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當前，企業(yè)破產(chǎn)作為國有企業(yè)改革和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的重要內(nèi)容在全國各地試點。由于企業(yè)破產(chǎn)是一項涉及面廣，政策性強，難度大的工作，為摸清國有企業(yè)破產(chǎn)現(xiàn)狀、問題，特別是對銀行信貸資產(chǎn)的影響，總行組織湖南、吉林、安徽、陜西、天津、重慶、陽泉、齊齊哈爾等八省、市分行進行了聯(lián)合調(diào)查，現(xiàn)將調(diào)查情況報告如下。

一、企業(yè)破產(chǎn)改革的現(xiàn)狀

為深化企業(yè)改革，各地積極進行破產(chǎn)試點。據(jù)不完全統(tǒng)計，到今年6月末八省市計有破產(chǎn)企業(yè)130家。其中清盤終結(jié)70余家。本次調(diào)查企事業(yè)單位59家，其中已破產(chǎn)終結(jié)38家。調(diào)查企業(yè)涉及輕工、紡織、化工、機械、電子、建材、商業(yè)等行業(yè)，調(diào)查企業(yè)實際總資產(chǎn)××億元，總負債××億元，其中對銀行負債××億元，平均資產(chǎn)負債率××%。

在破產(chǎn)工作中，各地采取了靈活多樣的破產(chǎn)方式，主要有：(1）先破產(chǎn)后收的，即企業(yè)破產(chǎn)前，有關(guān)部門為企業(yè)找好了出資收購方，企業(yè)破產(chǎn)清債后，由出資方利用原有廠房、設備、人員組織生產(chǎn)，由此破產(chǎn)企業(yè)變?yōu)樗说姆謴S或車間，一級法人變?yōu)槎壏ㄈ?。?）先破產(chǎn)后重組，即企業(yè)破產(chǎn)清債后，職工將自己以安置費形式取得的廠房、設備入股，成立新企業(yè)，組織生產(chǎn)，(3）先分離后破產(chǎn)，即將主體企業(yè)中有發(fā)展前途的某些分廠、車間甚至生產(chǎn)線脫離主廠，成立新廠，債務相應帶走一部分，但往往有所傾斜，然后再對主廠實施破產(chǎn)。（4）先破產(chǎn)后整體拍賣，即企事業(yè)破產(chǎn)后由出資整體購買方利用原有廠房、設備、人員組織生產(chǎn)，破產(chǎn)企業(yè)更換招牌重新注冊成為新企業(yè)，但甩掉了債務包袱。各地破產(chǎn)行為呈現(xiàn)出如下特點。

（一）領導重視，破產(chǎn)程序基本規(guī)范

企業(yè)破產(chǎn)作為企業(yè)改革的重要內(nèi)容，得到各級黨政的高度重視，各級政府一般都組織了專門的班子，負責組織領導和協(xié)調(diào)這項工作。破產(chǎn)程序也基本合法，即企業(yè)破產(chǎn)由債務人提出申請，法院受理并破產(chǎn)公告，成立資產(chǎn)清算組清產(chǎn)核資，召開債權(quán)人大會，審理有效債權(quán)及優(yōu)先權(quán)，清算債務，等等。

（二）既量力而行，又穩(wěn)步加大破產(chǎn)力度

各地根據(jù)社會承受能力，由點到面，逐步推開，破產(chǎn)企業(yè)19××年×家，19××年×家，19××年×家，今年已突破××家。破產(chǎn)企業(yè)的規(guī)模也由中小型到大中型，行業(yè)也從工業(yè)發(fā)展到商貿(mào)等領域。

