)域都有遵循“科學(xué)的”的研究程序；三是忽視對(duì)于非科學(xué)化的，但對(duì)認(rèn)知和行動(dòng)同樣合法的方式的關(guān)注［1］2。所以，當(dāng)現(xiàn)代性成為社會(huì)主導(dǎo)的規(guī)范意識(shí)形態(tài)之后，“工具理性”不再僅僅是實(shí)現(xiàn)目的的工具，而搖身一變成為目的，成為衡量一切的標(biāo)準(zhǔn)，由此導(dǎo)致西方在解放人性的過(guò)程中又壓抑人性。公共行政正是在這樣的背景下走上歷史舞臺(tái)。公共行政只重視探尋什么是達(dá)到目標(biāo)的最好手段，此時(shí)在行政視域中只有“物”“事實(shí)”“邏輯”“工具”，而行政的目的意義、價(jià)值目標(biāo)與倫理訴求這類“超驗(yàn)”的東西。由于不符合工具理性的邏輯而變成無(wú)關(guān)緊要的存在，因此，在公共行政領(lǐng)域出現(xiàn)工具理性越位與價(jià)值理性缺位的問(wèn)題，具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公共行政的工具化。正如威爾遜的觀點(diǎn)，政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行，在這種政治與行政二分的框架下，行政則是與價(jià)值無(wú)涉的、純粹技術(shù)性的管理工具，它只需要執(zhí)行政治決策，不需要做出價(jià)值判斷，此時(shí)，公共行政只重視事實(shí)描述卻忽視價(jià)值追求，它失去應(yīng)有的價(jià)值維度，成為純粹的、客觀的、精確的“科學(xué)”。因此，公共行政本質(zhì)上應(yīng)該承載的價(jià)值追求即“公共善”完全被剔除。二是公共行政人員的非人格化。嚴(yán)密的官僚制設(shè)計(jì)直接抽象掉了價(jià)值因素，用專業(yè)化的系統(tǒng)分工和規(guī)章制度設(shè)計(jì)的框架把人隔離、定位在分立單元之中，也就是說(shuō)，公共行政人員在處理公務(wù)的過(guò)程中不允許摻雜個(gè)人的主觀判斷和價(jià)值情感，猶如機(jī)器上的零部件一樣，不需要發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性，只需要按照官僚制的等級(jí)層次與職位要求運(yùn)作即可。此時(shí)公共行政人員作為“人”的豐富情感被抑制，主觀能動(dòng)性也無(wú)從發(fā)揮?！耙簿褪钦f(shuō)人的特質(zhì)必須適應(yīng)非人的角色，人的存在價(jià)值在于他們奉獻(xiàn)于組織的非人格性和功能性存在”［2］。儼然，公共行政變成類似自然科學(xué)的“科學(xué)”和單純追求效率的工具化存在，公共行政人員則成為像機(jī)器一樣運(yùn)轉(zhuǎn)的“單向度的人”?？梢?jiàn)，在現(xiàn)代性的工具理性邏輯下，價(jià)值理性已經(jīng)被排除在行政領(lǐng)域之外，由此導(dǎo)致公共行政領(lǐng)域出現(xiàn)嚴(yán)重的價(jià)值危機(jī)與人的異化問(wèn)題。那么，如何改變公共行政與價(jià)值無(wú)涉的局面呢？又如何喚醒公共行政人員的價(jià)值意識(shí)與主動(dòng)意識(shí)呢？唯有尋找公共行政的責(zé)任倫理視角。馬克斯•韋伯雖然建構(gòu)了嚴(yán)密的、非人格化的、極具理性精神的官僚機(jī)器，但他也意識(shí)到科學(xué)理性解決不了道德判斷問(wèn)題。于是，作為新康德主義者，韋伯在康德形式主義倫理學(xué)中汲取營(yíng)養(yǎng)，找到了這種“把自身作為目的”的實(shí)踐原則（道德律），并把“一貫性”“責(zé)任感”“判斷力”“價(jià)值中立”“理性誠(chéng)實(shí)”等一系列觀念寄托在公共行政人員的“意志自覺(jué)”中，而行政責(zé)任倫理正是這種“自律原則”的體現(xiàn)形式。韋伯的責(zé)任倫理秉承了康德的倫理傳統(tǒng)，是一種個(gè)體的、先在的、應(yīng)然的、形式主義義務(wù)論。到了20世紀(jì)六七十年代，追求社會(huì)公正的公共責(zé)任倫理進(jìn)入人們的視野。以弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派對(duì)傳統(tǒng)公共行政機(jī)械的效率觀批判與質(zhì)疑，認(rèn)為公共行政的核心價(jià)值不是效率而是社會(huì)公平，主張社會(huì)公平至上。社會(huì)公平既是公共行政的精神實(shí)質(zhì)，又是政府的公共倫理訴求。實(shí)質(zhì)上，弗雷德里克森的社會(huì)公平思想在很大程度上是受同時(shí)期的政治哲學(xué)家羅爾斯影響。羅爾斯認(rèn)為：“正義是社會(huì)基本的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。”［3］在羅爾斯看來(lái)，正義是現(xiàn)代社會(huì)最主要的問(wèn)題，正義之于社會(huì)的重要性如同真理之于理論的重要性。羅爾斯所談的正義是社會(huì)正義，因此，它的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)不是社會(huì)生活中細(xì)碎的小問(wèn)題，而是社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)。社會(huì)正義不是一個(gè)制度或一個(gè)制度中的一部分是正義的，而是由社會(huì)基本結(jié)構(gòu)所維持的背景正義?？傮w來(lái)說(shuō)，羅爾斯的責(zé)任倫理屬于社會(huì)道義論范疇，追求社會(huì)的公平正義，強(qiáng)調(diào)通過(guò)制度設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)。

