同志們：

這次經(jīng)驗交流工作會議，是一次非常重要的會議，我認(rèn)為有四個特點：一是會議準(zhǔn)備時間比較長。安全處20*年上半年就著手準(zhǔn)備，并做了許多調(diào)研；二是時間比較特殊。這個時期是我們交通安全工作的敏感時期和重要時期；三是內(nèi)容比較豐富。既有經(jīng)驗交流，還有業(yè)務(wù)培訓(xùn)。四是參加這次會議的代表面廣、層次高。包括廳機關(guān)的相關(guān)處室、廳直單位、市縣兩級交通局的領(lǐng)導(dǎo)。這次會議的主要任務(wù)是全面貫徹落實總書記提出的“堅持安全發(fā)展、強化安全生產(chǎn)管理和監(jiān)督、有效遏制重特大安全事故”和“完善突發(fā)事件應(yīng)急管理體制”、“保障人民生命財產(chǎn)安全”的總體要求，總結(jié)我們在安全工作中好的經(jīng)驗和做法，相互交流體會，從而推動全省交通安全生產(chǎn)總體水平的提高。剛才，松原市交通局、永吉縣交通局、白城市地方海事局、省高管局公主嶺管理處和吉運集團等五家單位分別在會上介紹了各自在安全管理工作中好的經(jīng)驗。應(yīng)該說這些經(jīng)驗很好，很有特點。說明大家在安全管理工作上是動了腦筋的。尤其是單位領(lǐng)導(dǎo)重視、責(zé)任機制落實、部門基礎(chǔ)工作扎實、創(chuàng)造性地開展工作是這些單位一個突出共同特點。其他進行書面交流單位的工作也各具特色。廳安委會辦公室要對具有普遍指導(dǎo)意義的一些經(jīng)驗做法，進行認(rèn)真歸納總結(jié)，并在全省推廣，提高我們的安全工作管理水平。

這次會議省安監(jiān)局非常重視，特別是省安監(jiān)局丁喜忠副局長、王工一處長在百忙中專程前來參加我們的會議。剛才，丁局長就如何抓好安全生產(chǎn)工作作了重要講話。丁局長的講話站位高、針對性強，對我們的工作既給予了肯定，對下步的工作又提出了明確的要求。大家回去后，一定要在工作中認(rèn)真領(lǐng)會和貫徹落實。

下面，就當(dāng)前和今后的交通安全管理工作，我代表廳黨組講三點意見：

一、認(rèn)真貫徹落實“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，牢固樹立“以人為本，安全第一，生命至上，做一個負(fù)責(zé)任行業(yè)”的理念，始終如一地把安全生產(chǎn)工作放在首要位置

1、要充分認(rèn)識做好安全生產(chǎn)工作的極端重要性。安全生產(chǎn)工作事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和交通行業(yè)的穩(wěn)定大局。安全是廳黨組提出的交通工作三個永恒主題之一。過去是“質(zhì)量、成本、安全”，現(xiàn)在變?yōu)椤鞍踩①|(zhì)量、成本”。在每年“文明在交通”活動中，把安全納入并列入重要位置，實行一票否決。對此，我們要站在講政治的高度，從做一個負(fù)責(zé)任的行業(yè)角度出發(fā)，切實把安全生產(chǎn)工作當(dāng)頭等大事來抓，尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)，要充分認(rèn)識到搞好安全生產(chǎn)，是全面落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求?？茖W(xué)發(fā)展，必須堅持“以人為本”，把人的生命放在第一位。經(jīng)濟發(fā)展必須建立在安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，絕不能以損害人民群眾利益甚至犧牲職工生命為代價；要充分認(rèn)識到搞好安全生產(chǎn)，是建設(shè)和諧社會的迫切需要。安全生產(chǎn)關(guān)系到各行各業(yè)，關(guān)系到千家萬戶。加強安全生產(chǎn)工作，是維護人民群眾根本利益的重要舉措，是保持社會和諧穩(wěn)定的重要環(huán)節(jié)，有了安全才能穩(wěn)定，穩(wěn)定才能和諧；要充分認(rèn)識搞好安全生產(chǎn)工作，是各級領(lǐng)導(dǎo)的重要職責(zé)。我們必須樹立正確的政績觀，抓經(jīng)濟發(fā)展是政績，抓安全生產(chǎn)也是政績。不抓好安全生產(chǎn)，就沒有全面履行職責(zé)。各單位、各部門和企業(yè)，一定要以對人民群眾高度負(fù)責(zé)的精神，努力做好安全生產(chǎn)工作。

摘要：在應(yīng)對日趨頻繁、復(fù)雜和嚴(yán)重的災(zāi)害風(fēng)險過程中，傳統(tǒng)的以政府為中心的應(yīng)急管理模式局限性凸顯，客觀上要求推進應(yīng)急管理模式從以政府為中心向以社區(qū)為中心，實現(xiàn)應(yīng)急管理重心下移、關(guān)口前移和主體外移。美國適時提出全社區(qū)應(yīng)急管理模式并取得初步成效，其先進經(jīng)驗亟待剖析和總結(jié)?；趯γ绹鐓^(qū)應(yīng)急管理模式的理念、原則、實施策略和路徑等關(guān)鍵要素及其實踐經(jīng)驗的梳理和概述，總結(jié)美國全社區(qū)應(yīng)急管理模式的特點并得出啟示。

關(guān)鍵詞：美國；全社區(qū)應(yīng)急管理；災(zāi)害風(fēng)險

伴隨著全球城市化、工業(yè)化、信息化的迅猛發(fā)展和環(huán)境的急劇變化，世界各國尤其是發(fā)展中國家的災(zāi)害風(fēng)險持續(xù)增加。①面對日趨頻繁、復(fù)雜和嚴(yán)重災(zāi)害風(fēng)險的挑戰(zhàn)，世界眾多國家應(yīng)急管理部門認(rèn)識到僅僅依靠政府部門的資源、能力已不能解決災(zāi)害風(fēng)險帶來的嚴(yán)重后果，②而社區(qū)在災(zāi)害風(fēng)險治理中卻發(fā)揮著日益重要作用。③鑒于此，目前世界上主要國家紛紛推動建立完善基于社區(qū)的應(yīng)急模式、機制和管理體系，實現(xiàn)由基于政府的應(yīng)急管理模式向基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險管理模式轉(zhuǎn)型。目前，全球范圍內(nèi)已有很多國家開始想基于社區(qū)的應(yīng)急管理模式轉(zhuǎn)型實踐并取得了寶貴經(jīng)驗。美國作為發(fā)達國家，應(yīng)急管理起步早，經(jīng)驗豐富。近年來，隨著災(zāi)害風(fēng)險形勢與日俱增，美國推進應(yīng)急管理模式改革。美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）于2011年提出了“全社區(qū)”應(yīng)急管理模式，并在7個社區(qū)展開試點，積累了豐富的經(jīng)驗。我國應(yīng)急管理模式是以政府為中心的應(yīng)急管理模式，在我國進行應(yīng)急管理模式改革亦是大勢所趨。盡管各國自然地理條件、氣候變化情況、城市化進程、信息化程度、社會制度環(huán)境等存在差異，以及各國的應(yīng)急管理模式和政策體系不同，但各國應(yīng)急管理模式的諸多方面均具備比較借鑒價值。美國全社區(qū)的應(yīng)急管理模式是應(yīng)急管理模式改革的典型案例，其成功的經(jīng)驗亟待剖析借鑒。然而，針對國內(nèi)外基于社區(qū)的應(yīng)急管理模式、機制仍缺乏系統(tǒng)性的研究和總結(jié)。本文將在對美國全社區(qū)應(yīng)急管理模式理念、策略、實施路徑、特點進行分析的基礎(chǔ)上，得出經(jīng)驗和啟示，以期對國內(nèi)應(yīng)急管理改革起到指引作用。