（三）破產(chǎn)觀念有所轉(zhuǎn)變，各方心理承受能力增強

破產(chǎn)沒有出現(xiàn)大的社會動蕩。以前國企破產(chǎn)是“禁區(qū)”，目前政府、企業(yè)及多數(shù)職工已將其看做是市場競爭中優(yōu)勝劣汰、資產(chǎn)重組的一種正常的市場行為。以前破產(chǎn)是敢想不敢干，現(xiàn)在是敢想也敢干，各方面時破產(chǎn)的反應都比較平靜，且破產(chǎn)工作中由于職工安置難，各地不論采取什么破產(chǎn)方式，均將其放在頭等重要地位。在破產(chǎn)案受理、破產(chǎn)財產(chǎn)分配中予以優(yōu)先考慮，因而職工大都比較支持這項改革。

二、企業(yè)破產(chǎn)中存在的主要問題

目前全國各地進行的企業(yè)破產(chǎn)試點，從總體上看，效果是積極有益的，步子也基本是穩(wěn)妥的，既突破了國有企業(yè)難以破產(chǎn)的“禁區(qū)”，又沒有引起大的社會動蕩，為逐步建立通過破產(chǎn)淘汰長期扭虧無望企業(yè)的正常機制積累了經(jīng)驗，但由于認識上的偏差，操作上的不夠規(guī)范和某些外部條件的限制，目前客觀上還沒有完全實現(xiàn)企業(yè)破產(chǎn)改革的初衷。

（一）政府包攬過多，破產(chǎn)的非市場行為明顯

為保證破產(chǎn)試點的積極穩(wěn)步推進，政府的領導和協(xié)調(diào)是必要的，但企業(yè)破產(chǎn)畢竟是一種市場行為，主體應是債權(quán)債務人，主導是法院。但從各地調(diào)查看，一些地方政府的行政行為仍然主導著整個破產(chǎn)過程。一些地方、部門從地方利益和局部利益出發(fā)，把企業(yè)破產(chǎn)當做甩包袱、減負擔的手段，致使有的地方搞“假破產(chǎn)，真逃債”，并能得到地方政府的默許。所產(chǎn)生的“逃債”效應被社會所認同。少數(shù)地方破產(chǎn)一哄而上，促成一些尚不具備條件的企業(yè)破產(chǎn)甩包袱。如××市的地方政府下達必須破產(chǎn)多少戶的指標，×市××縣為趕在新的《破產(chǎn)法》出臺前多甩一些債務包袱，在目前已破產(chǎn)3戶的基礎上，近來又將破產(chǎn)8戶，共占該縣國有工業(yè)企業(yè)的一半。另外，對一些問題處理有隨意性。有的行政干預影響執(zhí)法的公正性和獨立性由于地方政府時保一方平安，發(fā)展地方經(jīng)濟負有責任，因而對減輕企業(yè)包袱方面考慮得多，對防止銀行信貸資產(chǎn)流失，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)方面考慮得少，其行為就難免有失公正。

（二）破產(chǎn)企業(yè)負債率過高，銀行資產(chǎn)損失慘重

本次調(diào)查的59戶破產(chǎn)企業(yè)，平均資產(chǎn)負債率高達×××%，其中對各銀行金融機構(gòu)的負債率近×××%。破產(chǎn)企業(yè)過高的負債，大大超過了其償債的能力，使債權(quán)受償率過低，特別是作為最大債權(quán)人的銀行，債權(quán)損失慘重。本次調(diào)查59戶破產(chǎn)企業(yè)對銀行負債××億元，破產(chǎn)名義損失××億元，貸款損失率達××%?！痢潦?戶破產(chǎn)企業(yè)平均負債率為××%，各家銀行貸款本息×億元，損失×億元，損失率達×%，其中××化肥廠等3戶企業(yè)×××余萬元貸款全部損失?！痢潦胁少徆举~面資產(chǎn)×××余萬元，負債××余萬元，在破產(chǎn)清算費用出現(xiàn)赤字的情況下，法院于清算環(huán)節(jié)宣布該企業(yè)破產(chǎn)終結(jié)，銀行貸款清算率為零。

