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發(fā)票管理是稅收征管的重要環(huán)節(jié)，是稅務(wù)部門監(jiān)控稅源的基礎(chǔ)性工作和有效措施。但長期以來，發(fā)票管理一直存在著一些相對相對薄弱的環(huán)節(jié)和比較突出的問題，有些問題已經(jīng)成為管理中的頑疾，禁而不止，打而不絕，不僅削弱了以票控稅的功效，形成稅收漏洞，造成了稅款流失，也嚴(yán)重擾亂了正常稅收秩序，造成了不良社會影響。因此進(jìn)一步強(qiáng)化發(fā)票管理，打擊發(fā)票違法行為，已成為當(dāng)前一項比較重要和緊迫的工作。

一、發(fā)票管理中存在的問題

一是在發(fā)票印制上，種類過多，防偽水平較低。當(dāng)前，我省地稅部門管理的發(fā)票有60余種，其中統(tǒng)印發(fā)票46種，冠名發(fā)票至少16種，種類過多，不利于管理。同時，發(fā)票防偽方式單一，技術(shù)水平較低，容易為不法分子仿制。

二是在發(fā)票領(lǐng)購上，不法行為時有發(fā)生。有的納稅人買假發(fā)票、倒賣發(fā)票，嚴(yán)重違反發(fā)票管理辦法;部分納稅人互相串用發(fā)票現(xiàn)象突出，嚴(yán)重擾亂發(fā)票管理；有的納稅人應(yīng)該使用發(fā)票而自行印制收據(jù)代替發(fā)票；還有的納稅人將已開具的發(fā)票收回重復(fù)使用。

三是在發(fā)票開具使用上，存在許多不規(guī)范行為。有的經(jīng)營者以發(fā)票剛用完、不要發(fā)票打折或贈送禮品等手段不開或少開發(fā)票，或開具作廢發(fā)票甚至以白條收據(jù)代替發(fā)票，而消費(fèi)者往往圖小利或方便而不要發(fā)票;一些納稅人為了少繳稅款，開具沒有實(shí)際經(jīng)營活動的貨運(yùn)發(fā)票抵扣稅款，達(dá)到偷逃稅款的目的;部分納稅人不按規(guī)定填開發(fā)票,特別是經(jīng)營項目填寫不全、品目混亂，違反規(guī)定跨區(qū)域開具等行為直接影響了發(fā)票的日常管理；有的納稅人將一些無法列支的招待費(fèi)等，超范圍轉(zhuǎn)開為原材料發(fā)票入帳，而經(jīng)營者為了招攬生意存在按消費(fèi)者的要求開具發(fā)票的現(xiàn)象;一些不經(jīng)常發(fā)生納稅義務(wù)的事業(yè)單位、社會團(tuán)體以及其他組織出于自身利益而不使用發(fā)票，用事業(yè)收據(jù)或白條收取款項，削弱了發(fā)票的法律憑據(jù)地位。

四是發(fā)票的保管不到位。部分納稅人不按規(guī)定保管存根聯(lián)和記帳聯(lián)，給發(fā)票核查和檢查造成一定的難度。

五是發(fā)票的繳銷不徹底。有的納稅人以發(fā)票丟失為由不按照規(guī)定繳銷舊版發(fā)票而繼續(xù)開具;由于缺乏嚴(yán)密的約束機(jī)制，走失逃亡戶發(fā)票回收難度較大，未收回的發(fā)票流失在社會上為造成稅款流失。

二、存在問題的原因

1、發(fā)票管理立法相對滯后?，F(xiàn)行的《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》是1993年12月12日國務(wù)院的，在市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的形勢下，已經(jīng)相對滯后于發(fā)票管理的實(shí)際需要，在與征管法的銜接、強(qiáng)化發(fā)票檢查、規(guī)范處罰尺度、提高科學(xué)管理水平等方面的都需要完善。

2、發(fā)票管理制度不完善且落實(shí)不到位。《發(fā)票管理辦法》雖然對發(fā)票的印制、領(lǐng)購、開具、取得、保管等做了相應(yīng)的規(guī)定，但在實(shí)際工作中，具體到發(fā)票管理的各環(huán)節(jié)還需要有更加細(xì)化的、操作性強(qiáng)的發(fā)票管理辦法和實(shí)際措施，特別是有的發(fā)票管理制度得不到有效落實(shí)，如繳銷制度、填開制度、登記備查制度等。

3、對發(fā)票管理的重視程度不夠。當(dāng)前地稅發(fā)票管理中的制假販假、使用假發(fā)票、不開或少開發(fā)票、白條代替發(fā)票等問題越來越突出，但我們在這方面投入的人力不足，不能滿足強(qiáng)化發(fā)票管理的需要，特別是在深入打擊發(fā)票違法行為方面力不從心。在日常征管工作中，一部分稅務(wù)人員對發(fā)票管理重視不夠，導(dǎo)致發(fā)票的日常管理不深、不透。