二、行政責(zé)任倫理的理論特質(zhì)

人們?cè)谏鐣?huì)生活中，需要扮演一系列角色，如公民、雇員、父母子女、團(tuán)體成員等，這些角色相連的義務(wù)和責(zé)任都不免夾雜著復(fù)雜的利益關(guān)系。對(duì)于政府中的行政人員，同樣處于一個(gè)多價(jià)值選擇和交融的泥潭中。從人類政治發(fā)展過(guò)程來(lái)看，許多政治家和行政學(xué)者都試圖探索種種途徑解決行政人員的價(jià)值選擇問(wèn)題，如行政管理中的“行政人”概念、公共選擇理論中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，以及張康之教授提出的“公共人”假設(shè)。隨著政治體制的不斷完善，社會(huì)治理模式已經(jīng)由科學(xué)型管理模式向服務(wù)型管理模式過(guò)渡，已經(jīng)由傳統(tǒng)官僚制的工具理性向新公共服務(wù)的“公共性價(jià)值反思”［1］理念過(guò)渡，正確引導(dǎo)與樹(shù)立政府中公共行政人員的倫理價(jià)值取向，對(duì)于我國(guó)行政體制改革和構(gòu)建服務(wù)型政府具有不可或缺的作用。

一、公共行政人員的多價(jià)值沖突

公共行政人員存在多價(jià)值沖突，是由于其自身的多責(zé)任沖突造成的。美國(guó)行政學(xué)家?guī)扃暝谄洹缎姓惱韺W(xué)———實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》一書(shū)中提到，行政人員存在著主客觀的沖突，其主要是責(zé)任沖突，表現(xiàn)在三個(gè)方面。［2］首先是權(quán)力沖突，指由兩種或兩種以上的權(quán)力來(lái)源造成，如來(lái)自不同上級(jí)、組織決定、公民自身道德或組織已有的章程等等。這些權(quán)力的要求造成的壓力，往往是多層面多取向的，使得行政人員在選擇如何服從命令的過(guò)程中陷入困境。其次是角色沖突，即行政人員個(gè)人多角色擔(dān)當(dāng)造成的沖突。在執(zhí)行公共事務(wù)過(guò)程中，公共行政人員很難辨析各種角色之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，如公民身份、公務(wù)員身份、上下級(jí)身份、領(lǐng)導(dǎo)者身份、管理者身份、服務(wù)者身份等等，在短時(shí)間內(nèi)很難進(jìn)行恰當(dāng)?shù)慕巧D(zhuǎn)換，多角色的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)導(dǎo)致了公共行政人員的角色定位困境。最后是利益沖突，即行政人員在處理公共利益與私人利益關(guān)系時(shí)的沖突。行政人員由于多角色沖突的存在，必然有個(gè)人利益為上的理性經(jīng)濟(jì)人特色，他們又在一定程度上掌握著具有壟斷地位的稀缺資源分配的特權(quán)，這就導(dǎo)致了其在從事行政活動(dòng)中面臨著如何正確處理個(gè)人利益與集體利益、局部利益與整體利益、短期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的問(wèn)題，使公共行政人員陷入了利益模糊的困境中。