一、全社區(qū)應(yīng)急管理模式的理念、策略與實施途徑

（一）基本理念。針對美國災(zāi)害風(fēng)險新形勢，F(xiàn)EMA關(guān)于全社區(qū)應(yīng)急管理模式中政府與社區(qū)的地位與關(guān)系、社區(qū)資源利用、公眾參與以及社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)目標(biāo)等都形成了新的理念。第一，關(guān)于政府與社區(qū)的關(guān)系，改變了以往應(yīng)急管理以政府為單一中心的理念，提出政府、社區(qū)多中心，社區(qū)“領(lǐng)導(dǎo)”應(yīng)急管理的理念。FEMA敏銳覺察到政府在應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險中的資源和能力的局限性，提出政府不能包攬災(zāi)害風(fēng)險應(yīng)對的一切事務(wù)，在應(yīng)急管理中應(yīng)該起到主導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)作用，而不是“領(lǐng)導(dǎo)”作用。社區(qū)作為災(zāi)害風(fēng)險的直接受害者和主要應(yīng)對者，在應(yīng)急管理中應(yīng)該起“領(lǐng)導(dǎo)”作用，而不能被動“響應(yīng)”。第二，關(guān)于社區(qū)資源，F(xiàn)EMA認(rèn)識到社區(qū)有著豐富的人力、物力、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等資源，在災(zāi)害風(fēng)險應(yīng)對中應(yīng)當(dāng)充分加以利用和進一步加強。第三，關(guān)于公眾參與和網(wǎng)絡(luò)治理，提出社區(qū)公眾有效參與對于防災(zāi)減災(zāi)起著關(guān)鍵作用，要運用各種途徑倡導(dǎo)社區(qū)公眾參與應(yīng)急管理，提高社區(qū)公眾在災(zāi)害風(fēng)險應(yīng)對中的地位，發(fā)揮其作用，并推動形成良好的政府與社區(qū)公眾之間的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)治理。第四，關(guān)于社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)目標(biāo)，應(yīng)急管理不應(yīng)僅僅著眼于防災(zāi)減災(zāi)短期目標(biāo)和績效，而應(yīng)以不斷提高社區(qū)應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險的復(fù)原力，促進社區(qū)可持續(xù)發(fā)展為終極目標(biāo)。（二）主要原則。全社區(qū)應(yīng)急管理模式是全社會參與的應(yīng)急管理模式，其目標(biāo)的實現(xiàn)和社區(qū)復(fù)原力的提升是多因素作用的結(jié)果，其關(guān)鍵因素有三個，也即全社區(qū)模式的三個主要原則。第一，了解并滿足全社會的實際需求。各個社區(qū)在價值觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、社會結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)和人際關(guān)系等方面具有多樣性和獨特性。應(yīng)急管理者應(yīng)深入了解社區(qū)居民現(xiàn)實生活中的安全狀況和不斷變化的需求，以及公眾參與應(yīng)急管理活動的積極性。全社區(qū)模式下，由于社區(qū)公眾的廣泛參與應(yīng)急管理，這為應(yīng)急管理部門深入地了解社區(qū)居民對于防災(zāi)減災(zāi)方面的實際需求提供了有利條件。第二，發(fā)動社區(qū)廣泛參與并賦予其權(quán)力。社區(qū)由公共部門、私有部門和公民不同類型的社會公眾組成，具體包括社區(qū)服務(wù)的團體和機構(gòu)、宗教團體和殘疾人群體、學(xué)術(shù)團體、專業(yè)協(xié)會，以及私人和非營利部門。政府應(yīng)急管理不能滿足應(yīng)急管理需求的情勢下，應(yīng)發(fā)動社區(qū)公共部門、私有部門和公民廣泛參與應(yīng)急管理，使社區(qū)公眾成為應(yīng)急管理隊伍的一部分，并賦予其應(yīng)有權(quán)力。當(dāng)社區(qū)公眾與政府能有效進行應(yīng)急管理對話時，它就能充分表達其真實需求以及提供解決這些需求的資源，也能促使社區(qū)作出切合社區(qū)實際需要的應(yīng)急規(guī)劃，提升當(dāng)?shù)胤罏?zāi)減災(zāi)能力以應(yīng)對各種威脅和危害。第三，實現(xiàn)社區(qū)應(yīng)急管理與社區(qū)日常工作的有機統(tǒng)一。全社區(qū)模式要求調(diào)整政府與社區(qū)關(guān)系，整合社區(qū)已有的組織、資產(chǎn)、技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)等資源，以及協(xié)調(diào)個人、家庭、團體組織的關(guān)系，以有效利用這些資源和關(guān)系做好災(zāi)前準(zhǔn)備，以及災(zāi)時應(yīng)對和災(zāi)后恢復(fù)。（三）全社區(qū)應(yīng)急管理實施策略。為推進全社區(qū)應(yīng)急管理模式，F(xiàn)EMA基于部分社區(qū)的全社區(qū)應(yīng)急管理模式的成功實踐，提出了適用于各類社區(qū)的六個主要策略。1.認(rèn)識社區(qū)的復(fù)雜性社區(qū)相互依存，有其共同特征，但社區(qū)在人口、地理、資源、政治、經(jīng)濟、組織、政社關(guān)系、犯罪狀況、社會網(wǎng)絡(luò)形式以及凝聚力等方面存在許多差異。因此，社區(qū)具有其獨特性、多維性和復(fù)雜性。應(yīng)急管理者應(yīng)根據(jù)社區(qū)的這些特征制定社區(qū)參與策略和合作方案，以滿足防災(zāi)減災(zāi)實際需求。了解社區(qū)人口特征、人際交往、資源、需求和解決方案有多種途徑。目前，美國比較常用的途徑是社區(qū)地圖，這是一種直觀的認(rèn)識社區(qū)能力和需求的方法。應(yīng)急管理人員可使用社區(qū)地圖收集相關(guān)數(shù)據(jù)，如社區(qū)人口狀況、人際交往和社區(qū)資源等信息。掌握社區(qū)基本情況有利于應(yīng)急管理人員更好地了解和滿足公眾的需求，進行社區(qū)應(yīng)急管理。2.了解社區(qū)需求和能力了解社區(qū)的實際需求和能力，是有效參與防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃和行動的前提，也是實現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)目標(biāo)的關(guān)鍵。隨著災(zāi)害風(fēng)險形勢的變化，社區(qū)應(yīng)急管理面臨著許多新挑戰(zhàn)，應(yīng)急管理必須著眼于社區(qū)不斷變化的應(yīng)急需求，解決社區(qū)面臨的新問題。政府部門和社區(qū)公眾要根據(jù)自己的認(rèn)識和能力，通過相互協(xié)商，形成對社區(qū)實際需求的共識，共同尋求解決這些需求的途徑與方法。