導(dǎo)語(yǔ)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變職能一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

近來(lái)，我們深入到6個(gè)縣（市、區(qū)）的16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查研究，廣泛接觸了縣（市、區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組干部和黨員群眾。調(diào)查表明，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革關(guān)于在于轉(zhuǎn)變職能。

職能錯(cuò)位：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的尷尬處境

多年來(lái)社會(huì)輿論對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部貶多譽(yù)少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出了力，做了事，但是戲不好看。究其原因，關(guān)鍵在于職能錯(cuò)位?！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)13條，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)7條；《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委職責(zé)任務(wù)6項(xiàng)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴我們：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能不是文件上寫(xiě)的那樣?！薄吧厦媲l線，下面一根針?！弊灾醒氲降胤桨才诺母黜?xiàng)工作，大部分都要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)落實(shí)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)該管的事往往管不了、管不好。職能越位與職能缺位同時(shí)存在。越位主要表現(xiàn)有三：

一是辦實(shí)體搞經(jīng)營(yíng)。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政企不分、事企不分的問(wèn)題并沒(méi)有得到很好地解決。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)榻?jīng)費(fèi)拮據(jù)，病急亂投醫(yī)，赤膊上陣參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)搞創(chuàng)收。如岳陽(yáng)縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)有磚廠、瓦廠等集體企業(yè)5家，專(zhuān)門(mén)安排2名干部協(xié)調(diào)；湘陰縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資辦起加油站、超市、農(nóng)資公司等實(shí)體4家，安排6名干部經(jīng)營(yíng)管理。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因分流人員無(wú)出路，興辦經(jīng)營(yíng)實(shí)體安置人員。如云溪區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦起了3家“產(chǎn)調(diào)公司”，安置分流人員13名，連年虧損，財(cái)政背下沉重負(fù)擔(dān)。

二是引稅買(mǎi)稅。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既沒(méi)有收稅的職能，也沒(méi)有收稅的資格。但事實(shí)上，收稅現(xiàn)在成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的頭等大事。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)把稅收任務(wù)分解到個(gè)人，人人都有10000元以上的稅收任務(wù)。“完不成稅收任務(wù)，就回家‘休息''''?！币幻l(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記告訴我們，他60%的時(shí)間在搞錢(qián)，填補(bǔ)稅收窟窿。因?yàn)楦骷?jí)核定的稅收基數(shù)過(guò)高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在自有稅源不足的情況下就“引稅”，說(shuō)白了就是“買(mǎi)稅”。華容縣有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)核定國(guó)稅基數(shù)54萬(wàn)元，地稅基數(shù)56萬(wàn)元；實(shí)可收取國(guó)稅15萬(wàn)元，地稅2－3萬(wàn)元；缺口92萬(wàn)元，為“買(mǎi)稅”支付“稅收成本”40萬(wàn)元。

三是跑資金跑項(xiàng)目。由于政府投資制度和轉(zhuǎn)移支付制度不公開(kāi)透明，“跑部錢(qián)進(jìn)”的現(xiàn)象還沒(méi)有得到遏制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力最大，自然跑得最勤。一名黨委書(shū)記說(shuō)：“因?yàn)檫€能跑到一些錢(qián)，鎮(zhèn)上暫時(shí)還能維持下去?！苯衲?月中旬，他到省、市跑到半個(gè)月，跑進(jìn)40多萬(wàn)元。下半年他還準(zhǔn)備專(zhuān)門(mén)抽整整1個(gè)月時(shí)間跑錢(qián)。跑資金跑項(xiàng)目也不能說(shuō)是壞事，問(wèn)題是跑來(lái)的錢(qián)都用來(lái)發(fā)工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)甚至買(mǎi)稅，根本沒(méi)有用來(lái)辦事業(yè)。