4、發(fā)票管理的科技水平不高。當(dāng)前，對地稅發(fā)票的管理措施相對滯后，不論是防偽水平，還是檢驗系統(tǒng)，都有很大差距，沒有建立有效的發(fā)票真?zhèn)尾樵兿到y(tǒng)，對普通發(fā)票缺乏有效的稽核手段，管理監(jiān)控手段落后，仍使用原始手工審核，為發(fā)票違法行為留下了較大空間。

5、發(fā)票的檢查力度不大。在基層稅務(wù)機(jī)關(guān)中沒有設(shè)立專業(yè)的發(fā)票管理機(jī)構(gòu)，不能開展經(jīng)常性的發(fā)票專項檢查。在稅收管理工作中，仍相對側(cè)重于涉稅檢查，而對發(fā)票檢查不夠重視，造成稅務(wù)機(jī)關(guān)對發(fā)票違法行為的檢查力度不夠，沒有形成有效的震懾作用。

6、發(fā)票違章處罰裁量空間過大?！栋l(fā)票管理辦法》規(guī)定對發(fā)票違法行為可以處10000元以下罰款，自由裁量權(quán)過大，沒有規(guī)定具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法人員在實(shí)施處罰時缺乏具體的定性、定量標(biāo)準(zhǔn)，不好把握，畸輕畸重現(xiàn)象時有發(fā)生。

7、消費(fèi)者和經(jīng)營者使用發(fā)票意識不強(qiáng)。增強(qiáng)消費(fèi)者索票意識是發(fā)票管理的基礎(chǔ)，雖然近幾年不斷加強(qiáng)宣傳，取得了一定效果，但宣傳的廣度、深度不夠，經(jīng)營者自覺納稅意識不強(qiáng)，往往為了自身利益而想方設(shè)法不開或少發(fā)票。而消費(fèi)者維護(hù)國家稅收利益的責(zé)任意識和保護(hù)自身權(quán)益的觀念不強(qiáng)，索票積極性不高。據(jù)初步估算，白山市餐飲業(yè)索票率不足80%，小規(guī)模飯店比率更低，洗浴業(yè)索票率不足20%，娛樂業(yè)索票率不足10%，應(yīng)采取有效措施提高索票率。

三、加強(qiáng)發(fā)票管理的建議

1、提升發(fā)票管理的法律級次。應(yīng)加強(qiáng)普通發(fā)票立法，將“辦法”上升到“法律”，盡快制定《發(fā)票管理法》，把近幾年來稅務(wù)機(jī)關(guān)探索形成的行之有效的成功經(jīng)驗，以法律的形式確立下來，強(qiáng)化發(fā)票的管理。

2、完善和落實(shí)發(fā)票管理制度。將發(fā)票管理與征管質(zhì)量考核和目標(biāo)責(zé)任制考核相結(jié)合，實(shí)行嚴(yán)格的考核和獎罰制度;嚴(yán)格落實(shí)發(fā)票日常管理制度，按照“誰管理誰負(fù)責(zé)”的原則，做好發(fā)票的日常管理、檢查和監(jiān)督輔導(dǎo)工作，把發(fā)票違法現(xiàn)象遏制在萌芽狀態(tài);完善發(fā)票管理責(zé)任制，明確各個環(huán)節(jié)的崗位責(zé)任，按照“誰負(fù)責(zé)誰受罰”的原則進(jìn)行責(zé)任追究，防止責(zé)任心不強(qiáng)或權(quán)利濫用現(xiàn)象的發(fā)生;健全用票單位和個人的發(fā)票管理制度，如發(fā)票管理員制度、發(fā)票領(lǐng)購制度、發(fā)票填開制度、發(fā)票保管制度、發(fā)票繳銷制度等，并嚴(yán)格執(zhí)行，確保發(fā)票管理的各個環(huán)節(jié)銜接暢通和良性循環(huán)。

3、加大發(fā)票管理的檢查力度。一是加強(qiáng)發(fā)票管理力量?；鶎佣悇?wù)機(jī)關(guān)的征管科要有專人管理發(fā)票。二是強(qiáng)化發(fā)票日常管理。充分發(fā)揮稅收管理員管理發(fā)票的主導(dǎo)作用，輔導(dǎo)納稅人正確領(lǐng)購、取得、保管、開具、使用發(fā)票，定期對納稅人使用發(fā)票進(jìn)行全程跟蹤巡查。三是加大發(fā)票檢查力度。明確檢點(diǎn)，確保檢查質(zhì)量，把查處重點(diǎn)放在集中打擊假發(fā)票和不按規(guī)定開具發(fā)票上;應(yīng)結(jié)合日常征管工作，把發(fā)票的日常檢查列入重要工作日程，做到經(jīng)常化;結(jié)合整頓經(jīng)濟(jì)稅收秩序，定期開展大規(guī)模的發(fā)票打假活動。