為全面準(zhǔn)確認(rèn)識社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)真實需求和能力，美國一些社區(qū)運用自我評估方法來評估面臨的威脅、危害和備災(zāi)情況。如墨西哥灣海濱社區(qū)復(fù)原力重點項目研究團隊開發(fā)的一個自我評估方法——社區(qū)復(fù)原力指標(biāo)（CRI），該評估方法可用于以下方面社區(qū)災(zāi)害應(yīng)對能力的評估：關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施、交通狀況、社區(qū)規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)方案、商業(yè)規(guī)劃和社會系統(tǒng)等。社區(qū)復(fù)原力指標(biāo)能有幫助應(yīng)急管理者找出防災(zāi)減災(zāi)薄弱環(huán)節(jié)和差距，促進社區(qū)應(yīng)急管理人員交流、溝通與協(xié)商，提高社區(qū)抵御災(zāi)害能力，以及評估災(zāi)后復(fù)原力水平。3.建立與加強與社區(qū)領(lǐng)袖的關(guān)系社區(qū)領(lǐng)袖是應(yīng)急管理部門與社區(qū)公眾以及社區(qū)公眾之間的橋梁和紐帶，加強與社區(qū)領(lǐng)袖聯(lián)系與合作是應(yīng)急管理部門在社區(qū)內(nèi)獲得更廣泛信任的重要途徑。社區(qū)有各類正式和非正式的社區(qū)領(lǐng)袖，如社區(qū)組織領(lǐng)袖、地方議會成員和其他政府領(lǐng)導(dǎo)、非營利組織領(lǐng)袖、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、志愿者或宗教領(lǐng)袖等，這些領(lǐng)袖在學(xué)識、能力和資源等方面各有所長，他們對社區(qū)應(yīng)急活動情況及其公眾參與積極性有比較全面深入的了解。社區(qū)領(lǐng)袖和合作伙伴可以協(xié)助應(yīng)急管理部門了解社區(qū)不斷變化的需求和能力，據(jù)此推斷何種防災(zāi)減災(zāi)活動會使居民易于達成共識和接受，并號召社區(qū)公眾參與社區(qū)應(yīng)急管理工作。4.建立和維持多元伙伴關(guān)系建立和加強與社區(qū)公眾的伙伴關(guān)系是確保社區(qū)成員廣泛參與應(yīng)急管理、開展集體應(yīng)急行動和有效防災(zāi)減災(zāi)的重要組織策略。建立加強公私伙伴關(guān)系、優(yōu)化協(xié)調(diào)機制和激發(fā)合作的動力能有效保障合作的持久性。另外，多元伙伴關(guān)系能促使社區(qū)公眾對防災(zāi)減災(zāi)達成共識，并促進更多利益相關(guān)者參與和支持。鑒于此，在全國第一次建立公私合作伙伴關(guān)系提高復(fù)原力會議上，F(xiàn)EMA行政長官克雷格福格特（CraigFugate）提出，“在應(yīng)急管理中我們不能割舍任何一個部門，因為相互依存關(guān)系太大……我們希望私營部門成為應(yīng)急隊伍的一部分，公私部門間應(yīng)是協(xié)作關(guān)系而不是互相競爭的關(guān)系?！苯⒒锇殛P(guān)系的關(guān)鍵是要尋求利益相關(guān)者之間的共同利益，并采取有效的合作途徑。為此，一方面，要采取合適的與社區(qū)公眾及當(dāng)?shù)仡I(lǐng)袖的溝通方式與途徑，如通過簡報、會議或志愿者活動，以確保應(yīng)急主體溝通順暢和信息對稱，保證應(yīng)急管理活動的有效性；另一方面，加強社區(qū)公眾的合作伙伴的應(yīng)急準(zhǔn)備活動（如應(yīng)急演練），這是保持應(yīng)急管理活力的途徑。5.授權(quán)地方行動面對日益嚴(yán)峻的災(zāi)害風(fēng)險形勢，僅僅依靠政府已不足以應(yīng)對各種災(zāi)害風(fēng)險，必須實現(xiàn)應(yīng)急管理重心下移和權(quán)力下放。在政府與公眾的關(guān)系上，要改變傳統(tǒng)的自上而下、高度集中的“指揮-控制”管理方式，①避免權(quán)力過于集中在上級應(yīng)急管理部門，由此造成下級部門和社區(qū)公眾對應(yīng)急管理部門的過于依賴。為此，F(xiàn)EMA提出應(yīng)急部門的職責(zé)應(yīng)該是積極推動和協(xié)調(diào)防災(zāi)減災(zāi)方案的確定、爭取救援、行動實施和結(jié)果評估等防災(zāi)減災(zāi)行動，而不是直接“領(lǐng)導(dǎo)”應(yīng)急行動，而社區(qū)公眾的職責(zé)不應(yīng)只是響應(yīng)，而應(yīng)是“領(lǐng)導(dǎo)”應(yīng)急行動。這種情況下，社會資本就成為促進社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)自身進行防災(zāi)減災(zāi)行動的重要因素，它為社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)的可持續(xù)性發(fā)展產(chǎn)生強大的推動作用。部門協(xié)同與公眾參與的防災(zāi)減災(zāi)格局一旦形成，防災(zāi)減災(zāi)效果就會日益顯現(xiàn)，并產(chǎn)生持久的效力。加強政府與社區(qū)的關(guān)系，應(yīng)建立對各方的角色和責(zé)任進行評估的基礎(chǔ)上，賦予地方相應(yīng)的集體行動權(quán)力。應(yīng)急管理部門應(yīng)該清晰地傳達防災(zāi)減災(zāi)愿景，使參與組織能在長期內(nèi)投入足夠的資源，并清楚地了解所期望的結(jié)果。特別是農(nóng)村社區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施（如電信設(shè)施、交通設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施）薄弱，以及應(yīng)急管理人員往往是兼職員工，因此，賦予地方行動對于農(nóng)村社區(qū)尤為重要。②6.加強社區(qū)管理服務(wù)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)和資產(chǎn)的利用和建設(shè)利用并加強現(xiàn)有的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)和資產(chǎn)是指利用社區(qū)已有社會、經(jīng)濟和政治資源，并將這些資源運用于應(yīng)急管理活動。社區(qū)在資金、物質(zhì)、人力資源等方面都有著極其豐富的資源，并有一系列的控制各類資源的社會行為團體、機構(gòu)、協(xié)會和網(wǎng)絡(luò)等組織。社區(qū)長期以來已形成組織和管理這些社會基礎(chǔ)設(shè)施的可行的方式。無論是招募志愿者或接受捐贈來儲備當(dāng)?shù)匚镔Y或動員鄰里建立預(yù)備組織，社區(qū)都有較強的能力來完成這些應(yīng)急準(zhǔn)備需求。應(yīng)急管理部門介入社區(qū)常規(guī)管理工作并引導(dǎo)社區(qū)逐步將社區(qū)資源運用于應(yīng)急管理對于應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后長期恢復(fù)至關(guān)重要。