職能缺位主要表現(xiàn)有四：

一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)服務(wù)站所數(shù)量不少，但搞經(jīng)營(yíng)的多，真正服務(wù)的少。農(nóng)技站大部分時(shí)間在賣(mài)種子化肥農(nóng)藥，科技推廣、病蟲(chóng)防治做得很不夠；水利站大多是收錢(qián)養(yǎng)人，許多山塘水庫(kù)年久失修。我們走訪了12戶(hù)農(nóng)業(yè)大戶(hù)，他們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所的服務(wù)很有看法。一名青年農(nóng)民說(shuō)：“農(nóng)技站就是每年發(fā)幾張資料，上面的內(nèi)容他們自己也搞不懂?！?/p>

二是精神文明建設(shè)。農(nóng)村精神文明建設(shè)與社會(huì)發(fā)展要求還不相適應(yīng)，健康向上的文化娛樂(lè)活動(dòng)開(kāi)展得少，廣播站主要就是有償提供有線電視服務(wù)（收取閉路電視費(fèi)）。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、廣播站無(wú)所事事，廣播系統(tǒng)成了擺設(shè)。與之對(duì)應(yīng)的是：“碼”害、“麻”風(fēng)盛行，宗教迷信活動(dòng)猖獗。

三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力，其他各級(jí)沒(méi)有搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的動(dòng)力，現(xiàn)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度很慢。我們調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)中，有的“六小”工程七、八年沒(méi)有動(dòng)工了。村鎮(zhèn)規(guī)劃有的完全沒(méi)有，有的僅僅是畫(huà)在紙上，農(nóng)民亂搭亂建的現(xiàn)象很普遍。道路建設(shè)也是個(gè)大問(wèn)題。鄉(xiāng)村公路國(guó)家還能配套部分資金，但村組之間的公路根本還沒(méi)有納入國(guó)家計(jì)劃范圍，有的村莊無(wú)法忍受“晴天一身灰、雨天一身泥”的路況，就自發(fā)集資修路，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步拉開(kāi)了城鄉(xiāng)差距。

四是社會(huì)治安?，F(xiàn)在農(nóng)村最大的矛盾是普通群眾與農(nóng)村黑惡勢(shì)力的矛盾。群眾最恨的是黑惡勢(shì)力，最怕的是黑惡勢(shì)力，最無(wú)可奈何的也是黑惡勢(shì)力。一名群眾極其激憤地告訴我們，他曾被本地社會(huì)青年毆打、勒索。我們問(wèn)他：“為什么不報(bào)案呢？”他說(shuō)：“報(bào)案頂多關(guān)他幾天，一旦出來(lái)了，他就要搞得你傾家蕩產(chǎn)?！蔽覀冏咴L了一名70多歲的老黨員，他說(shuō)：“建國(guó)50多年來(lái)，現(xiàn)在是群眾最沒(méi)有安全感的時(shí)候?！?/p>

職能錯(cuò)位是鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部分問(wèn)題的根源，如果這個(gè)問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，矛盾會(huì)進(jìn)一步激化，甚至要影響到黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，影響到社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建，影響到國(guó)家的長(zhǎng)治久安，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革刻不容緩、勢(shì)在必行。

內(nèi)外交困：職能錯(cuò)位的主要原因

盡管人民群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部意見(jiàn)大，社會(huì)輿論對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部評(píng)價(jià)不高，但我們接觸到的絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部品性?xún)?yōu)良，主觀上，他們都愿意為群眾辦好事辦實(shí)事?！岸际峭辽灵L(zhǎng)的幾個(gè)人，誰(shuí)不想留一個(gè)好口碑？”職能錯(cuò)位實(shí)在是“不得已而為之”，是內(nèi)外交困的必然結(jié)果。

外部的壓力主要來(lái)自“指揮棒”，即上級(jí)對(duì)下級(jí)的政績(jī)考核體系。在現(xiàn)行體制下，要不要“指揮棒”不是問(wèn)題，要什么樣的“指揮棒”才是問(wèn)題。現(xiàn)行政績(jī)考核體制存在三點(diǎn)不足：