綜上可以看出，不管是什么類型與表現(xiàn)的沖突現(xiàn)象，都說(shuō)明公共行政人員自身存在著不確定的多價(jià)值取向。這種取向的模糊性是一種造成行政人員作出決定和判斷的潛意識(shí)障礙，這種障礙使得他們不明確到底應(yīng)該向誰(shuí)負(fù)責(zé)?事情的結(jié)果到底應(yīng)該有利于誰(shuí)?自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該滿足何種要求的完成?政策的不可預(yù)測(cè)性，價(jià)值導(dǎo)向的不明確性都?xì)w結(jié)為一個(gè)原因，即公共行政人員內(nèi)心道德的不確定性。從公共行政發(fā)展的理論與實(shí)踐中，我們可以探尋到造成公共行政人員多價(jià)值沖突的原因。首先，在傳統(tǒng)的公共行政中，特別是韋伯的官僚制體系中，行政組織崇尚的是以提高效率為終極目標(biāo)，注重通過(guò)物質(zhì)和技術(shù)的激勵(lì)來(lái)提高生產(chǎn)率，嚴(yán)重忽視了公共行政主體的多元目標(biāo)，忽視了人的作用，這種公共行政的工具理性原則直接導(dǎo)致的結(jié)果就是用公共行政體系的機(jī)械化、技術(shù)化完全取代行政人員的行為自主性，形成了公共組織嚴(yán)重的官僚主義。在這種組織中，行政人員被界定為一種“行政人”概念，即被行政組織高度異化的完全被動(dòng)服從組織任務(wù)、目標(biāo)置換單一、呆板和僵化的行政組織中的人。在這種體制下，行政人員完全不能充分實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，幾乎成為了行政組織進(jìn)行公共事務(wù)的利用工具?；谶@種情況，公共行政人員幾乎沒(méi)有潛在的公共行政道德觀念，只是機(jī)械的完成行政事務(wù)并努力掙脫行政體系在其身上的枷鎖，不斷試圖通過(guò)已獲得的行政權(quán)力索取自身利益，實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)，這也是對(duì)官僚體制的重大沖擊，畢竟公共行政人員本身就具備多元的價(jià)值要求，他們只能盡最大努力爭(zhēng)取目標(biāo)的一個(gè)個(gè)實(shí)現(xiàn)，就在這實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中必然導(dǎo)致官僚腐敗的產(chǎn)生。其次，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的劃分，出現(xiàn)了公共行政人員人性定位的紛爭(zhēng)。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)即“自利的理性人”假設(shè)，不僅作為一個(gè)廣泛認(rèn)同的理論思潮，而且被許多學(xué)者應(yīng)用于公共領(lǐng)域，典型的就是以布凱南為代表的公共選擇學(xué)派。他們認(rèn)為，“與市場(chǎng)中的自愿交易一樣，政治也是一個(gè)交易過(guò)程，市場(chǎng)交易是為了獲得滿意的私人物品，政治交易是為了獲得公共的“善”。政治中的個(gè)人追求私利的行為，在既定的合適法律和制度結(jié)構(gòu)下，會(huì)無(wú)意中造成有利于全社會(huì)利益的結(jié)果?！保?］

這種理論對(duì)于探尋行政人員以利益最大化的選民身份進(jìn)行投票活動(dòng)所采取的理性行為具有積極意義，同時(shí)也在一定程度上解釋了行政管理領(lǐng)域中存在的如效率低下、機(jī)構(gòu)膨脹等種種問(wèn)題出現(xiàn)的原因，但是他混淆了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的界限，把私人領(lǐng)域人們的追求放到公共領(lǐng)域，這種做法遭到了學(xué)者們的質(zhì)疑。典型的就是中國(guó)人民大學(xué)的張康之教授，他提出，公共領(lǐng)域的行政人員必須是“公共人”假設(shè)。他認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的“經(jīng)濟(jì)人的利己目的是通過(guò)利他的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的，是利己和利他的統(tǒng)一。”［4］這就是說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，個(gè)體利益最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是通過(guò)向他人提供優(yōu)質(zhì)的商品和服務(wù)，在滿足他人的需求中獲得的，這種“在適當(dāng)?shù)姆膳c制度的范圍內(nèi)，市場(chǎng)上個(gè)人利己行為的相互作用會(huì)產(chǎn)生一種反映所有參與者利益的秩序?！保?］換言之，在市場(chǎng)化模式下，通過(guò)市場(chǎng)自身規(guī)律的調(diào)節(jié)，個(gè)體之間的利益逐步達(dá)到均衡，在市場(chǎng)出現(xiàn)失靈現(xiàn)象的情況下，有政府的宏觀調(diào)控進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，最大程度上避免公平的兩極分化。而公共領(lǐng)域則完全不同。由于政府機(jī)構(gòu)和行政人員是在公共空間從事關(guān)乎公共的事務(wù)，其工作性質(zhì)大都具有壟斷性，因此，他們?cè)谧非髠€(gè)人私利時(shí)受到的監(jiān)督和制約遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的企業(yè)和個(gè)人，他們可以更加自由地以權(quán)謀私，追求個(gè)人私利的最大化，甚至不顧這種行為是否危害公共利益。“在公共領(lǐng)域官僚追求自身利益的“經(jīng)濟(jì)人”行為，不會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)那樣反映所有參與者利益的自發(fā)秩序，而只能導(dǎo)致官僚主義、政府效率下降和腐敗泛濫等?！保?］