為此，第一，應(yīng)急管理部門要支持和加強社區(qū)常規(guī)活動，如為公眾提供會面和交流的空間，提供資源以支持當(dāng)?shù)氐幕顒樱⑼苿油卣剐碌幕锇殛P(guān)系，以擴大資源共享。第二，通過參與社區(qū)常規(guī)工作的討論和決策等活動來加強社區(qū)已有能力，并以開展應(yīng)急管理活動來發(fā)展社區(qū)的伙伴關(guān)系。第三，應(yīng)急管理部門還要與社區(qū)內(nèi)非合作伙伴進行溝通與合作，倡導(dǎo)他們參與應(yīng)急活動，發(fā)揮他們在應(yīng)急管理中的作用。（四）全社區(qū)應(yīng)急管理實施途徑。由于社區(qū)的獨特性和復(fù)雜性，各地區(qū)的全社區(qū)應(yīng)急管理模式實施途徑也不盡相同。FEMA通過與NPOs、學(xué)術(shù)界、私人組織和各級政府的研究，提出了以下實施途徑。1.掌握社區(qū)真實需求首先，對應(yīng)急管理人員開展社區(qū)多樣性教育，對他們的文化競爭力進行干預(yù)，并對他們進行文化素養(yǎng)和管理能力的教育培訓(xùn)，推動他們建立一個多語種的志愿者關(guān)系，促進他們與社區(qū)各類群體進行互動。其次，了解社區(qū)的群體特征，并發(fā)動公眾參與社區(qū)重要問題討論與決策，為社區(qū)制定防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略提供建議；掌握社區(qū)公眾間的交流語言和方式，以及公眾獲取信息的來源和渠道情況；了解社區(qū)公眾討論和決策的場所，社區(qū)公眾議事并非總是在議會場所，也在其他一些社區(qū)場所，如社區(qū)中心、社區(qū)聚會、社區(qū)俱樂部或宗教場所。抓住機會了解社區(qū)有關(guān)應(yīng)急，如業(yè)主協(xié)會的季度會議是獲得當(dāng)前的社區(qū)問題和重要的公共信息的機會。2.建立與社區(qū)的伙伴關(guān)系應(yīng)急管理部門首先要確定社區(qū)應(yīng)急管理利益相關(guān)者主體范圍，包括童軍團、俱樂部、家庭學(xué)校組織、宗教團體和殘疾人組織等，這些利益相關(guān)者多年來在社區(qū)已經(jīng)獲得了廣泛信任，并在日常工作中建立了成熟的與公眾交流溝通的渠道和方式。應(yīng)急管理部門應(yīng)與這些利益相關(guān)者建立并保持經(jīng)常性聯(lián)系，并實現(xiàn)信息共享。此外，對于在美國受災(zāi)害影響的外國居民和游客這類利益相關(guān)者，可通過他國駐美領(lǐng)事館或使館代表建立聯(lián)系以獲得國際合作伙伴支援。3.有效促進社區(qū)公眾參與社區(qū)公眾廣泛參與是全社區(qū)應(yīng)急管理模式的核心問題。FEMA提出了有效促進公眾參與應(yīng)急管理的途徑，主要有：加強與公民委員會（CitizenCorpsCouncil）的聯(lián)系，以此增加應(yīng)急管理部門與利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)與合作，以及增強公眾的風(fēng)險意識；雇用有代表性的員工，組成多元化應(yīng)急隊伍；使用社區(qū)各階層都能理解和接受的交流方式，保持與社會各階層的良好的溝通；推動社區(qū)各類組織在社區(qū)應(yīng)急活動中扮演正式角色，促進社區(qū)公眾參與培訓(xùn)活動和應(yīng)急演練；充分利用社交媒體，建立雙向信息交流機制，及時報道和跟進災(zāi)害風(fēng)險消息，并做好溝通和宣傳工作；加強對兒童和青少年的應(yīng)急教育，推動個人、家庭和社區(qū)開展應(yīng)急準(zhǔn)備活動；制定包括社區(qū)公眾均能充分參與的恢復(fù)計劃；召開綜合性社區(qū)會議，并將應(yīng)急規(guī)劃事項納入社區(qū)會議議程；合理安排應(yīng)急會議，充分考慮影響參與應(yīng)急會議的因素（如參會者缺乏育兒人手、交通不便和時間沖突）和提供可行的解決方案；組織社區(qū)會議時充分考慮社區(qū)殘疾人群體的身體狀況、程序和交流方式等的需要。4.激發(fā)公眾防災(zāi)興趣，促進公眾與社區(qū)組織對話通過主辦市民會議，并通過參與社區(qū)常規(guī)工作會議，加強政府與社區(qū)公眾的對話，促使社區(qū)公眾參與應(yīng)急規(guī)劃過程；聽取公眾的需求，探討公眾在規(guī)劃中發(fā)揮作用的途徑；確保地方電臺、廣播等媒體與居民溝通的暢通，以回復(fù)用戶關(guān)于應(yīng)急管理咨詢以及征求公眾的意見；實行應(yīng)急執(zhí)行中心（EOC）部分職能的對外開放，邀請學(xué)校等組織機構(gòu)實地考察，介紹社區(qū)備災(zāi)所使用的設(shè)備、組織及協(xié)調(diào)方法。5.抓住社區(qū)公眾參與應(yīng)急活動的興趣點，促進公眾參與提升社區(qū)復(fù)原力的討論建立和加強與當(dāng)?shù)赜刑栒倭Φ娜宋锖鸵庖婎I(lǐng)袖的聯(lián)系，并了解社區(qū)公眾的興趣所在，以調(diào)整應(yīng)急管理活動內(nèi)容，滿足他們的興趣；了解社區(qū)不同群體面臨的問題、挑戰(zhàn)及應(yīng)對措施，協(xié)助探索解決應(yīng)急需求的方法與途徑。6.推進應(yīng)急管理改革與創(chuàng)新了解在應(yīng)急管理中如何與社區(qū)合作伙伴分享和加強資源，如為社區(qū)合作伙伴提供緊缺的設(shè)施、設(shè)備等；與社區(qū)機構(gòu)協(xié)作，了解它們在災(zāi)害風(fēng)險中預(yù)防、保護、轉(zhuǎn)移、響應(yīng)和恢復(fù)的各種措施，并對他們的應(yīng)急活動和資源給予支持，避免與社區(qū)合作伙伴的相互競爭；掌握為社區(qū)提供支持的組織的信息，確定這些組織在不能支援社區(qū)的情況下的接濟方案。例如，若物資儲備機構(gòu)定期發(fā)放的食物不能滿足公眾需求的時候，應(yīng)急管理部門應(yīng)提供備用食物給物資儲備機構(gòu)，以幫助他們在災(zāi)時仍能滿足公眾的需求；利用現(xiàn)有的社區(qū)組織和活動，如當(dāng)?shù)丶议L委員會（PTA），應(yīng)急管理部門要推動社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)小組（CERT）為這些組織提供培訓(xùn)，以提升社區(qū)組織應(yīng)急服務(wù)能力。7.加強社區(qū)公眾和應(yīng)急管理部門之間的相互支持加強社區(qū)公眾和應(yīng)急管理部門之間的相互支持，以實現(xiàn)雙方信息暢通與共享。一方面，社區(qū)公眾應(yīng)盡早向應(yīng)急管理部門提供充分的信息，以便應(yīng)急管理部門更好地對災(zāi)害風(fēng)險實行預(yù)防、保護、轉(zhuǎn)移、響應(yīng)和恢復(fù)。相反，應(yīng)急管理部門應(yīng)向居民提供關(guān)于組織基本情況和職能的信息，以便居民需要的時候及時得到援助。推動社區(qū)公眾和應(yīng)急管理部門之間信息共享方式。一是推行多方位的信息共享項目，這是一個維護社區(qū)應(yīng)急伙伴關(guān)系的良好途徑；二是定期召開社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和合作伙伴的正式會議和非正式會議，以加強社區(qū)公眾和應(yīng)急管理部門的聯(lián)系和活力；三是強化應(yīng)急管理部門對私人組織在業(yè)務(wù)規(guī)劃制定等方面的支持。