一是本身帶有計(jì)劃色彩。不該考核的考核了，該考核的又沒(méi)有考核。比如現(xiàn)行考核體系偏重于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的GDP和財(cái)政收入，其實(shí)政府的經(jīng)濟(jì)職能主要是優(yōu)化投資環(huán)境、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。相反，現(xiàn)在對(duì)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境這個(gè)該考核的項(xiàng)目又考核不到位，對(duì)社會(huì)事業(yè)、公共產(chǎn)品考核更不到位。只聽(tīng)說(shuō)完不成財(cái)稅任務(wù)要“一票否決”，沒(méi)聽(tīng)說(shuō)科技推廣、涉農(nóng)服務(wù)、扶貧助殘不到位的要“靠邊站”。即便是對(duì)社會(huì)事業(yè)的考核，也往往充滿(mǎn)計(jì)劃色彩。某縣搞農(nóng)村合作醫(yī)療，文件明確規(guī)定由農(nóng)民自愿參與，但上面定了參與率80%的指標(biāo)?，F(xiàn)在農(nóng)村合作醫(yī)療管理還不規(guī)范，醫(yī)院暗中提高合作醫(yī)療對(duì)象的治療費(fèi)用，農(nóng)民無(wú)利可圖。但上面“指揮棒”所向，容不得討價(jià)還價(jià)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不得不做大量工作來(lái)動(dòng)員農(nóng)民參與。

二是常常打錯(cuò)對(duì)象?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)牌子響，責(zé)任大，權(quán)力小，協(xié)調(diào)難，管理體制不順。相當(dāng)一部分站所人、財(cái)、物、事權(quán)由縣管，但“指揮棒”打在鄉(xiāng)鎮(zhèn)身上。比如收稅，明明設(shè)有地稅、國(guó)稅兩個(gè)垂直管理機(jī)構(gòu)，但責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。完不成任務(wù)，“一票否決”的對(duì)象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。稅務(wù)所權(quán)大于責(zé)，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部千辛萬(wàn)苦抓財(cái)稅的時(shí)候組織旅游；鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)大于權(quán)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記大年初一不給父母拜年，先給稅務(wù)所長(zhǎng)拜年。又比如社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，派出所、司法所以縣管為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有協(xié)調(diào)權(quán)，但社會(huì)穩(wěn)定工作出現(xiàn)問(wèn)題，上面唯鄉(xiāng)鎮(zhèn)是問(wèn)。為了協(xié)調(diào)關(guān)系，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府寧可自己不發(fā)工資，也要每年撥款3－4萬(wàn)元給派出所。

三是弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體意識(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在權(quán)力鏈條的最下端，在“指揮棒”的積威之下唯有服從，否則便會(huì)面臨“一票否決”的危險(xiǎn)。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的流行語(yǔ)言是：“交不出票子，就讓位子；管不住生孩子，就摘帽子?！庇捎谶^(guò)分強(qiáng)調(diào)上級(jí)意圖和任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在一定程度上失去了作為一級(jí)政府的自主權(quán)，變成了單純完成上級(jí)任務(wù)的工作機(jī)器，無(wú)暇顧及鄉(xiāng)村的公共產(chǎn)品需求。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)告訴我們，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有“三多”：一是接受的任務(wù)指標(biāo)多，“兩個(gè)頭”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)）幾乎天天有會(huì)，會(huì)會(huì)有任務(wù)；二是簽訂的責(zé)任狀多，社會(huì)穩(wěn)定、計(jì)劃生育、森林防火、抗洪救災(zāi)、信訪工作等無(wú)所不包，一旦簽下了責(zé)任狀，出了問(wèn)題就要追究“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”和“直接責(zé)任”；三是接受的考核檢查多，尤其是年終的時(shí)候，往往兩三個(gè)部門(mén)同時(shí)抵達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)接不暇?！耙荒甑筋^，好像都是在為上面做事，很少為自己做事?！?/p>

內(nèi)部的壓力主要來(lái)自財(cái)政危機(jī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)是一個(gè)普遍存在的嚴(yán)重問(wèn)題。作為一級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)從自身利益中超脫出來(lái)，把公共利益作為工作目標(biāo)。但當(dāng)其自身存在與發(fā)展遭遇困境時(shí)，它的行為就會(huì)發(fā)生變異，從而產(chǎn)生自利，無(wú)暇他顧。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)到底是什么情況呢？我們解剖了一個(gè)中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，該鄉(xiāng)共計(jì)負(fù)債1700萬(wàn)元。如果能勝利完成全年稅收任務(wù)，該鄉(xiāng)每年將獲得稅收分成和轉(zhuǎn)移支付等共計(jì)126萬(wàn)元，其硬性支出如下：