“經(jīng)濟(jì)人”和“公共人”假設(shè)都在一定程度上反映了公共行政人員的多價(jià)值沖突現(xiàn)象，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，市場(chǎng)化的管理滲入社會(huì)生活的方方面面，“經(jīng)濟(jì)人”和“公共人”假設(shè)的同時(shí)存在，一定程度上加深了公共行政人員多價(jià)值選擇沖突的困境，明確公共行政人員的價(jià)值取向，成為構(gòu)建公共利益價(jià)值內(nèi)涵的關(guān)鍵性因素。最后，形成公共行政人員價(jià)值沖突的最主要原因還在于公共行政人員的“人”角色。政府與公共行政人員的產(chǎn)生都是基于公民權(quán)力的轉(zhuǎn)移，公民通過(guò)讓渡自身的一部分權(quán)力給政府，然后由政府中的公共行政人員以“人”的身份代替公民執(zhí)行部分公民權(quán)力，這種關(guān)系使得權(quán)力所有者和行使者基本分離，造成了委托人與人利益的不一致，多重利益的疊加和混淆使得公共行政人員迷失了最初的權(quán)力意愿。同時(shí)，公民與人之間信息享用不對(duì)稱，并且監(jiān)督成本較高，很難避免人驅(qū)逐私利現(xiàn)象的發(fā)生。在執(zhí)行人權(quán)力過(guò)程中，公共行政人員往往又會(huì)陷于多級(jí)授權(quán)的境地中，來(lái)自上級(jí)機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)和全體人民等等，多元權(quán)的存在，進(jìn)一步加劇了公共行政人員多價(jià)值沖突的困境。

一、公共管理倫理的內(nèi)涵與特點(diǎn)