二、全社區(qū)應(yīng)急管理模式的實踐及經(jīng)驗

［提要］后疫情時代，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件風(fēng)險預(yù)警與應(yīng)急管理即將變成政府相關(guān)部門的必要能力要求。沈陽市在新冠肺炎疫情防控中曾暴露出風(fēng)險預(yù)判、分級預(yù)警、應(yīng)急處置的短板，必須強化政府與社會公眾的風(fēng)險意識，有針對性地提高風(fēng)險應(yīng)對能力，健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系。

關(guān)鍵詞：沈陽；風(fēng)險監(jiān)測；風(fēng)險預(yù)警；應(yīng)急管理

2020年新冠肺炎疫情的爆發(fā)，為人們的生產(chǎn)生活、身體健康和社會秩序帶來巨大影響，在各地區(qū)緊急防控新冠肺炎疫情、組織應(yīng)急救援治理的同時，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理再一次成為相關(guān)部門關(guān)注的焦點。沈陽市在此次疫情防控治理過程中，也曾幾次出現(xiàn)疫情反復(fù)的情形，依然暴露出在對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險監(jiān)測、識別、預(yù)警以及應(yīng)急處理方面存在短板，亟須提高應(yīng)急處理能力。

一、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件概述

突發(fā)性公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件會對社會秩序、生產(chǎn)生活造成嚴(yán)重影響。重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件甚至還會對區(qū)域政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)環(huán)境等帶來破壞，事件發(fā)生后往往伴隨著一定程度的經(jīng)濟衰退、社會恐慌以及次生災(zāi)害。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件往往具有以下特征：（一）突發(fā)性。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的發(fā)生往往是難以預(yù)料也難以避免的，雖然在事件發(fā)生之前也會存在一定特征與預(yù)兆，但是想要準(zhǔn)確識別預(yù)兆并對其進行風(fēng)險預(yù)判往往較為困難，因為大多數(shù)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的事先預(yù)兆并不具備特殊性，或在過往不曾出現(xiàn)過，以至于難以準(zhǔn)確識別。但是，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)的全面風(fēng)險監(jiān)測體系，可以最大限度地降低事件的突發(fā)性，能夠盡可能做到有效預(yù)警及迅速響應(yīng)。（二）緊急性。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的緊急性主要體現(xiàn)在事件發(fā)生之前沒有任何預(yù)兆，或者預(yù)兆事件較短，事件一旦爆發(fā)擴散就格外迅速，如果有關(guān)部門應(yīng)急管理能力較低，會讓事態(tài)影響程度進一步加劇，造成社會恐慌和秩序混亂。因此，緊急性決定了有關(guān)部門要及時發(fā)布有效、真實的信息，而這又再次對獲取信息途徑、公眾參與機制、多方知識協(xié)同等提出了要求。（三）擴散性。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件危害嚴(yán)重程度的重要決定因素就是其擴散性。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件常以傳染性疫情、群體性不明原因疾病等形式出現(xiàn)，本身就具有較強的擴散性，而現(xiàn)代交通技術(shù)的發(fā)達，人員、物資流動性的加快，大城市人口密集度的提升等因素，也進一步讓公共衛(wèi)生事件突破地理因素的限制，擴大傳染的范圍。以新冠肺炎疫情為例，短短1個月時間就已經(jīng)席卷全球上百個國家，且除了中國以外的大多數(shù)國家和地區(qū)至今沒有得到有效控制，足以證明其擴散性特征。（四）反復(fù)性。從新冠肺炎疫情可以明確地看出突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的反復(fù)性特征。這種反復(fù)性一方面是源于病毒會反復(fù)持續(xù)地侵害人體免疫系統(tǒng)，難以被根除，哪怕人體產(chǎn)生過抗體，但隨著免疫力降低、適應(yīng)性免疫反應(yīng)不足等因素，也會導(dǎo)致再次感染；另一方面是源于病毒本身的季節(jié)性表現(xiàn)，很多呼吸道病毒會在特定的季節(jié)重復(fù)出現(xiàn)，且再次出現(xiàn)時容易與同時期其他病毒互相作用，造成更嚴(yán)重的多重感染、重疊爆發(fā)，這種重復(fù)性也讓突發(fā)性公共衛(wèi)生事件風(fēng)險監(jiān)測系統(tǒng)和醫(yī)療衛(wèi)生體系面臨更大挑戰(zhàn)。

二、沈陽市突發(fā)性公共衛(wèi)生事件風(fēng)險監(jiān)測及應(yīng)急處理中的問題

一、應(yīng)急質(zhì)量管理的理論基礎(chǔ)及內(nèi)涵

應(yīng)急管理作為時代的緊迫需求，必須通過先進的理念、有效的手段推動其發(fā)展，變非常態(tài)化管理為常態(tài)化管理，才能實現(xiàn)各類組織突發(fā)事件應(yīng)對能力的提升和損失的降低。事實表明，舊的經(jīng)驗式管理模式已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今的社會，應(yīng)急管理必須由“粗獷型”向“集約型”轉(zhuǎn)變，抓管理、抓方法、抓質(zhì)量。

（一）應(yīng)急質(zhì)量管理的基礎(chǔ)：質(zhì)量管理

1．質(zhì)量管理的普遍適用性。質(zhì)量管理中的ISO標(biāo)準(zhǔn)是工業(yè)中普遍運用的一個質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但其在教育、醫(yī)療、公共部門等不同領(lǐng)域的應(yīng)用表明其具有普遍實用性。質(zhì)量管理中的ISO標(biāo)準(zhǔn)同樣可以作為衡量組織應(yīng)急管理質(zhì)量的尺度，用以對應(yīng)急管理進行監(jiān)管、考核。其中，ISO9001：2000標(biāo)準(zhǔn)明確指出該標(biāo)準(zhǔn)“規(guī)定的所有要求是通用的，旨在適用于各種類型、不同規(guī)模和提供不同產(chǎn)品的組織”（ISO9001：2000標(biāo)準(zhǔn)1．2）。ISO9000要求“以顧客為關(guān)注焦點”，在此基礎(chǔ)上強調(diào)管理和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化，強調(diào)“崗、責(zé)、權(quán)”相統(tǒng)一。［1］這是未來組織的發(fā)展方向，是任何組織在發(fā)展過程中必須注意的，也是應(yīng)急管理的關(guān)鍵點。按照通常的理解，產(chǎn)品指的是具有使用價值，用于銷售的有形物品。而ISO9000：2000標(biāo)準(zhǔn)3．4．2對產(chǎn)品下的定義是：“過程的結(jié)果”。任何過程都會產(chǎn)生一個結(jié)果，這個結(jié)果就是產(chǎn)品。因此ISO9000標(biāo)準(zhǔn)在該定義的注解中指出產(chǎn)品有四種通用的類型：服務(wù)、軟件、硬件、流程性材料。［2］從這個意義上理解，應(yīng)急管理的效果就是一種產(chǎn)品，并且這種產(chǎn)品的形成需要經(jīng)歷一個經(jīng)過嚴(yán)格有效控制的流程，這一過程中的每一個環(huán)節(jié)都需要精心把關(guān)，合理設(shè)置，這與質(zhì)量管理體系是共通的。因此，可以將ISO9000族質(zhì)量管理體系運用于組織的應(yīng)急管理中，以推動應(yīng)急管理的行動方式和行動質(zhì)量。2．質(zhì)量管理與應(yīng)急管理的互通。質(zhì)量管理中旨在增強顧客滿意的ISO9000標(biāo)準(zhǔn)確立了質(zhì)量管理的八項基本原則。正是這些基本原則與應(yīng)急管理的基本理念具有互通性，才使質(zhì)量管理成為應(yīng)急質(zhì)量管理的理論基礎(chǔ)。第一，以顧客為關(guān)注焦點。應(yīng)急管理的核心既是以人為本，保障公民的生命和財產(chǎn)安全。第二，過程方法。應(yīng)急管理主張通過對突發(fā)事件產(chǎn)生和發(fā)展的不同階段進行有效的過程管理。第三，領(lǐng)導(dǎo)作用。應(yīng)急管理同樣強調(diào)指揮系統(tǒng)的重要地位。第四，基于事實的決策方法。應(yīng)急管理過程中的每一個環(huán)節(jié)都要求建立在對信息的準(zhǔn)確把握基礎(chǔ)上，及時做出科學(xué)有效的決策。第五，全員參與。對于應(yīng)急管理來說，最重要的目標(biāo)是引導(dǎo)社會公眾共同建立應(yīng)急理念，并積極參與到突發(fā)事件的管理中。第六，管理的系統(tǒng)方法。應(yīng)急管理也必須建立系統(tǒng)的觀點，將整個管理流程視作一個完整的系統(tǒng)，實現(xiàn)目標(biāo)的有效性。第七，持續(xù)改進。應(yīng)急管理要求從過去的實踐中積累經(jīng)驗，從錯誤中學(xué)習(xí)，推廣正確的工作理念和模式，進行不間斷的評估學(xué)習(xí)。第八，互利的供方關(guān)系。應(yīng)急管理能力的提升要建立在不同管理主體之間的資源共享、協(xié)調(diào)合作的基礎(chǔ)上，才能有效遏制突發(fā)事件。以上質(zhì)量管理與應(yīng)急原理在基本原則方面的互通性表明，將發(fā)展成熟的質(zhì)量管理理論應(yīng)用于應(yīng)急管理領(lǐng)域，具有科學(xué)性和合理性，應(yīng)急質(zhì)量管理即由此產(chǎn)生。