1、工資支出：72萬(wàn)元

2、運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)：72萬(wàn)元

3、部門(mén)撥款：50萬(wàn)元

4、民政優(yōu)撫：15萬(wàn)元

5、利息支出：100萬(wàn)元

6、稅收成本：50萬(wàn)元

共計(jì)：359萬(wàn)元

在勝利完成稅收任務(wù)的情況下，該鄉(xiāng)年虧損233萬(wàn)元。

一名縣委書(shū)記告訴我們：“一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每年要到外面跑100－120萬(wàn)元進(jìn)來(lái)，好一點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要跑80萬(wàn)元進(jìn)來(lái)，否則就運(yùn)轉(zhuǎn)不下去?！敝劣谶@些錢(qián)是從哪里來(lái)的，那叫“八仙過(guò)海，各顯神通”。我們解剖的這個(gè)鄉(xiāng)2004年是這樣來(lái)的：

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)收入：40萬(wàn)元

2、鄉(xiāng)友會(huì)捐款：30萬(wàn)元

3、向外爭(zhēng)項(xiàng)目爭(zhēng)資金：50萬(wàn)元

4、不足部分對(duì)外借款、欠帳

其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場(chǎng)收入每10年才有1次，鄉(xiāng)友會(huì)捐款不可能年年都捐，該鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)非常擔(dān)心今年的收入問(wèn)題。

財(cái)政危機(jī)迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不再一心一意謀發(fā)展，而是一心一意保運(yùn)轉(zhuǎn)。為了弄到錢(qián)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了各種合理的與不合理的手段。有的挪用各類(lèi)事業(yè)經(jīng)費(fèi)。有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)去年收取共同生產(chǎn)經(jīng)費(fèi)80多萬(wàn)元，其中60多萬(wàn)元被挪用來(lái)發(fā)工資。有的辦經(jīng)營(yíng)性實(shí)體與民爭(zhēng)利，或通過(guò)收費(fèi)、罰款、經(jīng)營(yíng)來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)缺口，不但不能提供公共服務(wù)，反而惡化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站實(shí)有7人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政每年每人只核撥3000元人頭經(jīng)費(fèi)，缺口很大。為了保運(yùn)轉(zhuǎn)，這個(gè)經(jīng)管站每年向下屬各村收取審計(jì)費(fèi)1000元。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在內(nèi)外交困的艱難處境中，無(wú)可奈何地站在了群眾的對(duì)立面，無(wú)法把錯(cuò)位的職能理順過(guò)來(lái)，他們迫切需要自上而下推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，從根本上解決職能錯(cuò)位的問(wèn)題。

正本清源：突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革困局

抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，首先要明確一個(gè)方向：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)只能加強(qiáng)，不能削弱。從時(shí)代的發(fā)展要求來(lái)看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到越高級(jí)的階段，政府的服務(wù)職能越強(qiáng)；從我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題實(shí)際來(lái)看，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力、建設(shè)農(nóng)村小康社會(huì)需要一個(gè)強(qiáng)有力的基層政府；從現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的主要問(wèn)題來(lái)看，必須還權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，解決權(quán)責(zé)不對(duì)等的問(wèn)題。當(dāng)前學(xué)者提出的撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主張是不切實(shí)際的。其次要抓住一個(gè)關(guān)鍵：轉(zhuǎn)變職能。任何機(jī)構(gòu)改革，合理核定職能是前提與基礎(chǔ)。明確職能之后，才能定機(jī)構(gòu)，定編制，實(shí)施改革。不調(diào)整職能，而以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)實(shí)施的機(jī)構(gòu)改革是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的短期行為，注定擺脫不了“黃宗羲定律”的宿命。根據(jù)此次調(diào)查的情況，結(jié)合外地改革實(shí)踐，我們認(rèn)為，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革可按以下步驟實(shí)施：

