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我市規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作自**年12月18日全市統(tǒng)一部署以來，目前已順利進(jìn)入第三階段，即部門制定行政處罰具體細(xì)化量化標(biāo)準(zhǔn)階段。該階段工作不僅是整個規(guī)范工作的核心和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，還直接關(guān)系到我市推動行政處罰自由裁量權(quán)工作能否取得實際成效。因此，筆者針對該階段工作中容易發(fā)生的有關(guān)問題，認(rèn)真進(jìn)行了思考并提出了一些膚淺意見，以求達(dá)到促進(jìn)該項工作順利推進(jìn)并取得實效的目的。

一、第三階段工作特點(diǎn)

自從全市規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作進(jìn)入第三階段以來，有關(guān)部門、單位可能都有這樣一種感覺，這就是：1、工作量顯著增加。該階段內(nèi)的工作重點(diǎn)就是將所有行政處罰條款規(guī)定的行政處罰事項逐一進(jìn)行細(xì)化量化，因此工作量大是不言而喻的。2、專業(yè)技術(shù)要求提高。在制定部門方案和梳理行政處罰依據(jù)階段工作中基本不需要專業(yè)技術(shù)手段和方法，只要對照市政府實施方案和有關(guān)處罰條文抄錄即可。而在第三階段工作中，各部門往往要結(jié)合本部門執(zhí)法實踐，真正找出那些需要細(xì)化量化的處罰條款，制定具體的細(xì)化量化裁量標(biāo)準(zhǔn)。因此，統(tǒng)計、歸類、分析等專業(yè)技術(shù)手段是必不可少的。3、工作技巧和方法增多。在制定具體細(xì)化量化標(biāo)準(zhǔn)階段工作中需要運(yùn)用多樣的、多元的的工作技巧和方法。如，在對某一處罰條款進(jìn)行細(xì)化量化時，要充分運(yùn)用征求執(zhí)法一線單位或人員意見、廣泛調(diào)查研究、集體論證、集體研究等技巧和手段，而不能僅依靠一個科室或某幾個人坐在辦公室閉門造車。

二、第三階段工作需要把握的幾個重點(diǎn)

規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)第三階段工作是整個系統(tǒng)規(guī)范工作中的重中之重，因此要克服畏難情緒，扎實做好基礎(chǔ)性工作，正確把握工作要點(diǎn)，切實保障該項工作的順利完成。

（一）消除懈怠和厭戰(zhàn)情緒，切實把思想統(tǒng)一到該項工作中來

規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作自部署以來時至今日已歷時三個月。在這一時期，大部分部門或單位均能按照市政府統(tǒng)一部署，克服法制機(jī)構(gòu)人手少、勢單力薄等困難，及時開展了各項工作。但仍有少數(shù)部門認(rèn)識不統(tǒng)一，思想深處存在抵觸、馬虎，甚至厭戰(zhàn)情緒，因此有必要加大宣傳教育力度，提高他們對開展此項工作重要性和必要性的認(rèn)識，積極引導(dǎo)他們自覺地投入到此項工作中來。

1、開展規(guī)范處罰自由裁量權(quán)工作是國家有關(guān)規(guī)定的要求。一是，**年頒布的《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實施綱要》關(guān)于“嚴(yán)格按照法定程序行使權(quán)力、履行職責(zé)”一節(jié)中指出，行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在行政決定中說明理由。二是，20**年7月國務(wù)院召開的全國市縣政府依法行政工作會議將規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)作為一項重要工作任務(wù)進(jìn)行試點(diǎn)部署。**年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機(jī)制的意見》指出，要開展和加強(qiáng)對執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)細(xì)化、量化和規(guī)范工作，防止濫用行政裁量權(quán)，并將其作為能否堅持依法行政，從源頭上預(yù)防和減少行政爭議的一項重要的工作來對待。三是，**年5月12日，國務(wù)院了《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（國發(fā)【20**】17號）（以下簡稱《決定》），專門就嚴(yán)格行政執(zhí)法提出了改革行政執(zhí)法體制、規(guī)范行政執(zhí)法行為等五個方面的目標(biāo)任務(wù)。在規(guī)范行政執(zhí)法行為一節(jié)中，明確指出：要抓緊組織行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進(jìn)行梳理，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，對行政裁量權(quán)予以細(xì)化，能夠量化的予以量化，并將細(xì)化、量化的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)予以公布、執(zhí)行。