（二）應(yīng)急質(zhì)量管理的內(nèi)涵

應(yīng)急質(zhì)量管理，是運用質(zhì)量管理的核心理念，如ISO標(biāo)準(zhǔn)的過程管理、顧客為中心等，進行針對突發(fā)事件的管理。這一新領(lǐng)域和新思路的開拓，將對應(yīng)急管理工作的開展有著重要的意義。基于ISO9000系列質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)理念和方法而提出的“應(yīng)急質(zhì)量管理”理念，其基本內(nèi)涵是將質(zhì)量管理體系的理念運用到各類組織應(yīng)對突發(fā)事件的實踐中，建立起完善的應(yīng)急質(zhì)量管理體系，通過嚴(yán)格的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評價體系，提高各類組織應(yīng)對突發(fā)事件的能力，減少突發(fā)事件對組織運行的破壞，進而有效降低突發(fā)事件對整個社會的影響。

為認(rèn)真貫徹落實市委、市政府關(guān)于整治防范化解安全生產(chǎn)隱患風(fēng)險問題的決策部署，強化安全發(fā)展理念，創(chuàng)新安全管理模式，深化企業(yè)主體責(zé)任落實，有效遏制重大事故發(fā)生，結(jié)合我市實際，制定本實施方案。

一、工作目標(biāo)

（一）指導(dǎo)思想。緊緊圍繞“不忘初心、牢記使命”主題教育活動，認(rèn)真踐行黨的報告中提出的安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，守住安全生產(chǎn)紅線，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，認(rèn)真履行安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，整改事故隱患，堅決遏制重特大安全事故，確保人民生命財產(chǎn)安全和社會和諧穩(wěn)定，為我市新一輪振興發(fā)展提供安全保障。

（二）總體目標(biāo)。提升行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管水平，規(guī)范企業(yè)安全生產(chǎn)行為，企業(yè)主體責(zé)任、政府屬地責(zé)任和部門監(jiān)管責(zé)任有效落實，企業(yè)本質(zhì)安全水平明顯提升，有效預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故發(fā)生，全市安全生產(chǎn)狀況穩(wěn)定可控。

二、企業(yè)主要任務(wù)

（一）落實企業(yè)主體責(zé)任。企業(yè)對安全風(fēng)險管控和隱患排查治理全面負(fù)責(zé)，要依法履行主體責(zé)任，建立企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營上下游全鏈條安全責(zé)任實名追溯制度和最嚴(yán)厲的責(zé)任追究制度，逐級、逐崗簽訂責(zé)任書，把安全風(fēng)險管控和隱患排查治理落實到生產(chǎn)經(jīng)營活動全環(huán)節(jié)、全過程。健全完善涵蓋企業(yè)風(fēng)險辨識評估、風(fēng)險預(yù)警預(yù)控、隱患排查治理、重大危險源監(jiān)控、應(yīng)急管理等安全生產(chǎn)閉環(huán)管理模式，構(gòu)建科學(xué)完備、系統(tǒng)規(guī)范、管控有效的安全風(fēng)險預(yù)防長效工作機制。

為深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，規(guī)范安全生產(chǎn)風(fēng)險管理，根據(jù)《年網(wǎng)格化實施意見》要求，結(jié)合《年安全生產(chǎn)應(yīng)急管理重點工作安排》，現(xiàn)制定基層安全生產(chǎn)風(fēng)險評估（以下簡稱“風(fēng)險評估”）實施方案。

一、指導(dǎo)思想

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”方針，通過開展風(fēng)險評估，摸清底數(shù)、明確責(zé)任、強化措施、精準(zhǔn)防治，有效控制事故風(fēng)險，及時消除安全隱患，規(guī)范基層風(fēng)險管理，落實“一案三制”，提升全市事故災(zāi)難應(yīng)急處置能力，為建設(shè)宜居幸福的現(xiàn)代化國際城市營造良好的安全環(huán)境。

二、工作目標(biāo)

鎮(zhèn)街的風(fēng)險評估完成率達到90%以上；各有關(guān)部門對本行業(yè)（領(lǐng)域）進行風(fēng)險評估，重點行業(yè)（領(lǐng)域）完成率達到80%以上。重點風(fēng)險目標(biāo)得到有效防控，安全隱患及時進行整治，基層應(yīng)急管理進一步規(guī)范，應(yīng)急處置能力得到提升。

三、工作內(nèi)容

摘要:隨著經(jīng)濟全球化不斷加快,企業(yè)面臨著更加復(fù)雜的外部環(huán)境,經(jīng)歷著各類風(fēng)險的考驗。企業(yè)需要通過提高認(rèn)識、加強領(lǐng)導(dǎo)、加強日常管理,做好風(fēng)險預(yù)警及應(yīng)急處理等,在內(nèi)部建立完善的財務(wù)風(fēng)險防控體系,保證企業(yè)資金鏈安全、現(xiàn)金流通以應(yīng)對危機,促進企業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞:財務(wù)風(fēng)險;預(yù)警防控;應(yīng)急處理