一、轉(zhuǎn)變政府職能。要進(jìn)一步強(qiáng)化政治職能，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，打擊黑惡勢(shì)力，保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。要規(guī)范經(jīng)濟(jì)職能，注重優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，實(shí)行政企、事企分開(kāi)，加大招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的力度。要加強(qiáng)社會(huì)職能，抓好計(jì)劃生育，發(fā)展社會(huì)事業(yè)，加強(qiáng)精神文明建設(shè)，配合做好社會(huì)保障工作。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，一是要進(jìn)一步完善對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核?？己藘?nèi)容應(yīng)當(dāng)建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能職責(zé)的基礎(chǔ)上，有什么職能就考核什么，什么職能重要就重點(diǎn)考核什么；要統(tǒng)籌考核經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)民收入、農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)民社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等民生問(wèn)題?？己朔绞缴弦M量減少“一票否決”的強(qiáng)制性手段?！耙黄狈駴Q”對(duì)推動(dòng)工作效果很明顯，但如果過(guò)多過(guò)濫就會(huì)產(chǎn)生“以強(qiáng)制應(yīng)對(duì)強(qiáng)制”的現(xiàn)象，直接導(dǎo)致工作中弄虛作假，搞形式主義。二是要在財(cái)政體制上向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。要適當(dāng)調(diào)整稅收分成比例，增加對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付，足額核撥鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的人頭經(jīng)費(fèi)，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政危機(jī)。尤其是要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，合理核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收基數(shù)，把稅收征管的職責(zé)真正交給稅務(wù)部門(mén)，解決財(cái)政空轉(zhuǎn)、引稅買(mǎi)稅的問(wèn)題。三是要合理劃分事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，不減少其事權(quán)，職能缺位的問(wèn)題就難以得到解決。當(dāng)務(wù)之急是要進(jìn)一步明晰縣鄉(xiāng)政府在義務(wù)教育方面的責(zé)任。義務(wù)教育實(shí)行“以縣為主”的管理體制，“為主”包括哪些內(nèi)容，“為輔”又包括哪些責(zé)任。進(jìn)一步明晰基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任。但現(xiàn)在國(guó)家確定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金，比如通鄉(xiāng)公路，國(guó)家每公里投資37萬(wàn)元，其余靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)連保運(yùn)轉(zhuǎn)都十分困難，根本拿不出錢(qián)來(lái)搞建設(shè)。一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記說(shuō)：“國(guó)家給了我們一個(gè)金娃娃，但我們抱不動(dòng)?！痹绞歉F的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，越是需要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，越是拿不出配套資金，所以現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展也面臨“窮者愈窮、富者愈富”的問(wèn)題。四是要穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)格實(shí)行任期制，在規(guī)定的任期內(nèi)非特殊原因不得對(duì)其調(diào)整異動(dòng)，盡量減少因干部任免而導(dǎo)致的短期行為；實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)任期目標(biāo)責(zé)任管理,屆初明確目標(biāo),屆中檢查督促,換屆或離任時(shí)對(duì)照目標(biāo)測(cè)評(píng)審計(jì)。對(duì)普通干部要適當(dāng)提高經(jīng)濟(jì)待遇，改善工作條件，盡量避免“年年改革，人人自危”，降低其職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