4、細(xì)化發(fā)票管理的處罰尺度。增強(qiáng)發(fā)票處罰的科學(xué)性，對處罰標(biāo)準(zhǔn)加以細(xì)化，進(jìn)一步規(guī)范處罰尺度。細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)堅持以下幾個原則，一是過罰相當(dāng)原則，即處罰額度應(yīng)與違法行為造成的后果相適應(yīng)，防止偏高偏低；二是結(jié)合實(shí)際原則，即處罰額度的上限應(yīng)適當(dāng)提高并充分考慮相對人的經(jīng)營規(guī)模和承受能力，不能一概而論。如對大規(guī)模企業(yè)罰款10000元也未必有很大壓力，而對小個體戶罰款500元就可能產(chǎn)生很大震懾。三是減少自由裁量空間原則，即在綜合考慮行業(yè)、經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、違法性質(zhì)及后果等各種因素的基礎(chǔ)上，規(guī)定合理的處罰標(biāo)準(zhǔn)，且要盡可能縮小幅度區(qū)間。

5、加強(qiáng)發(fā)票管理的協(xié)調(diào)配合。一是發(fā)票管理部門要與征管、稽查等部門積極配合，互通情況，及時將發(fā)票管理規(guī)定傳達(dá)到基層，及時發(fā)現(xiàn)發(fā)票使用中的新情況、新問題。二是與財政、審計、監(jiān)察等部門密切配合，力促所有單位在進(jìn)行消費(fèi)時依法索取發(fā)票，對本單位取得的票據(jù)嚴(yán)格審查，嚴(yán)格控制違規(guī)票據(jù)入帳。三是與司法機(jī)關(guān)搞好協(xié)作，借助公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法力量，聯(lián)合出擊，共同查處發(fā)票違法大案、要案，嚴(yán)厲打擊發(fā)票違法違章行為，凈化稅收環(huán)境，整頓稅收秩序。

6、增強(qiáng)經(jīng)營者和消費(fèi)者使用發(fā)票意識。加大發(fā)票管理法規(guī)的宣傳，增強(qiáng)全社會對發(fā)票重要性的認(rèn)識，形成人人關(guān)心發(fā)票，個個維護(hù)稅收的全民聯(lián)動態(tài)勢;進(jìn)一步做好案件的查處和對舉報人的獎勵；逐步擴(kuò)大有獎發(fā)票使用范圍，加大獎勵資金投入，提高中獎率和中獎面，增強(qiáng)消費(fèi)者索要發(fā)票的積極性。對誠實(shí)經(jīng)營、依法用票、誠信納稅的企業(yè)和個人進(jìn)行表彰鼓勵；對利用各種手段和借口不給消費(fèi)者開具發(fā)票、非法使用發(fā)票和使用假、廢發(fā)票的違法戶依法查處，嚴(yán)厲處罰、公開曝光，營造強(qiáng)大的輿論聲勢，從源頭上遏制發(fā)票違章行為。

7、強(qiáng)化對發(fā)票的科學(xué)化管理。一是推廣應(yīng)用稅控裝置。白山市在規(guī)模較大的賓館、餐飲、服務(wù)業(yè)使用稅控裝置后，營業(yè)收入得到真實(shí)反映，發(fā)票違章行為大減少，稅收收入大幅增長。二是將普通發(fā)票納入計算機(jī)稽核系統(tǒng)。要在減并發(fā)票種類的基礎(chǔ)上，利用并改進(jìn)現(xiàn)有的信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)資源，使之同時具備開具普通發(fā)票功能，將普通發(fā)票管理逐步納入信息化管理軌道，實(shí)現(xiàn)對發(fā)票的印制、領(lǐng)購、保管、繳銷、查詢、稽核各環(huán)節(jié)的微機(jī)化管理，使發(fā)票管理工作準(zhǔn)確及時、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、查詢迅速，實(shí)現(xiàn)發(fā)票管理工作的科學(xué)化、系統(tǒng)化、規(guī)范化。三是建立發(fā)票真?zhèn)尾樵兿到y(tǒng)，充分利用現(xiàn)有12366納稅服務(wù)熱線、稅務(wù)機(jī)關(guān)網(wǎng)站及短信平臺，建立發(fā)票管理和查詢系統(tǒng)，為納稅人和消費(fèi)者提供辨別發(fā)票真?zhèn)蔚姆?wù)。