全球金融危機與國內(nèi)周期性結(jié)構(gòu)的調(diào)整使企業(yè)面臨著更加嚴(yán)峻的經(jīng)濟形勢,遭遇著前所未有的挑戰(zhàn)。面臨空前復(fù)雜的經(jīng)濟形勢,防范、化解好處置企業(yè)財務(wù)風(fēng)險,保證資金鏈安全好現(xiàn)金流暢通,已是企業(yè)面臨的首要任務(wù)。而企業(yè)集團因成員單位多、產(chǎn)業(yè)跨度大、產(chǎn)業(yè)鏈長、管理層級多,需要構(gòu)建更加完善的財務(wù)風(fēng)險防控體系有效防控財務(wù)風(fēng)險。

根據(jù)企業(yè)集團的特點,實際工作中,企業(yè)內(nèi)部可以按以下幾個方面為重點,著手構(gòu)建財務(wù)風(fēng)險防控體系:

一、提高控制財務(wù)風(fēng)險的認(rèn)識

隨著經(jīng)濟全球化進程加快,企業(yè)經(jīng)營范圍和規(guī)模逐步擴大,面臨的競爭越來越激烈,面對的風(fēng)險因素不斷增加,宏觀經(jīng)濟形勢更加多變,提高財務(wù)風(fēng)險控制認(rèn)識、加強企業(yè)財務(wù)風(fēng)險控制的要求也越來越迫切。

【摘要】在現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化同在的中國轉(zhuǎn)型期，政府主體在克服風(fēng)險和不確定性的同時，也引發(fā)了新的風(fēng)險和不確定性。風(fēng)險規(guī)避的任務(wù)環(huán)境帶來了其與風(fēng)險制造的行動后果之間的悖論。因果信念的完全性程度和欲求標(biāo)準(zhǔn)的明確性程度影響著風(fēng)險管理行為。轉(zhuǎn)型社會中危機管理要注重目標(biāo)引導(dǎo)與知識管理，直面社會不確定性，在監(jiān)管總結(jié)、知識分享、案例學(xué)習(xí)、預(yù)案預(yù)演等方面加強對因果關(guān)系知識的把握。

【關(guān)鍵詞】風(fēng)險管理；應(yīng)急管理；風(fēng)險制造；風(fēng)險規(guī)避；目標(biāo)引導(dǎo)；知識管理

伴隨著中國現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化的共時性，危機與風(fēng)險也在相互裹挾、相互疊加中侵襲著這個社會。在中國，現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化的推進是不斷創(chuàng)造新風(fēng)險的過程。面對高度不確定性、突發(fā)性和非常規(guī)性社會風(fēng)險的衍生與疊加，不少人發(fā)出了“生存即風(fēng)險”的感慨。危機管理與風(fēng)險防范已成為轉(zhuǎn)型社會發(fā)展避免走向失敗而不得不面對的時代問題。2015年8月12日，天津市濱海新區(qū)天津港的瑞海公司危險品倉庫發(fā)生爆炸事故，造成165人遇難、8人失蹤、798人受傷，直接經(jīng)濟損失68.66億元。2015年8月18日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，公安部、安監(jiān)局、監(jiān)察部、交通運輸部、環(huán)保部、全國總工會和天津市等有關(guān)方面組成調(diào)查組，最高人民檢察院派員參加，聘請爆炸、消防、刑偵、化工、環(huán)保等方面專家參與。次年2月，國務(wù)院批復(fù)調(diào)查報告，查明事故直接原因為硝化棉積熱自燃引爆硝酸銨，瑞海公司嚴(yán)重違法違規(guī)經(jīng)營，處分五名監(jiān)管不到位、職務(wù)失范、失職瀆職、違法操作的省部級官員。此事件提醒我們，要從理論層面認(rèn)清風(fēng)險管理與應(yīng)急管理的異同，盡力減少不同類別風(fēng)險的疊加與嵌套，防止不同程度風(fēng)險的交織與沖突，防范風(fēng)險升級和危害擴散。

一、來自理論與實踐的邏輯：風(fēng)險管理與應(yīng)急管理

（一）理論的角度：風(fēng)險管理與應(yīng)急管理。第一，時域上非共時性：風(fēng)險強調(diào)未來，存在概率；應(yīng)急強調(diào)當(dāng)下，已成事實。風(fēng)險是一個面向未來的可能性范疇，是對未來狀態(tài)的一種感知與預(yù)測，與不確定性、可能性不可分。風(fēng)險管理是對未來存在著發(fā)生概率的風(fēng)險進行早期處理的系列程序，注重防患于未然。不同于此，應(yīng)急是一個事實性范疇，指向現(xiàn)在?！跺X伯斯詞典》把應(yīng)急定義為“突然發(fā)生并要求立即處理的事件”。應(yīng)急管理是為應(yīng)對即將出現(xiàn)或已經(jīng)出現(xiàn)的災(zāi)害而采取的救援措施，也稱為“緊急事態(tài)風(fēng)險管理”。應(yīng)急管理強調(diào)危機管理的即時性，是對突發(fā)事件進行有效預(yù)警、控制和處理的過程，狹義上是對眼前突發(fā)的需要立即處理的危機進行應(yīng)對的活動。第二，階段隸屬關(guān)系：風(fēng)險管理是對社會風(fēng)險和危機進行系統(tǒng)性管理的過程，包括建立背景、識別、分析、評估和治理風(fēng)險五個行動，應(yīng)急管理是風(fēng)險管理的組成部分。應(yīng)急管理被定義為處理和規(guī)避風(fēng)險的學(xué)科，主要針對突發(fā)事件的管理。應(yīng)急管理是斯蒂文•芬克危機管理四階段論（征兆期、發(fā)作期、延續(xù)期和痊愈期）的發(fā)作期，是羅伯特•希斯有效危機管理5R（縮減、預(yù)備、反應(yīng)、恢復(fù)、恢復(fù)力）模型的反應(yīng)階段，是米特羅夫危機管理五階段論（信號偵測、探測預(yù)防、控制損害、恢復(fù)、學(xué)習(xí)）的控制損害階段，是奧古斯丁危機管理六階段論（避免、準(zhǔn)備、確認(rèn)、控制、解決、獲利）的控制、解決階段。計雷等指出，“按風(fēng)險發(fā)生概率的大小和危害程度將其分為干擾情形、危機狀態(tài)和突發(fā)事件三種情形，與此相對應(yīng)有三個管理層次：干擾管理、危機管理、應(yīng)急管理”［1］，應(yīng)急管理是對已發(fā)生突發(fā)事件進行處理的階段。第三，本質(zhì)的共同歸屬：主觀決策。風(fēng)險管理是人們面對或預(yù)測社會風(fēng)險而采取的一系列選擇或做出的一系列決策的總和，應(yīng)急管理是在非常規(guī)狀態(tài)下人們?yōu)榱俗畲蠡瘻p少災(zāi)害損失而做出的一套決策性反應(yīng)。兩者本質(zhì)都?xì)w屬為應(yīng)對客觀形勢的主觀決策性行為，旨在通過主觀作用于客觀而改變不良狀況。（二）實踐的角度：全面風(fēng)險管理模式略勝一籌。國外尤其是西方發(fā)達國家注重常態(tài)化、持續(xù)性、多參與的全面風(fēng)險管理模式。美國突發(fā)事件應(yīng)急管理建立在整體治理能力基礎(chǔ)上，通過法制化手段將完備的危機應(yīng)對計劃、高效的核心協(xié)調(diào)機構(gòu)、全面的危機應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)和成熟的社會應(yīng)對能力包括在體系中［2］。加拿大以《綜合風(fēng)險管理框架》為界標(biāo)形成了以突出風(fēng)險規(guī)劃、注重決策、融入實踐、持續(xù)學(xué)習(xí)為主要內(nèi)容的綜合風(fēng)險管理模式。英國基于“無法了解應(yīng)扮演的角色，無法取得公眾的信任”的管理風(fēng)險，專設(shè)國內(nèi)意外事務(wù)秘書處，將風(fēng)險要素納入政府部門日常管理中，構(gòu)建管理職能流程，承擔(dān)制定規(guī)章、服務(wù)照顧、實施管理三方面職責(zé)，尤其注意在政策制定過程中充分考慮風(fēng)險管理。日本基于不同種類突發(fā)事件建立了組織完備、責(zé)任明確、運行有序、精干高效的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)體系。在進行風(fēng)險管理過程中，不少國家多以管理理念的前沿化、組織機構(gòu)的專業(yè)化、協(xié)調(diào)體系的有序化、應(yīng)急行為的規(guī)范化等舉措來避免政府自身風(fēng)險管理行為引發(fā)次生風(fēng)險。其他國家在治理風(fēng)險時多將注意力放在應(yīng)急處置上，即使這樣面對危機依舊捉襟見肘、低效無序。在當(dāng)下我國社會轉(zhuǎn)型的特殊階段，要借鑒國外風(fēng)險管理實踐模式，在防范社會綜合風(fēng)險、政府內(nèi)部組織風(fēng)險和外部運營風(fēng)險過程中，注意政府組織自身行為，防止風(fēng)險管理過程中制造新的風(fēng)險。