2、開展規(guī)范處罰自由裁量權(quán)工作是市委開展制度推進(jìn)年的要求。**年市委將該項工作作為全市反腐倡廉制度建設(shè)推進(jìn)年活動中建立全市預(yù)防腐敗體系12項重點(diǎn)制度之一，并明確該項工作由李明市長、萬以學(xué)副市長牽頭，法制辦作為責(zé)任單位負(fù)責(zé)具體實施。20**年初，市紀(jì)委在確定全市重點(diǎn)制度時，曾向全社會發(fā)放問卷調(diào)查表萬余份。根據(jù)反饋情況看，廣大群眾對包括行政處罰不公、行政處罰自由裁量權(quán)限過大在內(nèi)的有關(guān)問題反映較為強(qiáng)烈。因此，市紀(jì)委經(jīng)與法制辦商議，確定將規(guī)范行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度作為全市預(yù)防腐敗體系12項重點(diǎn)制度之一予以推進(jìn)實施。

3、開展規(guī)范處罰自由裁量權(quán)工作是規(guī)范行政處罰行為的現(xiàn)實需要。張夢生副市長在全市規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作動員大會做動員報告時，曾一一例舉了我市在行政處罰自由裁量權(quán)行使過程中的存在的問題，歸納起來主要有：執(zhí)法不公、重罰輕管、執(zhí)法不廉等不良現(xiàn)象。這些現(xiàn)象引發(fā)的行政爭議也日益突出，這一點(diǎn)在我們?nèi)粘＾k理行政復(fù)議案件過程中體會尤其明顯。例如，我們在辦理勞動教養(yǎng)案件中，發(fā)現(xiàn)一個團(tuán)伙作案的慣偷集團(tuán)在被公安機(jī)關(guān)抓住后，勞動教養(yǎng)管理部門對部分人員作出勞動教養(yǎng)決定，對其他人員僅以行政拘留處理結(jié)案。這里面就反映了行政處罰有失公平、公正的嫌疑。因此，張市長在動員報告中行政處罰自由裁量權(quán)的濫用進(jìn)行了嚴(yán)厲批評，認(rèn)為：“上述現(xiàn)象的存在損害了政府的公信力，敗壞了社會風(fēng)氣，遲滯了我市法治公平環(huán)境進(jìn)程，必須采取有力措施對我市行政執(zhí)法部門行使的行政處罰自由裁量權(quán)予以規(guī)范。

（二）明確幾個基本概念，把基礎(chǔ)工作做細(xì)做實

規(guī)范處罰自由裁量權(quán)工作是規(guī)范行政執(zhí)法系統(tǒng)工程中的一項創(chuàng)新工作，涉及到的許多內(nèi)容以及問題都是前所未遇的。因此在具體細(xì)化量化工作之前，有必要明確幾個基本概念，把基礎(chǔ)工作做扎實。

1、搞清楚行政處罰的概念。行政處罰是指行政機(jī)關(guān)及其他法定組織依法對違反行政法律規(guī)范尚未構(gòu)成犯罪的公民、法人或其他組織實施制裁的行為。行政處罰就其性質(zhì)而言是一種具體行政行為，它是對行政違法行為的一種制裁，具有可訴性。在實際工作中，要正確把握行政處罰和其他幾個相近概念的區(qū)分。

(1)行政處罰與行政處分的區(qū)別

行政處分是指國家行政機(jī)關(guān)對其系統(tǒng)內(nèi)部違法失職的公務(wù)員實施的一種懲戒措施。行政處罰與行政處分雖然都是國家行政機(jī)關(guān)作出的制裁行為，但有較大區(qū)別：

①作出決定的主體范圍不同。行政處罰是由享有行政處罰權(quán)的行政主體作出的，這些行政主體具有對外管理職能，其行政處罰權(quán)已為法律、法規(guī)明確規(guī)定。而行政處分是由受處分的公務(wù)員所在機(jī)關(guān)，或上級機(jī)關(guān)，或行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的。也就是說，一般的行政機(jī)關(guān)都享有對其工作人員的行政處分權(quán)。

②所制裁的對象不同。行政處罰制裁的對象是違反行政法規(guī)范的公民、法人或其他組織；而行政處分的對象僅限于行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的公務(wù)員。

③采取的形式不同。行政處罰的形式、種類很多，有警告、罰款、行政拘留、吊銷許可證執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等；而行政處分的形式只有警告、記過、記大過、降級、撤職和開除等六種形式。

④行為的性質(zhì)不同，行政處罰屬于外部行政行為，以行政管轄關(guān)系為基礎(chǔ)；而行政處分屬于內(nèi)部行政行為，以行政隸屬關(guān)系為前提。