（三）企業(yè)破產(chǎn)操作不規(guī)范，侵蝕債權(quán)利益

企業(yè)破產(chǎn)操作不規(guī)范，侵蝕債權(quán)利益集中體現(xiàn)在：(l）企業(yè)破產(chǎn)申請標準不統(tǒng)一，真假破產(chǎn)難分辨。（2）過分強調(diào)職工安置，破產(chǎn)清算費用過高。企業(yè)破產(chǎn)無論是方式的選擇，破產(chǎn)時產(chǎn)的處理與債務清償都首先考慮職工的安置，而不是考慮維護債權(quán)人的合法權(quán)益，為保證安置費用，有些債權(quán)債務的處理明顯違反法規(guī)。更有一些地方，把破產(chǎn)企業(yè)當做“唐僧肉”，相關(guān)部門都可以“吃一塊”，破產(chǎn)中清算費、評估費、訴訟費等偏高。如：×酒廠資產(chǎn)以××××萬元拍賣，償債率應為×%，但提取職工安置費、破產(chǎn)清算費、房產(chǎn)過戶及土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)費×××多萬元，最后可供一般債權(quán)人分配的僅××萬元，實際償債率降至×%?！痢潦薪ú膹S破產(chǎn)，清算組駐廠兩個月內(nèi)花去×萬元，最后清償一般債務的資金僅×萬元。（3）企業(yè)破產(chǎn)中資產(chǎn)評估和拍賣缺乏公正性。由于多數(shù)破產(chǎn)企業(yè)事先找好了出資買方，難免影響破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)評估拍賣的公正。有的甚至有意低估和低價出售資產(chǎn)。××市×破產(chǎn)企業(yè)固定資產(chǎn)凈值尚有××××萬元，破產(chǎn)評估作價僅×××萬元。

（四）政策法規(guī)不配套，銀行擔保抵押貸款失效

有的破產(chǎn)案中，銀行合法抵押貸款也難以優(yōu)先受償。按有關(guān)規(guī)定，抵押貸款中，房產(chǎn)、土地抵押須進行評估、產(chǎn)權(quán)登記及公證，才具有法律效力。但不少企業(yè)在辦理評估、登記、公證中受時間長、收費高、手續(xù)繁、經(jīng)濟上無力承受等影響而未辦理，因此在各地債權(quán)確認中，初看一些銀行貸款擔保抵押手續(xù)齊備，但經(jīng)不起推敲，致使擔保抵押無效，銀行貸款損失慘重。如××市××廠破產(chǎn)中銀行以財政和政府官員擔保的上千萬元貸款擔保無效，造成巨額貸款損失?！痢潦小痢翉S破產(chǎn)案中銀行經(jīng)公證的數(shù)十萬元抵押貸款被并不充分的理由判為無效抵押，且不能上訴，該企業(yè)×％的應收款被不明原因地宣布為“死賬”。

（五）企業(yè)資產(chǎn)變現(xiàn)難

由于各地產(chǎn)權(quán)交易市場、資產(chǎn)拍賣機構(gòu)不健全，產(chǎn)權(quán)市場供求嚴重失衡，企業(yè)生產(chǎn)資金緊張，有實力能拿出巨額資金整體收購大中型破產(chǎn)企業(yè)的很少。資產(chǎn)變現(xiàn)困難的問題十分突出?！潦小痢潦称窂S資產(chǎn)評估位為×××萬元，其中包含剛完工一個月、由×銀行貸款×××萬元支持的技改生產(chǎn)線一條，擬以×××萬元整體拍賣，有關(guān)部門公開登報，牽線搭橋，多方尋求國內(nèi)外買主，但均沒有有實力買家，最后僅以××萬元整體作價出售。致使銀行受償額由×××萬元陡降為××萬元，貸款本息損失由原預計的××萬元上升至×××萬元。