公共管理倫理是一種存在于公共領(lǐng)域中的角色倫理，是人們對(duì)公共管理主體的公共管理行為和政治活動(dòng)的正當(dāng)性和合理性的判斷過(guò)程和判斷依據(jù)。公共管理倫理具有以下四個(gè)特點(diǎn)：第一，公共管理倫理是針對(duì)公共管理主體的權(quán)利義務(wù)的規(guī)范體系。理論上而言，公共管理主體既要履行道德義務(wù)又可以享有道德權(quán)力。但在實(shí)踐中，公共管理主體必須以義務(wù)為本位，要做出一定犧牲。但是當(dāng)前等價(jià)交換是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本法則，在這樣的環(huán)境背景下，社會(huì)主體在做出任何行為時(shí)都會(huì)參照等價(jià)交換這樣一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本法則。但在公共管理領(lǐng)域中不是所有的付出都是有回報(bào)的，更不要提等值的回報(bào)了。在這種時(shí)候，當(dāng)公共管理的主體需要去權(quán)衡自己的得失的時(shí)候就需要公共管理倫理的規(guī)范作用。第二，公共管理倫理是一種調(diào)節(jié)公私利益觀念的道德體系。對(duì)公共利益進(jìn)行維護(hù)是公共管理倫理最基本的要求。維護(hù)公共利益的行政倫理的基本內(nèi)容、基本道德原則是如何處理公共利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系。道德規(guī)范是道德原則的體現(xiàn)。但是隨著公私領(lǐng)域邊界的日漸清晰，公共利益和私人利益的矛盾逐漸凸顯。公共管理主體作為公共利益的實(shí)現(xiàn)者和維護(hù)者的同時(shí)也擁有追求私人利益的權(quán)利和要求，于是公私利益的合理分割和合法實(shí)現(xiàn)就成為擺在公共管理主體面前的一道難題，也成為社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，影響著社會(huì)公眾對(duì)公共管理主體信任度的高低。所以公共管理需要公共管理倫理體系的規(guī)范和控制，需要公共管理倫理體系發(fā)揮價(jià)值導(dǎo)向和價(jià)值指引的作用。第三，公共管理倫理是一種行政權(quán)力的內(nèi)在約束機(jī)制。行政權(quán)力的約束機(jī)制包括自律機(jī)制和他律機(jī)制。他律機(jī)制更多地體現(xiàn)為法律和外在主體的監(jiān)督，而自律機(jī)制則體現(xiàn)為倫理道德的約束。公共管理倫理體系作為公共管理主體服務(wù)精神得以實(shí)現(xiàn)的依托和保障機(jī)制，同時(shí)也可以成為對(duì)行政權(quán)力的一種內(nèi)在約束機(jī)制。第四，公共管理倫理是政府管理的價(jià)值體系。政府管理的實(shí)踐行為要以一定的倫理目標(biāo)為導(dǎo)向，在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)要秉承一定的價(jià)值準(zhǔn)則。無(wú)論是遵從“企業(yè)邏輯”、“技術(shù)主義”和“科學(xué)主義”［2］僅注重效率，還是注重效率的同時(shí)亦關(guān)注社會(huì)正義和社會(huì)公平，都可以成為政府管理主體的價(jià)值選擇。公共管理倫理的內(nèi)涵和特點(diǎn)展示了公共管理倫理的理論范疇和邏輯體系，正如前面所說(shuō)，公共管理倫理價(jià)值觀的邏輯推演是伴隨著從傳統(tǒng)的行政學(xué)到公共行政學(xué)、再到新公共行政學(xué)或新公共管理理論和實(shí)踐的歷史演變的。從歷時(shí)態(tài)的角度探究公共管理倫理的發(fā)展、演變以及發(fā)展演變的規(guī)律和動(dòng)因，可以提供系統(tǒng)有效的公共管理倫理邏輯推演的歷史經(jīng)驗(yàn)，從而為真實(shí)有效地把握西方國(guó)家公共管理倫理演變的深層動(dòng)因和內(nèi)在規(guī)律提供良好的動(dòng)力支持。

二、西方公共管理倫理訴求的嬗變

國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，西方公共管理倫理的演變經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期：一是奉行效率至上的傳統(tǒng)時(shí)期，二是倡導(dǎo)社會(huì)公平為主的新公共行政時(shí)期，三是推行以市場(chǎng)化為主的新公共管理時(shí)期。

（一）奉行效率至上的傳統(tǒng)時(shí)期

公共管理倫理演變歷程的第一時(shí)期可以追溯到伍德羅•威爾遜的《行政之研究》。伍德羅•威爾遜受德國(guó)學(xué)者斯坦因和布隆赤里的啟發(fā)于1887年發(fā)表了《行政學(xué)之研究》一文，提出了“政治與行政二分”的原則，并認(rèn)為公共行政應(yīng)該嚴(yán)格恪守“價(jià)值中立”原則。威爾遜所倡導(dǎo)的“價(jià)值中立”原則是為了解決當(dāng)時(shí)美國(guó)政府管理和政府服務(wù)體系的混亂和無(wú)效，順應(yīng)了民眾對(duì)政府管理專業(yè)化、穩(wěn)定化、客觀化和標(biāo)準(zhǔn)化的要求，催生了傳統(tǒng)公共行政對(duì)效率的關(guān)注。在威爾遜宣揚(yáng)公共行政的“效率”觀的基礎(chǔ)之上，馬克斯•韋伯將效率觀發(fā)展開(kāi)來(lái)。馬克斯•韋伯認(rèn)為要想實(shí)現(xiàn)組織管理的合理化必須強(qiáng)調(diào)以效率為核心的穩(wěn)定、嚴(yán)格、精細(xì)、可靠的管理。韋伯創(chuàng)立了“理性官僚制”，將威爾遜對(duì)“效率”的柏拉圖式的追求變成了具有可操作的制度性方案。韋伯建立在“合理性———合法化”基礎(chǔ)之上的“理性官僚制”以及同時(shí)期的泰勒的科學(xué)管理思想與威爾遜的“價(jià)值中立”原則相結(jié)合催生了20世紀(jì)公共行政的科學(xué)主義和技術(shù)主義導(dǎo)向，在公共行政領(lǐng)域中徹底摒棄了道德價(jià)值，使得“形式化”、“效率化”成為了公共行政體系的主流［3］。