⑤所依據(jù)的法律、法規(guī)不同。行政處罰所依據(jù)的是有關(guān)行政管理的法律規(guī)范，而行政處分則由有關(guān)行政機(jī)關(guān)工作人員或公務(wù)員的法律規(guī)范調(diào)整。

⑥兩者的救濟(jì)途徑不同。對行政處罰不服的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，相對方可申請復(fù)議或提起行政訴訟，通過復(fù)議與行政訴訟獲得救濟(jì)；而對行政處分不服的，被處分的公務(wù)員只能向作出處分決定的機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)或行政監(jiān)察部門申訴。

（2）行政處罰與行政強(qiáng)制執(zhí)行、執(zhí)行罰等概念的區(qū)分

行政強(qiáng)制執(zhí)行是指國家行政主體為了保證行政管理活動的正常進(jìn)行，對不履行國家行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織作出的行政處理決定或科以行政義務(wù)的相對方依法采取各種強(qiáng)制手段，以迫使其執(zhí)行行政處理決定或履行行政義務(wù)的行為。具體執(zhí)法實踐中，主要分為對財產(chǎn)的行政強(qiáng)制執(zhí)行和對人身的行政強(qiáng)制執(zhí)行兩類。對財產(chǎn)的行政強(qiáng)制執(zhí)行，包括強(qiáng)制劃撥、強(qiáng)制扣繳、強(qiáng)行退還、強(qiáng)行拆除。對人身的行政強(qiáng)制執(zhí)行，包括強(qiáng)制拘留、強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制履行、遣送出境。

執(zhí)行罰是間接強(qiáng)制措施的一種方法，它是以處罰的形式促使當(dāng)事人履行義務(wù)。執(zhí)法實踐中的“滯納金”就屬于執(zhí)行罰。

2、要正確把握“裁量階次”和“行為階次”的涵義。在市政府印發(fā)的實施方案中關(guān)于開展此項工作的實施步驟一節(jié)中曾提出了2個專門術(shù)語，即裁量階次和行為階次。對于這2個專門術(shù)語，目前還未查到非常全面、完整的解釋。這2個專門術(shù)語對于正確理解和把握此項工作意義十分重大。筆者結(jié)合自己的理解，對這2個術(shù)語做如下解釋。

所謂裁量階次，就是在法律規(guī)定的處罰行為、種類和幅度范圍內(nèi)，將對違法情形的處理制裁區(qū)分成不予處罰、從輕處罰、適中處罰、從重處罰以及特殊處理等情形。這五種情形在法制辦印發(fā)的補(bǔ)充通知的附件3中已列明。具體工作中，不要求每一種情形都填列，由各部門結(jié)合執(zhí)法實際處理。

所謂行為階次，就是在法律規(guī)定的處罰行為、種類和幅度范圍內(nèi)，將違法行為再細(xì)分成特別輕微違法行為、輕微違法行為、一般違法行為、嚴(yán)重違法行為以及特殊違法行為等情形。這里就要求各單位根據(jù)各自執(zhí)法實踐對違法行為視情節(jié)、實際危害程度等進(jìn)行詳細(xì)分析歸類。

從上述對2個專門術(shù)語的解釋可以看出，每一個行為階次都對應(yīng)著相應(yīng)的裁量階次。如特別輕微違法行為對應(yīng)不予處罰，輕微違法行為對應(yīng)從輕處罰等，以此類推。

（三）摸索工作規(guī)律，牢牢把握細(xì)化量化工作要點(diǎn)

規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)不是創(chuàng)設(shè)新的處罰標(biāo)準(zhǔn)，而是對處罰標(biāo)準(zhǔn)的階梯化、細(xì)化，使行政處罰更具操作性，其核心內(nèi)容是對行政處罰條款進(jìn)行細(xì)化量化。那么，如何進(jìn)行細(xì)化量化呢？或者說，這項工作從哪里入手呢？筆者結(jié)合自己的體會和總結(jié)，認(rèn)為從事具體細(xì)化量化工作時應(yīng)把握以下工作要點(diǎn)。

第一，牢牢把握“關(guān)鍵詞”。所謂關(guān)鍵詞，就是指行政處罰條款中載明的可引起不利法律后果和法律責(zé)任的違法情形和情節(jié)。例如，《勞動保障監(jiān)察條例》第二十五條規(guī)定，“用人單位違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章延長勞動者工作時間的，由勞動保障行政部門給予警告，責(zé)令限期改正，并可以按照受侵害的勞動者每人100元以上500元以下的標(biāo)準(zhǔn)計算，處以罰款”。這一條款的“關(guān)鍵詞”就是“違法延長勞動時間”。確立了關(guān)鍵詞后，緊接著的一系列具體細(xì)化量化標(biāo)準(zhǔn)均是圍繞這一關(guān)鍵詞展開。