二、任務(wù)環(huán)境與行動決策的悖論：風(fēng)險規(guī)避與風(fēng)險制造的共生循環(huán)

為推進安全生產(chǎn)風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防體系建設(shè)，嚴(yán)防風(fēng)險演變、隱患升級導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故發(fā)生，進一步鞏固安全生產(chǎn)行動成果，深入推進平安和平建設(shè)，現(xiàn)就構(gòu)建安全生產(chǎn)風(fēng)險查找、研判、預(yù)警、防范、處置和責(zé)任等“六項機制”，強化安全生產(chǎn)風(fēng)險管控，特制訂如下實施方案。

一、總體要求

全面貫徹落實黨的將精神，深入學(xué)習(xí)貫徹系列重要講話特別重要講話精神，牢固樹立新發(fā)展理念，準(zhǔn)確把握安全生產(chǎn)的特點和規(guī)律，堅持風(fēng)險預(yù)控、關(guān)口前移、重心下沉，堅持分級管控、分類實施、屬地管理，堅持源頭防范、系統(tǒng)治理、專項整治相結(jié)合，強化安全生產(chǎn)風(fēng)險管控，增強安全防范治理能力，消除風(fēng)險隱患，把風(fēng)險管控挺在隱患前面，把隱患排查治理挺在事故前面，切實解決“認(rèn)不清”“想不到”“管不到”等問題，有效防范較大事故，堅決遏制重特大事故，全面提升安全生產(chǎn)工作水平。

二、主要任務(wù)

（一）建立風(fēng)險查找機制，全面排查安全風(fēng)險

1．堅持關(guān)口前移、重心下沉，明確風(fēng)險點查找、辨識工作的范圍和工作要求，全面分析可能發(fā)生事故的領(lǐng)域、部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，找準(zhǔn)、找全安全生產(chǎn)風(fēng)險點。

同志們

一、認(rèn)清形勢。進一步增強環(huán)境應(yīng)急管理工作的責(zé)任感和緊迫感

當(dāng)前我國正進入污染事件高發(fā)期，也應(yīng)該清醒的認(rèn)識到工作中仍然存在一些問題和不足。僅2011年全國就發(fā)生不少重大環(huán)境事件，包括渤海溢油事件、曲靖鉻渣污染、大連PX項目險釀重大泄漏事故以及在安徽、浙江、廣東、江蘇、上海等地相繼發(fā)生血鉛中毒事件（1月，安徽懷寧縣高河鎮(zhèn)新山社區(qū)228名兒童血鉛超標(biāo)；3月，浙江臺州市椒江區(qū)上陶村發(fā)現(xiàn)163名村民血鉛超標(biāo)；同是3月，浙江湖州市德清縣300多人血鉛超標(biāo)；5月，廣東河源市紫金縣136人血鉛超標(biāo)；9月，上海康橋地區(qū)25名兒童被測出血鉛超標(biāo)）總之，環(huán)境突發(fā)事件呈多發(fā)態(tài)勢，直接影響群眾的生命財產(chǎn)安全和周邊區(qū)域的生態(tài)環(huán)境安全。頻繁爆發(fā)的環(huán)境污染事件以及由此而引發(fā)的群體事件，給人們敲響了警鐘，也給我環(huán)境監(jiān)管這提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，國每年環(huán)境損失、生態(tài)破壞損失、資源耗竭損失和環(huán)保資金中因環(huán)境問題而純消耗的費用，四部分之和占GDP20%左右。就我市而言，環(huán)境安全風(fēng)險也還是客觀存在通江大規(guī)模的天然氣和石油鉆探、陜西和南江縣的礦產(chǎn)資源開發(fā)，比如去年發(fā)生的通江諾水河上游陜西南鄭縣尾礦庫泄漏跨界污染事件、金津食品廠氨氣泄漏及兩次洪災(zāi)，都對我環(huán)境應(yīng)急是一個考驗。

同志們保障轄區(qū)環(huán)境安全。適應(yīng)新形勢，環(huán)保部門的根本職責(zé)所在要抓住大好機遇。迎接新挑戰(zhàn)，以嶄新的精神面貌，務(wù)實的思想作風(fēng)，高昂的工作熱情，團結(jié)奮進，乘勢而上，進一步強化環(huán)境應(yīng)急監(jiān)管，加強環(huán)境風(fēng)險防范，維護社會穩(wěn)定，為推動全市經(jīng)濟社會發(fā)展提供堅強的環(huán)境安全保障。

二、查找差距。進一步找準(zhǔn)環(huán)境應(yīng)急管理工作中的短板

第一。沒有把環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法和環(huán)境應(yīng)急管理工作放到生態(tài)文明、和諧社會建設(shè)的大背景中去思考，思想認(rèn)識與環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法和環(huán)境應(yīng)急管理工作的要求不相適應(yīng)。日常工作中。放在保民生、擴內(nèi)需、穩(wěn)增長和環(huán)保模范城市、生態(tài)市創(chuàng)建的大環(huán)境下去實踐，工作的主動性、適應(yīng)性不強。面對全市經(jīng)濟社會蓬勃發(fā)展的新形勢，個別領(lǐng)導(dǎo)思想產(chǎn)生了迷盲，個別同志認(rèn)識走進了誤區(qū)，工作出現(xiàn)了遲疑。個別單位對環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法和應(yīng)急管理工作重視不夠，環(huán)境監(jiān)管工作力度存在層層衰減問題，執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)督不力現(xiàn)象突出。有的地方“一案三制”建設(shè)基礎(chǔ)不牢，環(huán)境應(yīng)急能力還很脆弱，環(huán)境應(yīng)急處置過程中，重事中應(yīng)對，輕事前防范和事后處理，安全隱患排查不力，對企業(yè)應(yīng)急工作指導(dǎo)監(jiān)督不深、不細(xì)，整改措施未能完全落實；有些地方應(yīng)急值守形同虛設(shè)，信息報送不及時，遲報現(xiàn)象比較突出。由于思想認(rèn)識不到位，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法和應(yīng)急管理工作效率低下的問題在各地不同程度存在