[摘要]本文認(rèn)為行政倫理學(xué)的發(fā)展必須倡導(dǎo)對(duì)該領(lǐng)域內(nèi)重大問(wèn)題的關(guān)注以及學(xué)者們?cè)诖祟愌芯恐械暮献髋?作者提出四個(gè)值得關(guān)注的重要問(wèn)題:公共行政倫理學(xué)研究的規(guī)范性基礎(chǔ)、全球化、組織設(shè)計(jì)、平等問(wèn)題。

20世紀(jì)70年代中期至今,隨著新公共行政運(yùn)動(dòng)的不斷高漲,行政倫理的學(xué)術(shù)研究和應(yīng)用也都得到了快速發(fā)展并呈現(xiàn)出多樣性。行政倫理學(xué)已日益證明了自身在公共行政領(lǐng)域內(nèi)的存在并逐步在研究中由邊緣走向中心(Cooper,2001)。

但是,當(dāng)前的行政倫理學(xué)研究缺乏對(duì)該領(lǐng)域內(nèi)核心問(wèn)題的關(guān)注,學(xué)者們未曾在圍繞這些問(wèn)題而開(kāi)展的研究中形成系統(tǒng)而持續(xù)的合力,而是各自為陣,研究?jī)?nèi)容也非常分散。能夠允許學(xué)者廣泛地涉獵各自感興趣的問(wèn)題是行政倫理學(xué)研究的學(xué)科優(yōu)勢(shì),這反映了這個(gè)領(lǐng)域入世的研究態(tài)度,及其理論對(duì)不同問(wèn)題的解釋力。但學(xué)者對(duì)研究領(lǐng)域內(nèi)最基本和最緊迫問(wèn)題的共同關(guān)注,更是任何學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域得以不斷發(fā)展的重要推動(dòng)力。

為了實(shí)現(xiàn)這種學(xué)術(shù)研究的合力,需要行政倫理學(xué)者對(duì)該領(lǐng)域內(nèi)的核心概念和中心問(wèn)題進(jìn)行界定并達(dá)成共識(shí)。我從自身從事行政倫理學(xué)研究和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)出發(fā),提出行政倫理學(xué)界應(yīng)該集中研究的一些重大問(wèn)題,并希望以此來(lái)激發(fā)大家對(duì)行政倫理學(xué)領(lǐng)域內(nèi)一些重大主題的共同關(guān)注和探討。

一、公共行政倫理的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)是什么

有人簡(jiǎn)單化地將這一問(wèn)題表述為:“政府應(yīng)該根據(jù)誰(shuí)的道德標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行道德抉擇?”這種提問(wèn)方式隱含了一種假設(shè),即在面臨道德選擇時(shí),我們只能向自身尋求個(gè)人的道德標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行判斷,這種道德標(biāo)準(zhǔn)根植于宗教信仰、政治承諾、世俗人生觀之中,可能還包括一些經(jīng)由社會(huì)化過(guò)程和個(gè)人生活經(jīng)歷形成的,并與我們的工作環(huán)境緊密相關(guān)的更高層次的個(gè)人的道德取向。

編者按：本文主要從行政自由裁量權(quán)的合理性價(jià)值及其限度、責(zé)任倫理：行政自由裁量權(quán)失范的規(guī)制理路、結(jié)語(yǔ)三方面進(jìn)行論述。其中，包括：行政自由裁量權(quán)的合理性價(jià)值，表現(xiàn)為契合公共行政的價(jià)值取向、彌補(bǔ)法律的局限性；行政自由裁量權(quán)的價(jià)值限度，表現(xiàn)為目的不當(dāng)、不平等對(duì)待、主觀臆斷，隨意裁量、程序不當(dāng)?shù)龋唤肮芾碇行闹髁x”對(duì)制約行政自由裁量權(quán)的探索，方法為合法性原則、合理性原則、程序公正等；新公共服務(wù)范式對(duì)自由裁量權(quán)的規(guī)制——責(zé)任倫理；責(zé)任是任何治理過(guò)程的基礎(chǔ)；責(zé)任倫理是一個(gè)“不單純的混合物”等，具體材料請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