（六）債務清償與貸款損失核銷困難

企業(yè)破產(chǎn)終結(jié)后銀行受償?shù)馁J款本息債權(quán)仍難以收回，形成新的“懸賬”?！痢潦嗅樋椏倧S破產(chǎn)三年，A銀行受償資金只收回×××萬元，其余×××萬元作為收購者的欠款至今仍懸在賬上。另外，現(xiàn)有銀行呆帳準備金提取有限，在大量企業(yè)破產(chǎn)壓力面前如杯水車薪。到今年九月末，B銀行貸款呆賬準備金出現(xiàn)赤字×億元，呆賬無力消化，掛在賬上，等待上級行支持。C銀行面對數(shù)家企業(yè)破產(chǎn)帶來的損失，僅靠自身提取的呆賬準備金，需要××年才能核銷完畢。D銀行因某毛紡廠造成××××萬元貸款全部損失，按國家有關(guān)規(guī)定，損失報總行批準后在“兩金”中核銷，但到××××年末該行“兩金”提取僅有×××萬元，只能沖銷×％，照此速度，僅此一家破產(chǎn)企業(yè)損失，該行要×年才能沖銷完畢。

三、政策建議

目前國有企業(yè)改革到了攻堅和為改革中某些失誤付出代價的階段，在建立現(xiàn)代企業(yè)制度、專業(yè)銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變的今天，如何完善有關(guān)法規(guī)，規(guī)范破產(chǎn)行為，減少并妥善處理企業(yè)破產(chǎn)改革中銀行的貸款損失，既實現(xiàn)國有企業(yè)資產(chǎn)的優(yōu)化重組，又將其負效應減少到最低限度，以最小的改革成本換取最大的改革成效就顯得十分迫切。

（一）完善破產(chǎn)法規(guī)，規(guī)范破產(chǎn)行為，切實維護債權(quán)人利益

從各地破產(chǎn)試點看，《破產(chǎn)法》在以下方面有待改進：一是破產(chǎn)清算須有債權(quán)人代表參加；二是對破產(chǎn)企業(yè)財產(chǎn)追索期延長，對破產(chǎn)責任人的處罰要嚴厲，對破產(chǎn)企業(yè)法人代表及主要責任人的財產(chǎn)要進行審計；三是建立破產(chǎn)保護制。資不抵債企業(yè)在保護期后仍不能正常營運的，必須破產(chǎn)；四是破產(chǎn)企業(yè)土地不論是否有償劃撥均應納入企業(yè)破產(chǎn)財產(chǎn)，用于清償企業(yè)債務。

（二）規(guī)范政府在企業(yè)破產(chǎn)過程中的行為

在企業(yè)破產(chǎn)過程中要充分發(fā)揮債權(quán)人的監(jiān)督作用，破產(chǎn)也要“打假”，對違規(guī)違法行為特別是導致國有資產(chǎn)流失的行為要予以查處，加快各項配套改革，盡快建立完善的社會保障體系和再就業(yè)體系。

（三）增提銀行呆賬準備金，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)

為解決歷史遺留問題，適當提高銀行呆賬準備金提取比例。適當緊縮財政建設費、人頭費等方面的支出，在每年的財政預算中列支一定比例的破產(chǎn)基金，建立企業(yè)破產(chǎn)風險準備金。

（四）金融部門應總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓，加強管理

金融系統(tǒng)的領導干部和廣大職工都要學法、懂法、用法，對于那些資不抵債、扭虧無望的企業(yè)，銀行作為最大的債權(quán)人應主動申請企業(yè)還貸。各商業(yè)銀行要建立健全信貸防范機制，對不同類型資產(chǎn)信貸質(zhì)量加強評估、監(jiān)測，把信貸資產(chǎn)風險管理當做日常事務來抓。要強化資產(chǎn)目標管理，規(guī)范銀行內(nèi)部約束機制，減少貸款盲目性和無責任性，注重資產(chǎn)內(nèi)在質(zhì)量的提高，在貸款方式上，減少信用貸款，增大抵押貸款比重，并注意抵押貸款的合規(guī)合法性和有效性，完善貸審分離制、風險等級制和審批責任制。