二、理順管理體制。根據(jù)人、財(cái)、物、事相統(tǒng)一的原則和有關(guān)法律規(guī)定，凡必須上收到縣直部門(mén)管理的，其人、財(cái)、物上收后，事權(quán)也必須一同上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。該交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的，其人、財(cái)、物、事都要真正交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時(shí)，市委、市政府在《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》（岳發(fā)〔2001〕5號(hào)）中明確規(guī)定：“縣（市）區(qū)直部門(mén)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，除政法系統(tǒng)（不含司法所）和實(shí)行省以下垂直管理的工商、地稅、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督和藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)，以及國(guó)土實(shí)行縣鄉(xiāng)共管以縣為主管理體制外，其他站、所、中心的人、財(cái)、物、事都要下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理?！钡械目h里一直沒(méi)有按要求下放；有的地方本來(lái)已經(jīng)下放了，由于省、市、縣有關(guān)主管部門(mén)利用資金、項(xiàng)目、獎(jiǎng)勵(lì)等方式進(jìn)行干預(yù)，陸續(xù)又上收了一些。比如省司法廳近年來(lái)提出建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化司法所的三年目標(biāo)，每個(gè)站所投入約20萬(wàn)元，但條件之一就是人員縣管，所以華容、湘陰、平江等地已陸續(xù)收歸縣管。當(dāng)前必須像湖北省一樣下決心把該下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所堅(jiān)決下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，今后凡涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所管理體制的變更，必須經(jīng)市委、市政府或市編委批準(zhǔn)，不能隨意收收放放，來(lái)回折騰。

三、加強(qiáng)編制管理。過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制過(guò)多，既有客觀原因，也有人為因素。一是過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務(wù)確實(shí)比較重，需要的人多；二是有的地方編制管得不緊，隨意開(kāi)口子，加之政策性安置又是剛性任務(wù)，人員膨脹較快；三是上世紀(jì)九十年代撤區(qū)并鄉(xiāng)后，精簡(jiǎn)的行政編制一直沒(méi)有收上來(lái)，留在縣里，有的地方?jīng)]有予以?xún)鼋Y(jié)，空編后又進(jìn)了人。當(dāng)前要從三個(gè)方面切實(shí)加強(qiáng)管理：一是要重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、GDP和土地面積，參照中編辦〔1993〕17號(hào)文件精神，重新制定標(biāo)準(zhǔn)并具體核算到每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是凍結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制。重新核定編制后，多余的編制上收到市里統(tǒng)一管理，但不核減縣、鄉(xiāng)財(cái)政基數(shù)。今后5年內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員編制只能減少，不能增加?，F(xiàn)已超編的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位實(shí)行只出不進(jìn)的管理辦法；必須有空編且無(wú)分流人員，才能補(bǔ)充工作人員。三是強(qiáng)化縣（市、區(qū)）黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制的管理責(zé)任。認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)務(wù)院《關(guān)于做好2004年深化農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)發(fā)〔2004〕21號(hào)）精神，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制管理工作列為對(duì)縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容，定期對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制情況進(jìn)行審計(jì)和督查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)嚴(yán)肅處理。

四、合理分流人員。針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象，有的地方采取了一些行之有效的辦法分流人員，有的地方還在等待上級(jí)的統(tǒng)一政策。由于人員分流工作牽涉到干部職工的切身利益，處理不好會(huì)影響到社會(huì)穩(wěn)定，有必要研究出臺(tái)一個(gè)可操作的人員分流政策。一是要因地制宜，分類(lèi)處理。人員分流要具體問(wèn)題具體分析，有針對(duì)性地采取措施。對(duì)臨時(shí)雇請(qǐng)人員，要無(wú)條件清理清退；對(duì)上一輪機(jī)構(gòu)改革分流未到位的，要按照當(dāng)時(shí)的政策堅(jiān)決分流到位。這兩類(lèi)人員與在崗人員不得混崗，不得輪流上崗，也不能參與此輪機(jī)構(gòu)改革的競(jìng)爭(zhēng)上崗，其分流任務(wù)由縣鄉(xiāng)兩級(jí)承擔(dān)。二是要加強(qiáng)社會(huì)保障。凡分流對(duì)象，欠發(fā)工資必須補(bǔ)齊，欠交保險(xiǎn)必須交足，欠的集資款等必須還清?？煽紤]把鄉(xiāng)鎮(zhèn)分流人員納入城市低保范圍，避免因分流后生活無(wú)著落而誘發(fā)不穩(wěn)定因素。三是要鼓勵(lì)買(mǎi)斷工齡。對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較好的地方，可以仿照國(guó)有企業(yè)改革的辦法，買(mǎi)斷分流人員的工齡，一次性給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償應(yīng)在全市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，其費(fèi)用由縣、鄉(xiāng)二級(jí)合理承擔(dān)。