[論文摘要]隨著現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要以及對(duì)公共行政現(xiàn)代性的追尋，行政自由裁量權(quán)的合理性價(jià)值及其限度日益凸顯。20世紀(jì)末，西方的新公共服務(wù)等理論范式對(duì)倫理價(jià)值的關(guān)注，無(wú)疑是解決此問(wèn)題的一盞指路明燈。在制度之外輔以一種建基于內(nèi)在道德信念的自我約束機(jī)制——責(zé)任倫理，契合了公共行政道德化趨向。責(zé)任倫理作為行政自由裁量權(quán)價(jià)值生成與公正運(yùn)用的基本前提與保障，可確保行政自由裁量權(quán)以一種符合民主、公正要求的負(fù)責(zé)任的方式行使。

[論文關(guān)鍵詞]行政自由裁量權(quán)；公正；責(zé)任倫理；新公共服務(wù)

近代以來(lái)，行政責(zé)任的制度化設(shè)計(jì)是基于“管理中心主義”所確立的官僚制，是一個(gè)責(zé)任中心主義的體系。由于行政自由裁量權(quán)本身固有的“自由”裁斷屬性，裁量權(quán)的行使者偏離法律精神和公正原則而引發(fā)的公正失范現(xiàn)象不免存在，昭示了責(zé)任中心主義固有的局限性。20世紀(jì)末，西方的新公共服務(wù)等理論范式凸顯的對(duì)倫理價(jià)值的關(guān)注，為探索規(guī)制行政自由裁量權(quán)的路徑選擇提供了有益的視角。

一、行政自由裁量權(quán)的合理性價(jià)值及其限度

(一)行政自由裁量權(quán)的合理性價(jià)值

一、“公共管理倫理學(xué)”是公共管理的倫理學(xué)

在科學(xué)分類中，作為科學(xué)研究對(duì)象的倫理關(guān)系歷來(lái)都被看作為一種普遍的社會(huì)關(guān)系。在一種有著相似文化類型的社會(huì)中，大致有著相類似的倫理關(guān)系，以及由這種倫理關(guān)系構(gòu)成的社會(huì)結(jié)構(gòu)類型。即使同一文化類型的社會(huì)分屬于不同的國(guó)家，它們之間的差別也往往表現(xiàn)在政治上和意識(shí)形態(tài)上的差異。這些差異，對(duì)于社會(huì)的存在來(lái)說(shuō)，往往還是相對(duì)表面的現(xiàn)象，在更深的層次上，他們的倫理關(guān)系、社會(huì)的倫理結(jié)構(gòu)及其倫理觀念，有著不可懷疑的一致性。所以說(shuō)，倫理學(xué)的話題往往是一些永久性的話題。在一定的同一文化類型的社會(huì)中，每一個(gè)時(shí)代的人們，都在重復(fù)地談?wù)撝辉掝}。這表明，在歷史的縱向維度上和在現(xiàn)實(shí)的橫向維度上，倫理話題都是最具普遍性的話題。

但是，倫理話題所表現(xiàn)出來(lái)的這種普遍性其實(shí)只是一種歷史現(xiàn)象。在20世紀(jì)，一個(gè)明顯的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)就是社會(huì)生活領(lǐng)域的分化和科學(xué)的分化，社會(huì)生活在以往的歷史發(fā)展的前提下進(jìn)入了加速分化的階段。同樣，科學(xué)的學(xué)科分化也令人目不暇顧。在這種情況下，倫理話題的普遍性與特殊性的辯證法開(kāi)始得到證實(shí)，存在著一般性的倫理研究和特殊的倫理研究并存的科學(xué)事實(shí)。一方面，重復(fù)著以往時(shí)代的倫理話題繼續(xù)加以研究，依然是倫理學(xué)的主流，甚至出現(xiàn)了更為系統(tǒng)、更為深入的倫理哲學(xué)省思。另一方面，關(guān)于具體的社會(huì)生活領(lǐng)域的倫理考察也吸引了大量學(xué)者的興趣，人們深入地分析一些具體的社會(huì)生活領(lǐng)域中的特殊的倫理關(guān)系類型，提出職業(yè)道德規(guī)范體系的建設(shè)。這就是在20世紀(jì)后半期開(kāi)始成為倫理學(xué)研究熱點(diǎn)的職業(yè)道德研究。公共管理倫理學(xué)就是在這種科學(xué)和社會(huì)發(fā)展條件下建立起來(lái)的一門(mén)科學(xué)，它是作為對(duì)公共管理領(lǐng)域中的倫理關(guān)系作出專門(mén)研究的科學(xué)，并根據(jù)這一專門(mén)研究對(duì)公共管理的價(jià)值取向和公共管理者的職業(yè)道德規(guī)范作出規(guī)定。