第二、對違法行為進(jìn)行分級，細(xì)分成幾個層次，明確違法行為的各種分類情形及其特征。如上例，結(jié)合國家其他法律法規(guī)對于勞動時間的規(guī)定，針對“違法延長勞動時間”這一違法情形，可以設(shè)定“每日超過1小時不超過3小時，每月累計延長工作時間不超過36小時”為特別輕微違法行為、“每日超過3小時不超過4小時，每月累計延長工作時間不超過36小時”為輕微違法行為，再以此類推設(shè)定一般違法行為、嚴(yán)重違法行為、特殊違法行為等具體情形及特征。

第三，根據(jù)不同的違法情形對行政處罰方式的選擇做出規(guī)定。如上例，針對特別輕微的違法行為可以采取“不予處罰”的處理措施，對輕微違法行為可以細(xì)化制定處以“1O0元以上2O0元以下罰款”的處理措施。同樣因此類推，對一般違法行為、嚴(yán)重違法行為、特殊違法行為分別設(shè)定相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)和幅度。

第四，將情節(jié)輕重不同的違法情形歸類到相應(yīng)的處罰情形內(nèi)。這里的違法情形（細(xì)化之后的不同層次的違法情形）以及處罰標(biāo)準(zhǔn)、幅度與制裁處理措施（裁量階次）是一一對應(yīng)的關(guān)系。

三、第三階段工作建議

通過觀察和總結(jié)其他地市開展此項工作的做法，筆者建議各單位在具體工作中可以嘗試以下做法：

（1）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇行政處罰種類的，行政執(zhí)法部門可以明確適用不同種類的具體條件。

（2）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇行政行為幅度的，可以根據(jù)實際情節(jié)劃分出明確、具體的不同等級。一般最好不少于輕（低）、中、重（高）三個等級。

（3）上一級行政執(zhí)法部門對同一行政處罰行為制定了自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的，建議下一級行政執(zhí)法部門直接引用；其他地市已有規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的，可結(jié)合實際參照使用。

（4）行政處罰實施部門實施行政處罰自由裁量行為時,應(yīng)當(dāng)平等對待被處罰人,可以采用其他方式實現(xiàn)行政管理目的的,應(yīng)當(dāng)避免采用損害被處罰人權(quán)益的方式。（如有些法律雖規(guī)定了禁止行為，卻沒有規(guī)定處罰措施的，具體操作過程中應(yīng)當(dāng)注意把握）

（5）細(xì)化自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，不得突破或違反和增設(shè)上位法的規(guī)定。在具體工作中，要遵循“既方便操作執(zhí)行，又能有效防止違法行為再次發(fā)生”的原則，注意聯(lián)合運(yùn)用多個“關(guān)鍵詞”進(jìn)行細(xì)化量化，如既考慮違法數(shù)額，又適當(dāng)考慮危害后果。

（6）各部門要注意研究行政執(zhí)法實踐中的具體執(zhí)法案例，及時總結(jié)、歸納，并將有關(guān)結(jié)論充分運(yùn)用到本部門細(xì)化量化工作中來。

（7）要注意相關(guān)法律、法規(guī)之間的銜接和相互對應(yīng)。如本文中提及的例子，《勞動保障監(jiān)察條例》雖規(guī)定了違法延長勞動者勞動時間的行為應(yīng)當(dāng)予以處罰，但沒有規(guī)定具體勞動時間的長短。關(guān)于勞動時間的規(guī)定，在《中華人民共和國勞動法》、《國務(wù)院關(guān)于修改<國務(wù)院關(guān)于職工工作時間的規(guī)定>的決定》等相關(guān)法律法規(guī)中才明確。

（8）要注意掌握上級有關(guān)部門政策和解釋的變動，及時對本部門的細(xì)化量化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正、完善。

（9）要充分運(yùn)用綜合手段和方法。規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作不能紙上談兵，各部門在制定具體細(xì)化量化標(biāo)準(zhǔn)時，不能閉門造車。要引導(dǎo)執(zhí)法一線的人員積極參與，通過運(yùn)用廣泛調(diào)研、會商論證、集體研究的辦法，這樣才能使制定出的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)更科學(xué)、更符合實際。