“公共管理倫理學(xué)”是一門(mén)新學(xué)科，它的前身可以看作為“行政倫理學(xué)”。在稍早的時(shí)期中，人們?cè)?jīng)試圖通過(guò)對(duì)行政體系作出倫理思考去建立行政倫理學(xué)，但這個(gè)嘗試并沒(méi)有引起廣泛的關(guān)注。根據(jù)韋伯等人經(jīng)典的官僚制理論，行政體系是建立在工具理性的基礎(chǔ)上的，它的基本特征表現(xiàn)為對(duì)科學(xué)性的追求，所以，以談?wù)搩r(jià)值問(wèn)題為宗旨的行政倫理學(xué)一時(shí)很難得到人們的認(rèn)為。近年來(lái)，行政管理的問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)了社會(huì)化的趨勢(shì)，它不再僅僅是屬于政府專有的管理形式，而成為一種擴(kuò)展到許多非政府的社會(huì)公共部門(mén)的管理形式。當(dāng)行政管理的方式被推廣到非政府部門(mén)的時(shí)候，傳統(tǒng)的行政管理方式出現(xiàn)了許多不適應(yīng)的情況，因而需要改革和調(diào)整。一方面，使傳統(tǒng)的行政管理方式被改造為適應(yīng)非政府公共部門(mén)管理的管理方式；另一方面，這種管理方式在非政府部門(mén)的成功又對(duì)政府部門(mén)的行政管理提出了改革的要求，要求政府部門(mén)的管理也采納非政府部門(mén)的管理經(jīng)驗(yàn)。這樣，就出現(xiàn)了公共管理這個(gè)特殊的管理形式?？梢?jiàn)，公共管理是從傳統(tǒng)的行政管理中發(fā)展而來(lái)的，但又不能根據(jù)傳統(tǒng)的行政管理的理論和觀念來(lái)認(rèn)識(shí)它，它是一種新型的管理形式，根據(jù)管理學(xué)的術(shù)語(yǔ)，干脆把這種管理形式稱作為管理的新模式。

公共管理倫理學(xué)是與公共管理聯(lián)系在一起的，是公共管理這種新的管理模式提出了建立公共管理倫理學(xué)的要求。就公共管理自身而言，它的出現(xiàn)決非歷史的偶然，更不是一些標(biāo)新立異的學(xué)者們的杜撰。公共管理作為一種新管理模式，是歷史發(fā)展的必然結(jié)果。從邏輯上講，管理的歷史是與人類的歷史一樣久遠(yuǎn)的，有了人也就有了管理。因?yàn)?，人在今天已?jīng)被公認(rèn)地稱作為社會(huì)的動(dòng)物。從人類歷史的形成來(lái)看，單個(gè)的人是不能被稱作為人的。我們無(wú)法設(shè)想，一個(gè)單個(gè)的人可以從猿進(jìn)化為人，從猿到人的轉(zhuǎn)變必然是一個(gè)整體進(jìn)化的過(guò)程。人是在社會(huì)的整體中才能成為人和被看作為人，離開(kāi)了社會(huì)的整體，就無(wú)法理解人與動(dòng)物還有什么本質(zhì)性的差別。而人作為社會(huì)的人，他的最為基本的存在形式就是他們之間的集體活動(dòng)和協(xié)同作業(yè)。這之中，必然包含著管理關(guān)系。也許在人類社會(huì)的早期，這種管理關(guān)系是極其簡(jiǎn)單的。但無(wú)論它多么簡(jiǎn)單，畢竟是作為一種管理關(guān)系而存在的。所以，我們說(shuō)，即使在最為原始的人類社會(huì)中，也必然存在著管理關(guān)系，有著管理活動(dòng)。

行政管理是隨著國(guó)家的出現(xiàn)而出現(xiàn)的。當(dāng)然，在一些“類國(guó)家”的原始部落中就已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)了行政管理的問(wèn)題。但是，如果我們把這些原始部落稱作為“類國(guó)家”的話，那么我們也同樣可以把這種初級(jí)形式的行政管理稱作為“類行政管理”。因?yàn)槲覀冋務(wù)撔姓芾淼臅r(shí)候，實(shí)際上我們是把包含著這樣幾項(xiàng)內(nèi)容的管理形式稱作為行政管理的：(1)有著相對(duì)固定的行政等級(jí)序列；(2)有著相對(duì)固定的行政管理人員；(3)有著相對(duì)穩(wěn)定的自上而下的行政授